——李連江、張靜、劉守英、應(yīng)星對(duì)話錄

1978年改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，而與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴而生的是，中國(guó)社會(huì)也發(fā)生著巨大的變化。表現(xiàn)在基層社會(huì)，城市“單位制”逐漸弱化，但其功能又未完全被居委會(huì)取代，鄉(xiāng)村“人民公社”被村委會(huì)取代?？梢哉f(shuō)，基層社會(huì)在組織方式、所發(fā)揮的功能上都發(fā)生了重大變化。如何理解中國(guó)40年的基層社會(huì)治理？當(dāng)下基層社會(huì)治理面臨著什么樣的問題和挑戰(zhàn)？在這些變化和挑戰(zhàn)下，如何推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？

2018年5月26日，在北京大學(xué)“發(fā)展中的治理”學(xué)術(shù)研討會(huì)“中國(guó)基層社會(huì)治理”圓桌對(duì)話中，香港中文大學(xué)政治學(xué)系李連江教授（同時(shí)擔(dān)任引言人）、北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系主任張靜教授、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院劉守英教授、中國(guó)政法大學(xué)社會(huì)學(xué)院院長(zhǎng)應(yīng)星教授圍繞這些問題進(jìn)行了討論和交流。

1、今天怎么定義治理概念

在學(xué)界，治理是一個(gè)具有模糊性、頗多分歧的概念。統(tǒng)治與治理、治理與管理的關(guān)系，什么是有效的社會(huì)治理等問題在“發(fā)展中的治理”其他場(chǎng)次的圓桌討論中，也被多次提及。此次圓桌討論的幾位學(xué)者也給出了自己的理解和定義。

李連江：廣義的治理是通過(guò)人為干預(yù)恢復(fù)自然秩序，是實(shí)事求是地求善。“治”，指“治水”的“治”，有個(gè)很清晰的對(duì)象，很清晰的手段；“理”指“理順”、“理清”的“理”。秩序是客觀的，自然秩序就是正常秩序。治理，先正確認(rèn)識(shí)“理”，后依照“理”適當(dāng)干預(yù)。

狹義的治理是社會(huì)政治治理，即治國(guó)、治世、治官、治民，是求善政，善政是公平、正義、長(zhǎng)久的秩序。求善，是求邊沁說(shuō)的“最大多數(shù)人最大的善”。與治水、治病不同，社會(huì)政治治理有特殊的困難。第一，社會(huì)秩序，特別是政治秩序，不是自然的秩序，而是人為的秩序。第二，人為的社會(huì)政治秩序是多元的、相對(duì)的，有各自的地理文化歷史背景。當(dāng)前社會(huì)治理領(lǐng)域面臨著兩個(gè)問題：一個(gè)是人們行為預(yù)期的確定性減弱；一個(gè)是社會(huì)情緒的政治化傾向比較明顯。

應(yīng)星：現(xiàn)在治理概念非常熱，也有很多爭(zhēng)議。不少研究者認(rèn)為“治理”與“統(tǒng)治”是相對(duì)的，強(qiáng)調(diào)治理需要多元化的主體，是超越國(guó)家的，這是比較流行的治理的概念。但對(duì)于這種觀點(diǎn)，也有學(xué)者提出批評(píng)，比如王紹光教授最近專門對(duì)治理概念作了一個(gè)系統(tǒng)的梳理，對(duì)治理概念正本清源。王紹光提出，真正的治理其實(shí)并不是上面說(shuō)的這樣，而是要強(qiáng)化國(guó)家治理。不過(guò)，我同意上一場(chǎng)討論里幾位學(xué)者說(shuō)的，統(tǒng)治和治理、國(guó)家治理和所謂多元主體的治理不是舍此取彼、相互替代的關(guān)系。對(duì)治理這個(gè)概念來(lái)說(shuō)，不妨可以將其理解為多元化的、將二者（國(guó)家治理和多元主體治理）結(jié)合起來(lái)的概念。

張靜：在談基層社會(huì)治理之前，確實(shí)需要先說(shuō)清對(duì)治理的理解。目前所討論的治理，大部分的假定和前提是把治理看成一種管理，或者是一種技術(shù)的問題，即，應(yīng)該采用什么樣的方法去管理社會(huì)、管理人員、管理國(guó)家，這是把治理看成管理，看成一種方法或技術(shù)問題。但在我看來(lái)，一個(gè)社會(huì)真正有效的治理，其實(shí)存在一些深層的問題，就是社會(huì)結(jié)構(gòu)的平衡機(jī)制如何建立的問題。換句話說(shuō)，一個(gè)社會(huì)的基本秩序，需要有一些基礎(chǔ)性關(guān)系的配置和平衡，有了這種配置和平衡，就不需要過(guò)度的管理。平衡的社會(huì)結(jié)構(gòu)造就利益組織化秩序，這是一個(gè)政治社會(huì)學(xué)的基本原理，社會(huì)服從性的存在，不是因?yàn)椴捎昧耸裁醇夹g(shù)，或者什么有效的管理手段，而是因?yàn)檫@個(gè)社會(huì)有平衡的結(jié)構(gòu)，這一點(diǎn)非?；荆覀兛梢詮倪@個(gè)角度，來(lái)討論社會(huì)治理所出現(xiàn)的問題。

如何理解中國(guó)基層社會(huì)治理幾十年來(lái)的變遷？應(yīng)星首先給出了分析。

2、理解中國(guó)社會(huì)治理變遷的總體線索

應(yīng)星認(rèn)為，可以用5條線索勾勒中國(guó)基層社會(huì)治理40年來(lái)的變遷歷程。第一條是從總體化的治理到治理的簡(jiǎn)化，再到2008年之后某種意義上的新形式的強(qiáng)化治理；第二條是以人口和人事為核心來(lái)理解中國(guó)基層治理的線索；第三條線索是，基層治理機(jī)構(gòu)中有一個(gè)輕和重的權(quán)衡，如何把握輕和重的度，也是當(dāng)前面臨的一個(gè)問題；第四條線索是，治理已經(jīng)不能單單依靠發(fā)展這一前輪，生態(tài)等事務(wù)與發(fā)展具有同等重要的地位；第五條線索，我們分析治理的時(shí)候往往關(guān)注最新動(dòng)態(tài)、未來(lái)趨勢(shì)，這當(dāng)然是重要的，但是我們同時(shí)需要注意深入研究歷史，包括傳統(tǒng)中國(guó)的歷史，以及蘇區(qū)時(shí)期、延安時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨的基層治理歷史等。

應(yīng)星：從1978年至今，中國(guó)基層社會(huì)治理經(jīng)歷了40年的發(fā)展和變化，如何理解基層社會(huì)的治理變遷？我嘗試用5條線索勾勒這40年的變遷歷程。

第一條線索可以從總體化的治理，到治理的簡(jiǎn)化，再到2008年之后某種意義上的新形式的強(qiáng)化治理這個(gè)角度去理解。簡(jiǎn)略來(lái)看，1978年前，基層治理的兩種基本形態(tài)是在城市實(shí)行單位制、在農(nóng)村實(shí)行人民公社制，不管人們?cè)趺丛u(píng)價(jià)它復(fù)雜的效果，都可以借用總體性治理這個(gè)概念去概括。1978年以后，無(wú)論在農(nóng)村還是在城市，基層治理的一個(gè)很重要的變化是治理的簡(jiǎn)化，即不再建立以人身依附為核心的總體性的治理，而是通過(guò)若干專項(xiàng)指標(biāo)實(shí)行的治理，比如1978年以后，在農(nóng)村主要是通過(guò)承包地合同、計(jì)劃生育等若干專項(xiàng)指標(biāo)來(lái)實(shí)施國(guó)家治理。相對(duì)總體性治理，它有一個(gè)治理簡(jiǎn)化的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程大約持續(xù)了30年。2008年之后，基層治理有一個(gè)新的趨勢(shì)，對(duì)這個(gè)趨勢(shì)人們有各種不同的提法，比如可以用技術(shù)治理來(lái)概括，它不再是簡(jiǎn)單地用幾個(gè)專項(xiàng)指標(biāo)去實(shí)現(xiàn)治理，而是進(jìn)入一個(gè)更加精細(xì)化的甚至網(wǎng)格化的、強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)的治理。無(wú)論是在城市，還是在農(nóng)村，這種治理一直延續(xù)到了今天，這是第一條線索。

第二條線索是，怎么理解治理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。法國(guó)思想家?？略?jīng)對(duì)治理作過(guò)非常精彩的分析，他認(rèn)為，治理是人和事的復(fù)合體。借用這個(gè)說(shuō)法來(lái)看中國(guó)的基層治理，就會(huì)發(fā)現(xiàn)非常有意思的事情。在人和事的復(fù)合體的治理中，中國(guó)是以人為核心的治理，這個(gè)以人為核心可以從兩個(gè)層面理解：一個(gè)是以人事為核心，用官員的政治錦標(biāo)賽，也就是通過(guò)壓力傳遞型來(lái)推動(dòng)治理。在這方面，政治學(xué)、社會(huì)學(xué)做了很多重要的研究。無(wú)論是叫行政發(fā)包制也好、官員錦標(biāo)賽也好，還是壓力傳遞型也好，這些實(shí)際上是把治理同干部的官位和政績(jī)掛鉤來(lái)推動(dòng)治理。另外一個(gè)是以人口為核心。比如，計(jì)劃生育工作是以人口為核心的，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也是以人口來(lái)衡量的，比如人均GDP，人口成為中國(guó)基層社會(huì)治理的核心。人口和人事構(gòu)成我們理解基層治理的第二條線索。

第三條線索是，基層治理機(jī)構(gòu)中有一個(gè)輕和重的權(quán)衡。一方面，上面千條線，下面一根針，基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里是不堪其負(fù)的。另一方面，21世紀(jì)之后，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的解決，基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務(wù)又變得輕飄起來(lái)，用周飛舟教授的概念，叫做“懸浮”型的政府。原來(lái)是不堪其負(fù)，2004年之后，卻又走向了另一端，治理中不可承受之輕。所謂輕，指的是更高一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)通過(guò)項(xiàng)目制等形式和農(nóng)民、社區(qū)建立直接的關(guān)聯(lián)。這就使得基層政府的重要性遭到了削弱。無(wú)論是曾經(jīng)的不堪其重，還是現(xiàn)在的不堪其輕，可能都不是非常適當(dāng)?shù)?，在輕和重這個(gè)度上如何把握，或者說(shuō)，怎么再造基層組織，這可能是我們今天面臨的一個(gè)重要問題。

第四條線索，基層治理就像一輛前行的車，有前輪后輪。前30年，發(fā)展就像車的前輪，基層維穩(wěn)、民眾維權(quán)、生態(tài)環(huán)境等問題則像車的后輪?；鶎又卫磉@部車主要是靠前輪來(lái)帶動(dòng)后輪，試圖以發(fā)展來(lái)帶動(dòng)和解決一切問題，維穩(wěn)、維權(quán)、生態(tài)等都要服從發(fā)展的大局。但今天來(lái)看，光靠前輪已經(jīng)越來(lái)越帶不動(dòng)基層治理這臺(tái)車了。比如，用花錢買平安的方式來(lái)維穩(wěn)，錢是花得越來(lái)越多了，但是花錢不僅難以真正實(shí)現(xiàn)讓民眾安居樂業(yè)的目的，有時(shí)候反而會(huì)刺激政治投機(jī)心理。包括剛才（前一場(chǎng)對(duì)話會(huì)上）講到妥協(xié)問題，在基層治理的實(shí)踐中，什么點(diǎn)上能夠達(dá)到妥協(xié)，在什么情況下妥協(xié)，都變得極其復(fù)雜。因此，今天的基層治理中，無(wú)論是生態(tài)還是維穩(wěn)或維權(quán)，某種程度上，已經(jīng)變成和發(fā)展并行、并重的問題。如何處理這些關(guān)系，也是值得觀察的。

第五條線索，我們分析治理的時(shí)候往往關(guān)注最新動(dòng)態(tài)、未來(lái)趨勢(shì)，這當(dāng)然是重要的。但是我們同時(shí)需要注意深入研究歷史，包括傳統(tǒng)中國(guó)的歷史，也包括蘇區(qū)時(shí)期、延安時(shí)期及新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨的基層治理歷史等。陳寅恪先生講過(guò)，研究政治文化，要察其淵源、觀其流變。具體的治理政策有很多變化，但是人大體是不變的，是什么樣的政治人，就有什么樣的政治文化，而要理解政治文化，就需要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史眼光。無(wú)論是中國(guó)傳統(tǒng)的治理，還是中國(guó)共產(chǎn)黨從革命時(shí)期，在蘇區(qū)時(shí)期、延安時(shí)期就已經(jīng)建立的這套治理體系，對(duì)我們今天理解治理文化的變化，都有非常重要的影響。今天我們?nèi)绻^(guò)于重視現(xiàn)狀而忽略歷史，就可能克服不了舍本逐末的研究缺陷。

在對(duì)基層治理變遷總體線索的梳理之外，張靜、劉守英分別對(duì)城市和鄉(xiāng)村治理所面臨的問題給出了分析。

3、組織化關(guān)系變遷對(duì)社會(huì)治理的挑戰(zhàn)

張靜認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)真正特別有效的治理，存在一個(gè)深層的問題，就是如何保持社會(huì)結(jié)構(gòu)的平衡機(jī)制。從政治社會(huì)學(xué)的角度看，改革開放40年的社會(huì)變遷，出現(xiàn)了一個(gè)不可忽略的現(xiàn)象：大量新的社會(huì)類別和組織形態(tài)出現(xiàn)。這意味著相對(duì)于1949年以來(lái)形成的組織架構(gòu)，一種新的組織化關(guān)系出現(xiàn)，這一點(diǎn)值得注意。這個(gè)新的組織化關(guān)系的基本相貌是，出現(xiàn)了體制外和體制內(nèi)兩種職業(yè)類別，他們和國(guó)家制度體系處于不同的關(guān)聯(lián)中。從整個(gè)社會(huì)的平衡度來(lái)看，國(guó)家體制對(duì)于體制外社會(huì)成員和組織的整合度較低。雖然在體制內(nèi)，不同層級(jí)的組織和人員與中心體制的關(guān)聯(lián)度也有不同，但這只是程度問題，而體制外組織和中心體制的關(guān)聯(lián)，在性質(zhì)上是完全不同于體制內(nèi)的。這個(gè)變化的重要性，在于對(duì)社會(huì)治理提出了挑戰(zhàn)：結(jié)構(gòu)關(guān)系的不平衡出現(xiàn)了。而我們現(xiàn)在的治理理念、組織、方法，甚至（治理）原則和理由，基本上建立于1949年，但當(dāng)時(shí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)在不同，這一點(diǎn)可以解釋為什么那些治理的方法、組織、理念和理論，對(duì)應(yīng)現(xiàn)在的問題效果不足。

張靜：很簡(jiǎn)單，市場(chǎng)行為所依賴的是基于對(duì)等關(guān)系的合約，體制外組織用合約來(lái)協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系，但體制內(nèi)的行政關(guān)系不同，它是執(zhí)行和被執(zhí)行、指示和服從的關(guān)系，重點(diǎn)是有等級(jí)的。而市場(chǎng)中兩個(gè)公司之間，首先必須假定雙方?jīng)]有服從、被服從的關(guān)系，他們是自主的機(jī)構(gòu)，必須服從法律，以同意合約來(lái)行事。體制外組織的基本行動(dòng)邏輯、地位獲得的模式、資源流動(dòng)方式，和體制內(nèi)有等級(jí)的組織架構(gòu)是不一樣的。這種等級(jí)是原有治理的主要機(jī)制，體制內(nèi)組織可以依賴這一架構(gòu)和中心的體制的關(guān)系，獲得保護(hù)，傳遞利益，解決問題。但體制外組織及人員，和中心體系則不存在同樣有效的關(guān)聯(lián)。基于中國(guó)人民大學(xué)最新的調(diào)查數(shù)據(jù)分析我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)一些社會(huì)和政治問題的看法，體制外人士是不同于體制內(nèi)人士的，換句話說(shuō)，盡管我們可以用階層、黨派來(lái)看體制內(nèi)的社會(huì)成分的差別，但我們不得不承認(rèn)的是，體制內(nèi)的各個(gè)階層以及各個(gè)黨派的同質(zhì)性，要高于體制內(nèi)外的同質(zhì)性，這是過(guò)去40年出現(xiàn)的一個(gè)新現(xiàn)象。

這個(gè)現(xiàn)象導(dǎo)致了一系列治理問題的出現(xiàn)，比如，在組織分化的新條件下，國(guó)家中心體制如何整合異質(zhì)性的社會(huì)成分？這對(duì)于維系基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的平衡非常重要。在現(xiàn)有的國(guó)家中心體制中，人民代表大會(huì)、政協(xié)是吸納不同社會(huì)類別的一種基本建制，它的目標(biāo)是保證整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的平衡，把各種社會(huì)力量吸納到中心體制中來(lái)。他們是沿著體制內(nèi)的層級(jí)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生代表的，在新的現(xiàn)實(shí)下，體制外組織能夠產(chǎn)生的代表較少，但體制外就業(yè)的人數(shù)，比例上已經(jīng)超過(guò)城鎮(zhèn)就業(yè)的體制內(nèi)成員（2017年最新調(diào)查顯示，有82.6%的城鎮(zhèn)就業(yè)人員在體制外工作，體制內(nèi)工作者只占17.4%），（1）這說(shuō)明，中心體制代表多元利益和差別的整合度在減弱。

組織通道的差異還反映在另一問題上：靈活解決社會(huì)問題的微觀機(jī)制不暢。在新的社會(huì)結(jié)構(gòu)里，只有不到1/4的人處于典型的體制內(nèi)組織通道上，他們可以通過(guò)層級(jí)單位傳遞利益，解決問題。我們分析一組數(shù)據(jù)就可以看到明顯的變化。一項(xiàng)2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門（包含工青婦）的占59%，選擇個(gè)人協(xié)商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇信訪、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。而對(duì)比早先（1987年和1999年）的類似調(diào)查數(shù)據(jù)，可以看到明顯不同：1987年的調(diào)查顯示，單位在所有訴求表達(dá)渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問題的主要渠道，有72%的訴求通過(guò)單位提出；12年后，在1999年的同樣調(diào)查中，受訪個(gè)體選擇單位渠道解決問題的比例有所下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門”（包括工青婦團(tuán)體）渠道，共同高居人們選擇的前列。當(dāng)時(shí)，相比沒有單位的人，在黨政機(jī)關(guān)工作的人解決問題的能力高8倍以上。（2）這種能力顯然不是來(lái)自個(gè)人，而是來(lái)自個(gè)人和體制內(nèi)組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

為什么說(shuō)這個(gè)問題對(duì)于治理提出了重要的挑戰(zhàn)？因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在的治理理念、治理組織、治理方法，甚至基本原則和理由，基本上建立于1949年。而剛才所說(shuō)的組織分化和異質(zhì)化發(fā)展情況，是最近40年才發(fā)生的，原有的組織通道沒有全面有效囊括新生的類別。比如，原來(lái)一個(gè)人注冊(cè)到單位，單位就是個(gè)人的依靠和代表組織，也是個(gè)人的責(zé)任組織。在這個(gè)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)中，中心體制對(duì)社會(huì)成分的吸納大體不成問題，多數(shù)人處在層層遞進(jìn)的、以單位為組織化的機(jī)構(gòu)中，每個(gè)單位都直接或間接地連接著中心體制，單位有它的制度化位置，成為處理問題的基本組織。如果說(shuō)單位是一個(gè)非常重要的代理性治理組織的話（單位代替政府承擔(dān)很多治理的職能），如果80%以上的人不在體制內(nèi)，同時(shí)又沒有新的結(jié)構(gòu)安排吸納他們進(jìn)入，會(huì)出現(xiàn)什么情況？如果單位曾經(jīng)作為一個(gè)基層機(jī)制來(lái)平衡利益沖突問題，那么現(xiàn)在很多體制外人員的身邊都沒有這樣的機(jī)制，如果處理利益平衡的機(jī)制在基層的作用完全消失，提供微觀社會(huì)公正的機(jī)制瓦解，整個(gè)社會(huì)的治理自然出現(xiàn)困境。

應(yīng)星：對(duì)于張老師的觀點(diǎn)，我補(bǔ)充一點(diǎn)看法，科爾奈曾提出社會(huì)主義體制中的“父愛主義”，這一概念也是可以借鑒的。關(guān)于體制外和體制內(nèi)，還可能有一條界限，即城市和農(nóng)村之間的界限，兩者之間有非常大的差別。農(nóng)村，無(wú)論是原來(lái)的人民公社，還是在人民公社解體之后，它都不具有“父愛主義”性質(zhì)，不是一個(gè)福利共同體。這是公社和單位制特別大的差別。所以，我們?cè)诳疾熳兞繒r(shí)，可能需要把城鄉(xiāng)差別放在組織通道中。要注意的是，在城市內(nèi)部“父愛主義”的程度有很大的差別，存在著嚴(yán)格的等級(jí)制或官本位痕跡。因此，關(guān)于體制內(nèi)外變化的狀況，可能在城市里會(huì)更加突出。

張靜：上面這個(gè)討論尚沒有包含鄉(xiāng)村，但邏輯上二者有一些相通之處：這就是，有點(diǎn)像體制內(nèi)外的位置差別，鄉(xiāng)村和城市也并非處于同樣的制度和組織環(huán)境中，而且對(duì)鄉(xiāng)村是靜止態(tài)管理的，隨著人口的大規(guī)模流動(dòng)，也自然引發(fā)大量社會(huì)治理問題。

張靜：（回應(yīng)美國(guó)斯坦福大學(xué)社會(huì)學(xué)系主任周雪光教授問題“我同意這些分析，有一個(gè)問題是，體制內(nèi)也是千差萬(wàn)別的，這些差異性怎么裝到體制內(nèi)外變化這樣一個(gè)框架里面？”）

以和中心體制的關(guān)聯(lián)為焦點(diǎn)，體制內(nèi)的差異確實(shí)存在，比如上層和基層，但在制度關(guān)系里，這是程度的差別，不是性質(zhì)的差別，而體制內(nèi)外的組織和中心體制的關(guān)系，存在基本性質(zhì)的差別。這是我注意它的原因。體制內(nèi)的組織無(wú)論在多么基礎(chǔ)的層次，它和中心組織的關(guān)聯(lián)已經(jīng)制度化了，這些關(guān)系具有正當(dāng)性，如果有困難可以提出要求，有專門的且制度承認(rèn)的文件通道可以反映。但是體制外的大小組織都不存在這種制度化的設(shè)置，他們必須通過(guò)交換才能獲得想要的東西。這可以解釋為什么政商關(guān)系在體制外會(huì)更重要。因?yàn)槿狈κ裁矗妥兊弥匾?。這也可以解釋為什么體制外的大組織，通常會(huì)有一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共關(guān)系，其最主要職責(zé)是跟政府建立關(guān)系。這更可以解釋為什么民企、外企，需要花很大的精力和成本來(lái)建立關(guān)系，才能發(fā)展他們的事業(yè)，這是他們的生存邏輯使然。他們不能像體制內(nèi)組織一樣等靠要，沒有這種資格和地位，由于和體制內(nèi)類似的制度化通道對(duì)于他們不存在，很多體制外人員的需求沒有辦法得到回應(yīng)。他們的責(zé)任組織不明確，不知道誰(shuí)應(yīng)該對(duì)他們的事情負(fù)責(zé)任。從政治社會(huì)學(xué)角度看，他們沒有辦法順暢地和國(guó)家體制建立起連接，同時(shí)也沒有什么機(jī)構(gòu)能夠像體制內(nèi)一樣，直接回應(yīng)他們的利益。這些新的組織類別和群體缺乏組織通道回應(yīng)他們的需求，這是新時(shí)期社會(huì)治理面臨的問題。

4、鄉(xiāng)村治理中的問題和挑戰(zhàn)

劉守英教授認(rèn)為，第一，觀察鄉(xiāng)村治理要跟轉(zhuǎn)型結(jié)合起來(lái)看，判斷中國(guó)到底是真轉(zhuǎn)型還是假轉(zhuǎn)型，從根子上講不能光看城市，更要看鄉(xiāng)村。第二是鄉(xiāng)村治理的核心問題，在于土改以來(lái)地權(quán)制度以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的變化，給農(nóng)民留下來(lái)了什么。根本在于農(nóng)民對(duì)地權(quán)的信心，這個(gè)信心不是簡(jiǎn)單的私有化、什么萬(wàn)能制度能解決的問題。第三點(diǎn)是我們?cè)谟^察鄉(xiāng)村治理變化的時(shí)候，要特別關(guān)注代際之間的差異?，F(xiàn)在來(lái)看這個(gè)差異到底會(huì)帶來(lái)多大的影響，還要進(jìn)一步觀察。第四點(diǎn)是，治理的核心是達(dá)到一個(gè)各利益相關(guān)方都可以接受的、合意的、平衡的秩序結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村治理中牽涉到四個(gè)關(guān)系，第一個(gè)是國(guó)家跟農(nóng)民的關(guān)系，第二個(gè)是國(guó)家跟村莊的關(guān)系，第三個(gè)是村莊和村莊內(nèi)部農(nóng)民的關(guān)系，第四個(gè)是農(nóng)民跟農(nóng)民的關(guān)系。鄉(xiāng)村治理中非常重要的一點(diǎn)是，牽涉到的四個(gè)關(guān)系形成一個(gè)怎么樣的秩序結(jié)構(gòu)。

劉守英：第一個(gè)問題，鄉(xiāng)村治理的根子問題，在于土改以來(lái)地權(quán)制度以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的變化，給農(nóng)民留下了什么。要害在于農(nóng)民對(duì)地權(quán)的信心，這個(gè)信心不是簡(jiǎn)單的私有化、什么萬(wàn)能制度能解決的問題。

第二個(gè)問題，對(duì)于鄉(xiāng)村的變遷要有一個(gè)客觀的判斷，影響中國(guó)整體演變的兩個(gè)方面對(duì)鄉(xiāng)村的影響到底到什么程度？第一個(gè)方面是工業(yè)化和城市化，第二個(gè)方面是對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行的一整套自上而下的制度改革。我們?cè)瓉?lái)對(duì)工業(yè)化、城市化的理解，是農(nóng)業(yè)國(guó)逐漸變成工業(yè)國(guó)，現(xiàn)在中國(guó)的城市化率已經(jīng)達(dá)到58%，已經(jīng)過(guò)半，基本上可以說(shuō)已經(jīng)是一個(gè)工業(yè)化和城市化的國(guó)家，但這些能成為我們判斷中國(guó)轉(zhuǎn)型的標(biāo)志嗎？中國(guó)整個(gè)社會(huì)根本的轉(zhuǎn)型要看哪？要看鄉(xiāng)村是不是轉(zhuǎn)變了。鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變的標(biāo)志在哪？也就是說(shuō)，工業(yè)化和城市化的方式能不能真正帶來(lái)鄉(xiāng)村的根本變化？所以我們很容易理解的一件事情就是，工業(yè)化和城市化一定會(huì)帶來(lái)鄉(xiāng)村的變化嗎？不一定的。比如計(jì)劃工業(yè)化時(shí)期的工業(yè)化方式，帶來(lái)的結(jié)果是農(nóng)民和土地、村莊的關(guān)系綁得更緊了，并沒有脫離鄉(xiāng)土社會(huì)基本的制度框。費(fèi)老曾經(jīng)總結(jié)過(guò)鄉(xiāng)村工業(yè)化的方式，離土不離鄉(xiāng)，但我對(duì)這個(gè)存有異議。鄉(xiāng)村工業(yè)化還是在本鄉(xiāng)本土，只有分工分業(yè)，但是沒有帶來(lái)農(nóng)民和土地、村莊的關(guān)系的變化。到了20世紀(jì)90年代以后這一輪大規(guī)模的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，其進(jìn)步的地方在于，農(nóng)民是異地工業(yè)化、沿海工業(yè)化，農(nóng)民離土出村。但是我們也能看到大量的農(nóng)一代回村返農(nóng)。這些是我們?cè)谶M(jìn)行大的結(jié)構(gòu)判斷中非常重要的因素，中國(guó)到底是真轉(zhuǎn)型還是假轉(zhuǎn)型？判斷的依據(jù)不是在城市，是在鄉(xiāng)村。

第三個(gè)問題是，目前一些新的變化需要高度關(guān)注。我最近一直在講，未來(lái)可能帶來(lái)整個(gè)鄉(xiāng)村變化的還是人。這個(gè)人指的是代際，農(nóng)一代已經(jīng)返鄉(xiāng)了，但從全國(guó)各地的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)二代和農(nóng)一代可能會(huì)不一樣，農(nóng)一代基本上會(huì)返鄉(xiāng)，但農(nóng)二代已經(jīng)不回去了，他們主要的消費(fèi)在城市，生活方式也是城市化了的。另外從社會(huì)學(xué)角度觀察，農(nóng)二代即使回去，也不一定住村里的，有住到城里的傾向；有很多人回去以后，也不講本地話，會(huì)講廣州普通話、上海普通話，就是不講當(dāng)?shù)氐脑?，?shí)際上是熟悉人陌生化。購(gòu)房也是，未來(lái)的農(nóng)二代可能是落城不落村。代際的這些變化，可能帶來(lái)農(nóng)民和土地、村莊的粘度發(fā)生變化，發(fā)生松動(dòng)。所以，第三點(diǎn)是我們?cè)谟^察鄉(xiāng)村基層治理的時(shí)候，要特別關(guān)注代際的差異。但這個(gè)差異到底會(huì)帶來(lái)多大的影響，還要進(jìn)一步觀察。

第四個(gè)問題是，我們整套自上而下向鄉(xiāng)村輸送的正式制度，對(duì)鄉(xiāng)村的非正式制度帶來(lái)多大的沖擊？改革以后，類似農(nóng)業(yè)稅這樣的正式制度在減少，非正式制度對(duì)鄉(xiāng)村的影響看來(lái)是不可忽略的。

劉守英：（回應(yīng)周雪光教授問題“從現(xiàn)在再往前看十年、二十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，中國(guó)過(guò)去的傳統(tǒng)，或者所謂的農(nóng)民性，在多大程度上會(huì)有或者要有變化？”）

這個(gè)問題非常有價(jià)值，這是需要我們作出重大的理論解釋的。談到中國(guó)整個(gè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，根本性的轉(zhuǎn)型就是農(nóng)民性的轉(zhuǎn)型。我的觀點(diǎn)是，20世紀(jì)90年代還是費(fèi)老講的離土不離鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村是根本沒有變化（轉(zhuǎn)型）的。如果在整個(gè)中國(guó)的轉(zhuǎn)型中，農(nóng)民跟土地、跟村莊的關(guān)系沒有松動(dòng)，那即使城市化達(dá)到80%都沒有用，人還是粘著地、粘著村。20世紀(jì)90年代末以后這一輪的農(nóng)民進(jìn)城、離土出村，是帶來(lái)根本變化的，這個(gè)根本變化就是農(nóng)民跟土地、跟村莊關(guān)系的松動(dòng)，這是一個(gè)大的結(jié)構(gòu)性的變化。但這里需要評(píng)估另外一件事，鄉(xiāng)村通行的是熟人社會(huì)的關(guān)系規(guī)則，包括進(jìn)城以后形成地方聚居區(qū)，比如北京的浙江村、河南村，但是，對(duì)于進(jìn)城以后的這些人，不能簡(jiǎn)單因?yàn)樗麄冞€是用熟人社會(huì)的規(guī)則，就認(rèn)為他們的現(xiàn)代性不夠。進(jìn)到城市社會(huì)以后，他們是在用鄉(xiāng)村熟悉的非正式制度來(lái)應(yīng)對(duì)城市社會(huì)的制度規(guī)則?？粗袊?guó)的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)下人在城里的變遷是要關(guān)注的，但更為根本的，還是要回到鄉(xiāng)村社會(huì)的人和地、村的關(guān)系，重點(diǎn)還是農(nóng)一代和農(nóng)二代的差異性。農(nóng)一代是20世紀(jì)80年代分地的一代。農(nóng)二代基本沒有干過(guò)農(nóng)活，跟土地的關(guān)系發(fā)生了變化，但這一代可能是整個(gè)中國(guó)轉(zhuǎn)型過(guò)渡的一代，鄉(xiāng)村可能是故鄉(xiāng)，土地可能是故土，但他們也不會(huì)完全離開鄉(xiāng)土，城市也沒有完全接納他們，亦城亦鄉(xiāng)的規(guī)則可能會(huì)相互影響。但再下一代，農(nóng)三代會(huì)完成整個(gè)巨變，規(guī)則和行為會(huì)更靠近城市。對(duì)決策來(lái)說(shuō)，需要考慮的是，讓他們往城市里走還是往回拉（返回鄉(xiāng)村）。

劉守英：（回應(yīng)北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)與發(fā)展研究中心劉世定教授問題“怎么看在討論治理問題的時(shí)候用交易成本的框架？”）

在討論治理問題的時(shí)候，用交易成本的概念太小了。在討論中國(guó)治理問題的時(shí)候，甚至用制度的概念都太小了，它是個(gè)體制的問題。如果用交易成本來(lái)分析，那么制度的變遷、制度的供給，就都是用微觀主體的成本收益來(lái)分析，但我覺得更多地要用體制變遷視角思考，治理的核心是一個(gè)秩序的問題，很難說(shuō)一個(gè)制度是好還是不好，早期作制度分析的時(shí)候，會(huì)強(qiáng)調(diào)制度的有效性，但是大多數(shù)是無(wú)效的制度為何存在。實(shí)際上就是合意的、合適的，不一定是最優(yōu)的或者成本最小的。整個(gè)治理的核心，是達(dá)到一個(gè)大家都可以接受的、合意的、平衡的秩序。討論鄉(xiāng)村治理，非常重要的一點(diǎn)是，牽涉到的幾個(gè)方面形成一個(gè)怎么樣的秩序結(jié)構(gòu)。第一個(gè)是國(guó)家跟農(nóng)民的關(guān)系，第二個(gè)是國(guó)家跟村莊的關(guān)系，第三個(gè)是村莊和村莊內(nèi)部農(nóng)民的關(guān)系，第四個(gè)是農(nóng)民跟農(nóng)民的關(guān)系。這些不同的關(guān)系形成一個(gè)什么樣的結(jié)構(gòu)，也就是我講的秩序，這些秩序形成的時(shí)候，有的可能是最優(yōu)的，但有的可能不是最優(yōu)的。所以我是不大同意用交易成本看治理問題的。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》2018年03期

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