一、引言

中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的特點(diǎn)是“集體所有，成員使用；一戶(hù)一宅，限定面積；無(wú)償分配，限制流轉(zhuǎn)；長(zhǎng)期占有，適時(shí)收回”，即農(nóng)村宅基地（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“宅基地”）的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“集體”）。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，這套身份性和福利性的制度，逐漸表現(xiàn)出難以適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。2018年中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，提出實(shí)施宅基地三權(quán)分置的政策。筆者認(rèn)為這是一條統(tǒng)籌宅基地的社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)效益功能的好路徑。但宅基地三權(quán)分置中的三權(quán)到底是什么性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)？如何根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，更合法理地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)建構(gòu)？本文基于大陸法理論，論證宅基地三權(quán)分置的法理基礎(chǔ)。

二、論宅基地三權(quán)的物權(quán)建構(gòu)的必要性

宅基地三權(quán)分置政策的推出，是為了鄉(xiāng)村振興的需要，在現(xiàn)有鄉(xiāng)村秩序總體穩(wěn)定的前提下，有限度開(kāi)放鄉(xiāng)村社會(huì)，通過(guò)市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)和服務(wù)下鄉(xiāng)，為鄉(xiāng)村提供人才、資金和公共服務(wù)的支持。如果將流轉(zhuǎn)出的使用權(quán)建構(gòu)成債權(quán)，由于債權(quán)不能為土地抵押和土地再流轉(zhuǎn)提出法律支持，使用權(quán)“可抵押、可流轉(zhuǎn)”的政策目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。如果流轉(zhuǎn)出的使用權(quán)是債權(quán)，由于債權(quán)是對(duì)人權(quán)，法律對(duì)使用權(quán)人和資格權(quán)人提供的產(chǎn)權(quán)保護(hù)是較弱的，難以抑制交易的機(jī)會(huì)主義行為。如果單方毀約，受損方除按合同罰則獲得補(bǔ)償外，再無(wú)其他渠道彌補(bǔ)損失。對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，將大量人力、物力、財(cái)力投向宅基地和住房，如農(nóng)民失信毀約，其損失只能得到部分補(bǔ)償，投資經(jīng)營(yíng)將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言，由于受讓方擔(dān)心其失信毀約，宅基地獲得投資的機(jī)會(huì)減少，價(jià)格更低，宅基地財(cái)產(chǎn)化的能力受到影響。因此，應(yīng)將使用權(quán)設(shè)定為物權(quán)，由于物權(quán)為對(duì)世權(quán)，可以提供更強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。這種保護(hù)既有利穩(wěn)定行為預(yù)期，吸引社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村，又有利于土地資本深化，吸引金融資本進(jìn)入鄉(xiāng)村。因此，農(nóng)村宅基地和承包地三權(quán)分置的物權(quán)化建構(gòu)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，無(wú)非是在立法技術(shù)上如何進(jìn)行法律表述的問(wèn)題。

目前，有少數(shù)學(xué)者肯定了政策概念轉(zhuǎn)換法律概念的可行性，并給出了轉(zhuǎn)換的技術(shù)路徑。比如，孫憲忠根據(jù)對(duì)德國(guó)物權(quán)法的研究，提出德國(guó)物權(quán)法存在著“所有權(quán)派生用益物權(quán)，用益物權(quán)派生次級(jí)用益物權(quán)”的法理路徑，并指出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上的次級(jí)用益物權(quán)。筆者認(rèn)同以孫憲忠為代表的學(xué)者們對(duì)農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)化建構(gòu)的理論演化路徑，但對(duì)宅基地三權(quán)的權(quán)利性質(zhì)及建構(gòu)邏輯提出不同的建構(gòu)方案，并給出相應(yīng)的法理解釋。

三、論宅基地三權(quán)的物權(quán)性質(zhì)與權(quán)能

大陸法體系最上位的物權(quán)種類(lèi)包括所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)及作為準(zhǔn)物權(quán)的占有制度。所有權(quán)是在法律限定的范圍內(nèi)對(duì)所有物的全面支配權(quán)，用益物權(quán)是對(duì)他人之物使用與收益的物權(quán)（包括地上權(quán)、永佃權(quán)、役權(quán)等大類(lèi)），擔(dān)保物權(quán)是以支配他人之物的交換價(jià)值而授予人信用的物權(quán)。應(yīng)當(dāng)特別指出，亞洲國(guó)家從歐洲引入物權(quán)制度時(shí)，役權(quán)制度方面只引入了地役權(quán)而刪除了人役權(quán)。與此類(lèi)似，中國(guó)同樣欠缺人役權(quán)制度。筆者認(rèn)為人役權(quán)制度是為了保障特定社會(huì)弱勢(shì)人群的生存利益而在土地上設(shè)定的用益物權(quán)，負(fù)載著公平的社會(huì)價(jià)值，起著保障基本生存權(quán)益的特殊作用。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于日益開(kāi)放但保障體系尚不健全的特殊歷史時(shí)期，建構(gòu)適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)需要的人役權(quán)制度有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.所有權(quán)

所有權(quán)是自物權(quán)，具有占有、使用、收益、處分完整的權(quán)能。眾所周知，中國(guó)農(nóng)村土地集體所有制是在農(nóng)民私有制基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)社會(huì)主義改造等政治事件后歷史性地形成的。這種歷史背景，決定了土地所有權(quán)承載著互助共濟(jì)、社區(qū)共治的政治功能。所有權(quán)必須為農(nóng)民提供民生所必需的生活資料和生存保障。對(duì)于宅基地而言，主要是提供生活資料的功能，但也兼具提供生產(chǎn)資料的功能。生活資料的功能主要體現(xiàn)在為農(nóng)民提供居住空間，生產(chǎn)資料的功能主要體現(xiàn)在為農(nóng)村庭院經(jīng)濟(jì)和家庭小作坊、小車(chē)間提供空間承載。也正因?yàn)槭前颜睾娃r(nóng)房作為農(nóng)民維持基本生存的生活資料對(duì)待，適用了制度的公平原則，對(duì)宅基地的分配和供給采用無(wú)償?shù)姆绞?，抑制了所有?quán)的收益和處分的權(quán)能。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，作為農(nóng)村存量建設(shè)用地的主要組成部分，必然要發(fā)揮承載農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要作用。因此，宅基地生產(chǎn)資料的功能將日益顯現(xiàn)。筆者認(rèn)為，宅基地的供給，如果是作為生活資料的供給，可以是無(wú)償性的，不體現(xiàn)所有權(quán)的收益和處分權(quán)能，但如果是作為生產(chǎn)資料的供給，應(yīng)當(dāng)適用效率原則，發(fā)揮所有權(quán)的收益和處分權(quán)能。應(yīng)當(dāng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)按照一定比例分享流轉(zhuǎn)收益，在征地補(bǔ)償時(shí)參與收益分配。

2.資格權(quán)

資格權(quán)是基于農(nóng)村集體組織的成員資格通過(guò)分配、繼受、共同共有等三種方式取得宅基地的權(quán)利。那么，資格權(quán)到底是什么性質(zhì)的權(quán)利？是人身權(quán)，還是財(cái)產(chǎn)權(quán)？由于資格權(quán)是基于集體成員資格這個(gè)身份基礎(chǔ)獲得的，因此有學(xué)者提出資格權(quán)的性質(zhì)為人身權(quán)。但如果資格權(quán)為人身權(quán)，那么作為人身權(quán)的權(quán)利，又如何能在宅基地這個(gè)物上具有占用、使用和收益的權(quán)能呢？邏輯不通。筆者認(rèn)為，資格權(quán)不是人身權(quán)，而是財(cái)產(chǎn)權(quán)。那么資格權(quán)到底是什么性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)？追根溯源，通過(guò)系統(tǒng)考察歐洲各國(guó)物權(quán)法制度，筆者認(rèn)為與資格權(quán)最為類(lèi)似的物權(quán)種類(lèi)是德國(guó)或瑞士的人役權(quán)種類(lèi)下的土地負(fù)擔(dān)。人役權(quán)是為特定人利益而設(shè)的役使他人之物的用益物權(quán)，它是一種具有人身依附性的用益物權(quán)種類(lèi)，主要提供基本生活保障的功能，一般禁止流轉(zhuǎn)，存續(xù)時(shí)間依賴(lài)權(quán)利人壽命。人役權(quán)設(shè)立的初衷是為了既沒(méi)有繼承權(quán)又沒(méi)有勞動(dòng)能力的人能夠生有所靠、老有所養(yǎng)，具有占有、使用和收益的權(quán)能，處分權(quán)較小，是一種社會(huì)保障性質(zhì)的物權(quán)建構(gòu)。一般而言，歐洲大陸各國(guó)人役權(quán)有收益權(quán)、使用權(quán)和居住權(quán)等種類(lèi)。資格權(quán)作為一種物權(quán)，不應(yīng)具備占有和使用的權(quán)能，否則將與使用權(quán)中的占有和使用權(quán)能產(chǎn)生沖突。因此，資格權(quán)是僅具有收益和處分權(quán)能的用益物權(quán)。人役權(quán)中，僅具備收益和處分權(quán)能的物權(quán)種類(lèi)就是土地負(fù)擔(dān)。所謂土地負(fù)擔(dān)，是指以他人的土地出產(chǎn)物中獲得定期持續(xù)的給付的權(quán)利，起源于德國(guó)的養(yǎng)老權(quán)。德國(guó)農(nóng)民年老退休后，將所有權(quán)轉(zhuǎn)給兒女，在土地上設(shè)有土地負(fù)擔(dān)以供養(yǎng)老人。資格權(quán)與土地負(fù)擔(dān)是比較相似的。從收益權(quán)能來(lái)說(shuō)，資格權(quán)是設(shè)立在使用權(quán)上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，因此，資格權(quán)人有權(quán)向使用權(quán)人獲得約定的土地產(chǎn)出物，設(shè)立收益權(quán)能的目的就是要保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益，避免農(nóng)民流離失所。無(wú)論使用權(quán)如何流轉(zhuǎn)，資格權(quán)人都有定期向現(xiàn)有使用權(quán)人索要保障費(fèi)用的權(quán)利。從處分權(quán)能來(lái)看，資格權(quán)人可以憑借資格權(quán)獲得使用權(quán)，并可以自主決定是自己持有還是向外流轉(zhuǎn)使用權(quán)，甚至可以進(jìn)一步?jīng)Q定自己持有還是將資格權(quán)贈(zèng)予、轉(zhuǎn)讓給直系親屬或集體經(jīng)濟(jì)組織成員。應(yīng)當(dāng)看到，正如土地負(fù)擔(dān)制度是德國(guó)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)期為養(yǎng)老提供的一種社會(huì)保障一樣，具有歷史階段性。資格權(quán)制度是歷史階段性產(chǎn)物，隨著國(guó)家治理能力的提高和城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的完善，資格權(quán)制度將逐步退出歷史的舞臺(tái)。

3.使用權(quán)

使用權(quán)是在集體所有的土地上建筑房屋及其附著物的權(quán)力，具有較為完整的占有、使用、收益和處分的權(quán)能。使用權(quán)是一種用益物權(quán)，大陸法體系中與之類(lèi)似的物權(quán)種類(lèi)是地上權(quán)或建筑權(quán)。既然使用權(quán)的重構(gòu)是為了給城市的人員、技術(shù)和資金進(jìn)入鄉(xiāng)村提供渠道、載體和利益保障，那就要遵循城市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯，即產(chǎn)權(quán)要清晰，締約要自由，流轉(zhuǎn)要順暢。在有了資格權(quán)這種保障性物權(quán)建構(gòu)提供社會(huì)兜底功能以后，經(jīng)過(guò)重構(gòu)的使用權(quán)應(yīng)去身份化，賦予完整的流轉(zhuǎn)處分權(quán)，允許農(nóng)戶(hù)通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。受讓人在向所有權(quán)人和資格權(quán)人支付完全的經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià)后，可以獨(dú)立對(duì)抗所有權(quán)和資格權(quán)，獲得“準(zhǔn)所有權(quán)”的地位。權(quán)能完整的使用權(quán)，為宅基地?fù)?dān)保物權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了制度前提，為實(shí)業(yè)資本和金融資本進(jìn)入鄉(xiāng)村提供了條件。為實(shí)現(xiàn)“房住不炒”的政策目標(biāo)，當(dāng)前階段還是應(yīng)當(dāng)對(duì)使用權(quán)能進(jìn)行必要限制，嚴(yán)禁利用農(nóng)村宅基地建設(shè)商品住宅、別墅大院和私人會(huì)館，維護(hù)正常的土地管理秩序。

四、論宅基地產(chǎn)權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)和消滅

1.所有權(quán)

中國(guó)宅基地所有權(quán)的取得主要是基于社會(huì)主義改造和人民公社運(yùn)動(dòng)等政治過(guò)程來(lái)完成的，權(quán)利主體限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。中國(guó)憲法禁止集體所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，為處理歷史形成的插花地問(wèn)題，實(shí)務(wù)中會(huì)開(kāi)展農(nóng)村集體組織間的土地調(diào)換，因此也稱(chēng)得上是一種所有權(quán)的實(shí)物流轉(zhuǎn)。所有權(quán)的消滅主要由三類(lèi)事件所觸發(fā)：一是國(guó)家為公共利益的需要，征收集體的土地及房屋；二是地震、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害損毀了土地；三是所有權(quán)人認(rèn)為土地利用不經(jīng)濟(jì)，自動(dòng)放棄土地所有權(quán)。

2.資格權(quán)

宅基地資格權(quán)基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得，因此權(quán)利主體只能是集體組織成員。目前，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定方式有多種實(shí)現(xiàn)形式，比如戶(hù)籍、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)花名冊(cè)、村規(guī)民約等。筆者認(rèn)為，在戶(hù)籍改革深入推進(jìn)和鄉(xiāng)村社會(huì)日益開(kāi)放的大背景下，應(yīng)加快集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的制度建構(gòu)，以維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。根據(jù)人役權(quán)是針對(duì)特定人員設(shè)定的保障性私權(quán)建構(gòu)，一般嚴(yán)格限定權(quán)利流轉(zhuǎn)的慣例，宅基地資格權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)嚴(yán)格限定在直系親屬及集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織互助共濟(jì)的社會(huì)功能。資格權(quán)的消滅由五類(lèi)事件觸發(fā)：一是資格權(quán)人自然死亡拋棄權(quán)利；二是資格權(quán)人放棄集體成員資格而拋棄權(quán)利；三是國(guó)家為公共利益征收宅基地；四是集體為公共利益收回宅基地；五是自然災(zāi)害導(dǎo)致土地滅失。

3.使用權(quán)

經(jīng)過(guò)重構(gòu)后的使用權(quán)具備更為完整的權(quán)能，其取得，一是可以是資格權(quán)人基于資格權(quán)從所有權(quán)人取得使用權(quán)，二是受讓人可以從資格權(quán)人或使用權(quán)人手中取得使用權(quán)。使用權(quán)的權(quán)利主體向城鄉(xiāng)社會(huì)開(kāi)放，可以是城鄉(xiāng)任何自然人、法人或非法人組織。不再限定使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、繼承、出租、抵押、入股等方式的流轉(zhuǎn)行為均被法律認(rèn)可。資格人流轉(zhuǎn)出使用權(quán)時(shí)，須向所有權(quán)人支付經(jīng)濟(jì)對(duì)價(jià)。使用權(quán)的消滅由五類(lèi)事件觸發(fā)：一是使用權(quán)人自然死亡拋棄權(quán)利；二是國(guó)家為公共利益征收宅基地；三是集體為公共利益收回宅基地；四是自然災(zāi)害導(dǎo)致土地滅失；五是使用權(quán)期限到期。

    作者單位：浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院 

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》2018年第四期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）

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