外部干預(yù)已經(jīng)構(gòu)成了鄉(xiāng)村發(fā)展中不可忽視的一個因素，從20世紀50年代的政治干預(yù)到21世紀的發(fā)展干預(yù)，從干部包村到駐村幫扶，外部干預(yù)對鄉(xiāng)村的發(fā)展產(chǎn)生了持續(xù)的影響，規(guī)定了鄉(xiāng)村的發(fā)展方向。外部干預(yù)不僅是現(xiàn)實，也是鄉(xiāng)村發(fā)展的一個必要條件，這是因為20年代80年代以后，中國鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)村經(jīng)濟脫嵌是鄉(xiāng)村社會一系列問題產(chǎn)生的原因，農(nóng)村經(jīng)濟在重新形塑農(nóng)村的社會形態(tài)，在這種背景下實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將面臨著三個主要矛盾，第一，鄉(xiāng)村振興需要國家提供更好的服務(wù)，但是目前村級的行政能力弱化；第二，鄉(xiāng)村需要推動更好的社會發(fā)展，但是能夠承載社會發(fā)展的鄉(xiāng)村社會組織發(fā)展緩慢；第三，新的市場關(guān)系與市場服務(wù)的缺失。鄉(xiāng)村振興需要推動國家的直接服務(wù)、農(nóng)民組織水平提高和推動新型市場關(guān)系的發(fā)展。
一、如何理解鄉(xiāng)村的變化
要理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要性和道路選擇必須首先理解鄉(xiāng)村問題之所在，而要理解鄉(xiāng)村問題之所在就必須理解過去40年中國農(nóng)村發(fā)展的軌跡。在過去40年的發(fā)展過程中，國家推動的市場化過程在促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入提高的同時也全面地型塑了農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)，并成為鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡的主要誘因。
農(nóng)村改革是以重新恢復(fù)家庭的生產(chǎn)功能和建設(shè)村民自治機制來替代人民公社的政社合一，這種制度的設(shè)計很好地適應(yīng)了人民公社解體之后的農(nóng)村社會。首先，家庭經(jīng)營符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有較長的周期，且其勞動投入很難監(jiān)督，不管是公社或公司經(jīng)營都缺少監(jiān)督農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效手段，而家庭融生產(chǎn)與消費為一體，可以大大降低監(jiān)督成本，增加農(nóng)業(yè)收入，因而成為最適合農(nóng)業(yè)的經(jīng)營單位。其次，家庭經(jīng)營保證了勞動力效用的最大化。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到生產(chǎn)季節(jié)的影響，每年投入農(nóng)業(yè)的勞動力時間有限，從而形成勞動力隱性失業(yè)。家庭經(jīng)營的方式給了農(nóng)村勞動力以很高的彈性，農(nóng)民可以利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余時間從事家庭副業(yè)或外出務(wù)工以增加收入。第三，家庭間的親屬網(wǎng)絡(luò)為農(nóng)村生活提供了有效支持。親屬、朋友的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成鄉(xiāng)村社會生活的主要內(nèi)容，農(nóng)民無論在生產(chǎn)和生活上都可以得到親屬朋友的支持，大到資源獲得，小到生活物品的借用，農(nóng)民無不生活在社會網(wǎng)絡(luò)之中。
如果說農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性決定了家庭經(jīng)營的必要性，那么村民自治制度則很好地適應(yīng)了農(nóng)民生活的鄉(xiāng)土社會屬性。由于農(nóng)民長期聚村而居，形成了邊界清晰的社區(qū)，在一個鄉(xiāng)土社會中，需要農(nóng)民組織處理社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，最早的村民自治就是為處理村內(nèi)糾紛和組織村民維護社區(qū)利益、防止外來侵害而建立起來的。比如1980年自發(fā)產(chǎn)生的廣西壯族自治區(qū)宜州市合寨村委會就是由村民選舉，以村規(guī)民約為基礎(chǔ)，治理村莊內(nèi)部事務(wù)。此后村委會的體制被國家所接受，被寫入憲法，并制定了村民委員會組織法。在法律層面上，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在村民委員會的基礎(chǔ)上構(gòu)成了中國“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。許多研究對村民委員會制度給予了很高的評價，但是村民委員會制度的成功在很大程度上是因為村莊是一個鄉(xiāng)土社會，村民長期比鄰而居，有著許多共同的利益和價值，村莊在滿足村民日常生活需求方面發(fā)揮著重要作用。
家庭經(jīng)營和村民自治是20世紀80年代開始的農(nóng)村改革留下的重要制度遺產(chǎn)，但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速商品化，鄉(xiāng)土社會日趨瓦解，農(nóng)村經(jīng)濟在重新型塑村莊的社會結(jié)構(gòu)，家庭經(jīng)營受到越來越多的質(zhì)疑，而建立在家庭經(jīng)營和鄉(xiāng)土社會基礎(chǔ)上的村民自治也受到了越來越嚴重的沖擊。人口的遷移和土地的流轉(zhuǎn)日益普遍，留守家庭和空心村日益增加，盡管土地集體所有和農(nóng)民家庭承包制度依然存在，但是在經(jīng)營層面，土地流轉(zhuǎn)和土地拋荒現(xiàn)象的同時存在已經(jīng)表明家庭經(jīng)營難以為繼；在村莊層面，盡管一些村莊還保留了一些儀式和制度，但是村莊共享的價值和互助的傳統(tǒng)已經(jīng)日漸衰微；村莊治理或者嚴重低效，或者變成強人政治。作為村莊治理首要力量的村干部一方面不斷抱怨其工作付出日益增加而報酬過低，另一方不斷出現(xiàn)小官大貪或村干部變成村霸。所有這些現(xiàn)象的產(chǎn)生源于村莊結(jié)構(gòu)的變化，不論是通過引入更多的民主監(jiān)督機制或加強黨對村莊的監(jiān)督和管理，都不足以解決目前村莊層面的管理困境。
家庭經(jīng)營和鄉(xiāng)土社會是互為表里的兩個方面，以家庭為經(jīng)營單位的小農(nóng)戶構(gòu)成了鄉(xiāng)土社會的根基，而鄉(xiāng)土社會為小農(nóng)戶提供了保護。在這個社會中，有相對穩(wěn)定的人口、共享的價值和社會規(guī)范，公認的權(quán)威和與之相適應(yīng)的生計活動。維持鄉(xiāng)土社會的存在是鄉(xiāng)土社會中制度和社會活動的目標，比如任何一個社會都離不開經(jīng)濟活動的支持，但是在鄉(xiāng)土社會中，經(jīng)濟活動主要表現(xiàn)為生計活動，其目的在于維持鄉(xiāng)土社會的生存；同樣在鄉(xiāng)土社會中也存在鄉(xiāng)土政治，但是這種政治是基于鄉(xiāng)土社會內(nèi)部的治理需求。當然鄉(xiāng)土社會也同樣會受到市場經(jīng)濟和行政力量的沖擊，但是這些力量往往是外在于這個社會的。比如農(nóng)民也需要向外銷售其農(nóng)副產(chǎn)品，甚至外出打工，但是這些活動本質(zhì)上是擴大了鄉(xiāng)土社會的資源，而不是消解了鄉(xiāng)土社會，這不同于近年來的大規(guī)模外出和市場化。從20世紀90年代開始的鄉(xiāng)村變遷在消解鄉(xiāng)土社會，經(jīng)濟成為社會的中心，與鄉(xiāng)土社會相適應(yīng)的價值、規(guī)范迅速地趨于瓦解，國家的行政力量透過村莊直接作用于村民，來自政府財政的項目、補貼和政策對村莊生活產(chǎn)生了越來越大的影響。
首先，市場經(jīng)濟改變了農(nóng)民的生計方式。農(nóng)民生計活動是為了滿足農(nóng)民生活需求而進行的生產(chǎn)活動。然而從20世紀90年代開始，大部分村莊已經(jīng)被市場所裹挾，成為全國市場的一部分。農(nóng)民的生產(chǎn)活動主要不是生產(chǎn)生活所需的產(chǎn)品，而是為了獲得貨幣收入生產(chǎn)商品。即使是小農(nóng)戶的家庭經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也主要不是為了家庭消費，而是為了出售。當農(nóng)民被裹挾進入到全國性的市場以后，市場風(fēng)險左右了農(nóng)民的生活，無論是非農(nóng)業(yè)用工需求的增加或減少，農(nóng)副產(chǎn)品市場的價格波動，都會嚴重影響農(nóng)民的收入。市場經(jīng)濟改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的選擇，比如傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)強調(diào)作物的多樣性和分散性，因為多樣和分散不僅可以滿足農(nóng)民的多樣性需求，而且可以規(guī)避自然風(fēng)險。農(nóng)民往往傾向于在不同的地塊種植不同的作物，因為降雨不可預(yù)測，不同地塊的多種作物可以保證不會絕收。但是當農(nóng)民不得不為市場生產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品的時候，專業(yè)化和單一化就成為他們必然的選擇，不僅每一個農(nóng)戶會生產(chǎn)單一作物品種，而且一個地區(qū)也會形成產(chǎn)業(yè)特色，因為市場更偏好單一和批量的生產(chǎn)。我們要看到，當今中國的農(nóng)民已經(jīng)不同于傳統(tǒng)意義上的小農(nóng)，他們既不是傳統(tǒng)意義上的馬鈴薯，也不是村落共同體成員，在變幻不定的市場面前，他們更多地表現(xiàn)出機會主義的特點，抓住有限的機會，增加自己的收入。盡管農(nóng)民有貧富之分，但是我們看到，在當今農(nóng)村，不管是貧困或相對富裕的農(nóng)民都處于市場風(fēng)險中，對其生計缺少穩(wěn)定的預(yù)期，這是理解農(nóng)民行為的關(guān)鍵。
其次，農(nóng)民缺少穩(wěn)定的預(yù)期并進而采取機會主義的生計方式，這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)土社會的瓦解。村莊的自然資源原本是滿足其成員的生存需求，但是在市場經(jīng)濟條件下，這些資源并非是為了滿足其成員的生存需求，而是為了滿足市場所需，資源不足或資源短缺的現(xiàn)象就相應(yīng)出現(xiàn)。農(nóng)民外出務(wù)工和農(nóng)業(yè)低收入經(jīng)常被看做是人均占有資源不足造成的，但是我們看到隨著大量農(nóng)村人口外流，人均可利用資源無疑在迅速增加，但是農(nóng)村并沒有隨著常住人口減少和人均可利用資源增加而變得富裕，農(nóng)村有限的資源并沒有被充分利用，反而是出現(xiàn)了土地拋荒和粗放經(jīng)營等現(xiàn)象，這說明農(nóng)村貧困和農(nóng)業(yè)低收入在很大程度是市場邏輯代替鄉(xiāng)土社會邏輯的結(jié)果。在市場經(jīng)濟邏輯的支配下，村莊的資源不足以維持村莊的生存，因此一方面出現(xiàn)了大量人口大量外流，尋找更多的資源以增加收入，另一方面在村莊內(nèi)部，資源競爭的原作替代了互惠經(jīng)濟原則，無論是來自政府的項目或本村內(nèi)的資源都被各個家庭競爭，有實力的家庭獲得更多。
作為市場經(jīng)濟的推動者，政府通過反哺農(nóng)村而對農(nóng)村產(chǎn)生了直接的影響。村莊原本是一個有著清晰邊界的共同體，有著共同資產(chǎn)和利益，以及村莊內(nèi)部的公共事務(wù)。任何一個村莊都有清晰的邊界，邊界之內(nèi)的自然資源是屬于村莊共同體的，因此土地和山林是以村莊為單位承包到戶的，比如不同的村莊因資源不同而有不同的規(guī)則，但是在同一個村莊中卻需要按照同樣的原則進行分配。村莊與政府之間既有密切的關(guān)系，同時又有相對的獨立性，村莊內(nèi)的公共事務(wù)受到村內(nèi)的不成文的規(guī)則和權(quán)威的制約，而政府也將村莊視作一個整體進行管理，許多事物都是透過村內(nèi)權(quán)威來實施，村民自治的制度村落共同體的結(jié)構(gòu)相互適應(yīng)，發(fā)揮了積極的作用。但是進入20世紀90年代以后，由于農(nóng)村經(jīng)濟的迅速市場化和地方政府過度依賴農(nóng)民繳納的稅費維持財政支出，在一段時間內(nèi)造成了農(nóng)村危機并因此導(dǎo)致農(nóng)民上訪的迅速增加。進入21世紀以后，國家開始增加對農(nóng)村的投入，政府承擔了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會福利和促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的責任。在這個過程中，政府不再僅僅滿足于通過村莊來管理農(nóng)戶，而是透過村莊直接作用于農(nóng)戶。
當政府成為農(nóng)村發(fā)展的直接推動者以后，政府的規(guī)則與村莊的規(guī)則就產(chǎn)生了許多矛盾，典型的如農(nóng)村低保，政府的低保政策是建立在清晰地把握農(nóng)民收入的基礎(chǔ)上，而這個政策進入到村莊以后，不僅因為農(nóng)民收入信息的不準確而難以準確實施，更重要的在于村莊的領(lǐng)袖在實施過程中加入了許多村莊政治的考量，因此出現(xiàn)了執(zhí)行過程中的許多變形。在這種沖突的背后可以看到，政府承擔了越來越多的責任以推動農(nóng)村發(fā)展，同時在這個過程中，政府制定了越來越多的規(guī)則，直接作用于村莊的日常事務(wù)。近年來政府推進的農(nóng)業(yè)補貼、扶貧、社會保障等一系列政策和措施都是以農(nóng)戶為對象，村莊層面越來越成為政府政策的執(zhí)行者，而不再是一個具有相對獨立性的鄉(xiāng)土社會。
在一些地方，政府還通過空間的重新布局改變了鄉(xiāng)土社會，包括村莊的合并、村莊的搬遷和村莊的重新規(guī)劃，這些空間的重新布局在很大程度上是便于行政管理，減少管理成本。這些重新布局往往都會打破原有村莊的界限，將不同村莊的村民統(tǒng)一安置，在這樣安置以后，鄉(xiāng)土社會的鄰里親屬關(guān)系被進一步淡化，政府的權(quán)威被進一步加強。比如在一些移民村，由于村民來自不同的地區(qū)，相互之間不很熟悉，在選舉村干部的時候往往會更多依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)。在空間布局改變以后，盡管也會逐漸發(fā)展處鄰里關(guān)系，但是并不能形成原有意義上的鄉(xiāng)土社會。經(jīng)過空間布局的改變，政府在村莊的日常生活中扮演了最重要的角色，在一些典型村莊，地方政府和黨委通過直接委派干部的方式對村莊直接行使權(quán)力。
在市場和國家的雙重作用下，鄉(xiāng)土社會在瓦解，建立在鄉(xiāng)土社會基礎(chǔ)上的村民自治遭遇了越來他越多的困難，為了適應(yīng)已經(jīng)變化了村莊結(jié)構(gòu)，村級組織的功能被扭曲，進而產(chǎn)生了越來越多的矛盾。
二、政府、農(nóng)民和市場的缺位
村民自治適應(yīng)了鄉(xiāng)土社會，村民通過民主選舉的村民委員會來管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)，但是隨著鄉(xiāng)土社會的瓦解，村級組織的職能被扭曲，與原初的設(shè)計相去甚遠。
首先，基層政府對村級組織的決策進行干預(yù)，在一些地方，村級組織的工作重心是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所布置的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作是農(nóng)村工作，盡管在停止征收農(nóng)業(yè)稅費以后的一段時間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎已經(jīng)成為懸浮的政府，但是隨著城市反哺農(nóng)村，中央政府制定了越來越多的惠農(nóng)政策，實施了越來越多的惠農(nóng)項目，基層政府要保證這些政策和項目的實施，就需要實施更有效的村莊治理。近年來，我們可以明顯看到地方政府更多地介入了鄉(xiāng)村的日常生活，既有惠農(nóng)政策的實施，也有推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，招商引資，以及對鄉(xiāng)村空間的重新規(guī)劃，所有這些任務(wù)的完成，都離不開村級組織的配合。村級組織是執(zhí)掌村級權(quán)力的機構(gòu)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想實現(xiàn)村莊層面的有效治理，必然要對村級組織的決策實施影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過影響村干部的人選、向村級組織下達任務(wù)和對村干部進行考核來影響村級組織的決策。在很多時候，村級組織必須要配合基層政府的中心工作，比如20世紀后期的計劃生育和征收農(nóng)業(yè)稅費，21世紀初期的新農(nóng)村建設(shè)和精準扶貧，在完成這些中心工作的過程中，村級組織的獨立性逐漸弱化，與基層政府逐漸形成了工作共同體。
其次，村級組織還承擔了經(jīng)濟職能。與基層政府不同，村級組織是村級財產(chǎn)的所有者，也是村經(jīng)濟活動的組織者，同時還是經(jīng)濟實體的掌控者。村莊最重要的財產(chǎn)是其所擁有的土地和資源，這些資產(chǎn)是是屬于村級集體的，而村級組織經(jīng)常成為村集體的代表，對這些資產(chǎn)進行管理和經(jīng)營。比如土地和山林的承包經(jīng)營，必須要得到村級組織，或者說是村干部的同意。在土地、山林被確權(quán)到戶以后，村級組織的作用更多地表現(xiàn)為推動土地和山林流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)過程中體現(xiàn)其管理者的作用。在農(nóng)村現(xiàn)實生活中，村級組織和村干部還承擔了村莊經(jīng)濟活動的組織者職能，特別是來自政府或外來企業(yè)的投資進入村莊的時候，村級組織的生產(chǎn)組織功能被強化，比如組織專業(yè)化生產(chǎn)、實施政府項目，以及與企業(yè)進行溝通。在一些集體經(jīng)濟活動比較活躍的地方，以集體的名義組建了合作社或公司，村級組織和村干部就成為這些企業(yè)或合作社的主要管理者。我們可以看到，由于村集體的存在，越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，經(jīng)濟活動越活越，村級組織的經(jīng)濟職能越顯得重要。
由于其政治和經(jīng)濟職能，村級組織獲得了一個超然的地位，對于基層政府來說，村干部的身份是農(nóng)民，他們并非是基層政府，沒有被納入到公務(wù)員體系，因此基層政府要使村干部能夠積極配合基層政府工作，往往會同時兼用感情、利益和制度等多種手段，比如日常與村干部保持較好的關(guān)系，對村干部的一些利益也適當照顧，同時也可以以上壓下。對于基層政府開展農(nóng)村工作，最困難的就是如何處理與村級組織或村干部的關(guān)系，不管是村干部能力不強，不能很好地完成村內(nèi)的工作，或者村干部具有過強的獨立性，對基層政府工作不積極配合，都會導(dǎo)致政府工作不力。因此村級組織和村干部與基層政府的關(guān)系經(jīng)常帶有交換的色彩。但是這并意味著村干部完全是村的代表，在農(nóng)民面前，村干部是領(lǐng)導(dǎo)，甚至在某種意義上也是代表了基層政府的意旨和權(quán)力，特別是在各種資源進入村莊的背景下，村干部在很大程度上掌握了資源的分配權(quán)。村級組織同時具有的政府代理、經(jīng)濟管理和農(nóng)民組織的身份造成了在村莊中的權(quán)力獨大，多重身份的存在不僅使他們既可以參與村莊所有事物的管理，也可以放手不管任何事情，這種可選擇性就造成了一些地方村級組織渙散、工作不力，同時另外一些地方村級組織權(quán)力高度集中，村干部在村莊事務(wù)中強勢存在。
鄉(xiāng)村振興，村莊仍然是一個最基本的振興單位，是國家、市場和農(nóng)民共同發(fā)揮作用的地方，但是在現(xiàn)有權(quán)力格局下，村莊層面面臨著國家、市場和村民組織三重發(fā)育不足的問題。
近代以來，國家在農(nóng)村一直發(fā)揮了重要作用，但是卻缺少適當?shù)谋憩F(xiàn)形式。中國在20世紀中葉開始積極推動國家工業(yè)化，而國家工業(yè)化的資金在很大程度上是依靠剪刀差從農(nóng)村汲取的，要想從農(nóng)村汲取資源就需要強有力的國家介入。國家介入農(nóng)村采取了兩種不同的手段，首先是常規(guī)手段，也就是強化基層政府對村級組織的影響來實現(xiàn)國家的意旨。在農(nóng)村改革前后，許多縣都會定期召開“三級干部會”，將村民組（生產(chǎn)隊）、行政村（大隊）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（公社）的干部組織在一起開會，通過三級干部會，一方面可以貫徹上級指示，同時也強化他們對干部身份的認同。在村民委員會代替人民公社體制以后，為了能夠影響村干部的行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往需要軟硬兼施，軟的方面主要是讓村干部在完成政府工作中得到一些實惠，硬的方面則是通過一些制度來控制村級的財務(wù)，從而對村干部形成約束力，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接控制村級財務(wù)支出。其次，政府也采取派駐工作隊的方式以應(yīng)對一些特殊問題，完成一些村級組織所不能完成的任務(wù)。從20世紀50年代到90年代，各個地區(qū)都曾經(jīng)向農(nóng)村派駐工作隊，工作范圍涉及到農(nóng)村的生產(chǎn)、黨建、衛(wèi)生等等方面，特別是針對一些工作中存在各種困難的所謂問題村、落后村，派駐工作隊更是一個被經(jīng)常使用的方式。在20世紀90年代逐漸開始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制度也體現(xiàn)了政府對村莊的直接管理。在進入21世紀以后，隨著政府在三農(nóng)領(lǐng)域投入的增加，地方政府需要更多地介入到農(nóng)村日常生活和事務(wù)中，需要深入到農(nóng)戶家庭層面，典型的如精準扶貧，需要清楚地了解每個貧困家庭的狀況，這絕非依靠村干部所能完成的，因此派出了規(guī)模更大的工作隊。隨著中央政府對農(nóng)村工作的重視，出臺了越來越多指向農(nóng)戶層面的政策，這就需要政府與農(nóng)戶建立直接的聯(lián)系，在實施這些政策的過程中，政府不僅要依靠村干部，更需要政府的直接介入。比如即將開展的休耕補助計劃要充分尊重農(nóng)民意愿，那也就意味著農(nóng)民可以自主決策是否休耕，要保障補助資金真正進入到休耕農(nóng)戶就需要更精準的信息，這給信息的統(tǒng)計、核查和補貼發(fā)放提出了很高的要求，政府在村莊層面的執(zhí)行能力要相應(yīng)提高。
事實上隨著基層政府大量工作下沉進入村莊層面以后行政工作增加，基層政府在自己的權(quán)限內(nèi)采取了兩種措施以解決村級組織工作，繼續(xù)原有的包村制度，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對村莊層面的工作負責，并指派年輕干部擔任包村干部，充分掌握村莊的信息，與村干部建立密切聯(lián)系，幫助村級組織完成各種任務(wù)；其次，村干部行政化。隨著村莊的工作增加，需要村干部投入工作的時間也相應(yīng)增加，一些村建立村干部的上班或值班制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村干部作為準行政干部來管理。與此同時，各級政府都不斷推動駐村工作隊制度。為了落實中心工作，駐村工作隊的傳統(tǒng)被進一步發(fā)揚，用于幫助村莊解決各種問題，其中以精準扶貧所動員的駐村工作隊人員最多，任務(wù)最明確和管理手段最完善。來自國務(wù)院扶貧辦的信息表明，從中共“十八大”以后，前后有277.8萬干部被派駐到12.5萬個貧困村。
盡管采取了這些措施，但是我們看到，國家在村莊層面并沒有穩(wěn)定干預(yù)機制，駐村幫扶的干部仍然是流動性的，只是短時間配合政府中心工作進入村莊，由于駐村有期限且對村莊情況不熟悉，多數(shù)駐村干部會利用自身資源幫助村莊解決一些實際困難，但是對于村莊的長久發(fā)展和持續(xù)的治理，作用有限。而包村干部因為本身就是在基層工作，熟悉村莊，但是他們多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層工作人員，因此在村莊公共事務(wù)中，缺少話語權(quán)，更多的時候是協(xié)助村級組織解決一些具體問題。鄉(xiāng)村振興意味著國家將在鄉(xiāng)村采取更有利的措施，這必然增加層級的行政工作，現(xiàn)有的村莊組織結(jié)構(gòu)很難適應(yīng)振興鄉(xiāng)村的要求，無論是基層的包村干部或不斷循環(huán)的駐村工作隊，乃至將村干部進行行政化管理，都不能成為國家在村級層面上的穩(wěn)定機構(gòu)。村莊層面需要穩(wěn)定的行政系統(tǒng)。
鄉(xiāng)村振興還表現(xiàn)為與市場進一步融合的過程，但是目前鄉(xiāng)村的市場發(fā)育水平還不能滿足鄉(xiāng)村振興的需求。首先，市場機制的單一化很難滿足村莊層面多樣化的市場需求。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化轉(zhuǎn)型，資本或企業(yè)逐漸成為聯(lián)系農(nóng)民與市場的主渠道。各地政府都在不同程度上推動公司+農(nóng)戶的發(fā)展模式，并在此基礎(chǔ)上增加內(nèi)容，形成公司+N（如基地、合作社等等）+農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化運作方式，通過這種方式，將公司的營銷和農(nóng)戶的生產(chǎn)結(jié)合起來。實際上不管是資本下鄉(xiāng)推動的產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，還是通過各種銷售商形成的農(nóng)副產(chǎn)品收購體系，都是以服務(wù)外部市場為主要目標，并基于外部市場需求來調(diào)整農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這種市場機制與農(nóng)村資源和產(chǎn)品的多樣性存在著內(nèi)在的矛盾，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者只能被動地適應(yīng)市場的快速變化，不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這給鄉(xiāng)村發(fā)展增加了不確定性。在政府推動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化過程中，一些地方出現(xiàn)農(nóng)民的不配合或不響應(yīng)，原因也在于農(nóng)民無法跟上快速變化的市場節(jié)奏。其次，過于單一化的市場主體也影響了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在單一市場機制的背景下，唯有掌握了銷售渠道的公司才成為市場的主體，在這個主體的壟斷下，不僅農(nóng)民成為市場鏈的被動適應(yīng)者，而且真正的消費者的消費需求也無法得到滿足。農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)銷商一方面將市場與生產(chǎn)聯(lián)系起來，但是同時也壟斷了市場，切斷了生產(chǎn)者和消費者之間的多樣性聯(lián)系。市場鏈是單一形式的，這導(dǎo)致其他市場主體也不得不采取類似的方式，比如農(nóng)民合作組織是農(nóng)民進入市場的重要手段，但是在產(chǎn)業(yè)化的背景下，許多農(nóng)民合作組織逐漸蛻變?yōu)樯虡I(yè)公司，遠離了農(nóng)民合作的原則。
單一的市場機制和市場主體在解決農(nóng)產(chǎn)品銷售問題上發(fā)揮了積極作用，但是我們也要看到這種機制本身所帶來的問題，首先，由于單一市場機制切斷了生產(chǎn)者和消費者之間的聯(lián)系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和消費的多樣性被抑制。由于自然和社會的原因，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有多樣性，這種多樣性對于保持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，同樣，農(nóng)產(chǎn)品消費也存在多樣性，但是單一的市場機制無法滿足這種多樣性的交易，因此農(nóng)業(yè)的多樣性被市場的單一性所抑制，各地的農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了高度雷同的現(xiàn)象。其次，單一市場并沒有減少交易成本，反而因其壟斷性而造成人為的物價波動，并使消費者和生產(chǎn)者同時遭受損失。近幾年來出現(xiàn)的農(nóng)副產(chǎn)品收購價格和銷售價格背離的現(xiàn)象就反映了這種市場機制所帶來的問題，一方面因為收購價格低，農(nóng)民很難賺錢，另一方面消費者又面臨著農(nóng)副產(chǎn)品不斷漲價。
我們要知道，當今的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都與市場密切地聯(lián)系在一起，對于多數(shù)鄉(xiāng)村來說，退回到鄉(xiāng)土社會時代依靠鄉(xiāng)土社會的保護而遠離市場，已經(jīng)是不可能實現(xiàn)的夢想，但是現(xiàn)有的市場機制制約了鄉(xiāng)村的發(fā)展，因此鄉(xiāng)村振興需要更多樣的市場機制和市場主體參與農(nóng)村市場的運行。
最后，我們還要看到，鄉(xiāng)村振興主體是農(nóng)民，但是農(nóng)民參與不足在很大程度上影響了鄉(xiāng)村的有效治理。在鄉(xiāng)村事務(wù)中農(nóng)民參與不足有多方面原因，首先是鄉(xiāng)村精英的流失。鄉(xiāng)村政治并非是一人一票的政治，更多是鄉(xiāng)村精英之間的博弈，當大量青壯年勞動力外流，他們不再依賴鄉(xiāng)村的資源，也很少參與鄉(xiāng)村的政治，這是造成農(nóng)民參與不足的客觀原因。同時，現(xiàn)有的村級組織的制度安排也是村民參與不足的制度原因。村級組織是農(nóng)民的自組織，村級組織本身就是農(nóng)民參與的重要渠道，但是從前面我們的分析看，由于村級組織承擔了許多并非農(nóng)民組織所應(yīng)承擔的功能，村級組織出現(xiàn)異化，很難作為村民參與的渠道而存在。近年來，無論是農(nóng)民或政府都意識到村級組織所存在的問題，采取了多種措施以提高村民的參與，并在部分地區(qū)取得了效果。比如村民創(chuàng)造一些自己的組織形式參與村莊的公共事務(wù)治理，典型的如老人會、鄉(xiāng)賢治村等，希望通過民間組織的建設(shè)提供農(nóng)民參與鄉(xiāng)村事務(wù)決策的能力；一些地方政府也推動成立一些相應(yīng)的村民議事機構(gòu)，如村民議事會等等，試圖從組織和制度上推動農(nóng)村更多地地參與農(nóng)村公共事務(wù)的決策。但是這些工作往往事倍功半，其原因就在村級組織，特別是村委會本來是農(nóng)民的自組織，但是卻沒有真正發(fā)揮村民自我管理自我服務(wù)的職能。隨著村級組織日益正規(guī)化和行政化，村級組織越來越成為一個準行政機構(gòu)，而非農(nóng)民的組織。
推動農(nóng)村發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要在村莊層面上同時強化國家、市場和農(nóng)民的三重作用。
三、改革鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)
中國農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗表明，鄉(xiāng)村振興需要國家、市場和農(nóng)民的協(xié)同努力。在中國農(nóng)村發(fā)展中，政府、市場和農(nóng)民之間并不存在此消彼長的關(guān)系，而是需要同時加強。首先，需要強有力的頂層設(shè)計才能推動中國探索出城鄉(xiāng)共同發(fā)展的一條新的道路；其次，鄉(xiāng)村振興意味著鄉(xiāng)村經(jīng)濟與市場的更好融合，有更多樣化的市場；第三，鄉(xiāng)村振興需要農(nóng)民的積極參與，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性，因此解決鄉(xiāng)村振興需要解決在村莊層面國家的弱化、市場的單一和農(nóng)民缺少參與的問題。
首先，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要頂層設(shè)計順暢地變成鄉(xiāng)村層面的行動，這需要行政系統(tǒng)向村莊層面的延伸。在農(nóng)村改革以后，行政系統(tǒng)向村莊層面的延伸就一直受到關(guān)注，也積累了一些經(jīng)驗，但是我們看到，強化村級組織的行政功能不僅不能強化政府在村莊層面的影響，反而會促進村級組織失去其村民自治組織的本質(zhì)特征，而實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村或派駐工作隊都帶有臨時性和外來者的特點，難以在鄉(xiāng)村層面持續(xù)發(fā)揮作用，因此需要采取適當?shù)男问酵晟拼迩f層面的行政職能?？梢跃C合借鑒第一書記、包村干部和駐村工作隊的做法，有基層政府向村莊派駐穩(wěn)定的行政性村級主要領(lǐng)導(dǎo)以承接村莊的各項行政工作。行政性村莊干部在充分了解村莊情況的基礎(chǔ)上保障國家的惠農(nóng)政策按照政策要求在基層得到實施。
鄉(xiāng)村振興的核心在村莊，因此可以改變目前大量干部沉積在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的局面，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部投放到村莊層面從事與農(nóng)民直接打交道的工作。允許素質(zhì)良好的農(nóng)民擔任行政性的村干部，但是在享受公務(wù)員待遇的同時，也按照公務(wù)員管理，要求異地任職。行政性村莊主要干部是受國家委派，代表政府在村莊實施管理職能的，其個人收入來自國家財政資金，其主要任務(wù)也是向國家負責，這樣才能保證鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計能夠順暢地在村莊層面落地。
其次，建立順暢的農(nóng)民參與決策渠道。為了推動農(nóng)民參與村莊事務(wù)決策，各地推出了一些富有地方特色的措施，包括村民議事會制度、老人會等等，并在一些地區(qū)取得成效。但是我們要看到，村民委員會制度設(shè)立的初衷就是要建立農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)的組織，因此村委會本應(yīng)是最有效的村民參與村莊事物的組織途徑。但是在發(fā)展過程中，村委會承擔了過多的角色，作為村民自我管理組織的職能反而弱化。剝離村委會的行政職能，強化村委會村民自組織的職能是提高村民參與村莊事務(wù)決策和管理的最有效方式。因此未來村委會應(yīng)弱化其準行政組織的職能，按照村民委員會組織法的要求，切實履行村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的職能。在此基礎(chǔ)上，不排斥多種形式的村民自組織的建立，如老人會、議事會等自組織予以保留，從而進一步提高村莊自我管理和自我服務(wù)的能力。
第三，建立多元的市場體系。由于單一化的市場機制和市場主體無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和消費者的多種需求對接，因此在推動產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的同時也要鼓勵農(nóng)村發(fā)展多種市場主體和市場渠道。無論在中國還是在發(fā)達國家，在推動生產(chǎn)者與消費者建立多樣性聯(lián)系方面已經(jīng)形成了一些經(jīng)驗，這些經(jīng)驗對于推動鄉(xiāng)村振興可以發(fā)揮積極作用。這些經(jīng)驗表明，在傳統(tǒng)的市場機制之外，生產(chǎn)者和消費者之間可以建立互惠、多樣和穩(wěn)定的關(guān)系，鄉(xiāng)村和城市可以實現(xiàn)更深入地融合。在新的生產(chǎn)消費關(guān)系中，生產(chǎn)者和消費者可以實現(xiàn)相互信任、風(fēng)險共擔、多元服務(wù)、共同參與等等，這些在傳統(tǒng)市場中所無法實現(xiàn)的功能。
完善政府在村級的服務(wù)機制、提高村民參與能力和建立多元化的市場關(guān)系，村莊成為多種關(guān)系的節(jié)點，這將有利于村莊聚集資源，實現(xiàn)振興。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018,35
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