摘要：為了解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)受阻和農(nóng)業(yè)投資受限的問(wèn)題，重慶梁平縣作為全國(guó)三個(gè)農(nóng)村土地承包權(quán)退出試點(diǎn)之一，順應(yīng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)“進(jìn)退”雙方需求，兼顧農(nóng)民、集體、用地主體和政府四方利益，在明確退出前提條件的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出“整戶退出、集中使用”和“部分退出、進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”兩種模式，并安排退出補(bǔ)償周轉(zhuǎn)資金，為農(nóng)戶自愿有償退出承包地提供制度通道和資金支持。梁平的試驗(yàn)表明，承包地退出具有可行性。但是關(guān)于承接人的限定、退出土地的連片利用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定等問(wèn)題，需要進(jìn)一步討論。做好承包地退出工作，應(yīng)為退地者建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)承包地和宅基地退出，并考慮實(shí)行退出土地的國(guó)家收儲(chǔ)政策。

2014年底，重慶市梁平縣作為農(nóng)業(yè)部等13個(gè)部門聯(lián)合確定的全國(guó)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，開(kāi)始承擔(dān)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)工作。2015年年底，黨的十八屆五中全會(huì)立足于城鄉(xiāng)大變革的時(shí)代背景，提出“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益?！背擎?zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民“進(jìn)城、退地”問(wèn)題，正式成為農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)新方向。2016年8月，《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》明確要求，逐步建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制，積極引導(dǎo)和支持進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。農(nóng)民承包地退出制度正在試驗(yàn)中逐漸成型。

一、梁平縣開(kāi)展農(nóng)戶承包地退出試驗(yàn)的背景

(一)梁平縣農(nóng)業(yè)資源及其農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況

梁平縣地處重慶市東北部，地貌以山區(qū)為主，兼有平壩，有“三山六水、兩槽一壩”之說(shuō)，農(nóng)業(yè)資源條件較好，是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣、全國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化示范區(qū)。該縣農(nóng)業(yè)人口72萬(wàn)，其中超過(guò)4成常年外出，農(nóng)戶承包土地面積97.3萬(wàn)畝，2015年第一產(chǎn)業(yè)比重為14.9％，遠(yuǎn)高于9.0％的全國(guó)平均水平。近年來(lái)，隨著大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，梁平縣土地流轉(zhuǎn)面積不斷增加，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體日益多元化，規(guī)模經(jīng)營(yíng)逐步發(fā)展。至2016年6月底，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積為49.3萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)比例達(dá)50.7％，比全國(guó)平均水平高出約15個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)營(yíng)土地面積100畝以上的家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體355個(gè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用增加與不確定性需要承包地退出

近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的整體下滑，梁平縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展也出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，以土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨多種挑戰(zhàn)。一是規(guī)模經(jīng)營(yíng)受阻。由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)中走低，而土地租金等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本卻持續(xù)攀升，據(jù)梁平縣農(nóng)經(jīng)站的數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)?013～2016年平均每畝承包地流轉(zhuǎn)費(fèi)用分別為680元、700元、710元、720元。農(nóng)業(yè)的盈利空間被不斷壓縮，愿意流轉(zhuǎn)土地、從事規(guī)模經(jīng)營(yíng)的人越來(lái)越少。但農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移的步伐并沒(méi)有放緩，因此耕地撂荒現(xiàn)象日漸增多。二是農(nóng)業(yè)投資受限。發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要向土地投資。但已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)或出租承包地的農(nóng)戶，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不關(guān)心土地產(chǎn)出，顯然不會(huì)向農(nóng)業(yè)投資；規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體即使想提升地力、改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件，也會(huì)擔(dān)心農(nóng)民中途惡意漲租甚至收回土地，造成投資“打水漂”而不敢投資。流轉(zhuǎn)雙方互不信任，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)合同的短期化和流入方對(duì)土地的掠奪式使用。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之外，需要探索另外一條實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的路徑。

(三)義和村農(nóng)民自發(fā)實(shí)現(xiàn)的承包權(quán)退出

因承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離引發(fā)的上述“土地流轉(zhuǎn)困局”如何破解？2014年3月，梁平縣蟠龍鎮(zhèn)義和村一組及一些農(nóng)民，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，給出了頗具政策啟迪性的答案。經(jīng)營(yíng)大戶首小江想在義和村一處有山泉的荒地建設(shè)冷水魚(yú)養(yǎng)殖場(chǎng)。這15畝荒地原本由20戶農(nóng)戶承包，因土地質(zhì)量差且農(nóng)戶向城鎮(zhèn)遷移而撂荒?？紤]到項(xiàng)目投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)，為了讓首小江獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的使用權(quán)，打消其投資顧慮，集體、有關(guān)承包戶和首小江商議后決定：一是有關(guān)農(nóng)戶將該地塊承包權(quán)退給集體，每畝獲得3萬(wàn)元退出補(bǔ)償；二是首小江每畝向集體繳納3.45萬(wàn)元的承包費(fèi)用，以《農(nóng)村土地承包法》第四十四、四十五條規(guī)定的“其他方式”承包該地塊50年；三是首小江把戶口從本縣金帶鎮(zhèn)仁和村遷至義和村一組，經(jīng)成員代表大會(huì)民主表決后成為本集體成員。上述承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”的方式實(shí)現(xiàn)了三方共贏[1]：農(nóng)戶拿到每畝3萬(wàn)元的退地補(bǔ)償，撂荒的土地“變廢為寶”；集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了每畝0.45萬(wàn)元的管理收益；首小江作為義和村一組的成員①，獲得了15畝土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且受法律政策保護(hù)。2015年，政府部門為首小江發(fā)放了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

為了讓更多農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體與土地出租農(nóng)戶走出互不信任的“博弈困境”②，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，2014年11月成為全國(guó)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)后，梁平縣在總結(jié)該縣義和村承包權(quán)“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”模式的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿有償退出試點(diǎn)工作。

二、梁平縣農(nóng)戶承包地退出試驗(yàn)的做法與經(jīng)驗(yàn)

2015年，梁平縣制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)實(shí)施辦法(試行)》，選定禮讓鎮(zhèn)川西村、屏錦鎮(zhèn)萬(wàn)年村為試點(diǎn)，開(kāi)展農(nóng)戶承包地退出試點(diǎn)。

(一)供求聯(lián)動(dòng)，設(shè)定退出模式

考慮到進(jìn)城農(nóng)戶的需求和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，梁平縣制定了兩種各具特色、互為補(bǔ)充的承包地退出模式。

一是“整體退出、集中使用”模式。這種模式要求退地農(nóng)戶必須以戶為單位，整體放棄集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織向退地農(nóng)戶支付補(bǔ)償后，農(nóng)戶徹底放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，再通過(guò)“小并大、零拼整”或“確權(quán)確股不確地”的方式，將農(nóng)戶退出的承包地集中連片和土地整治后，統(tǒng)一對(duì)外出租或重新發(fā)包。這是川西村農(nóng)民承包地退出的主要模式。這種模式以城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的遷移需求為導(dǎo)向，既能推動(dòng)農(nóng)村土地的優(yōu)化利用，又能促使農(nóng)村人口更穩(wěn)、更快地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

二是“部分退出、進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”模式。這種模式一般先由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提出對(duì)某一地塊的使用意向，經(jīng)地塊所屬集體經(jīng)濟(jì)組織和涉及的承包農(nóng)戶同意后，再由三方議定退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、集體與承包農(nóng)戶的收益分配、有關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)等。用地主體支付租金后，在合同期內(nèi)獲得該地塊的經(jīng)營(yíng)權(quán)。萬(wàn)年村農(nóng)民退地以這種模式為主。與通過(guò)土地流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不同，這種經(jīng)營(yíng)權(quán)是經(jīng)營(yíng)主體直接與土地所有者簽署的協(xié)議，中間不涉及承包戶，有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一體化轉(zhuǎn)讓的特點(diǎn)，因此可以提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性，讓經(jīng)營(yíng)主體放心向農(nóng)業(yè)投資，更有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

(二)防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，明確退出承包地的前置條件

為避免因承包地退出引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，梁平縣對(duì)以戶為單位的承包地整體退出，設(shè)置了嚴(yán)格的前置條件。凡是申請(qǐng)整體退地的農(nóng)戶，必須具備三個(gè)條件：一是戶主本人在本集體經(jīng)濟(jì)組織外有固定住所，或戶主子女有城鎮(zhèn)住房且家庭關(guān)系和睦；二是除農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)外，家庭勞動(dòng)力有穩(wěn)定的職業(yè)或收入來(lái)源；三是家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，老年家庭成員參加重慶城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療保險(xiǎn)。

符合上述條件的農(nóng)戶，一般都有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)和收入，長(zhǎng)期定居城鎮(zhèn)，其工作和生活已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村土地的“生存依賴”基本消失。因此，梁平縣通過(guò)設(shè)置嚴(yán)格的退出條件，讓有能力、有意愿的農(nóng)戶退出承包地，有效消除了農(nóng)戶退出全部承包地后成為無(wú)業(yè)游民的風(fēng)險(xiǎn)。川西村馮輝路今年60歲，一直在外打工，已有20年不種地；大兒子在廈門開(kāi)公司；二兒子在廣東中山上班，他和老伴年紀(jì)再大些就隨兒子們生活。知道村里開(kāi)展承包地退出試點(diǎn)后，馮輝路專程回村來(lái)辦理，退出承包地可以拿到9萬(wàn)元的退地補(bǔ)償。

由于二輪發(fā)包時(shí)采取了按人頭平均、肥瘦搭配的方式，每戶農(nóng)戶的承包地都比較分散，退出某一地塊上的承包地，對(duì)其生活影響甚微。對(duì)于川西村農(nóng)戶承包地部分退出，梁平縣沒(méi)有設(shè)置前置條件。

(三)考慮各方利益，綜合確定退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)系到承包戶、集體經(jīng)濟(jì)組織、承接方及地方政府的利益，是承包地退出試點(diǎn)工作的重要環(huán)節(jié)。統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和日后政府征地工作需要，梁平縣按照“合法、合理、可操作”的原則，兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人三方利益，對(duì)承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了三點(diǎn)規(guī)定：一是由集體經(jīng)濟(jì)組織與自愿退地的農(nóng)戶協(xié)商，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議民主討論確定；二是應(yīng)考慮不同土地類型、不同地理位置，結(jié)合二輪承包期剩余年限③和當(dāng)?shù)啬昃恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格，適當(dāng)考慮承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”因素；三是原則上不得超過(guò)同期國(guó)家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，試點(diǎn)期間每畝承包地退出補(bǔ)償指導(dǎo)價(jià)為1.4萬(wàn)元。

(四)出于農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，地方政府安排周轉(zhuǎn)資金

理論上講，農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能退給向其發(fā)包土地的集體，由集體給予相應(yīng)的退出補(bǔ)償。但是，考慮到目前全國(guó)76.3％的村經(jīng)營(yíng)收益都在5萬(wàn)元以下④，大部分村組集體無(wú)力向退地農(nóng)戶支付補(bǔ)償。即便集體可以將農(nóng)戶退出的土地流轉(zhuǎn)出去，承接方也難以一次性支付合同期間的流轉(zhuǎn)費(fèi)用。考慮到上述情況，梁平縣2016年7月制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出周轉(zhuǎn)金管理辦法(試行)》，并為土地退出試點(diǎn)安排了160萬(wàn)周轉(zhuǎn)資金。該辦法規(guī)定，在集體經(jīng)濟(jì)組織不能一次性付清協(xié)議款項(xiàng)時(shí)，有關(guān)農(nóng)戶的退地補(bǔ)償由周轉(zhuǎn)金管理單位(試點(diǎn)所在鎮(zhèn))先行墊付，并通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬的方式將補(bǔ)償款支付給退地農(nóng)戶。集體用退出土地的出租、發(fā)包收益，償還政府墊付的周轉(zhuǎn)金。

(五)結(jié)合農(nóng)民意愿和條件，實(shí)現(xiàn)承包地有序退出

由于承包地退出迎合了部分進(jìn)城落戶農(nóng)民的需求，且有助于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，村集體和農(nóng)戶的參與度較高。以整體退出試點(diǎn)川西村為例，該村九組70多戶農(nóng)戶，有21戶農(nóng)戶自愿申請(qǐng)退地，其中符合條件的15戶。做家具銷售生意的吳建平，在鎮(zhèn)上購(gòu)買了300平方米門市房，土地方面的收入可以忽略不計(jì)，家人已經(jīng)12年不種地，家里的4.56畝承包地讓他人免費(fèi)耕種。村里推行承包地退出后，他第一個(gè)趕回來(lái)申請(qǐng)退地。常年在外做木工、月收入1萬(wàn)多元的45歲王元偉算了一筆賬：家里7.17畝承包地好幾年不自己種了，(由于地塊分散)出租的話一年租金不到5000元，麻煩不說(shuō)，租金也不保準(zhǔn)⑤；退出可以得到10萬(wàn)元補(bǔ)償款，買年利率6％的理財(cái)產(chǎn)品，年收入能到6000元?！拔壹炔粫?huì)種地也不愿種地，一次性退出更合適”，王元偉這樣說(shuō)⑥。目前，川西村九組已經(jīng)退出承包地面積79.69畝，下一步將按照“面積不減少、質(zhì)量不變差、額外給補(bǔ)貼”的原則，對(duì)集體成員的地塊進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)退出土地的集中和連片經(jīng)營(yíng)。

除整體退出外，為滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需要，對(duì)某一具體地塊的退出同樣受到農(nóng)民歡迎。在另一個(gè)試點(diǎn)萬(wàn)年村，某一個(gè)新型經(jīng)營(yíng)主體想長(zhǎng)期租賃該村四組一塊19.7畝的承包地種植水果、蔬菜，搞鄉(xiāng)村旅游。該地塊涉及的29戶農(nóng)戶，全都同意以每畝1.4萬(wàn)元的價(jià)格將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退給集體，由集體將其出租給新型經(jīng)營(yíng)主體使用30年。另外，雖然萬(wàn)年村主要承擔(dān)部分退出試點(diǎn)，但仍然有不少農(nóng)戶積極爭(zhēng)取整體退出，最終兩戶農(nóng)民退出了全部承包地。

與川西村先借助政府設(shè)置的周轉(zhuǎn)金“贖回”農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，再統(tǒng)一對(duì)外出租或發(fā)包不同，萬(wàn)年村是為了滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需要，進(jìn)行的承包地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，因此集體可以利用承接方支付的一次性租金，作為給退地農(nóng)戶的補(bǔ)償資金。需要說(shuō)明的是，為了提高農(nóng)戶承包地退出積極性，萬(wàn)年村四組19.7畝土地的承接方對(duì)帶頭退出的農(nóng)戶，每畝給予2000元獎(jiǎng)勵(lì)。

至2016年8月底，試點(diǎn)正式啟動(dòng)不到2個(gè)月時(shí)間，梁平縣已有101戶農(nóng)戶有償退出承包地297.47畝。同時(shí)，梁平縣一些村莊，比如合興鎮(zhèn)護(hù)城村，正在積極申請(qǐng)承擔(dān)承包地退出試點(diǎn)工作。

三、關(guān)于農(nóng)戶承包地退出的探討與建議

由于土地的不可移動(dòng)性，城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然引發(fā)部分農(nóng)民與農(nóng)村土地“人地分離”。作為全國(guó)三個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)之一，梁平縣基于城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，在承包地退出上做了積極探索，取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)，其中存在的共性問(wèn)題值得進(jìn)一步探討。

(一)對(duì)幾個(gè)有關(guān)問(wèn)題的進(jìn)一步探討

一是關(guān)于轉(zhuǎn)讓范圍限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的問(wèn)題。出于多方面考慮，現(xiàn)有政策傾向于把承包權(quán)轉(zhuǎn)讓限制在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部⑦。在農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)遷移的背景下，現(xiàn)實(shí)情況是，只有很少的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，想購(gòu)置本集體他人承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，更多的農(nóng)戶想有償退出農(nóng)村土地。將承包權(quán)轉(zhuǎn)讓限制狹小的地域范圍內(nèi)，不利于土地資源的真實(shí)價(jià)格發(fā)現(xiàn)，會(huì)限制交易雙方的參與積極性，并阻礙農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

由于國(guó)家層面尚未出臺(tái)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定辦法，把承包權(quán)轉(zhuǎn)讓限制在集體內(nèi)部，會(huì)讓規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體僅獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要繼續(xù)面對(duì)地租上漲帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)壓力，或者促其想方設(shè)法獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，以規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)。從梁平縣的情況看，想建設(shè)養(yǎng)魚(yú)場(chǎng)的首小江大費(fèi)周折，將戶口遷入義和村一組，成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；承接萬(wàn)年村試點(diǎn)農(nóng)戶承包地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，則只拿到了30年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

二是關(guān)于退出土地集中連片和利用的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出的土地如何集中連片和利用，關(guān)系到土地退出改革的成敗。對(duì)于農(nóng)戶退出的承包地集中連片，由于農(nóng)戶退出的承包地一般小而散，雖然可以梁平試驗(yàn)區(qū)擬通過(guò)“面積不減少、質(zhì)量不變差、額外給補(bǔ)貼”的原則對(duì)有關(guān)地塊進(jìn)行調(diào)整，但這要求基層政府和村組集體有很強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力，而且有些農(nóng)民常年在外務(wù)工，調(diào)整意見(jiàn)難以統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)“小并大、零拼整”有一定難度。

對(duì)于退出土地的再利用，在承接方缺乏、政府墊付退出補(bǔ)償資金時(shí)，如何保障政府投入的財(cái)政周轉(zhuǎn)資金順利收回，值得認(rèn)真考慮。如果退出的土地連片后，交由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，不出租或再次發(fā)包，那么可能會(huì)陷入委托—代理問(wèn)題：負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的村組干部沒(méi)有做好集體經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)，或者瞞報(bào)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益、拖欠政府墊付的周轉(zhuǎn)金。

三是關(guān)于退出補(bǔ)償資金來(lái)源和標(biāo)準(zhǔn)確定的問(wèn)題。承包地有償退出，涉及“補(bǔ)償?shù)腻X從哪里來(lái)”和“給多少補(bǔ)償”兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。農(nóng)戶退地補(bǔ)償?shù)腻X從哪里來(lái)？從梁平試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，名義上是所在集體借助政府或者承接方的資金，向農(nóng)戶支付了承包權(quán)退出補(bǔ)償。但實(shí)際上，退出補(bǔ)償資金，作為地租的一次性變現(xiàn)，最終只能是用地主體支付的承包費(fèi)(首小江支付的每畝3.45萬(wàn)元承包費(fèi))或者租金(萬(wàn)年村新型經(jīng)營(yíng)主體支付的每畝1.4萬(wàn)元的租金)。政府設(shè)立周轉(zhuǎn)金，實(shí)質(zhì)上是借錢給集體補(bǔ)償退地農(nóng)民。集體需要用土地集中連片后發(fā)包或出租收益，償還政府“借給”的退出補(bǔ)償資金。

承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)由集體、退地農(nóng)戶和承接方協(xié)商確定退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如果政府自己就是土地承接方(比如實(shí)行下面將要提到的國(guó)家收儲(chǔ)政策)，有權(quán)將征地標(biāo)準(zhǔn)或其他任何標(biāo)準(zhǔn)，作為農(nóng)戶退出承包地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，再讓農(nóng)戶自主決定是否退出承包地。如果已經(jīng)有市場(chǎng)主體想要承接農(nóng)戶退出的承包地，政府再劃定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)阻礙農(nóng)民退地或損害農(nóng)民利益。正是因?yàn)檎畡澏ǖ拿慨€1.4萬(wàn)元的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，萬(wàn)年村19.7畝土地承接方才會(huì)向最先退地的農(nóng)戶支付每畝2000元的獎(jiǎng)勵(lì)。再考慮到義和村一組退出的15畝荒地，如果也劃定1.4萬(wàn)元每畝的補(bǔ)償，會(huì)讓退出農(nóng)戶和集體每畝少收益2萬(wàn)元。從另一方面看，考慮到川西村農(nóng)戶退出承包地整治和集中連片還需要花費(fèi)一筆支出，而萬(wàn)年村已經(jīng)是連片的耕地，為二者設(shè)置同一個(gè)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然不盡合理。

(二)關(guān)于承包地退出的三點(diǎn)建議

一是建立承包地退出風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。一些人擔(dān)心，進(jìn)城農(nóng)民失去農(nóng)村承包地后，可能會(huì)產(chǎn)生無(wú)地、無(wú)業(yè)的現(xiàn)象。為了避免這種現(xiàn)象，除了像梁平試驗(yàn)區(qū)那樣設(shè)置嚴(yán)格的門檻，還可以借助有效的保障措施，消除這一擔(dān)憂。比如，可以采用“農(nóng)民交一些、政府補(bǔ)一些”的方式，引導(dǎo)退地農(nóng)民辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；可以為退地農(nóng)民提供“反悔機(jī)制”，允許確實(shí)無(wú)法在城市立足的退地農(nóng)民，重新獲得一份“口糧田”，并給予一定的資金補(bǔ)貼。

二是統(tǒng)籌推進(jìn)承包地、宅基地退出試點(diǎn)。進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的維護(hù)和退出，受到高度重視。除梁平縣外，四川省成都市、四川省內(nèi)江市市中區(qū)也開(kāi)展了土地承包權(quán)退出；浙江省義烏市、福建省晉江市等地正在試點(diǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出。關(guān)于集體資產(chǎn)股份權(quán)能的改革也正在推進(jìn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民有同時(shí)放棄承包地、宅基地和集體收益分配權(quán)的實(shí)際需求，比如梁平縣一些退出承包地的農(nóng)戶明確表示“想把宅基地一起退出，徹底‘洗腳上岸’，不做農(nóng)民了”⑧。但總體來(lái)看，當(dāng)前的土地退出試點(diǎn)，一般僅涉及承包地或宅基地中的一種，較少考慮其他類型的土地，而且基本不觸及集體成員身份這一重要問(wèn)題。

如果只能有償退出承包地、宅基地中的一種，會(huì)給進(jìn)城落戶農(nóng)民留下一個(gè)“農(nóng)村尾巴”，還會(huì)讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問(wèn)題變得復(fù)雜。城鎮(zhèn)化的核心是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。從農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的角度考慮，應(yīng)當(dāng)設(shè)置統(tǒng)籌推進(jìn)承包地制度改革、宅基地制度改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革的綜合改革試點(diǎn)，讓有能力、有意愿進(jìn)城落戶農(nóng)民，徹底退出農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)益和集體成員身份，真正成為市民。

三是實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)家收儲(chǔ)政策。除了由集體經(jīng)濟(jì)組織支付退出補(bǔ)償，引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償放棄承包地外，還可以借鑒法國(guó)、荷蘭等國(guó)家的做法，實(shí)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出的農(nóng)村土地國(guó)家收儲(chǔ)政策[2]。國(guó)家對(duì)農(nóng)戶退出的土地實(shí)行收儲(chǔ)，主要有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是政府可以以較低的價(jià)格，把集中連片的土地出租給規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，抑制地租過(guò)快上漲給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成的壓力；二是可以在宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)導(dǎo)致大量進(jìn)城農(nóng)民返鄉(xiāng)時(shí)，在一定時(shí)期，以低廉甚至免費(fèi)的租金為其提供一份“口糧田”，在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)，保障社會(huì)穩(wěn)定。

進(jìn)城落戶農(nóng)民國(guó)家收儲(chǔ)的具體思路是：政府設(shè)置一個(gè)農(nóng)村土地收儲(chǔ)基金，凡是符合條件的進(jìn)城農(nóng)戶，都可以向所在集體申請(qǐng)有償退出農(nóng)村土地；集體以國(guó)家收儲(chǔ)基金向退地農(nóng)戶支付補(bǔ)償，并負(fù)責(zé)將退出土地集中連片后交給國(guó)家；國(guó)家已經(jīng)支付“贖買”資金，可以像征地一樣，把農(nóng)戶退出的集體土地劃歸國(guó)有。在具體操作時(shí)，為了減少財(cái)政壓力，政府可以通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，尋找愿意租地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體先行支付部分費(fèi)用；也可以借鑒浙江湖州市等地的經(jīng)驗(yàn)[3]，以“城鎮(zhèn)購(gòu)房代金券”替代現(xiàn)金補(bǔ)償。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

該標(biāo)題為《重慶社會(huì)科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《農(nóng)戶承包地退出及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制：重慶梁平試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)》。

來(lái)源：《重慶社會(huì)科學(xué)》2016年第11期

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 農(nóng)村土地和鄉(xiāng)村發(fā)展

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