——中國農(nóng)村宅基地制度的回顧與展望

摘要：宅基地是中國農(nóng)村土地制度安排中最特殊、利益影響最敏感的一塊地, 也是一直以來各方爭議最大、改革最滯后的一塊地?，F(xiàn)有宅基地使用權(quán)具有無償分配、長期持有、交易受限等典型的福利制度特征, 在實踐中面臨用地?zé)o序擴張與閑置浪費并存、非法入市交易大量存在等問題, 這構(gòu)成了宅基地制度改革的現(xiàn)實邏輯基礎(chǔ)。本文應(yīng)“三權(quán)分置”的宅基地改革需要, 圍繞產(chǎn)權(quán)、市場和管制三個基本制度要素, 提出“拓展權(quán)能、交易賦權(quán)與適度管制”的宅基地制度改革線索。依循改革線索, 提出立法改革的具體舉措及配套政策。

關(guān)鍵詞：宅基地; 產(chǎn)權(quán)細(xì)分; 交易賦權(quán); 政府管制;

一、問題提出

在中國40年的農(nóng)村改革歷程中, 土地制度改革一直處于核心地位, 既是最具中國特色的重要議題 (羅必良, 2018) , 也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵解鎖點。其中, 農(nóng)村宅基地制度的創(chuàng)新對于促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)興旺、節(jié)約利用土地資源、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境促進生態(tài)宜居、賦予農(nóng)民更加充分的土地財產(chǎn)權(quán)益、促進農(nóng)民增收均具有重要的激活作用與溢出效應(yīng)。

中國農(nóng)村宅基地制度形成于上世紀(jì)60年代, 是農(nóng)村土地制度安排中最特殊、利益影響最敏感的 (劉守英, 2017) , 也是一直以來各方爭議最大、改革最滯后的。但是, 經(jīng)過40年的改革開放, 中國經(jīng)濟已經(jīng)和正在發(fā)生一些重要的趨勢性變化, 進入了加快轉(zhuǎn)型和全面轉(zhuǎn)型的新階段 (魏后凱等, 2017) , 客觀上已然對該制度形成了巨大的沖擊, 勢必要求國家在頂層制度設(shè)計、法律政策上做出相應(yīng)調(diào)整, 推進改革。自2007年頒布《物權(quán)法》以來, 國家連續(xù)出臺了一系列關(guān)于宅基地的改革政策, 2015年開始推進宅基地的改革試點工作, 各地涌現(xiàn)了宅基地指標(biāo)交易、宅基地?fù)Q住房、宅基地拆舊復(fù)墾、“集地劵”等多樣化的改革實踐模式。目前宅基地制度改革已成為農(nóng)村“三塊地”改革試點中最活躍的領(lǐng)域, 在改革中所占的份量越來越大。

如何推進新一輪的宅基地制度改革?盡管在理論觀點和實踐模式的選擇上歧見紛呈, 但學(xué)理邏輯和國家政策的基本指向一致, 即通過“賦權(quán)讓利”以改善資源配置效率并促使農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)性權(quán)益。為此, 需要進一步明確兩個問題:一是如何賦權(quán), 由此拓展農(nóng)民的土地權(quán)能;二是如何盤活, 讓農(nóng)民獲得更多的土地財產(chǎn)權(quán)益。理論上, 權(quán)利分割及其土地權(quán)利體系的構(gòu)建, 是土地賦權(quán)的基礎(chǔ)和前提條件, 但產(chǎn)權(quán)盤活則取決于產(chǎn)權(quán)實施的基本工具——市場交易和國家的適度管制 (巴澤爾, 1997;龍開勝, 2016) 。由此, 本文圍繞產(chǎn)權(quán)、市場和管制三個基本制度要素, 考察農(nóng)村宅基地的制度特征、實踐挑戰(zhàn)及其改革邏輯, 提出“權(quán)能拓展、交易賦權(quán)與適度管制”的宅基地制度改革線索。

二、 宅基地制度的歷史演變、現(xiàn)狀特征與實踐挑戰(zhàn)

(一) 制度演變的三個階段

宅基地一詞帶有濃郁的民族性, 為我國法律所獨有 (陳小君, 2010) , 既有其獨特的社會政策落實內(nèi)涵 (鄭尚元, 2014) , 也殘存著一絲揮之不去的意識形態(tài)色彩 (劉承韙, 2012) 。自新中國成立以來, 在農(nóng)村宅基地制度的演變過程中, 公平福利追求與經(jīng)濟效率邏輯始終是兩個根本性的影響因素, 但是根據(jù)不同階段兩者發(fā)揮作用及其影響的權(quán)重不同, 可以劃分為三個發(fā)展階段。

1.新中國成立初期和農(nóng)業(yè)合作社時期:宅基地私有產(chǎn)權(quán)。土地革命時期, 國家通過“打土豪, 分田地”, 直接賦予了農(nóng)民土地私有產(chǎn)權(quán)。1949年出臺的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定“凡已實行土地改革的地區(qū), 必須保護農(nóng)民已得土地的所有權(quán)1”, 為農(nóng)民享有宅基地所有權(quán)提供了法律層面的依據(jù), 也為1950年《中華人民共和國土地改革法》制定確定了改革的基本方向。1950年《土地改革法》規(guī)定, 保障農(nóng)民土地及其財產(chǎn)不受侵犯, 一切土地所有者有自由經(jīng)營、買賣及出租土地的權(quán)利。1954年《憲法》對完整的私有土地權(quán)利也作了原則性的規(guī)定, 國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán), 以及私有財產(chǎn)的繼承權(quán)。盡管在農(nóng)業(yè)合作社時期, 農(nóng)地經(jīng)歷了從私有到集體所有的轉(zhuǎn)變, 但農(nóng)民宅基地及其房屋私有屬性在此期間依然得以保留。1956年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定, 社員原有的墳地、房屋地基不必入社。

總之, 該階段國家直接賦予農(nóng)民宅基地私有產(chǎn)權(quán), 兌現(xiàn)了黨對農(nóng)民的基本政治承諾, 有效保障了農(nóng)民的生活和生產(chǎn), 鞏固了國家新生政權(quán)。

2.人民公社化時期至2006年:宅基地“所有”與“使用”分離及其改革微調(diào)。人民公社化運動造就了高度超前的公有化改造運動。1961 年《人民公社條例》第16 條規(guī)定, 全大隊范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)大隊所有, 固定給生產(chǎn)隊使用, 明確了非生產(chǎn)性的宅基地也屬于集體所有。1962年中共中央頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正案》規(guī)定, 生產(chǎn)隊的土地, 包括社員的自留地、自留山、宅基地等, 一律不準(zhǔn)出租和買賣。1963年3月頒布的《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》中重申“社員的宅基地, 包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地, 都?xì)w生產(chǎn)隊集體所有”, 首次提出了“宅基地使用權(quán)”概念, 初步形成了宅基地使用權(quán)制度的基本框架, 主要包括:宅基地使用權(quán)憑集體成員資格無償取得, 長期持有;宅基地使用權(quán)僅限在集體組織內(nèi)部的成員間交易, 但地基上房屋歸農(nóng)戶所有, 可以買賣、租賃和抵押等。

改革開放后, 宅基地使用權(quán)制度并未做出大的調(diào)整, 主要是在法律、政策制度上予以進一步的規(guī)范, 對宅基地使用權(quán)申請審批、轉(zhuǎn)讓等做了更嚴(yán)格的限定, 逐步收緊了農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的資格。1982年《憲法》、1986年、1988年和1998年《土地管理法》規(guī)定, 宅基地屬于集體所有, 出賣出租后再申請宅基地的, 不予批準(zhǔn)。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》、1986年和1988年的《土地管理法》規(guī)定, 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅可以經(jīng)申請審批獲得, 但1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地通知》規(guī)定, 農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅, 有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2004年原國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》提出, 要堅決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定, 嚴(yán)格宅基地申請條件, 將宅基地流轉(zhuǎn)禁止主體的范圍由“城市居民”擴大為“城鎮(zhèn)居民”。

該階段宅基地使用權(quán)制度強調(diào)了農(nóng)民與集體基于土地的身份關(guān)系, 充分體現(xiàn)了宅基地的居住保障功能, 對維護農(nóng)民的基本生存權(quán), 確保農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但是, 隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加速發(fā)展, 以保障農(nóng)民居住福利為導(dǎo)向的宅基地制度弊端逐漸顯現(xiàn), 越來越不適應(yīng)于“人地分離”的社會現(xiàn)實和發(fā)展需求。

3.2007年至今:宅基地使用權(quán)獨立成“權(quán)”及其“三權(quán)分置”探索。2007年頒布的《物權(quán)法》, 將宅基地使用權(quán)上升為法定的用益物權(quán), 從立法層面保障了宅基地的財產(chǎn)性, 是影響最為深遠的一次法規(guī)修訂, 被視為宅基地制度改革的一次飛躍。但是《物權(quán)法》關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定中, 僅賦予了農(nóng)民對宅基地的占有、使用權(quán)利, 未賦予收益、處分權(quán)能。同時, 《物權(quán)法》未提及宅基地所有權(quán)概念, 也未界定宅基地所有權(quán)與使用權(quán)之間的權(quán)利界限及其相互關(guān)系。毫無疑問, 宅基地使用權(quán)走向物權(quán)化, 有利于保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益, 實現(xiàn)以用益為目的的“物盡其用”, 提高土地資源的利用效率, 但《物權(quán)法》的修訂并未賦予農(nóng)民對宅基地的收益權(quán)和處分權(quán)。劉守英 (2014) 等認(rèn)為, 改革仍未有實質(zhì)性的突破。

十八屆三中全會《決定》提出, 保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán), 改革完善農(nóng)村宅基地制度, 要求選擇若干試點, 慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓, 探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。2015年原國土資源部在全國選取了15個縣 (市、區(qū)) 進行改革試點, 2017年將試點增加到33個。為進一步深化改革, 2018年原國土資源部會議提出, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”, 落實宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán), 適度放活宅基地使用權(quán)。同年中央一號文件提出, 探索宅基地的“三權(quán)分置”改革, 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán), 不得違規(guī)違法買賣宅基地。

宅基地使用權(quán)的物權(quán)化及其“三權(quán)分置”探索, 體現(xiàn)了宅基地制度改革從重視宅基地的居住保障功能轉(zhuǎn)向了財產(chǎn)權(quán)益功能, 從重視宅基地的社會屬性轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟屬性。

(二) 制度現(xiàn)狀的三個特征

由于宅基地的集體所有權(quán)性質(zhì)不可改變, 因此本文僅在必要之處簡要提及, 將分析討論的重點集中于宅基地的使用權(quán)制度。

1.宅基地使用權(quán)的取得:人地捆綁, 無償分配。依據(jù)我國現(xiàn)行法律政策規(guī)定, 宅基地使用權(quán)的取得以具有集體經(jīng)濟組織成員資格身份為前提, 通過申請審批無償獲得。在《土地管理法》頒布前, 宅基地的申請審批程序相對簡單, 農(nóng)民向生產(chǎn)隊或生產(chǎn)大隊提出申請后, 經(jīng)人民公社批準(zhǔn)審核即可?！锻恋毓芾矸ā奉C布后, 宅基地申請審批程序更為嚴(yán)格和繁瑣, 需經(jīng)村民申請、村委會公示與鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 審核之后, 再報縣級人民政府批準(zhǔn)。宅基地“人地捆綁, 無償取得”的分配制度, 充分體現(xiàn)了宅基地制度的福利保障特征。

2.宅基地使用權(quán)的持有:一戶一宅, 長期使用。農(nóng)村居民的居住保障以戶為單位。為了保護耕地, 防止宅基地使用權(quán)人濫用權(quán)利, 保障農(nóng)民住房保障福利的公平性, 我國對宅基地使用權(quán)獲得作了“一戶一宅”的限制性規(guī)定。1986年頒布、2004年修改的《土地管理法》第62條規(guī)定, 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地, 其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但是, 至今對于宅基地使用權(quán)并沒有期限限定, 農(nóng)民可以無成本地長期持有。

3.宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓:房地分離, 交易受限。宅基地的賦權(quán)體系形成“三重權(quán)利”的復(fù)雜結(jié)構(gòu), 即宅基地所有權(quán)屬于集體, 使用權(quán)屬于農(nóng)戶, 但宅基地上的房屋屬于農(nóng)戶所有, 具有私權(quán)性質(zhì)。在交易賦權(quán)上, 住房財產(chǎn)權(quán)可以抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓和買賣, 但宅基地使用權(quán)僅能在本村集體組織內(nèi)部成員之間無償轉(zhuǎn)讓, 不能抵押、出租和買賣給村集體之外的成員。盡管寫在紙上的“三重權(quán)利”設(shè)置及其交易賦權(quán)制度不存在任何問題, 但是, 農(nóng)民依法獲得的“地基”與建在“地基”上的民宅在實物形式上必然是不可分離的整體 (鄭尚元, 2014) 。法定賦權(quán)上的“房地分離”, 與實物形式上“房地不可分離”, 兩者之間必然形成矛盾沖突, 要么因法律上的禁止使得宅基地及其房屋無法實現(xiàn)市場化, 限制了農(nóng)村資源資產(chǎn)的流動性, 導(dǎo)致農(nóng)民在宅基地上的大量投資沉淀為“死資本”;要么因法律上的禁止并不能杜絕事實上的交易, 導(dǎo)致把事實上的交易置于不合法無人監(jiān)管地帶, 造成大量的法外無秩序。 (2)

(三) 制度實踐面臨的兩大矛盾

不同的制度安排, 對行為主體具有不同的激勵和約束功能, 導(dǎo)致不同的資源配置效率 (Coase, 1937;Libecap, 1986) 。傳統(tǒng)的宅基地制度在實踐中, 引致了兩大矛盾問題。

1.宅基地用地?zé)o序擴張與閑置并存:資源利用低效與耕地保護目標(biāo)之間的矛盾。宅基地取得與使用無成本約束, 退出無補償, 加之地方國土主管部門與公安部門關(guān)于分家立戶的標(biāo)準(zhǔn)互為前提、相互矛盾 (3) 且一直未予以明確, 使得宅基地使用權(quán)“不用白不用”、建新不拆舊成為大多數(shù)農(nóng)民的理性選擇2, 多占、亂占宅基地的現(xiàn)象日益嚴(yán)重, 陷入了住房用地?zé)o序擴張與閑置浪費的雙重困局。2000—2010年期間, 全國農(nóng)村人口減少1.33億人, 農(nóng)村居民點用地反而增加了3045萬畝, “人減地增”的逆向演進態(tài)勢明顯;同期, 新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米, 折合市場價值約4000億元 (魏后凱等, 2017) .2016年本課題組對全國九省2704個農(nóng)戶的調(diào)查表明, 有654戶農(nóng)戶擁有二塊以上的宅基地, 占農(nóng)戶總量的24.19%。據(jù)估算, 全國農(nóng)村空心村整治存在760公頃潛力, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的遠景理論潛力值是1.49億公頃 (黃文山, 2012) 。宅基地用地?zé)o序擴張與浪費閑置并存的低效利用, 一方面使得農(nóng)民大量進城所需的城市用地指標(biāo)難以得到滿足, 制約了城市化發(fā)展, 進而反過來影響農(nóng)民進城及其融入城市的市民化進程;另一方面, 也使得國家最嚴(yán)格的耕地資源保護政策難以貫徹落實, 與國家糧食安全、生態(tài)安全目標(biāo)相沖突。

2.宅基地市場交易逆勢發(fā)展:法定產(chǎn)權(quán)與事實產(chǎn)權(quán)之間的矛盾。在法律規(guī)定上, 我國禁止宅基地使用權(quán)超出本村集體經(jīng)濟組織范圍進行轉(zhuǎn)讓, 不得用于集體之外的非農(nóng)建設(shè), 也禁止用于抵押擔(dān)保。但是, 隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展, 開放市場下的“人地分離”及其農(nóng)民的分層分化, 宅基地及其住房需求快速地大量擴張, 實際操作中農(nóng)民往往將宅基地與房屋打通交易, “地隨房走”, 大量宅基地非法入市, 尤其是沿海地區(qū)大中城市的近郊區(qū)。法律規(guī)定上的“禁止交易”并不能杜絕實際運作中的“事實交易”, 導(dǎo)致“非法的帽子滿天飛”, 城鄉(xiāng)居民聯(lián)建、建造對外銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”等法外現(xiàn)象大量存在, 致使遺留累積的各種社會矛盾問題日趨突出, 既擾亂了正常的土地管理秩序, 也對國家法律的約束力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2017年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查圖斑顯示, 廣東欠發(fā)達地區(qū)湛江市的農(nóng)村宅基地違法用地達2479宗, 違法用地面積為909.27畝, 違法宗數(shù)和面積分別占到了全市違法總量的80%和48%。法律規(guī)定與事實產(chǎn)權(quán)運作之間的矛盾現(xiàn)象, 彰顯了依法治國背景下尊重宅基地使用權(quán)財產(chǎn)功能及其進行交易賦權(quán)的必要性。

三、宅基地制度改革的理論線索

權(quán)利喪失是貧困的根源之一 (阿馬蒂亞·森, 2001) 。如何改革和完善宅基地制度, 通過“賦權(quán)讓利”, 提升資源利用效率并促使農(nóng)民獲得更多的土地財產(chǎn)權(quán)益, 一直被學(xué)界和政界反復(fù)強調(diào)。顯然, 財產(chǎn)權(quán)利的結(jié)構(gòu)不同產(chǎn)權(quán)實施的工具選擇不同, 使得所實現(xiàn)的資源配置效率與財產(chǎn)收入分配結(jié)構(gòu)是不同的。本文從產(chǎn)權(quán)、市場和管制三個制度構(gòu)成的基本要素出發(fā), 闡明宅基地制度改革的理論線索。

(一) 從所有權(quán)轉(zhuǎn)向產(chǎn)權(quán):產(chǎn)權(quán)細(xì)分與權(quán)能拓展

土地財產(chǎn)權(quán)利體系構(gòu)建是賦權(quán)強能的前提條件。在經(jīng)濟學(xué)上, 產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利 (巴澤爾, 1997) 3, 而且權(quán)利束并非是先驗存在的一種固定結(jié)構(gòu), 它內(nèi)生于社會經(jīng)濟變遷的根本性力量而動態(tài)演進。一般而言, 隨著新信息新知識的獲得, 資產(chǎn)的各種潛在有用性被不同領(lǐng)域的人們不斷發(fā)現(xiàn), 產(chǎn)權(quán)權(quán)利束的內(nèi)容越來越豐富 (巴澤爾, 1998) ;它不僅包括傳統(tǒng)的排他性的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán), 還包括資產(chǎn)的安全權(quán)、管理權(quán)和剩余索取權(quán)等 (李勝蘭等, 2011) 。經(jīng)濟學(xué)家從產(chǎn)權(quán)的動態(tài)性、復(fù)雜性和可實施性出發(fā), 主張“物盡其用”的功能主義方法論, 強調(diào)產(chǎn)權(quán)的分割、處置和交易 (張曙光等, 2012) , 關(guān)注附著在資源上的各項產(chǎn)權(quán)權(quán)利及其產(chǎn)權(quán)實施行為, 為土地權(quán)利體系的構(gòu)建創(chuàng)造了空間, 推動我國從重視所有權(quán)制度到強調(diào)以用益為目的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

只有進行產(chǎn)權(quán)細(xì)分, 才有更多的權(quán)利可以在國家、集體和成員之間進行分割, 才能賦予農(nóng)民更多的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利。但是, 我國法律體系承繼的是大陸法系以絕對所有權(quán)為核心的物權(quán)體系, 導(dǎo)致人們往往在絕對意義上理解和貫徹土地所有權(quán) (高圣平, 2014) 。要使經(jīng)濟學(xué)的權(quán)利束及其產(chǎn)權(quán)細(xì)分的理論主張符合法律闡釋邏輯上的農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán), 需要從產(chǎn)權(quán)細(xì)分原則出發(fā)解構(gòu)絕對土地所有權(quán)。目前針對宅基地改革提出的“三權(quán)分置”探索, 就是以權(quán)利束及其產(chǎn)權(quán)細(xì)分理論為導(dǎo)向的改革舉措, 但在土地法財產(chǎn)權(quán)利體系構(gòu)建上, 需要突破“物權(quán)法定”原則, 不僅允許在所有權(quán)之上設(shè)定多個他物權(quán), 也要允許在他物權(quán)上再做權(quán)利細(xì)分, 由此構(gòu)建起不同層次他物權(quán)的土地財產(chǎn)權(quán)利體系, 為賦予農(nóng)民更多具有實際經(jīng)濟含義的可操作的產(chǎn)權(quán)權(quán)利, 提供制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實可行性。

(二) 從土地福利保障轉(zhuǎn)向土地財產(chǎn)功能:交易賦權(quán)與多元盤活

經(jīng)濟學(xué)角度所講的稀缺性與經(jīng)濟效率, 是用市場價格來衡量的。在市場機制作用下, 通過產(chǎn)權(quán)細(xì)分及其交易, 將權(quán)利賦予出價最高者, 能解決資源歸屬與利用之間矛盾, 最有效地發(fā)揮資產(chǎn)權(quán)利的用途, 改善資源配置效率, 實現(xiàn)財產(chǎn)價值。如果對交易轉(zhuǎn)讓權(quán)進行不當(dāng)限制, 產(chǎn)權(quán)界定將在很大程度上失去意義, 導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)權(quán)利成為虛幻的權(quán)利。一旦因產(chǎn)權(quán)受限而背離市場交易, 將導(dǎo)致如下后果:首先, 資源不能流向?qū)ζ湓u價最高的行為主體, 損害資源配置效率;其次, 由于產(chǎn)權(quán)主體間的需求沖突不能通過競爭性的市場交易方式得以解決, 導(dǎo)致競爭缺乏, 租金耗散;最后, 因產(chǎn)權(quán)受限, 人們無法進行正式合法交易時, “地下交易”就會進入, 導(dǎo)致隱形的非法交易大量出現(xiàn), 出現(xiàn)管制無序甚至缺失的問題?？傊? 從權(quán)利束及其產(chǎn)權(quán)細(xì)分的原則出發(fā), 賦予交易轉(zhuǎn)讓權(quán), 是促使靜態(tài)權(quán)利與動態(tài)權(quán)能有機結(jié)合、最大化實現(xiàn)“物盡其用”的資源配置效率、并有效保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益的根本途徑。

從市場化改革的總體要求看, 賦予農(nóng)民財產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓權(quán)是改革的應(yīng)有之義。中國快速城鎮(zhèn)化下, 城鄉(xiāng)人口流動日益活躍, 土地之于農(nóng)民, 由保障功能逐漸轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)功能 (羅必良等, 2012) 。但由于現(xiàn)階段國家財政轉(zhuǎn)移支付能力有限、農(nóng)村社會保障體系尚未健全, 人們長期持有一個根深蒂固的觀念, 認(rèn)為必須充分考慮集體土地上所賦予的生存和發(fā)展之間的矛盾, 這種矛盾心態(tài)在立法上表現(xiàn)為, 試圖把“農(nóng)村土地保障目標(biāo)”和“實現(xiàn)土地市場效益”兩大目標(biāo)混同在同一套制度之中 (汪洋, 2014) 。事實上, 只有對宅基地使用權(quán)的“初始取得”與“自由流轉(zhuǎn)”兩個階段進行適當(dāng)區(qū)分和切割, 并構(gòu)建起與市場交易風(fēng)險相匹配的新型居住保障制度, 才能達到既激活土地財產(chǎn)功能, 又有效保障農(nóng)民居住生存權(quán)的雙重目的。

(三) 從過度管制轉(zhuǎn)向適度管制:公共利益與用途管制

物權(quán)不僅是基于物的人和人之間權(quán)利關(guān)系, 也涵蓋因物而產(chǎn)生的責(zé)任。對財產(chǎn)權(quán)的“合理使用”, 以不與法律和社會公共利益相抵觸為原則。為了維護社會公共利益, 政府適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)管制是必要的。宅基地利用不僅涉及到保障農(nóng)民居有定所的社會穩(wěn)定問題, 也與國家耕地保護、生態(tài)保護、糧食安全等公共目標(biāo)相關(guān), 還涉及到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施用地的公共服務(wù)空間的構(gòu)建, 離不開國家對宅基地利用的適度管制。但是, 對于同是建設(shè)用地的宅基地, 以城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民 (集體組織成員) 的“身份”為界, 限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的交易流轉(zhuǎn), 則可能是用錯了宅基地管制的方向, 誤解了宅基地管制的目的和管制的基本規(guī)則 (楊一介, 2018) ?；诠怖娴恼乩霉苤? 應(yīng)主要局限于土地利用規(guī)劃、用途管制及其違法用地的監(jiān)管。

四、宅基地制度改革的操作路徑:立法回應(yīng)與配套政策

新的權(quán)利對應(yīng)于新的經(jīng)濟力量產(chǎn)生 (蔡立東等, 2017) 。必須重視傳統(tǒng)的宅基地制度所面臨的新情勢、新問題, 以“拓展權(quán)能、交易賦權(quán)和適度管制”為線索推進改革, 進一步完善和改進有關(guān)權(quán)利設(shè)定、行使和立法安排, 使得“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)向可運作的法律機制。

(一) 改革目標(biāo)

宅基地制度是鄉(xiāng)村振興重要的制度支撐。順應(yīng)中國經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型變遷, 宅基地制度改革應(yīng)突破原有制度安排的特殊性, 契合中央“發(fā)揮市場在配置資源中的決定作用”的總體改革戰(zhàn)略, 回應(yīng)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)訴求, 以“拓展權(quán)能、交易賦權(quán)與適度管制”為線索展開。但是, 以“拓展權(quán)能、交易賦權(quán)與適度管制”為線索的宅基地制度改革要服務(wù)于國家政策目標(biāo)的實現(xiàn), 與國家宅基地“三權(quán)分置”的改革探索有效對接。

在宅基地“三權(quán)分置”的改革探索中, 落實農(nóng)村土地集體所有, 是改革必須堅守的底線;適度放活宅基地使用權(quán), 是改革的基本指向;保障農(nóng)戶資格權(quán), 是改革賦予農(nóng)民的基本權(quán)益。但是, “放活宅基地使用權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)”兩個目標(biāo)往往被認(rèn)為是一個準(zhǔn)天然的悖論 (陳小君等, 2010) 。因為一旦放活宅基地使用權(quán), 允許交易轉(zhuǎn)讓, 農(nóng)戶可能就失去了宅基地再申請的資格權(quán), 無法再保障其資格權(quán)。這與我國目前的《土地管理法》規(guī)定也是一致的, 即農(nóng)村村民出賣、出租住房后, 再申請宅基地的, 不予批準(zhǔn)。因此應(yīng)將宅基地初始取得的資格權(quán)與其后的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易權(quán)相剝離, 即資格權(quán)限定于原始取得階段, 但其后宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易則“去身份化”。與此同時, 必須構(gòu)建起新型的農(nóng)戶居住權(quán)保障體系。

綜上, 依循“權(quán)能拓展、交易賦權(quán)與適度管制”的改革線索, 應(yīng)“三權(quán)分置”的宅基地制度改革需要, 改革我國宅基地制度的基本目標(biāo)是:集體所有, 產(chǎn)權(quán)細(xì)分, 交易賦權(quán), 多元盤活, 用途管制, 住有所居。

(二) 立法回應(yīng)

1.宅基地使用權(quán)的初始取得:增量與存量, 分類處理。一是改革增量, 無償變有償。在保障農(nóng)民居住權(quán)利的前提下, 以區(qū)位為基礎(chǔ)逐步試點推行“增量”宅基地的有償使用制度。借鑒承包地“增人不增地, 減人不減地”的分配制度, 以一個時點為界, 新成員或新立戶者取得宅基地, 逐步采用有償擇位、擇位競價的市場化方式, 由此抹除宅基地獲得和集體經(jīng)濟組織成員身份的聯(lián)系, 劃斷農(nóng)戶成員權(quán), 鎖定宅基地使用權(quán)一級市場。事實上, 在宅基地的改革試點中, 宅基地的有償使用是基本制度安排 (夏柱智, 2018) , 現(xiàn)實中也存在撬動增量改革的內(nèi)生動力, 推動改革的社會風(fēng)險是相對可控的。首先, 在城市化發(fā)展背景下, 隨著農(nóng)民的城鄉(xiāng)流動和分層分化, 宅基地的保障功能逐步淡出, 財產(chǎn)功能日益彰顯;尤其是80后的農(nóng)二代, 他們越來越偏向于選擇“離土、出村、不回鄉(xiāng)” (劉守英, 2018) , 愈來愈普遍地將生活、就業(yè)與后代教育安排在城鎮(zhèn)。據(jù)調(diào)查, 2016年有的城市農(nóng)民工和農(nóng)民買房占整個買房量的50%, 有的縣城達到70%。4可見, 在農(nóng)村繼續(xù)為新增人口提供居住保障, 并不能滿足他們真實的住房需求。其次, 受宅基地總量指標(biāo)的限制, 很多地方宅基地的無償分配制度已無法實施, 法律上宅基地的無償取得已變成事實上的無法取得, 農(nóng)民無償分配和占有宅基地的制度效能逐步下降, 不再無償分配宅基地引發(fā)新的、激烈的社會矛盾的可能性較小。相反, 受宅基地指標(biāo)限制, 將宅基地選擇性地?zé)o償分配給某些農(nóng)戶, 反而可能更容易引致“患不公”的矛盾和沖突。

二是固化存量, 理順歷史進行確權(quán)登記。以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確定為依據(jù), 以額定面積、相對固化為基礎(chǔ), 對農(nóng)戶宅基地及其房產(chǎn)進行不動產(chǎn)確權(quán)登記, 有效保障農(nóng)戶初始取得的宅基地資格權(quán)及其權(quán)益。但是, 宅基地已經(jīng)歷了幾代人的“傳繼”, 在確權(quán)登記中, 需要區(qū)別對待不同時期、不同政策環(huán)境下的宅基地證, 妥善解決歷史遺留的“一戶多宅、面積超占”問題, 以“非法占用的行政強制退出、合法閑置的經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)、自愿退出的合理補償”為基本原則, 在查明宅基地歷史使用情況和現(xiàn)狀權(quán)屬的基礎(chǔ)上, 制定明確的農(nóng)村家庭分戶標(biāo)準(zhǔn)、法定面積標(biāo)準(zhǔn)以及超占面積的收費標(biāo)準(zhǔn), 分類型、分階段合理合法地對“一戶多宅、面積超占”問題進行處理, 在補辦相關(guān)手續(xù)后, 予以辦理確權(quán)登記, 明晰產(chǎn)權(quán), 重塑農(nóng)村宅基地管理的法治秩序。

2.宅地基使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓:拓展物權(quán)權(quán)能, 細(xì)分定限物權(quán)。宅基地使用權(quán)是從所有權(quán)派生出的他限物權(quán), 具有法定的物權(quán)性質(zhì)。但是宅基地使用權(quán)的物權(quán)權(quán)能受到限制, 僅賦予了占有權(quán)、使用權(quán), 未賦予收益權(quán)、處分權(quán)?！拔锏膬r值來源于我們能夠?qū)ξ镒鲂┦裁础? 可交易性是財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在本質(zhì), 不賦予收益權(quán)、處分權(quán), 就無法在市場和交易中體現(xiàn)并實現(xiàn)財產(chǎn)的價值。目前反對“賦予宅基地交易權(quán)”的學(xué)者往往是擔(dān)心允許宅基地使用權(quán)交易, 農(nóng)民會失去宅基地和房屋, 流離失所, 危及社會穩(wěn)定, 這種認(rèn)識有其合理性, 但以此為由限制宅基地的流轉(zhuǎn)交易, 導(dǎo)致農(nóng)民不能享有與城鎮(zhèn)居民同等的建設(shè)用地用益物權(quán), 既缺乏法理基礎(chǔ), 也缺乏正當(dāng)性, 使得農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益會因交易管制而受到損害。進一步地, 農(nóng)民居住保障問題的核心不在于是否要給予保障, 而在于如何保障, 保障方式也并不必然要求是宅基地的實物保障方式, 可以是貨幣保障或是農(nóng)民公寓、居住保障房等方式。再者, 即使賦予農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的處分權(quán), 農(nóng)民基于祖宅的稟賦效應(yīng) (卿志瓊, 2011) 及其土地價格的看漲效應(yīng), 他們流轉(zhuǎn)交易宅基地的意愿也并不一定強烈;相反, 不少農(nóng)戶寧愿閑置造成資源浪費, 也不愿流轉(zhuǎn)宅基地。在這種情況下, 即使原有立法政策禁止流轉(zhuǎn), 現(xiàn)在也應(yīng)予以拋棄。

讓宅基地使用權(quán)回歸財產(chǎn)權(quán)本真, 必然要求對宅基地使用權(quán)進行拓權(quán)擴能, 在占有權(quán)、使用權(quán)的基礎(chǔ)上, 賦予收益權(quán)和處分權(quán), 允許“地隨房走”進行流轉(zhuǎn)交易, 從而為市場機制在土地資源配置中的發(fā)揮決定性作用奠定法律基礎(chǔ)。但是, 簡單地用宅基地“用益物權(quán)”的“占有、使用、收益、處分”四項權(quán)能界定及其劃分, 難以解決復(fù)雜的宅基地權(quán)利問題 (鄭尚元, 2014) 。需要在法律法規(guī)以及實施辦法上對定限物權(quán)做進一步列舉與細(xì)分。結(jié)合現(xiàn)有試點改革的實踐經(jīng)驗, 對定限物權(quán)可以進一步細(xì)分為租賃權(quán) (7) 、入股權(quán)、抵押擔(dān)保權(quán)、退出權(quán)等, 而且各項子權(quán)利之間是獨立、平等的關(guān)系, 賦予農(nóng)民盤活宅基地的可操作權(quán)利, 在宅基地的抵押融資、有償使用、有償騰退、適度流轉(zhuǎn)之間架起自由轉(zhuǎn)換的制度通道。在盤活利用方式上, 既可以是宅基地的指標(biāo)交易, 也可以是以宅基地為實物載體的自主開發(fā)、共建共享和入股開發(fā), 還可以是宅基地及其房屋的抵押融資。

3.宅基地使用權(quán)的持有:期限70年, 逐步實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價”?，F(xiàn)行法律對宅基地制度設(shè)計的弊端之一是使用權(quán)持有的無期限性, 與物權(quán)法規(guī)定的用益物權(quán)的有期限性相矛盾。參照國有建設(shè)用地, 對宅基地使用權(quán)設(shè)置70年的期限, 到期后可以自動續(xù)期, 就可使宅基地使用權(quán)回歸為用益物權(quán)的屬性。從用地性質(zhì)分類看, 宅基地屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地。從長遠看, 應(yīng)按照宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地分類管理并適當(dāng)銜接的思路, 在保障農(nóng)民“住有所居”的前提下, 積極鼓勵村集體經(jīng)濟組織盤活利用宅基地存量, 將通過舊村改造、宅基地整理等方式節(jié)約出來的宅基地, 賦予農(nóng)村集體的自主收益權(quán)與處置權(quán), 允許轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地類型, 并最終在功能、權(quán)屬和利用上與國有城市建設(shè)用地使用權(quán)進行并軌, 實現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價”, 最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的一體化。

(三) 配套政策

1.逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的新型居住權(quán)保障體系, 替代土地保護型功能。為避免宅基地使用權(quán)入市交易, 對農(nóng)民居住保障造成威脅, 需要構(gòu)建起新型的居住權(quán)保障體系。一是在保障單位上, 從以戶為單位轉(zhuǎn)向以人為單位;在保障方式上, 從土地實物保障轉(zhuǎn)向居住權(quán)保障。在改革初期, 可采用農(nóng)民公寓等住房保障方式;但從長遠看, 順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢下城鄉(xiāng)居民的雙向流動, 需建立起覆蓋城鄉(xiāng)一體化的居住權(quán)保障體系, 促使農(nóng)民的成員權(quán)身份弱化, 并享有與城市居民同等的保障權(quán)益, 由此替代宅基地的福利型功能。

2.規(guī)范宅基地的流轉(zhuǎn)交易行為, 提升土地發(fā)展型功能。規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)交易, 重點在兩方面:一是以農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺為基礎(chǔ), 將農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)納入到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺, 探索建立分片區(qū)的宅基地基準(zhǔn)地價體系, 制定公正的交易規(guī)則, 提供法律咨詢以及規(guī)范合同服務(wù), 保障交易安全, 降低交易成本。二是將農(nóng)民更多地分享增值收益作為基本出發(fā)點, 合理提高農(nóng)戶收益, 讓農(nóng)民群眾有更多實實在在的獲得感、幸福感、安全感。從長遠發(fā)展看, 可以將收益分成辦法逐步轉(zhuǎn)向稅收政策調(diào)節(jié), 最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)交易管理制度。

3.加強村莊“兩規(guī)”編制和土地用途監(jiān)管, 夯實村莊的生態(tài)宜居功能。加強編制村莊土地利用規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃, 合理確定村莊發(fā)展愿景, 科學(xué)界定宅基地存量界限, 劃定宅基地禁建區(qū)、限建區(qū)與可建區(qū), 規(guī)范建房管理。在有條件的地方, 探索統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建, 替代分戶建房傳統(tǒng)做法。以規(guī)劃為引領(lǐng), 增強基層一線土地監(jiān)管隊伍力量, 明確縣、鎮(zhèn) (鄉(xiāng)) 、村各級部門的國土資源監(jiān)管責(zé)任, 構(gòu)建起涵蓋國土、規(guī)劃、城管、住建等職能綜合的快速反應(yīng)執(zhí)法機制, 強化土地用途監(jiān)管。

4.構(gòu)建政府行政管理與村莊自治管理相結(jié)合的運作機制, 創(chuàng)新村莊治理文化。由縣政府管控總量, 審批權(quán)限下放到鎮(zhèn)級, 在行政管理上實現(xiàn)“能看到的管得到, 能管到的看得到”的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。賦予農(nóng)民集體組織與其職能相適應(yīng)的宅基地自主處置權(quán), 以村民自治為主體, 切實發(fā)揮農(nóng)民主體作用, 推動宅基地的批新讓舊、土地綜合整治、舊村改造等。促進農(nóng)村宅基地實現(xiàn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督, 為盤活利用宅基地注入農(nóng)村內(nèi)部的發(fā)展動力和活力, 建構(gòu)村莊發(fā)展的自主性, 創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理文化。

五、簡要的研究結(jié)論

中國農(nóng)村宅基地制度是“三塊地”改革中各方爭議最大、改革最滯后的一塊地。本文圍繞產(chǎn)權(quán)、市場和管制三個基本的制度要素, 考察農(nóng)村宅基地的制度特征、實踐挑戰(zhàn)及其改革邏輯, 提出了“權(quán)能拓展、交易賦權(quán)與適度管制”的宅基地制度改革線索?？偨Y(jié)全文, 得到的基本結(jié)論如下:

(1) 農(nóng)村宅基地使用權(quán)安排具有無償分配、長期持有、交易受限等典型福利制度的特征, 在實踐中面臨用地?zé)o序擴張與閑置浪費并存、非法入市交易逆勢發(fā)展等問題, 構(gòu)成了宅基地制度改革的現(xiàn)實邏輯基礎(chǔ)。

(2) 權(quán)利分割及其土地權(quán)利體系的構(gòu)建, 是土地賦權(quán)的基礎(chǔ)和前提條件;產(chǎn)權(quán)盤活則取決于產(chǎn)權(quán)實施的基本工具——市場交易和國家的適度管制。圍繞“產(chǎn)權(quán)、市場、管制”三個基本要素, 本文提出“權(quán)能拓展、交易賦權(quán)與適度管制”的宅基地改革線索, 即從產(chǎn)權(quán)細(xì)分原則出發(fā)解構(gòu)絕對土地所有權(quán), 推動宅基地功能及其賦權(quán)轉(zhuǎn)換, 從“福利保障”賦權(quán)體系轉(zhuǎn)型“財產(chǎn)權(quán)利”賦權(quán)體系, 盤活宅基地使用權(quán), 與此同時, 國家嚴(yán)格管制土地用途。

(3) 立法操作層面上, 對于宅基地使用權(quán)的初始取的, 分類處理增量和存量。在增量改革上, 從無償變有償;在存量改革上, 固化存量, 理順歷史并進行確權(quán)登記。對于宅地基使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓, 關(guān)鍵在于拓展使用權(quán)物權(quán)權(quán)能, 在“占有、使用”權(quán)能的基礎(chǔ)上, 賦予農(nóng)戶收益權(quán)和處分權(quán), 并突破“物權(quán)法定”原則, 細(xì)分定限物權(quán), 從而在宅基地的抵押融資、有償使用、有償騰退、適度流轉(zhuǎn)之間架起自由轉(zhuǎn)換的制度通道。對于宅基地使用權(quán)的持有, 規(guī)定70年的使用期限, 逐步實現(xiàn)同地同權(quán)同價, 推動城鄉(xiāng)土地市場的一體化。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題  2019(02)

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