摘要：盡管農(nóng)村宅基地“兩權(quán)分離”比農(nóng)用地“兩權(quán)分離”早近20年, 但宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性的擴(kuò)大過程卻更為艱難曲折, 從成員使用權(quán)看非本集體成員的獲取渠道先松后緊, 從流轉(zhuǎn)使用權(quán)看非本集體成員多數(shù)情形下被排除在受讓方之外。應(yīng)以順應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動大趨勢、保障外來人口居住需求為目標(biāo), 有序擴(kuò)大農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性。宅基地集體所有權(quán)可通過置換等途徑在不同集體所有權(quán)主體之間流轉(zhuǎn), 宅基地成員使用權(quán)只能在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)、但為給放活流轉(zhuǎn)使用權(quán)創(chuàng)造條件需要進(jìn)行鋪墊性改革, 宅基地流轉(zhuǎn)使用權(quán)可通過多種途徑擴(kuò)大開放性。需要盡快明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定辦法, 加快宅基地和農(nóng)房的確權(quán)登記頒證, 推進(jìn)相關(guān)法律的立改廢釋。

關(guān)鍵詞：宅基地; 三權(quán)分置; 成員使用權(quán); 流轉(zhuǎn)使用權(quán);

探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”、適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán), 是中央作出的重大改革決策, 也是社會各界高度關(guān)注的熱門話題。推進(jìn)這項(xiàng)改革, 既回應(yīng)擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍的社會訴求, 又有效防范可能帶來的負(fù)面效果, 讓宅基地“用起來”而不是“炒起來”, 應(yīng)當(dāng)從宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其有序開放的視角切入。

一、農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性是如何受到嚴(yán)格限制的

1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》首次明確宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有、由各戶長期使用后, 形成了宅基地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)戶的“兩權(quán)分離”格局。盡管宅基地“兩權(quán)分離”比農(nóng)用地“兩權(quán)分離”早近20年, 但宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性的擴(kuò)大過程卻更為艱難曲折。

(一) 從宅基地成員使用權(quán)看1, 非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的獲取渠道先松后緊

申請獲得宅基地使用權(quán), 是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的重要表現(xiàn)之一。早期階段, 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯, 農(nóng)民對城市生活的向往遠(yuǎn)大于市民對鄉(xiāng)村生活的向往, 對非農(nóng)業(yè)戶口居民到農(nóng)村申請宅基地建房并未嚴(yán)格禁止。1982年頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》曾規(guī)定, “回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人, 回鄉(xiāng)定居的華僑, 建房需要宅基地的, 應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請”, 甚至還規(guī)定“集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶建房需要用地的, 應(yīng)提出申請, 由管理集鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)與有關(guān)生產(chǎn)隊(duì)協(xié)商, 參照第十四條的規(guī)定辦理”。即使是1986年頒布的《土地管理法》也規(guī)定, “城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅, 需要使用集體所有的土地的, 必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn), 其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn), 并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)”。按此規(guī)定, 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在獲得宅基地使有權(quán)方面與本村村民僅有兩點(diǎn)不同:一是需要縣級人民政府批準(zhǔn), 二是需要支付費(fèi)用。

隨著農(nóng)村各類建房占用耕地的增多, 為加強(qiáng)耕地保護(hù), 國家開始控制非農(nóng)戶口居民使用農(nóng)村集體土地建住宅。1990年發(fā)布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知〉》提出, “對不合理分戶超前建房、不符合法定結(jié)婚年齡和非農(nóng)業(yè)戶口的, 不批準(zhǔn)宅基用地”。1998年修訂后的《土地管理法》, 將宅基地的申請主體由“農(nóng)村居民”修改為“農(nóng)村村民”, 刪除了1986年頒布和1988年修正的《土地管理法》中關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可以使用集體所有土地建住宅的規(guī)定。至此, 非農(nóng)業(yè)戶口居民申請使用集體土地建住宅的口子被徹底堵死。

(二) 從宅基地流轉(zhuǎn)使用權(quán)看, 非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員多數(shù)情形下被排除在受讓方之外

宅基地制度的一個(gè)重要特征是“房地分開、差別賦權(quán)”, 對房屋賦予農(nóng)民完全產(chǎn)權(quán), 對宅基地僅賦予農(nóng)民占有和使用權(quán)。但現(xiàn)實(shí)中房地難以分開, 往往是地隨房走。因而, 農(nóng)民已經(jīng)獲得的宅基地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 分兩種情形而定。

一是宅基地使用權(quán)不能直接向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)。國家對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)歷來嚴(yán)格控制。1962年中共中央發(fā)布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定, “生產(chǎn)隊(duì)所有的土地, 包括社員的自留地、自留山、宅基地等等, 一律不準(zhǔn)出租和買賣”。1981年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》強(qiáng)調(diào), 分配給社員的宅基地, 社員只有使用權(quán), “不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓”。1982年頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》相應(yīng)規(guī)定, “嚴(yán)禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地”。1982年《憲法》規(guī)定, “宅基地和自留地、自留山, 也屬于集體所有……任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得出租、轉(zhuǎn)讓, 也不得抵押、擔(dān)保、繼承。這意味著, 無論受讓方是城鎮(zhèn)居民還是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的其他農(nóng)村戶籍人員, 都不允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

直到2007年, 國家層面才明確宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。該年發(fā)布的《物權(quán)法》規(guī)定, “已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的, 應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記”, 但“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓, 適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。該年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定, “宅基地只能轉(zhuǎn)讓給符合條件 (無宅基地或面積未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)) 的本集體成員”。在一些地方的農(nóng)村宅基地管理辦法中, 可以有條件地在本村農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)。例如, 2016年出臺的《大慶市區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定, “村民因升學(xué)、就業(yè)、當(dāng)兵、民辦教師轉(zhuǎn)正等情況不再使用宅基地的, 允許在本村內(nèi)流轉(zhuǎn), 但必須按‘一戶一宅’的原則進(jìn)行”。

二是隨住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)而相應(yīng)發(fā)生的宅基地使用權(quán)向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的流轉(zhuǎn), 早期并無限制, 后來被明令禁止。國家對農(nóng)民房屋的流轉(zhuǎn)持較為寬松的立場。1962年中共中央發(fā)布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定, “社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”。1963年中共中央發(fā)布的《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》, 以及隨之轉(zhuǎn)發(fā)的國務(wù)院農(nóng)林辦公室整理的《關(guān)于社員宅基地問題》明確規(guī)定, “宅基地上的附著物, 如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有, 社員有買賣和租賃房屋的權(quán)利”, “房屋出賣以后, 宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主, 但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有”。1986年頒布、1988年修正、1998年修訂的《土地管理法》均規(guī)定, “出賣、出租住房后再申請宅基地的, 不予批準(zhǔn)”。這意味著直到1998年, 農(nóng)民的住房是可以出賣、出租的, 但對受讓方和承租方并無明確規(guī)定, 理論上非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以通過購買農(nóng)民住房而間接獲得宅基地使用權(quán)。但從1999年開始, 城市居民不得購買農(nóng)民住宅, 相應(yīng)堵死了城市居民通過地隨房走、間接獲得宅基地使用權(quán)的通道。該年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》提出, “農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅, 有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。2004年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出, “禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”, 將禁止的對象范圍由“城市居民”擴(kuò)大為“城鎮(zhèn)居民”。2004年發(fā)布的《國土資源部印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見〉的通知》提出, “嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地, 嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。2007年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定:“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。2008年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《房屋登記辦法》規(guī)定, “申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記, 受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的, 除法律、法規(guī)另有規(guī)定外, 房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理”。2011年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<全國民事審判工作會議紀(jì)要>的通知》指出, “將宅基地上建造的房屋出賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人的合同, 不具有法律效力。”現(xiàn)實(shí)生活中, 一些地方的村民將農(nóng)房出售給非本村村民, 后因房價(jià)暴漲而反悔、引發(fā)糾紛, 只要訴至法院, 一般會判決房屋買賣合同無效。

需要注意的是, 盡管自1999年起國家層面明確禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民住房, 但對本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)村戶籍人員購買農(nóng)民住房并無明確禁止。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》, “農(nóng)村村民出賣、出租住房后, 再申請宅基地的, 不予批準(zhǔn)”。這意味著, 農(nóng)民住房仍能出賣。從一些地方的農(nóng)村宅基地管理辦法來看, 只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員中符合“一戶一宅”條件的農(nóng)戶才是合法的買受方。例如, 2002年出臺的《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定, “農(nóng)村村民因繼承等原因形成一戶擁有二處以上宅基地的, 多余的住宅應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)讓”, “受讓住宅的村民必須符合申請宅基地的條件”。十八屆三中全會之前, 浙江樂清等地曾把允許非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的縣域內(nèi)其他農(nóng)業(yè)戶籍人員購買農(nóng)民住房作為改革舉措3。十八屆三中全會剛剛結(jié)束時(shí), 安徽省也曾宣布把“建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度”作為重大改革舉措4。這從一個(gè)側(cè)面表明, 即便是農(nóng)村戶籍人口, 如果不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 同樣不能購買農(nóng)民住房。既然農(nóng)民住房不能出售給非本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)村戶籍人口, 宅基地使用權(quán)也就不能經(jīng)由此途徑間接流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)村戶籍人口。

一種例外情形是, 非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員因繼承房屋可以間接獲得宅基地使用權(quán)。2011年, 國土資源部、中央農(nóng)辦、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》規(guī)定, “非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民, 因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的, 可按規(guī)定登記發(fā)證, 在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記‘該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人’”。這意味著, 非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋而間接獲得的宅基地使用權(quán), 可以得到確權(quán)保護(hù)5。2015年, 上海市發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)本市宅基地管理的若干意見 (試行) 》也規(guī)定, “非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地, 由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo), 通過村民民主自治管理, 探索實(shí)行有償使用”。

二、以順應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動大趨勢、保障外來人口居住需求為目標(biāo), 有序擴(kuò)大農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性

目前農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性較低, 外遷的集體經(jīng)濟(jì)組織成員缺乏順暢的退出通道, 外來的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員缺乏順暢的進(jìn)入通道。這種局面不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 需要采取突破性舉措加以改變?？傮w思路是:“‘三權(quán)分置’、差別賦權(quán), 立足存量、先房后地, 保障居住、拒絕投機(jī)”?！啊龣?quán)分置’、差別賦權(quán)”, 就是在落實(shí)集體所有權(quán)、保障成員使用權(quán)的基礎(chǔ)上, 著力放活農(nóng)民房屋和宅基地的流轉(zhuǎn)使用權(quán), 賦予集體所有權(quán)、成員使用權(quán)、流轉(zhuǎn)使用權(quán)不同的向外部人員流轉(zhuǎn)的空間?！傲⒆愦媪?、先房后地”, 就是停止宅基地的福利分配、著力提高存量農(nóng)房和宅基地的利用率, 優(yōu)先擴(kuò)大現(xiàn)有農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)對外流轉(zhuǎn)的空間, 穩(wěn)慎擴(kuò)大宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)的空間。“保障居住、拒絕投機(jī)”, 就是擴(kuò)大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性的出發(fā)點(diǎn)是滿足外來的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的實(shí)際居住需求, 同時(shí)要防止資本圈地和游資炒作, 防止將城市的房地產(chǎn)泡沫蔓延到鄉(xiāng)下, 真正做到住而不炒。

(一) 宅基地集體所有權(quán)可通過置換等途徑在不同集體所有權(quán)主體之間流轉(zhuǎn)

除了國家征地以外, 宅基地的集體所有權(quán)是不能通過買賣實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的。但集體經(jīng)濟(jì)組織成員只能在本集體土地上申請建房, 造成畫地為牢、分散布局, 不利于發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)模效益, 不利于村鎮(zhèn)體系的調(diào)整優(yōu)化和中心村、小城鎮(zhèn)的發(fā)展壯大。一些地方通過置換的方式, 把B村的部分土地置換給A村, 引導(dǎo)B村農(nóng)民到A村建房, 改善了B村農(nóng)民的居住條件, 實(shí)現(xiàn)了A村宅基地所有權(quán)向B村的開放。應(yīng)總結(jié)和推廣這類做法, 為居住分散、愿意到城鎮(zhèn)周邊和條件較好村莊得到一塊宅基地自建住房的農(nóng)民提供制度上的空間。

(二) 宅基地成員使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn), 但為給放活流轉(zhuǎn)使用權(quán)創(chuàng)造條件需要進(jìn)行鋪墊性改革

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》、《物權(quán)法》和國家相關(guān)政策, 集體經(jīng)濟(jì)組織成員以家庭為單位, 可以按照“集體所有、成員使用, 一戶一宅、限定面積, 無償分配、長期占有”的制度框架申請和使用一處宅基地, 取得具有用益物權(quán)屬性的宅基地成員使用權(quán)。這種宅基地成員使用權(quán), 類似農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán), 是以成員權(quán)為基礎(chǔ)的“身份資格權(quán)”與以財(cái)產(chǎn)權(quán)為屬性的“使用權(quán)”的復(fù)合體。由于成員權(quán)是集體所有制的核心、不可向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn), 因而宅基地成員使用權(quán)作為一個(gè)整體, 也不可向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上, 放活的是從成員使有權(quán) (類似農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)) 中分離出來的“流轉(zhuǎn)使用權(quán) (類似承包地的經(jīng)營權(quán)) ”。為放活流轉(zhuǎn)使用權(quán), 需要對成員使用權(quán)進(jìn)行鋪墊性改革:

一是對超占部分實(shí)行有償使用。目前農(nóng)村普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)占地、建新不拆舊、一戶多宅等問題, 造成成員之間宅基地占有不均。一旦放活流轉(zhuǎn)使用權(quán), 實(shí)物占有上的不公就會顯性化、貨幣化, 給農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來壓力。為解決這個(gè)問題, 可借鑒四川省瀘縣等地經(jīng)驗(yàn), 對超占部分, 能清退的清退, 不能清退的實(shí)行有償使用6。

二是停止免費(fèi)申請。免費(fèi)申請宅基地建房, 是成員權(quán)的重要體現(xiàn), 也是保障農(nóng)民住有所居的重要制度安排。但造成的問題也是明顯的, 特別是老成員的宅基地不退出、新成員免費(fèi)申請宅基地建房, 造成宅基地閑置與村莊建設(shè)占地持續(xù)增長并存。如果放活流轉(zhuǎn)使用權(quán), 勢必刺激一些地方的農(nóng)戶大量申請建房。鑒于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的鄉(xiāng)村人口總量在持續(xù)減少、存量閑置宅基地大量存在, 城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)際上長期無宅基地可分, 停止宅基地福利分配的條件日漸成熟。在矛盾突出的地方, 可選定一個(gè)改制時(shí)點(diǎn), 作一次性了斷, 對符合一戶一宅條件而沒有分到宅基地的給予補(bǔ)償。

三是明確使用期限。與土地承包期有明確的年限、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不能超過剩余承包期不同, 宅基地的成員使用權(quán)沒有明確的期限, 一旦放活流轉(zhuǎn)使用權(quán), 就無法對流轉(zhuǎn)使用權(quán)的期限進(jìn)行規(guī)制?？煽紤]以改制時(shí)點(diǎn)為起點(diǎn), 明確成員使用權(quán)的期限為70年, 到期后家庭成員仍在實(shí)際居住的順延70年, 沒有家庭成員實(shí)際居住的可以依法自愿有償退回集體經(jīng)濟(jì)組織, 或者以繳納土地使用費(fèi)為條件由不在村繼承者繼續(xù)持有;流轉(zhuǎn)使用權(quán)的期限不超過成員使用權(quán)的剩余期限。

(三) 流轉(zhuǎn)使用權(quán)可以通過多種途徑擴(kuò)大開放性

一是從受讓對象看。按縣域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、縣域外農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、下鄉(xiāng)居住的優(yōu)先序, 逐步納入受讓人范圍, 且要嚴(yán)格限制受讓宗數(shù)和面積, 防止圈地和炒作7。

二是從流轉(zhuǎn)用途看。 以滿足外來人口自住、發(fā)展休閑觀光養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)為主。嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制, 嚴(yán)禁利用流轉(zhuǎn)來的宅基地建別墅大院和私人會館。

三是從流轉(zhuǎn)主體看?？梢杂杉w成員獨(dú)自流轉(zhuǎn), 也可以由村集體成立農(nóng)民住房合作社統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。為規(guī)范市場秩序, 可以由地方政府對流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行鑒證8。

四是從流轉(zhuǎn)方式看。鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)房出租, 可以短租, 也可以長租;可以整體出租, 也可以分割出租。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用閑置農(nóng)房和宅基地, 或者自營, 或者出租, 或者以使用權(quán)與外部工商資本聯(lián)營、合作, 發(fā)展休閑觀光養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員與外部人員合作建房, 分割給外部人員的部分可界定為經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán), 使用權(quán)到期后由成員使用權(quán)人收回并恢復(fù)為宅基地使用權(quán)9。允許農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押, 所占的宅基地使用權(quán)一并抵押, 處置抵押物時(shí)的受讓人不必限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi), 可比照前述受讓人優(yōu)先序。允許農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)繼承, 所占用的宅基地使用權(quán)一并繼承, 如繼承人為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的, 需向土地所有權(quán)人繳納有償使用費(fèi)。

三、擴(kuò)大農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性需要采取的配套措施

(一) 盡快明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定辦法

擴(kuò)大農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性, 本質(zhì)上是要將原先僅限于集體成員持有的部分權(quán)能讓渡給非本集體成員。這就涉及到對集體成員身份的界定。有四個(gè)核心問題需要明確:第一, 存量成員的界定。可綜合考慮歷史因素、目前居住地、對集體成員權(quán)的依存度等, 選擇一個(gè)改制時(shí)點(diǎn), 一次性確定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中, 各地在這方面積累了很多經(jīng)驗(yàn), 可將成熟的經(jīng)驗(yàn)提煉、總結(jié)為一般性規(guī)則。第二, 增量成員的界定。鑒于集體成員的就業(yè)結(jié)構(gòu)和居住地正在發(fā)生急劇變化, 成員權(quán)對不同類型人口的重要性存在較大差異, 可考慮分兩種情形確定:家庭成員全部外出、對集體經(jīng)濟(jì)組織不能履行義務(wù)的, 其家庭新增成員不再自動獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán);家庭成員中有人在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地居住生活的, 其新增家庭成員如果在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地居住生活、能夠?qū)Ρ炯w經(jīng)濟(jì)組織履行義務(wù)的, 可自動獲得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。第三, 成員權(quán)與戶籍、自治組織成員分離。隨著成員權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性增強(qiáng), 擁有成員權(quán)的人, 如果進(jìn)城落戶, 戶籍可以不在該集體經(jīng)濟(jì)組織所在地, 也可以不參加該集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的社區(qū)自治組織。第四, 允許單項(xiàng)成員權(quán)的存在。成員權(quán)體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地申請權(quán)、集體資產(chǎn)份額權(quán)等方面, 隨著單項(xiàng)成員權(quán)的退出, 如承包地、宅基地的退出, 一些成員可能只擁有剩下的部分成員權(quán)。

(二) 加快宅基地和農(nóng)房的確權(quán)登記頒證

對宅基地的權(quán)能進(jìn)行分割, 允許部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給非本集體成員, 必須以摸清家底、建立臺賬為起點(diǎn)。首先, 要盡快完成對集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證。目前, 一些地方農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作依然滯后, 有些地方已頒證的農(nóng)村集體土地所有權(quán)只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體一級, 沒有確認(rèn)到每一個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體, 應(yīng)盡快采取措施高質(zhì)量完成確權(quán)登記發(fā)證。對歷史原因造成的集體與集體、集體與國家在土地所有權(quán)上的紛爭, 應(yīng)尊重現(xiàn)實(shí), 穩(wěn)慎解決。其次, 要盡快完成宅基地成員使用權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證。應(yīng)按不同時(shí)期的政策口徑分別掌握, 房地一體確權(quán)登記發(fā)證。對超標(biāo)部分, 能清退的必須堅(jiān)決清退, 因不可分割而不能清退的必須實(shí)行有償使用, 并在宅基地使用權(quán)證中注明。

(三) 推進(jìn)相關(guān)法律的立改廢釋

擴(kuò)大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性, 需要對相關(guān)法律的禁止性規(guī)定進(jìn)行修正。全國人大常委會已對《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)行了兩輪審議, 從目前的修正案看, 還不能適應(yīng)擴(kuò)大宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性的需要。應(yīng)進(jìn)一步解放思想, 加大涉及宅基地條款的修正力度, 為宅基地“三權(quán)分置”改革留出空間。下一步, 還需要加快廢除《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中關(guān)于農(nóng)村集體土地不得抵押擔(dān)保的相關(guān)條款。同時(shí), 需要加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法立法進(jìn)程, 重點(diǎn)是對集體經(jīng)濟(jì)組織的職能和治理結(jié)構(gòu)、成員權(quán)的界定和權(quán)能范圍等進(jìn)行規(guī)范。

參考文獻(xiàn)、注釋：略

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會委員

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年4期

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