摘 要：植根于“兩權(quán)分離”的集體土地所有權(quán)法律制度，已經(jīng)難以滿足“三權(quán)分置”下的農(nóng)地改革實(shí)踐。集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系的缺陷集中體現(xiàn)在：權(quán)利屬性與權(quán)利主體的模糊性，行使主體與行使機(jī)制的不健全以及權(quán)能體系和保障機(jī)制的欠缺。未來(lái)立法應(yīng)該在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，對(duì)集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系與農(nóng)民集體成員權(quán)綜合治理體系進(jìn)行科學(xué)的立法表達(dá)。完善集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系需要：明確特定社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體；明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體；豐富集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。農(nóng)民集體成員權(quán)是克服集體土地所有權(quán)制度缺陷的重要設(shè)計(jì)，建構(gòu)其綜合治理體系應(yīng)該在理論上廓清農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)之間的關(guān)系，設(shè)計(jì)出科學(xué)可行的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、豐富農(nóng)民集體成員權(quán)利體系、健全農(nóng)民集體成員權(quán)利行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；集體土地所有權(quán)；農(nóng)民集體成員權(quán)；立法表達(dá)

承包地“三權(quán)分置”政策正式提出以來(lái)，學(xué)界研究多圍繞農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及“三權(quán)”之間的關(guān)系而展開(kāi)，而對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其立法表達(dá)的研究卻仍屬于薄弱環(huán)節(jié)。堅(jiān)持集體土地所有權(quán)是社會(huì)主義公有制的基本要求，也是我國(guó)農(nóng)地制度改革的制度底線，中共中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“守住政策底線”“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”。我國(guó)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)法律制度已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢(shì)下深化農(nóng)地制度改革的客觀需要，法律制度供給存在明顯不足，集中體現(xiàn)在：集體土地所有權(quán)法律制度的基本構(gòu)造體系存在缺陷；農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)之間的關(guān)系尚未廓清且沒(méi)有建立起制度連接機(jī)制；農(nóng)民集體成員權(quán)的綜合治理體系不健全。《民法典》的編撰與《農(nóng)村土地承包法》的修訂正在緊張進(jìn)行中，立法和修法過(guò)程中不能忽視“三在深刻領(lǐng)會(huì)中共中央農(nóng)地制度改革精神的基礎(chǔ)上，秉持系統(tǒng)化思維對(duì)集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、與時(shí)俱進(jìn)的立法表達(dá)。

一、“兩權(quán)分離”下集體土地所有權(quán)立法的缺憾

新中國(guó)建立后，經(jīng)過(guò)運(yùn)動(dòng)式的土地革命和漸進(jìn)式的土地改革與立法，我國(guó)形成了具有中國(guó)特色的集體土地所有權(quán)法律制度體系與規(guī)范體系?，F(xiàn)行集體土地所有權(quán)法律制度反映了新中國(guó)成立以來(lái)不同時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需求，為我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)，具有其歷史進(jìn)步性。但是，隨著全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，加之立法所具有的天然滯后性，現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度沒(méi)有及時(shí)充分地反映全面深化農(nóng)地制度改革的現(xiàn)實(shí)需求。現(xiàn)行法中集體土地所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容分散且對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)制度的重要內(nèi)容規(guī)定的不足，阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)。國(guó)家政策與法律長(zhǎng)期側(cè)重于健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而對(duì)集體土地所有制僅僅采用了堅(jiān)持不變的原則，導(dǎo)致偏離了憲法所確立的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。因此，在全面深化農(nóng)村改革的背景下，亟需對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度體系與規(guī)范體系進(jìn)行全面審視，精準(zhǔn)識(shí)別出集體土地所有權(quán)立法中的現(xiàn)有缺陷，以便為科學(xué)的法律制度與法律規(guī)范設(shè)計(jì)明確方向。

（一）集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系的缺陷

1.集體土地所有權(quán)的本質(zhì)與主體仍存疑義。從歷史視角觀察，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的形成與變遷基本上是在國(guó)家公權(quán)力安排下完成的“強(qiáng)制性制度變遷”，這決定了其制度設(shè)計(jì)并不是完全建立在權(quán)利主體理性選擇基礎(chǔ)之上，而更多地是基于服務(wù)于國(guó)家政治目標(biāo)的需要，通過(guò)政策與法律的強(qiáng)制性置入完成的制度設(shè)計(jì)。集體土地所有權(quán)主體方面的法律制度供給不足進(jìn)一步加深了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊，而集體土地產(chǎn)權(quán)模糊是導(dǎo)致集體土地低效率使用與頻繁被外力侵蝕的重要原因。雖然在《物權(quán)法》正式頒布之前，我國(guó)《憲法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》等多部立法將集體土地所有權(quán)的主體明確為“集體”。但是“集體”的本質(zhì)究竟為何卻始終沒(méi)有給出清晰界定。《物權(quán)法》中“本集體成員集體所有”的立法表述雖然深化了對(duì)集體土地所有權(quán)本質(zhì)與主體的認(rèn)識(shí)，但是其內(nèi)涵仍不明晰。集體土地所有權(quán)本質(zhì)的模糊性影響到了一系列核心制度的設(shè)計(jì)。如《物權(quán)法》中“本集體成員集體所有”的理解直接影響到《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中“落實(shí)集體所有權(quán)”的理解。既然“本集體成員集體所有” 的理解都難以形成一致性意見(jiàn)，那么何以談得上“落實(shí)集體所有權(quán)”？對(duì)集體土地所有權(quán)性質(zhì)認(rèn)識(shí)的模糊又進(jìn)一步導(dǎo)致了實(shí)踐中認(rèn)識(shí)的混亂。如在集體土地所有權(quán)確權(quán)中，有些地方將集體經(jīng)濟(jì)組織確定為集體土地的歸屬主體，有些將農(nóng)民集體確定為歸屬主體，還有的將兩者都作為歸屬主體。我國(guó)集體土地所有權(quán)主體存在主體概念的法律內(nèi)涵模糊、主體缺位、主體利益的徹底虛化的嚴(yán)重缺陷，而上述問(wèn)題的根源都是源于對(duì)集體土地所有權(quán)本質(zhì)及主體認(rèn)識(shí)的模糊。

2.集體土地所有權(quán)的行使主體缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)與建構(gòu)。根據(jù)《物權(quán)法》（第60條）規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體以及村民小組（村內(nèi)）農(nóng)民集體，與之相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織分別是集體土地等集體資產(chǎn)的代表行使主體。但是，我國(guó)目前的農(nóng)村基層群眾性自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在“政經(jīng)不分”的現(xiàn)象，承擔(dān)村民自治事務(wù)的村民委員會(huì)和承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織主體混同、職能不分，多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有建立起獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。而且，法律法規(guī)中自始至終沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予定位。實(shí)踐中多由村民委員會(huì)對(duì)外代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，這在一定程度上影響了對(duì)集體土地等集體資產(chǎn)的管理效果。《民法總則》（第99條）賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位。但是，作為集體土地所有權(quán)的代表行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人應(yīng)該如何代表各類農(nóng)民集體行使所有權(quán)，現(xiàn)行立法并無(wú)科學(xué)的設(shè)計(jì)與建構(gòu)。

3.集體土地所有權(quán)行使的民主決策機(jī)制不健全。集體土地所有權(quán)的代表行使主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及村內(nèi)的各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在代表行使所有權(quán)的過(guò)程中需要借助于團(tuán)體決策機(jī)制完成。具體而言，集體土地所有權(quán)的行使需要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部由集體經(jīng)濟(jì)組織成員按照一定的民主決策機(jī)制進(jìn)行。集體土地所有實(shí)際上是一種團(tuán)體所有，團(tuán)體所有的行使機(jī)制需要按照?qǐng)F(tuán)體法中的意思表示形成與表達(dá)規(guī)則實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者將集體土地的民主管理稱為集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能。雖然，《物權(quán)法》（第59條）、《農(nóng)村土地承包法》（第18條、第19條）中有農(nóng)民集體成員行使民主決策權(quán)的有關(guān)規(guī)則。但是，現(xiàn)有法律規(guī)范體系中欠缺系統(tǒng)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使的民主決策機(jī)制。

4.集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系與保障機(jī)制存在欠缺。集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系配置是集體土地所有權(quán)的內(nèi)容能否得到切實(shí)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì)，集體土地所有權(quán)的保障機(jī)制是集體土地所有權(quán)的制度目標(biāo)能否得到完整實(shí)現(xiàn)的后備保障。但是，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不是完整意義上集體所有權(quán)，而是受到諸多立法限制的集體土地所有權(quán)，這足見(jiàn)其權(quán)能體系的不健全。這表現(xiàn)為對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能的過(guò)多限制，這已經(jīng)成為集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的阻力。而且，集體土地所有權(quán)的保障機(jī)制同樣存在缺陷，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)飽受“虛置”“虛化”等詬病，而且導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)缺乏強(qiáng)制力保障。

（二）集體成員權(quán)制度體系與規(guī)范體系存在殘缺

從立法視角觀察，《物權(quán)法》起草過(guò)程中立法者已經(jīng)初步認(rèn)識(shí)到集體土地所有權(quán)的制度缺陷，并且試圖引入農(nóng)民集體成員權(quán)制度實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)集體土地所有權(quán)缺陷的目的。從政策視角觀察，政策的制定者也已經(jīng)意識(shí)到農(nóng)民集體成員權(quán)對(duì)落實(shí)集體所有權(quán)的重要意義?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中對(duì) “落實(shí)集體所有權(quán)”的政策表達(dá)足可以證明這一點(diǎn)。因此，農(nóng)民集體成員權(quán)不得以清晰的界定與實(shí)現(xiàn)，集體土地所有權(quán)就無(wú)法落實(shí)。農(nóng)民集體成員權(quán)制度體系與規(guī)范體系的建立對(duì)集體土地所有權(quán)的立法表達(dá)和切實(shí)實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。理論研究中對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)的關(guān)系也已經(jīng)有了認(rèn)識(shí)。但是，不無(wú)遺憾的是，立法中對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)相關(guān)規(guī)則的設(shè)計(jì)尚存欠缺。

1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系的認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步深化。鑒于集體土地所有權(quán)制度的嚴(yán)重缺陷及其在保障集體成員權(quán)益方面的不足，《物權(quán)法》試圖通過(guò)引入成員權(quán)概念來(lái)明確集體所有權(quán)的主體。在集體土地所有權(quán)中體現(xiàn)與保障農(nóng)民集體成員的成員權(quán)乃集體土地所有權(quán)本質(zhì)內(nèi)涵的應(yīng)有之義。集體土地所有權(quán)就是集體成員集體對(duì)本集體土地的所有權(quán)，根本在于實(shí)現(xiàn)集體土地對(duì)集體成員的社會(huì)保障利益?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》第一次明確提出要通過(guò)落實(shí)農(nóng)民的“三大財(cái)產(chǎn)權(quán)利”和經(jīng)濟(jì)民主管理權(quán)利進(jìn)而形成有效維護(hù)集體成員權(quán)的治理體系，這就更加清晰地揭示了集體土地所有權(quán)的本質(zhì)。但是，無(wú)論是在立法上還是理論研究中，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系的認(rèn)識(shí)均需進(jìn)一步深化。

2.農(nóng)民集體成員權(quán)的治理體系存在制度缺陷。我國(guó)目前的集體成員權(quán)治理體系還存在制度缺陷，遠(yuǎn)未建構(gòu)起有效的集體成員權(quán)治理體系。主要體現(xiàn)在：其一，缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定規(guī)則。集體成員權(quán)是以集體成員身份為基礎(chǔ)的民事權(quán)利，不清晰地界定集體成員身份根本無(wú)法確定集體成員權(quán)的權(quán)利主體。我國(guó)現(xiàn)行立法中對(duì)集體成員資格認(rèn)定的相關(guān)規(guī)則缺少全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一性立法。雖有地方立法和政策的支撐，但是各地之間的具體規(guī)則存在明顯沖突和與抵牾。目前，很多地方實(shí)行的通過(guò)民主議定的方式進(jìn)行集體成員身份認(rèn)定的做法更是為以后出現(xiàn)矛盾埋下了隱患。其二，集體成員權(quán)的權(quán)能體系存在欠缺。集體成員權(quán)是一個(gè)由自益權(quán)和共益權(quán)共同構(gòu)成的有機(jī)體系，自益權(quán)和共益權(quán)又分設(shè)若干具體成員權(quán)益類型?，F(xiàn)行立法雖然對(duì)集體成員民主決策權(quán)、知情權(quán)、撤銷權(quán)等有所規(guī)定，但是缺乏體系化的制度設(shè)計(jì)。其三，集體成員權(quán)的變動(dòng)與行使規(guī)則不健全。集體成員權(quán)的變動(dòng)需要借助于各種法律事實(shí)，既有自然事實(shí)，如自然人的出生、死亡等；又有法律行為事實(shí)，如農(nóng)民集體中的決議行為。目前我國(guó)立法中并無(wú)統(tǒng)一的農(nóng)民集體成員權(quán)的權(quán)利取得規(guī)則、權(quán)利變動(dòng)規(guī)則、權(quán)利行使規(guī)則等。其四，集體成員權(quán)的救濟(jì)機(jī)制?！段餀?quán)法》對(duì)集體成員撤銷權(quán)作了規(guī)定，但是由于制度設(shè)計(jì)不完整，在適用中存在較多障礙，影響了其制度績(jī)效?，F(xiàn)行法對(duì)集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)未給予足夠重視，使得集體經(jīng)濟(jì)組織虛無(wú)以及經(jīng)濟(jì)功能被村委會(huì)所取代。對(duì)農(nóng)民集體成員派生訴訟制度也沒(méi)有任何制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中間接侵害集體成員權(quán)的行為難以得到規(guī)制和矯正。

二、“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)改革的政策動(dòng)向

（一）“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)改革的政策表達(dá)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”?！蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》指出要在“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”基本原則的基礎(chǔ)上實(shí)施承包地“三權(quán)分置”改革?！蛾P(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》指出：要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”；并明確地提出 “落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)”是承包地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)性工作?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》要求“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)”“把握好土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營(yíng)的關(guān)系”，并對(duì)“落實(shí)集體所有權(quán)” 的內(nèi)涵進(jìn)行了迄今為止最為清晰政策表達(dá)?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》對(duì)集體土地所有權(quán)改革做了迄今為止最為全面、最為具體的政策表達(dá)。明確要求：“守住政策底線” “堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”不可動(dòng)搖；“始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”；對(duì)集體土地所有權(quán)的基本構(gòu)造進(jìn)行了較為清晰的表達(dá)?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》是有關(guān)集體土地所有權(quán)改革的又一份重要政策文件，做了一系列重要的政策表述。如明晰了集體資產(chǎn)的范圍，集體土地屬于其中的資源性資產(chǎn)；強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”；要求“維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”?！兑庖?jiàn)》的突出特點(diǎn)是強(qiáng)化了對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)機(jī)制?！兑庖?jiàn)》規(guī)定了農(nóng)民集體成員對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份份額的收益分配權(quán)，認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的基本原則、考量因素與具體規(guī)則，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體資產(chǎn)股份所享有的股份權(quán)利等內(nèi)容?！兑庖?jiàn)》對(duì)未承包到戶的資源性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)的主體、確權(quán)和權(quán)利的代表行使等做了規(guī)定。更為重要的是，《意見(jiàn)》提出要“形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系”?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（2018年中央一號(hào)文件）再次強(qiáng)調(diào)了“依法保護(hù)集體土地所有權(quán)”在“三權(quán)分置”改革中的基礎(chǔ)地位。

（二）十八大以來(lái)相關(guān)政策表達(dá)中展現(xiàn)出的改革動(dòng)向

十八大以來(lái)，為全面深化農(nóng)村改革，中共中央國(guó)務(wù)院圍繞農(nóng)地制度改革頒布了一系列政策文件，這些文件對(duì)集體土地所有權(quán)制度改革進(jìn)行了全面、深入、具體的政策表達(dá)。從政策文件的表達(dá)中可以獲知的改革動(dòng)向主要有：第一，改革要守住底線要求。堅(jiān)持集體土地所有權(quán)的根本地位不可動(dòng)搖，這是深化我國(guó)農(nóng)村集體土地制度改革乃至推進(jìn)整個(gè)農(nóng)村土地改革的政策底線。第二，集體土地所有權(quán)的基本制度構(gòu)造體系需要進(jìn)一步完善。中共中央政策文件中已經(jīng)對(duì)集體土地所有權(quán)的基本制度構(gòu)造體系進(jìn)行了較為全面的政策表達(dá)，但是在立法中尚無(wú)系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)，亟需在立法中對(duì)成熟的政策進(jìn)行立法表達(dá)。第三，“落實(shí)集體所有權(quán)”是深化農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改革的基本方向?！奥鋵?shí)集體所有權(quán)” 的基本路徑是明晰農(nóng)民集體成員權(quán)?，F(xiàn)行立法中對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民集體成員權(quán)的關(guān)系并不清晰，有待法律的進(jìn)一步立法表達(dá)。第四，應(yīng)該完善農(nóng)民集體成員權(quán)的治理體系。農(nóng)民集體成員權(quán)治理體系是一個(gè)系統(tǒng)化工程，具體包括：明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位、完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定規(guī)則、豐富集體成員權(quán)權(quán)能體系、健全集體成員權(quán)行使與保障體系等。可見(jiàn)，十八大以來(lái)，中共中央國(guó)務(wù)院頒布的一系列有關(guān)“三權(quán)分置”改革的政策文件已經(jīng)為集體土地所有權(quán)制度的未來(lái)改革方向進(jìn)行了較為全面的政策層面的設(shè)計(jì)，這展現(xiàn)了集體土地所有權(quán)法律制度改革的未來(lái)動(dòng)向，也為相關(guān)制度的立法表達(dá)提供了政策指引。應(yīng)該抓住編撰《民法典》以及《農(nóng)村土地承包法》修改的立法契機(jī)，盡快做好成熟政策的法律化，以便為改革提供更為穩(wěn)定與切實(shí)的法律保障。

三、“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的立法表達(dá)要點(diǎn)

（一）集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造的立法表達(dá)

1.農(nóng)村土地集體所有的制度底線不可動(dòng)搖。從歷史視角分析，選擇農(nóng)村集體所有制有其特定的歷史背景，是當(dāng)時(shí)歷史背景下的理性選擇。四十年的改革開(kāi)放實(shí)踐也證明，農(nóng)村集體土地所有制是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的最優(yōu)選擇。有學(xué)者指出，農(nóng)村土地集體所有制是歷史形成的，兼顧了國(guó)家、集體、農(nóng)民等各個(gè)方面的利益，是符合我國(guó)國(guó)情的有效制度安排。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體所有制在法律上的反映，這是社會(huì)主義公有制的基本要求。深化農(nóng)村集體土地制度改革，推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置” 改革，同樣必須始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。同樣，“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)制度的立法表達(dá)也應(yīng)該堅(jiān)持底線思維，特別是應(yīng)該確保農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位不動(dòng)搖，在編撰《民法典》以及《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等修法過(guò)程中，必須“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”的制度底線與立法底線。

2.特定社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體。清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是激活和釋放土地等要素資源活力的基礎(chǔ)。有學(xué)者指出，集體土地的所有權(quán)人，既不能是村民委員會(huì)和村民小組，也不能是農(nóng)民集體，而只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。從歷史視角觀察，集體土地實(shí)際上是歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而不是成員共有。我們認(rèn)為，該種觀點(diǎn)混淆了集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體與代表行使主體。首先，該種觀點(diǎn)曲解了集體土地所有權(quán)的本質(zhì)屬性，集體土地所有權(quán)本質(zhì)上是特定社區(qū)范圍內(nèi)的“成員集體所有”。在建立了獨(dú)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，也可稱為集體經(jīng)濟(jì)組織“成員集體所有”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中要求將集體土地等資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體”，指的是建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)。但是，無(wú)論是“集體成員集體所有”還是“集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有”，均強(qiáng)調(diào)了“成員集體”是集體土地的所有權(quán)人，而不可能是集體經(jīng)濟(jì)組織是所有權(quán)人?！凹w經(jīng)濟(jì)組織充其量也就是資產(chǎn)使用、管理與經(jīng)營(yíng)的代理人?！倍遥泄仓醒胛募幸呀?jīng)明確確認(rèn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體而非權(quán)利主體。其次，立法已經(jīng)明確了農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系?！段餀?quán)法》第５９條的規(guī)定已經(jīng)表明，農(nóng)民集體所有就是“本集體的成員集體所有”，這當(dāng)然意味著集體所有不是集體組織或村民委員會(huì)所有，也不是集體成員所有，而是由“本集體的成員集體”不可分割地行使集體土地所有權(quán)。從對(duì)外關(guān)系觀察，成員集體作為一個(gè)團(tuán)體對(duì)集體土地對(duì)外統(tǒng)一行使所有權(quán)。從內(nèi)部關(guān)系觀察，集體成員在成員集體中基于其成員身份對(duì)集體土地享有成員權(quán)，而不是所有權(quán)。集體成員通過(guò)成員權(quán)的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的價(jià)值目標(biāo)和具體權(quán)能。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體，其與成員集體之間構(gòu)成“委托－代理”關(guān)系。人民公社解體后，我國(guó)農(nóng)村的多數(shù)地區(qū)并沒(méi)有建立起獨(dú)立于村民自治組織的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。 “大部分集體經(jīng)濟(jì)組織并未獨(dú)立設(shè)置，而是與村｀兩委＇重合，除行政事務(wù)和社會(huì)組織職能外，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能基本被忽視?！边@就導(dǎo)致事實(shí)上的“政經(jīng)不分”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。事實(shí)上，相較于村民自治組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更適宜作為集體土地所有權(quán)的行使主體。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織往往具有分工合理、權(quán)責(zé)明晰、內(nèi)部制衡的法人治理機(jī)制，其在行使集體土地所有權(quán)方面比村民自治組織具有更有優(yōu)越性?！睹穹倓t》已經(jīng)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法取得法人地位，這對(duì)于其更好地行使集體土地所有權(quán)具有積極作用。未來(lái)立法應(yīng)該以《民法總則》為中心，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的“特別性”為主線做好系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)與規(guī)范設(shè)計(jì)。惟有如此才能確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人擔(dān)當(dāng)起行使集體土地所有權(quán)以及其他集體資產(chǎn)管理權(quán)的重任?？傊?，各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體，它在各自范圍內(nèi)代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，兩者是“委托－代理”關(guān)系。作為代理人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該主動(dòng)接受農(nóng)民集體與集體成員對(duì)其代表行為的監(jiān)督。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該對(duì)集體土地所有權(quán)人盡到忠實(shí)和勤勉義務(wù)，應(yīng)該著力完善其法人治理機(jī)制、提升治理質(zhì)量。明晰成員集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的委托代理關(guān)系，有利于最終形成完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理機(jī)制。

4.豐富集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。首先，應(yīng)該區(qū)分集體土地所有權(quán)的抽象權(quán)能和具體權(quán)能。根據(jù)傳統(tǒng)所有權(quán)理論，作為所有權(quán)的一種類型，集體土地所有權(quán)當(dāng)然應(yīng)該具有占有、使用、收益、處分等積極權(quán)能以及排除他人侵害等消極權(quán)能。除了上述抽象權(quán)能外，還需要在立法中充分賦予與保障農(nóng)民集體對(duì)承包地多元化的具體權(quán)能，以便真正落實(shí)其抽象權(quán)能。有學(xué)者認(rèn)為，為避免家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任之后，過(guò)于突出“分”，特別是只“分”不“統(tǒng)”造成的弊端，“三權(quán)分置”改革中對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能的分解應(yīng)該強(qiáng)調(diào)一定范圍的權(quán)能保留。我們認(rèn)為，結(jié)合《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》等政策文件的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的具體權(quán)能應(yīng)該包括：（１）發(fā)包權(quán)，即集體土地的發(fā)包方有權(quán)依照一定實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則對(duì)集體成員和集體成員以外的經(jīng)營(yíng)主體發(fā)包集體土地的權(quán)利。（２）調(diào)整權(quán)：即集體土地的發(fā)包方有權(quán)在法定的特殊情形下按照程序規(guī)則適當(dāng)調(diào)整承包地的權(quán)利。但是，該調(diào)整權(quán)必須嚴(yán)格限定在法定情形，以確保國(guó)家“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的政策要求。（３）監(jiān)督權(quán)：即集體土地的發(fā)包方有權(quán)對(duì)承包戶使用承包地的行為行使監(jiān)督的權(quán)利，該權(quán)利旨在防止和糾正長(zhǎng)期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。（４）收回權(quán)：即當(dāng)承包戶存在法定的嚴(yán)重違法行為時(shí)，發(fā)包方有權(quán)依照法定程序收回承包地的權(quán)利。但是，該具體權(quán)能也必須嚴(yán)格控制在法定情形，以確?！巴恋爻邪P(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”政策的實(shí)施。（５）獲得補(bǔ)償權(quán)：即農(nóng)民集體及其代表行使機(jī)構(gòu)有權(quán)在集體土地被征收時(shí)依法獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。（６）適度處分權(quán)，即賦予集體土地所有權(quán)人適當(dāng)限制下的集體土地處分權(quán)。允許集體土地一定條件下進(jìn)入市場(chǎng)，由農(nóng)民自主決定用途，可以促進(jìn)集體土地效率的提高。（７）管理權(quán)：即集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員對(duì)集體所有的土地進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等權(quán)利。集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能主要通過(guò)集體成員權(quán)中的共益權(quán)加以實(shí)現(xiàn)。但是，在不同歷史背景下，集體土地所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)該保持適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張或抑制。根據(jù)十七屆三中全會(huì)以來(lái)我國(guó)實(shí)施的 “穩(wěn)定土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變”的改革精神，立法中“應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整和收回”。“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”是我國(guó)目前農(nóng)地制度改革中必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的政策，這就必然要求對(duì)集體土地所有權(quán)的調(diào)整權(quán)、收回權(quán)應(yīng)該給予適當(dāng)抑制。

（二）建構(gòu)起系統(tǒng)化的集體成員權(quán)治理體系

1.廓清集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系。集體土地所有權(quán)和集體成員權(quán)關(guān)系密不可分。從權(quán)利行使方式看，二者在不少方面具有同步性，共享著某些權(quán)利行使制度?！段餀?quán)法》中試圖通過(guò)引入集體成員權(quán)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)明確集體土地所有權(quán)主體的目標(biāo)。該法中農(nóng)民集體所有的土地歸“成員集體所有”的表達(dá)，既強(qiáng)調(diào)了成員集體的集體土地所有權(quán)主體地位，又強(qiáng)調(diào)了集體成員個(gè)體在成員集體中的成員權(quán)。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中對(duì)“落實(shí)集體所有權(quán)”進(jìn)行了較為清晰且明確的界定，同時(shí)也試圖通過(guò)農(nóng)民集體成員權(quán)制度來(lái)達(dá)到實(shí)現(xiàn)集體土地產(chǎn)權(quán)主體清晰之改革目標(biāo)?！斗桨浮返恼撌錾罨兔魑思w土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系。首先， “落實(shí)集體土地所有權(quán)”實(shí)際上就是通過(guò)明確“成員集體”的集體土地所有權(quán)主體地位，克服集體土地所有權(quán)主體的“虛位”狀態(tài)，即把集體土地分別確權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組的成員集體。其次，集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的本質(zhì)具有一致性。集體土地所有權(quán)的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)集體成員的個(gè)體權(quán)利。無(wú)論是集體土地的民主管理權(quán)能還是集體土地上的財(cái)產(chǎn)利益最終都要落實(shí)到集體成員身上?！凹w本身就是由集體成員構(gòu)成的，兩者并不是對(duì)立的，而是一體的?！苯?gòu)起系統(tǒng)化的集體成員權(quán)制度體系和規(guī)范體系是落實(shí)集體所有權(quán)的客觀要求。再次，集體土地所有權(quán)是“成員集體”對(duì)集體土地享有的權(quán)利，集體成員通過(guò)行使成員權(quán)在集體土地上取得各種用益物權(quán)。集體土地歸“成員集體”所有：一方面明確了“成員集體”是集體土地所有權(quán)主體；另一方面則強(qiáng)調(diào)了集體成員在實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)過(guò)程中的地位與作用，集體土地所有權(quán)權(quán)能的行使與實(shí)現(xiàn)均需要借助于集體成員參與民主決策等方式加以實(shí)現(xiàn)。因此，集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系極為密切，落實(shí)集體土地所有權(quán)首先應(yīng)該明確界定與保障實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)。關(guān)于農(nóng)民集體成員權(quán)的立法模式，有學(xué)者指出，可考慮在《物權(quán)法》集體所有權(quán)中統(tǒng)一規(guī)制。本文認(rèn)為，在民法典物權(quán)編中之所有權(quán)部分對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)制度進(jìn)行立法設(shè)計(jì)的路徑規(guī)定充分反映了符合中共中央有關(guān)政策文件中反映的基本精神。特別是在《民法總則》僅僅承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，又沒(méi)有規(guī)定系統(tǒng)的集體成員權(quán)規(guī)則的背景下，應(yīng)該借助于編撰民法典的契機(jī)，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員權(quán)制度的科學(xué)入典。

2.建構(gòu)起科學(xué)的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。集體成員身份認(rèn)定是確定集體成員權(quán)，落實(shí)集體土地所有權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，由于缺少全國(guó)性的、統(tǒng)一的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，成員權(quán)利界定不清導(dǎo)致的問(wèn)題仍然在較大程度上存在，并引起了一系列連鎖問(wèn)題。目前在全國(guó)各地推行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定已經(jīng)變成一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。《民法總則》中制定過(guò)程中曾有專家指出應(yīng)該在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人中增加相關(guān)規(guī)定，但是未能成行。實(shí)踐中，各省、市基于解決糾紛的需要以及推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的需要，不得不探索各自的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。各地的實(shí)踐一般以“戶籍、長(zhǎng)期固定的生產(chǎn)生活關(guān)系、生活保障基礎(chǔ)”作為集體成員身份認(rèn)定的一般標(biāo)準(zhǔn)。而且，還針對(duì)“出嫁女”（包括“農(nóng)嫁農(nóng)”“農(nóng)嫁非”等多種情形）、“離婚婦女”“入贅婿”“空掛戶”“后來(lái)戶”等特別情形給出了特別解決機(jī)制。由于立法的缺失，實(shí)踐中還普遍存在利用村規(guī)民約對(duì)集體成員身份進(jìn)行界定的情形。值得關(guān)注的是，《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》明確了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的指導(dǎo)思想與考量因素，并提出要探索民主協(xié)商確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的程序、建立健全集體成員登記備案機(jī)制等。根據(jù)筆者掌握的實(shí)證資料，廣東、浙江、江蘇、北京等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革比較先進(jìn)的地區(qū)已經(jīng)積累了較為豐富的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前山東青島、煙臺(tái)、濰坊等地方農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)指導(dǎo)制定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定文件中都反映了上述政策文件的精神。這表明中共中央政策文件中的改革精神已經(jīng)對(duì)社會(huì)實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響，應(yīng)該盡快將成熟政策法律化。集體成員身份認(rèn)定是既涉及到集體成員生存利益，又關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題，必須在嚴(yán)格貫徹中共中央改革精神的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定集體成員身份認(rèn)定規(guī)則。特別是應(yīng)該把握好集體成員身份認(rèn)定中自治與強(qiáng)制的關(guān)系，在通過(guò)民主議定程序確定集體成員身份過(guò)程中，既要防止“多數(shù)人暴政”，又要防止“少數(shù)人專權(quán)”“外部人干預(yù)”。

3.豐富集體成員權(quán)的權(quán)利體系。集體成員權(quán)從權(quán)利屬性上屬于社員權(quán)，由財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利兩部分組成。集體成員的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利以滿足集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的取得與保持為目的，以集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益等各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)益為內(nèi)容。集體成員的非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是集體成員享有的參與集體事務(wù)管理的權(quán)利，以集體成員為本集體的和成員的利益而參與集體所有權(quán)的行使與監(jiān)督等權(quán)利為內(nèi)容。應(yīng)該將作為集體成員權(quán)類型下的自益權(quán)（請(qǐng)求分配宅基地的權(quán)利、請(qǐng)求分配承包地的權(quán)利以及請(qǐng)求分享集體收益的權(quán)利）和作為集體成員權(quán)行使結(jié)果的具體財(cái)產(chǎn)權(quán)（如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等）區(qū)分開(kāi)來(lái)。從聯(lián)系上而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等各項(xiàng)具體財(cái)產(chǎn)權(quán)的取得是集體成員權(quán)中各項(xiàng)自益權(quán)行使的結(jié)果。從區(qū)別而言：前者本質(zhì)上屬于社員權(quán)范疇，后者屬于用益物權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇。集體成員權(quán)利的賦予與保障是激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制的綜合體：一方面，豐富集體成員權(quán)的權(quán)利體系可以滿足集體成員的利益需求，形成有效的激勵(lì)機(jī)制；另一方面，可以對(duì)行政權(quán)力與團(tuán)體權(quán)力的濫用形成有效約束機(jī)制。總之，我國(guó)的未來(lái)立法中應(yīng)該建構(gòu)起以財(cái)產(chǎn)性權(quán)利和非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利為基本類型的、完善的集體成員權(quán)的權(quán)利體系，這是形成有效的集體成員權(quán)綜合治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.建立健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則。在立法中對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行確認(rèn)為集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了制度可能，但該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)尚需要借助于行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則方可實(shí)現(xiàn)。首先，應(yīng)該建立健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則。集體成員權(quán)屬于社員權(quán)體系中的組成部分，社員權(quán)的一般行使規(guī)則對(duì)集體成員權(quán)的行使具有指導(dǎo)作用?，F(xiàn)行立法中比較成熟的股權(quán)、建筑物區(qū)分所有權(quán)中成員權(quán)的行使規(guī)則對(duì)集體成員權(quán)的行使具有指引意義，可以借鑒《公司法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)則對(duì)集體成員權(quán)的行使規(guī)則進(jìn)行建構(gòu)。鑒于集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員兩種權(quán)利在權(quán)利行使方面的密切關(guān)系，集體成員權(quán)行使規(guī)則的設(shè)計(jì)從另一個(gè)視角觀察就是集體土地所有權(quán)行使規(guī)則的設(shè)計(jì)。例如，健全集體土地所有權(quán)的行使規(guī)則需要從團(tuán)體法視角健全成員集體的民主決策機(jī)制，而從集體成員權(quán)視角觀察就是健全集體成員權(quán)中民主決策權(quán)的行使規(guī)則。此外，兩種權(quán)利的行使均需借助于團(tuán)體法中的決議行為加以實(shí)現(xiàn)。從決議行為視角觀察，決議行為既是農(nóng)民集體形成集體意志的方式，也是集體成員行使共益權(quán)的方式。健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則，應(yīng)該對(duì)集體成員權(quán)行使的基本原則、主體規(guī)則、程序規(guī)則、限制規(guī)則等做出科學(xué)設(shè)計(jì)與建構(gòu)。其次，完善集體成員權(quán)的程序救濟(jì)規(guī)則。就案由選擇而言，《民事案件案由規(guī)定》（法〔2011〕42號(hào)）中設(shè)置有 “39：侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”，該案由可以作為該類糾紛的案由依據(jù)。該案由極具包容性，本質(zhì)上屬于兜底性案由，除了可以被更為具體的案由（如承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛、宅基地使用權(quán)糾紛等）涵蓋的糾紛類型外，均可以依據(jù)該案由進(jìn)行訴訟救濟(jì)。對(duì)集體成員權(quán)進(jìn)行救濟(jì)除了可以根據(jù)一般訴訟制度外，在立法上還應(yīng)該完善特別訴訟制度，主要包括集體成員撤銷訴訟和集體成員派生訴訟制度。其中，集體成員撤銷訴訟針對(duì)直接侵害農(nóng)民集體成員權(quán)的侵權(quán)行為；集體成員派生訴訟則針對(duì)直接侵害農(nóng)民集體權(quán)益而間接侵害集體成員權(quán)益的行為?！段餀?quán)法》第６３條第２款對(duì)集體成員撤銷訴訟（撤銷權(quán)）制度進(jìn)行了初步設(shè)計(jì)。但是，目前有關(guān)農(nóng)民集體成員撤銷訴訟的法律規(guī)范還過(guò)于粗略，影響了其實(shí)施效果。未來(lái)立法與司法實(shí)踐中，還應(yīng)該對(duì)集體成員撤銷訴訟的當(dāng)事人確定、訴訟形式選擇、證據(jù)規(guī)則、提起期限等具體問(wèn)題進(jìn)行立法設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索。較為簡(jiǎn)便的路徑是借鑒建筑物區(qū)分所有權(quán)中的業(yè)主撤銷訴訟制度對(duì)集體成員撤銷訴訟制度進(jìn)行立法建構(gòu)。司法實(shí)踐中，也應(yīng)該借鑒“業(yè)主撤銷權(quán)糾紛”（（法〔2011〕42號(hào)）：41）的做法，將“集體成員撤銷權(quán)糾紛”從“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”中獨(dú)立出來(lái)作為獨(dú)立民事案由。集體成員派生訴訟制度旨在針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)的負(fù)責(zé)人非法侵害或容忍他人非法侵害農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的行為，集體成員有權(quán)以自己的名義為農(nóng)民集體的利益提起訴訟的制度。目前，《物權(quán)法》中尚缺少集體成員派生訴訟制度，需要從立法上進(jìn)行建構(gòu)。鑒于農(nóng)民集體成員派生訴訟的獨(dú)特制度功能，《民法典》物權(quán)編中應(yīng)該建構(gòu)起系統(tǒng)的農(nóng)民集體成員派生訴訟制度?？傊?，目前我國(guó)正在制定《民法典》分則，希望立法部門(mén)能夠抓住立法契機(jī)，建構(gòu)起系統(tǒng)化的保障農(nóng)民集體成員權(quán)益的特別訴訟制度。

四、結(jié) 語(yǔ)

十八大以來(lái)，農(nóng)地制度改革進(jìn)入了以承包地“三權(quán)分置”改革為核心的新的歷史階段。中共中央國(guó)務(wù)院頒布的一系列政策文件為“三權(quán)分置”改革進(jìn)行了宏觀設(shè)計(jì)，這明確了未來(lái)立法的方向。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，既是承包地“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容，也是改革的底線所在。農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系密切，農(nóng)民集體成員權(quán)是集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度工具，這在政策文件中已經(jīng)有了較為清晰的表達(dá)。對(duì)集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行立法表達(dá)，應(yīng)該秉持體系化的思維方式，重點(diǎn)做好集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系與農(nóng)民集體成員權(quán)綜合治理體系的立法表達(dá)。完善集體土地所有權(quán)的基本構(gòu)造體系，需要明確成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體、集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體、豐富集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。建構(gòu)農(nóng)民集體成員權(quán)的綜合治理體系，需要從立法中設(shè)計(jì)出科學(xué)可行的集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、豐富農(nóng)民集體成員權(quán)利體系、健全農(nóng)民集體成員權(quán)利行使規(guī)則與救濟(jì)規(guī)則等。

作者簡(jiǎn)介：管洪彥（1981－），男，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士后研究人員，山東政法學(xué)院民商法學(xué)院副教授，博士。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地法治、農(nóng)村政策分析。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（17BFX109）的階段性研究成果。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）

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