摘要:農(nóng)村基層治理單元的設置是一個大問題，既要考慮村民自治，又要考慮行政效率，而且還要考慮兩者之間的均衡?；鶎又卫韱卧苤朴趦蓚€因素：一是經(jīng)濟發(fā)展水平；二是行政與自治的均衡。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高，基層治理單元會逐漸擴大，這是一個發(fā)展的趨勢。但是在具體的設置方面卻需要考慮行政與自治的均衡：如果經(jīng)濟發(fā)達，可以通過行政自治取代社會自治；如果經(jīng)濟欠發(fā)達，行政單元與自治單元可以分設；如果自治傳統(tǒng)相當濃厚，可以保留自治單元；如果行政單元與自治單元重合，兩者可以合并設置，但是兩者的功能不能互相取代。

關鍵詞:基層治理單元；  自治單元；  行政單元；  自治與行政均衡

基金項目:國家社科基金重點項目“基層群眾自治有效實現(xiàn)的途徑和條件研究”（16AZZ012）。

最近幾年各地都有調(diào)整基層行政區(qū)劃的大動作。2016年湖南省全省推動建制村的合并工作，2013年廣東省多地調(diào)整自治單元，特別是清遠市自治單元下移至自然村或村民小組。面臨著相同的農(nóng)村發(fā)展、勞動力外流問題，為什么兩個地區(qū)的選擇截然不同？其背后的邏輯是什么？其實，湖南省主要從行政角度考慮減少行政成本，提高服務效率；廣東省則主要考慮如何實現(xiàn)有效自治。湖南有自己擴大單元的理由，廣東有下移單元的動力，如何才能夠均衡行政與自治的關系，選擇一個適合的基層治理單元，這個單元既有利于高效行政，又適合自治？這些問題困擾著各地政府，急需學界能夠從理論層面予以支撐和解釋。本文將以湖南省和廣東省部分地區(qū)的基層治理單元調(diào)整為研究對象，結(jié)合日本區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)驗，考察工業(yè)化、城市化背景下中國農(nóng)村基層治理單元的選擇及其背后的邏輯。

一、文獻梳理與問題意識

（一）行政與政治難以得兼：國外的觀點

從全球范圍來看，基層單元的選擇主要有兩種：一是擴大，二是維持①?？傮w來講，隨著工業(yè)化和城市化的推進，經(jīng)濟發(fā)達國家的基層單位在減少，治理單元在擴大。1950年—2007年，英國的基層單元減少了79%，德國減少了41%，比利時減少了75%，瑞典減少了87%，法國減少了5%[1]。顯然減少基層單位，擴大治理單元是一個大趨勢。那么基層單元規(guī)模多大適應？究竟如何確定？

行政視角的觀點。從行政和地方治理的視角來看，減少治理單位，擴大治理規(guī)模是必然的選擇。一是可以節(jié)省成本，提高治理效率。“對地方政府管理范圍最佳規(guī)模的追求是出于效率的考慮，并受到規(guī)模經(jīng)濟理論的推動?！盵2]但是奧爾森認為，擴大規(guī)模不一定會提高效率。分散化反而提高了效率[3]。二是可以推進服務專業(yè)化?！笆屑壵^于看重他們的行政和提供服務的角色”[4]。擴大治理單元“能夠雇傭到職業(yè)化和專門化的公共管理人才”[5]。所以從行政的視角來看，必須減少治理單位，擴大治理規(guī)模。

民主視角的觀點。從民主的視角來看，減少治理單位，擴大治理規(guī)模有損民主。一是減少了居民參與的渠道?！班l(xiāng)鎮(zhèn)和縣議會的成員數(shù)量減少了一半。人民直接參與地方政治的渠道現(xiàn)在受到威脅”[6]。二是從直接民主轉(zhuǎn)向代議制民主?！按h制民主也讓公民參與各種地方政府管理活動變得困難了”[7]。三是行政主體遠離居民?！艾F(xiàn)在公民與地方議會和地方管理機構(gòu)之間的距離變大了。部分的只是通過咨詢性的地方代表使得情況有所改善”[8]。四是自然形成的單位天然具有民主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然形成的，托克維爾認為，“出自上帝之手”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由是“自己生成的”[9]。法國人對鄉(xiāng)鎮(zhèn)認識也是如此,“市鎮(zhèn)孕育了民主、共和、自治的胚芽，奠定了憲政之基”[10]。

行政與民主均衡的觀點。行政視角要擴大規(guī)模，民主視角要盡量貼近居民。因此有學者就提出，基層治理單元的選擇要考慮兩者的關系。托克維爾認為：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積并未大得使全體居民無法實現(xiàn)其共同利益的地步；另一方面，它的居民也足以使居民確實能從鄉(xiāng)親中選出良好的行政管理人員?！盵11]

沃爾曼認為，提高地方政府行政管理績效，同時保持地方民主的有效性并不太容易，服務提供和規(guī)劃能力的提高，是以地方代表性的喪失和犧牲地方自主性為代價的[12]。學者們認為，治理單元的擴大和地方治理要處理好代議/政治角色和行政/服務角色的平衡，前者關注民主，后者關注的是個人利益[13]。多萊里認為，效率與民主代議制之間存在矛盾[14]。

擴大治理單元的一個理由是可以使行政和服務更為專業(yè)化，專業(yè)化考慮的是效率問題，但是往往忽視了政治所需要的為公眾利益服務和對地方民主的強調(diào)。而且專業(yè)主義會削弱地方自主性和多樣性[15]。廷德爾還用一個比喻，實現(xiàn)售賣機與谷倉的平衡，前者只是考慮給消費者提供高效的服務，后者則包括公民和社區(qū)的責任[16]。

擴大治理單元主要是為了增加治理能力，包括增加財政收入、獲取規(guī)模效率。學者對此非常警惕。魯茨歐認為，通過更大單位的較強的經(jīng)濟和財政力量最大限度地實現(xiàn)管理工作任務，同時兼顧共同的歸屬感、清晰性和人民參與的機會。但是兩者難以同時實現(xiàn)，更大的單位損失了群眾的參與機制，議員數(shù)量減少[17]。

文森特·奧斯特洛姆則認為，擴大規(guī)模不一定會帶來效率的提高，有些小社區(qū)的服務可能有著更高的效率和回應率[18]。日本學者也認為，強制合并侵害了市町村自治[19]。

（二）重效率重服務：國內(nèi)的觀點

在中國，合村并組起源于本世紀初的農(nóng)村稅費改革，各地為了減少村莊運行成本而合村并組，比較典型的是湖南省曾經(jīng)一度全面取消村民小組長。還有就是新農(nóng)村建設中的“村改居”促進合村并組。國內(nèi)的研究主要圍繞著這兩個問題展開，主要有以下幾類觀點：

合村并組與減負。在中國合村并組最直接的動力是減少村干部，減少農(nóng)民負擔，因此合村并組減負成為一個重要的研究主題。王久高認為，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)合村可以減少鄉(xiāng)村干部，減輕農(nóng)民的負擔，有利于黨組織整合村內(nèi)資源，統(tǒng)籌發(fā)展。同時也會帶來一定的問題，村干部服務面擴大，工作量增加；村域半徑增大，干群溝通少；村際利益矛盾和慣性思維沖突協(xié)商難[20]。韓慶齡認為，合村并組只是表面上減輕了財政壓力，實際上并未很好的減輕負擔，還攪亂了村莊內(nèi)部的辦事程序，給村民和村干部帶來了諸多不便，農(nóng)民依然在原有的村界內(nèi)活動，無法形成內(nèi)在的整合[21]。

合村并組與治理。合村并組對治理帶來了巨大的影響。唐皇鳳、冷笑非認為，村莊合并可以節(jié)省成本，促進村級基層組織建設，同時由于規(guī)模的擴大，對村民自治和基層民主政治建設會造成消極影響[22]。羅義云認為，合村并組對民主化村級治理帶來的巨大的挑戰(zhàn)，而且削弱了村莊的公共服務功能[23]。閻向陽、李偉認為，村組合并節(jié)約治理成本、提高了治理的效率，但是它削弱了民主，使村民自治陷入泥濘之中[24]。

合村并組與規(guī)模。合村并組引發(fā)了學者對基層治理單元規(guī)模的探討。黨國英認為，既然行政村還有公共服務職能，就要方便人們辦事。一頓飯的工夫去村里辦一件事，這樣的行政村大小就適合。如果要花大半天時間，規(guī)模就不適合[25]。陳前金認為，改革開放20年后再保留原有的鄉(xiāng)、村規(guī)模是不可取的，這制約了經(jīng)濟的發(fā)展，加重了財政的負擔，主張擴鄉(xiāng)并村[26]。但是他并沒有討論規(guī)模應該多大。村組規(guī)模并不是越大越好，村組的規(guī)模應適中，應根據(jù)人口分布情況、村民間聯(lián)系的程度、村內(nèi)的交通狀況和村民的出行方式來確定[27]。

國內(nèi)外的研究為確定基層治理單元的位置、規(guī)模提供了有益的啟發(fā)，但是這些研究無法回答基層治理實踐的三大問題：第一，各個國家都在實施擴大治理單元，為什么中國會出現(xiàn)縮小治理單元現(xiàn)象，如廣東的清遠、三水，湖北的秭歸，廣西的宜州等？第二，在同一個國家的同一個階段，為什么有些地方會擴大基層治理單元，有些地方會縮小基層治理單元？擴大或縮小的邏輯是什么？第三，究竟如何選擇治理單元才能夠既保證行政的高效，又能夠保障自治的有效？本文將從行政與自治關系的視角探討基層治理單元的選擇。

二、擴大治理單元：湖南的選擇與邏輯

湖南省在區(qū)劃調(diào)整方面一直走在全國的前面，在稅費改革時，湖南省就曾經(jīng)取消過村民小組長，號稱減少“村官”十萬人。2016年湖南省啟動區(qū)劃調(diào)整，全省實施，要求全面完成。

（一）擴大治理單元的政策要求

為實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整政策，湖南省發(fā)布了兩個重要文件：《中共湖南省委湖南省人民政府關于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作的意見》《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革領導小組關于切實做好建制村合并工作的通知》。我們就以通知為基礎進行政策分析。

合大并強的目標。通過建制村的撤銷合并，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、規(guī)模適度，實力增強、班子更優(yōu)、機制更活的目標。

合大并強的原則。并村方案要綜合考慮歷史沿革、風俗習慣、人文淵源、河流水系、山脈走向、資源分布和產(chǎn)業(yè)布局等具體情況，合理確定村級規(guī)模，1000人以下的村原則上要合并。

合大并強的程序。并村方案由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）提出，經(jīng)相關村的村民會議適當形式通過方可上報，經(jīng)縣市區(qū)人民政府批準的并村方案一般不得隨意變更，特殊情況需要變更的應當重新按程序征求村民意見，報縣市區(qū)黨委、政府批準。

從上述政策要求，我們可以發(fā)現(xiàn)幾個特點：一是并村主要是搞活資源、提高效率、增強實力和加強管理。二是并村的原則只考慮行政管理的方便性、可能性，基本沒有考慮村民自治的問題，1000人是合并的底線，原因是什么并不清楚。三是并沒有明確的村民自治程序，即合并前的村民自治和合并之后的村民自治均沒有明確。從這些政策規(guī)定，我們可以得出如下三個結(jié)論：第一，以行政管理為主要目標的區(qū)劃調(diào)整，目標是管理效率和方便；第二，沒有按照村民委員會組織法來安排程序和方式；第三，村莊規(guī)模沒有科學的論證，也沒有明確的理論指導。

（二）個案村的合并過程及成效

在湖南省實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整后，筆者曾經(jīng)前往幾個村進行調(diào)查，僅以HS村（新村名）的合并為對象考察。在合并之前，HS村有兩個村莊：QHS村和WZH村。QHS村經(jīng)濟較WZH村發(fā)達，WZH村有較多的負債。

并村后的規(guī)模。村莊人口達到了3900多人，其中QHS村2200人，WZH村1700人。村莊南北距離約6.8公里，東南寬約3公里。并村前QHS村有5名村干部，WZH有4名村干部，合并后兩種干部數(shù)量不變，依然是9名村干部。

并村的程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織兩村的在任干部、退休村干部開會。開會主要不是討論是否需要并村，而是傳達并村方案（說明并村方案由鄉(xiāng)鎮(zhèn)制訂，沒有經(jīng)過村民討論）。其次，傳達了相關的人事安排，新村的書記由QHS村的人擔任，主任由WZH村的人擔任。最后討論了村名，因為WZH村原村名叫FH村，因此根據(jù)QHS村和FH村兩村的村名，各取一個字，形成了新的村名HS。

并村的效應。從調(diào)查走訪來看，兩村的農(nóng)民對并村意見很大：一是并村沒有經(jīng)過村民同意，村民不同意并村；二是并村后負擔并沒有減輕，還是9名村干部；三是并村后的公共服務也沒有明顯的改善，而且很多事沒有人管了；四是群眾辦事非常不方便，經(jīng)常找不到村干部；五是干群幾乎沒有交流，大部分的村民要么不認識書記，要么不認識主任。

（三）并村的討論

湖南省的并村范圍大、力度大、速度快，在并村過程中很多村如HS村一樣，沒有按照村民委員會組織法的規(guī)定，甚至都沒有按照湖南省的政策規(guī)定，經(jīng)過“相關的村民會議”。從湖南省的政策和HS村的并村過程，我們可以清晰地看到，并村是一種完全的“行政行為”；并村的目的也是為了政府對村莊的“行政管理”；并村根本沒有實現(xiàn)優(yōu)勢互補、規(guī)模適度、實力增強，反而是農(nóng)民辦事不方便，公共事務沒有人管理，出現(xiàn)了“行政無為”。湖南的并村是一種典型的“行政主導”的“行政導向改革”，村民自治基本被拋棄。

三、縮小自治單元，重定片區(qū)功能：清遠的選擇與邏輯

廣東省清遠市作為粵北比較貧困的山區(qū)，面對勞動力外出打工，土地拋荒及村莊發(fā)展難等問題，在2012年通過完善村級組織推動農(nóng)村綜合改革。清遠頒布了一系列的改革文件，其中通過發(fā)布《中共清遠市委清遠市人民政府關于完善村級基層組織建設推進農(nóng)村綜合改革的意見》拉開了改革試點的序幕。改革內(nèi)容很多，本文關注的是行政規(guī)模的調(diào)整和村民自治的深化改革。

（一）行政架構(gòu)的調(diào)整

調(diào)整行政架構(gòu)。積極探索完善村民自治的有效途徑，將現(xiàn)有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組或自然村）”的基層治理模式。

規(guī)范行政設置。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下根據(jù)面積、人口等劃分若干片區(qū)建立黨政公共服務站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)，承辦上級交辦的工作、開展公共服務和為群眾提供黨政事項代辦服務，由縣鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理和開支。從改革實踐來看，大多數(shù)以原建制村為單位設置公共服務站，也有以一個建制村設置多個公共服務站的情況。

縮小自治單元。按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會治理的原則，在片區(qū)下以1個或若干村民小組（自然村）為單位設立村委會，開展村民自治，所需經(jīng)費由村民會議通過籌資籌勞解決。縮小自治單元主要目標是為了實現(xiàn)有效自治。

（二）基層組織的設置

基層組織的設置主要有三大塊：一是片區(qū)公共服務組織；二是村民自治組織；三是集體經(jīng)濟組織。

自治單元組織。自治單元設置村委員，設立村主任及相關委員。村主任及相關委員由全體村民選舉產(chǎn)生。在自治單元，如果黨員人數(shù)足夠設立黨支部，如果黨員人數(shù)不足，與鄰村一起建立支部。

股份合作社。在自治單元設立股份合作社，股份合作社設立理事長、監(jiān)事長。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)理事長基本由村主任兼任，在非改革村莊就由村民小組長或者自然村的負責人兼任②。

黨政公共服務站?？h、鎮(zhèn)根據(jù)面積、人口、工作難度等核定黨政公共服務站工作人員數(shù)量，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理。黨政公共服務站隸屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）領導和管理，主要負責承接上級政府部門延伸到村級的黨政工作和社會管理事務。

（三）行政規(guī)模調(diào)整的成效及討論

從清遠的改革來看，行政架構(gòu)的調(diào)整只是農(nóng)村綜合改革的一個內(nèi)容，也不是全面推開，還屬于試點試驗階段。第一，改革是有序推進的，先試點，然后再逐步擴大到整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第二，改革是嚴格按照程序進行的，特別自治單元下移到村民小組或自然村后，必須召開村民會議選舉村委會委員。選舉也是對設置村委員的一種同意性表決。

從實踐調(diào)查來看，筆者幾乎走訪了所有的改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且走訪了多個自治單元（即新的村莊），新村莊的村委會或者自治組織發(fā)揮了很大的作用，積極推進美麗鄉(xiāng)村建設，大力發(fā)展股份合作社。自治組織及新村委員會得到了群眾的擁護，可以說村民自治得到了有效實現(xiàn)，村莊也得到了發(fā)展。

片區(qū)及黨政公共服務站（后又稱為農(nóng)村綜合服務站）作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)，專門從事本應由政府負責任的黨務、行政管理和公共服務工作。按照片區(qū)設立黨政公共服務站推動了村級行政事務與自治事務相分離，剝離了村委會承擔的行政和公共管理事務，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。

通過上述描述，我們可以對清遠的改革進行分析：一是清遠市的行政架構(gòu)調(diào)整既要激活村民自治，又要保障提供好的公共服務。從改革實踐來看，雙重目標均已基本實現(xiàn)。二是縮小自治單元激活了自然村或村民小組的活力，在村委會的帶領下積極建設自己的村莊，發(fā)展經(jīng)濟。自治單元除了本村的事務外，不再承擔上級政府的各項工作，自治獨立化、專門化、專業(yè)化。三是設置片區(qū)黨政公共服務站，建立了專門的行政管理、行政服務機構(gòu)，能夠提供專業(yè)化、高效率的公共服務。

四、調(diào)整治理單元：日本并村與自治

湖南省、廣東省清遠市的改革具有很強的對比性，但是我們要尋找到改革的決定因素及邏輯，還需要有參照的改革。因此，本文選擇與中國同樣具有自治傳統(tǒng)的日本作為參照系來進行中外比較研究。

（一）擴大治理單元：并村三個階段

日本村莊的合并有三個階段，分別是明治、昭和和平成合并：明治合并。1888年，日本農(nóng)村的自然村單位規(guī)模過小，無法履行教育、戶籍業(yè)務及征稅、土木等行政職能，于是實施村莊合并，形成了以300—500戶為單位的市町村。明治合并使71000個自然村減少為16000個市町村[28]。昭和合并。二戰(zhàn)后民主化的推進，特別是新制學校、警察、社會福利、保健衛(wèi)生相關事務劃歸市町村管理，為處理這些事務不得不擴大市町村的規(guī)模。以能夠設立一個新制學校約為8000人為依據(jù)，村莊合并后，全國市町村只剩下3500個[29]。平成大合并。1990年代后半期，為了減少政府干預，向下分權，同時為解決新環(huán)境問題、社會老齡化問題及財政危機問題，政府推動了第三次市町村的合并。在2007年左右只剩下1804個市町村[30]。

（二）合并的法律和程序

以法治推合并。日本政府為推進村莊合并，制訂不少法律，在昭和合并期間，1953年制定了《町村合并促進法》，1956年制定了《新市町村建設促進法》，1965年制定了《市町村合并特例法》。在最近日本又制訂了《市町村合并特例法修訂》《合并新法》《地方自治修訂》，這統(tǒng)稱為“合并三法”。可見日本政府為了適應經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷地提高市町村的規(guī)模[31]。

依照程序辦事。如市町村的合并，根據(jù)《市町村合并特例法》有如下程序：首先，有合并意愿的村要先成立合并協(xié)議會，并由其中一村的議長或者議員擔任合并協(xié)議會的會長。其次，從相關市町村的議員、職員等選任委員，商量合并方案，方案要由各自的議會表決通過。最后，向都道府廳報告，都道府廳再向總務大臣報告，批準之后才可以合并③。

另外，市町村之間也存在轉(zhuǎn)換關系，如村可以申請為町，町可以申請為市。村轉(zhuǎn)換為町也是有程序的。根據(jù)日本地方自治法的規(guī)定：村變?yōu)轭?，要達到一定的人口規(guī)模，不同的區(qū)域有不同的標準，一般是5000人。議會表決同意之后向所在的都道府縣提出申請。都道府縣議會表決同意之后，再提交總務大臣?？倓沾蟪纪夂?，就可將村變成町④。

（三）合并的成效及評價

日本市町村的合并與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適應，不同的經(jīng)濟發(fā)展階段設定不同的單元規(guī)模。從日本的發(fā)展來看，調(diào)整后的市町村規(guī)模適應了經(jīng)濟的發(fā)展，也為政府向村民提供專業(yè)化的行政服務奠定經(jīng)濟和規(guī)模的基礎。日本的市町村本身就是一級政府，實施地方自治，因此基層治理單元規(guī)模的擴大，既是行政單元的擴大，也是自治單元的擴大。隨著規(guī)模擴大和經(jīng)濟發(fā)展，政府自治不斷代替村莊自治（或社會自治）、行政服務代替村莊服務（社會服務）。日本傳統(tǒng)的自治組織町內(nèi)會功能逐漸減少，最后只有基本的生活協(xié)作和自治。另外，日本的町村合并先出臺法律，再依照法律，嚴格按照法定程序進行，在合并中尊重各町村及村民的意愿。這是日本町村合并成功的一個基本原則。

結(jié)論與深度討論

通過對湖南省、廣東省清遠市及日本合并村莊的分析，我們可以得出一些結(jié)論。

（一）并村是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物

無論是湖南、廣東清遠，還是日本農(nóng)村，村莊合并是一個必然趨勢，是經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，是工業(yè)化、城市化的發(fā)展及提升村莊治理水平和公共服務水平的要求。中國的村莊合并從2000年稅費改革開始，自2008年以來的新農(nóng)村建設及社會治理后實現(xiàn)較快的發(fā)展。

雖然村莊合并是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，但是必須看到不同經(jīng)濟發(fā)展階段有不同的發(fā)展規(guī)模。如日本的三次大合并就是日本經(jīng)濟起飛階段、快速發(fā)展階段和高水平階段的產(chǎn)物。湖南省的合并、廣東省的下移及設置片區(qū)都是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，合并才剛剛開始，屬于初始階段的合并。隨著經(jīng)濟的發(fā)展還會進一步合并村莊并擴大治理規(guī)模。

（二）并村有其內(nèi)在邏輯及均衡

湖南省推動村莊合并主要是為了實現(xiàn)行政目標，為了更好地管理村莊，很少考慮村民自治問題，而且主要以行政強制推動，也缺乏基本的程序，可以說是以政府需要為導向的合并，屬于“行政邏輯”“管理邏輯”。從形式上講，并村后的治理單元是行政單元與自治單元“合二為一”，以“行政替代自治”“以行政替代治理”。

廣東省清遠市的下移自治單元，設置片區(qū)公共服務中心，是從當?shù)貙嶋H出發(fā)進行的改革。一方面，清遠市的自然村比較團結(jié)，便于自治，激活村莊。另一方面，又要保障政府的行政需要和公共服務。前者要考慮適合自治、方便自治。后者要考慮規(guī)模和效率。因此，清遠市“分而治之”，自治單元下移，徹底激活；片區(qū)單元賦權，專門從事行政管理和公共服務。自治、行政單元分設，行政架構(gòu)的設計考慮了行政與自治的均衡。清遠的改革兼顧了“行政邏輯”和“自治邏輯”，并考慮兩者的均衡。因此改革比較穩(wěn)妥，成效比較好，也受人們歡迎。

日本的合并有其特殊性，市町村是一級政府，實施地方自治?？傮w來看，隨著町村單元的擴大，政府自治代替社會自治；行政服務代替了社會服務。在町村擴大和自治、服務代替過程中，日本始終注意行政與民主的關系，即行政的擴展不能損失居民的民主參與，而且后者必須制衡前者。可見，日本的町村擴展遵循了行政與民主的“制衡邏輯”。

（三）治理單元的中國特殊性及選擇

村莊合并是一種趨勢，是經(jīng)濟發(fā)展的必然，但是也必須看到中國基層治理單元的特殊性：一是中國村莊的土地為集體所有，而且這個集體是一個個小單位，可能是村民小組、自然村，也可能是建制村。二是中國農(nóng)村有著幾千年自治歷史和傳統(tǒng)。由于這兩方面的特殊性，中國農(nóng)村村莊的合并可能與日本有一定的差異：一是如果土地所有權不改變，以自然村、村民小組、建制村（土地所有單位）為單位的經(jīng)濟自治永遠存在，即使進入完全的工業(yè)化、城市化階段依然如此，如北京市已實現(xiàn)城市化的村莊依然存在經(jīng)濟自治。另外，因為各個單位的人均土地和資源量是不相同的，村莊合并不可能將人均占有資源抹平。二是在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)或者經(jīng)濟發(fā)達的階段，基層治理單元可以借鑒日本，行政單元與自治單元合二為一，以行政自治替代社會自治。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或者階段，政府無法全部解決居民所需要的公共服務，可以實施“行政與自治的二元分立”，“自治”選擇在適合自治、方便自治的單元進行，“行政”選擇在具有規(guī)模效應的單元進行。

（四）治理單元的規(guī)模及其選擇

根據(jù)前文分析，村莊的規(guī)模受兩個因素的影響：一是經(jīng)濟發(fā)展水平，不同的發(fā)展水平會有不同規(guī)模的治理單元。二是行政與自治的均衡決定基層治理單元的規(guī)模。這種情況又可以分為兩種情況：

行政單元與自治單元分設。這時只需要考慮行政、自治的邏輯，即前者是行政邏輯，追求規(guī)模效率和專業(yè)化服務，需要一定的規(guī)模；后者是自治邏輯，必須是產(chǎn)權相同、利益相連、方便自治，因此規(guī)模不能太大。在這里必須考慮居民對行政服務的參與和監(jiān)督問題，因此也必須考慮行政單元盡量貼近居民、方便群眾。因此在這種意義上，也存在行政與參與政治的均衡問題。

行政單元與自治單元合二為一。在這種情況下就必須考慮行政與自治的均衡問題，即基層治理單元的選擇要考慮行政的規(guī)模效率，也要考慮自治的有效性。因此基層治理單元的規(guī)模應該是兩者都能夠接受的規(guī)模。可能是“有效率行政單元的最小規(guī)?！保瑫r是“自治單元最大規(guī)?！薄．斎淮迕褡灾蔚闹苯用裰骱痛碇泼裰魉鶝Q定的自治單元的規(guī)模又會有差異，實施直接民主的村民自治單元肯定要小一些，實施代表制民主的村民自治單元肯定要大一些。

綜上，經(jīng)濟發(fā)展為基層治理單元的選擇提供最大可能性，但是行政與參與的制衡、行政與自治的均衡決定了基層治理單元的最大規(guī)模。中國的村莊合并在不考慮集體所有制的情況下，可以由經(jīng)濟發(fā)展決定的治理單元規(guī)模和行政與自治均衡、行政與參與制衡決定的治理單元規(guī)模結(jié)合考慮，前者是“最大可能性規(guī)?！?，后者是“最小可能性規(guī)?！薄?/p>

作者簡介：鄧大才（1970-），男，湖南省漢壽縣人，政治學博士，華中師范大學政治科學高等研究院/中國農(nóng)村研究院院長，教授、博士研究生導師，教育部“長江學者獎勵計劃”青年學者。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中共中央黨校(國家行政學院)學報 微信公眾號（原創(chuàng)）

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