宅基地及依附其上的農(nóng)房是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)民把一生的積蓄都放在住房上。但是，農(nóng)民住房由于宅基地的集體所有權和使用權沒有分離而一直不能成為農(nóng)民的資產(chǎn)，只能“沉睡”在宅基地上卻不能帶來應有的收益，導致農(nóng)民的財產(chǎn)性收入增加困難。因此，推進宅基地改革，是國家農(nóng)村改革的關鍵和突破口，也成為鄉(xiāng)村振興動力所在。

一、宅基地“三權分置”的必然性

2018年1月15日，國土資源部部長姜大明提出：在保障宅基地集體所有權不變、確保農(nóng)戶宅基地資格權，適度放活宅基地使用權，但是宅基地集體所有權不能動，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村宅基地建別墅。宅基地“三權分置”與現(xiàn)有制度相比，把宅基地使用權分離出來，放活宅基地的使用權，盡管宅基地還是集體所有，但是這樣一來農(nóng)民住房就可以憑著使用權的獨立性有限地流轉。宅基地“三權分置”改革必然性是：

1.農(nóng)民市場風險責任能力不足。在市場經(jīng)濟條件下，資源要素流動是取得市場地位的重要依托。農(nóng)民在市場經(jīng)濟中的生產(chǎn)經(jīng)營活動，必須能夠獨立承擔經(jīng)濟責任，但是，農(nóng)民財產(chǎn)權空置很難在市場經(jīng)濟中承擔責任，農(nóng)民缺乏主體責任能力就難以取得農(nóng)村市場的主體地位。

2.鄉(xiāng)村振興紅利不夠動力不足。內(nèi)因是事務變化的根據(jù)，鄉(xiāng)村振興的動力必須在鄉(xiāng)村內(nèi)部尋找，當前的一些農(nóng)村改革再也沒有聯(lián)產(chǎn)承包責任制那樣的紅利，即使承包地“三權分置”，也由于承包地的糧食安全功能紅線，制度改革的紅利有限。鄉(xiāng)村振興的制度改革紅利只有在農(nóng)村集體建設用地和農(nóng)村宅基地上做文章，只有他們可以超越農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而放活，特別是農(nóng)村宅基地是每個農(nóng)民的利益焦點，從宅基地改革入手可以釋放每個家庭的活力，給鄉(xiāng)村振興帶來新的改革紅利進而凝聚成為新動能。

3.主要矛盾解決的焦點在農(nóng)村農(nóng)民。我國主要矛盾變化顯示，城鄉(xiāng)不平衡和農(nóng)村不充分成為了新時代的主要矛盾，解決這一主要矛盾的焦點是提高農(nóng)民的發(fā)展能力，必須盤活農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)，發(fā)倔農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，其關鍵是給農(nóng)民財產(chǎn)增值權。只有從農(nóng)民的核心財產(chǎn)——住房財產(chǎn)入手，放活宅基地的使用權，才能增強農(nóng)村的交換資源和主體財富能力。

4.農(nóng)民住房功能拓展迫切需要變革。在鄉(xiāng)村振興條件下，農(nóng)村需要人氣，農(nóng)房需要人住，農(nóng)民住房空置和市民下鄉(xiāng)無住房，以及許多地方的民宿需求，都需要農(nóng)民住房具有一定的流動性。盡管農(nóng)民住房現(xiàn)在也可以出租，但是不能流轉的農(nóng)房出租受到宅基地的諸多限制，放活宅基地使用權后，農(nóng)房可以有條件地轉讓使用權，農(nóng)房就可以流動活起來，村集體可以利用集體土地和農(nóng)民宅基地使用權建設有限的集體租住房，讓城里人下鄉(xiāng)有期限地居住，解決當前城里人下鄉(xiāng)無住房的問題。

二、宅基地“三權分置”對鄉(xiāng)村振興的意義

宅基地“三權分置”對于農(nóng)村改革具有重大的突破，是一種重大的制度創(chuàng)新，對于鄉(xiāng)村振興具有重大的意義。

 一是促進資源要素城鄉(xiāng)對等流轉。城鄉(xiāng)資源要素固滯流動不暢，嚴重影響了鄉(xiāng)村的快速發(fā)展。當前，農(nóng)民最大的財產(chǎn)是房屋，但是，由于宅基地的問題，農(nóng)村房屋一直沒有辦房產(chǎn)證，也就是說，農(nóng)村房屋是沒有產(chǎn)權的。因此，農(nóng)民一生賺的錢放在一個沒有產(chǎn)權的房子上，農(nóng)民永遠享受不到城市居住按揭房子可以轉手買賣增值的財產(chǎn)權。同時，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營和生活中也享受不到城市居民住房的同等財富權，城市居民干大事缺錢時可以用房子到銀行去抵押貸款，農(nóng)民卻不能。宅基地“三權分置”后，農(nóng)民宅基地的使用權分離出來，農(nóng)民的房子也有宅基地使用權，可以辦法集體土地使用權證，與城市居民的國有土地使用權證有限對等，有效地促進城鄉(xiāng)資源要素的交換與流轉。

二是有利于推動市民下鄉(xiāng)和農(nóng)民進城。市民下鄉(xiāng)是鄉(xiāng)村振興的重要保障和途徑，市民下鄉(xiāng)可以帶動城市資源要素流入農(nóng)村，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)的融合發(fā)展；同時，市民下鄉(xiāng)也是一種歷史趨勢，是緩解城市化問題繁榮鄉(xiāng)村的重要途徑。在鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務完善的條件下，對于生態(tài)環(huán)境好和具有特色資源的鄉(xiāng)村，市民下鄉(xiāng)居住和就業(yè)創(chuàng)業(yè)在未來會更加普遍成為一種風尚。但是，當前，市民下鄉(xiāng)沒有穩(wěn)定的居所，很難真正推行。宅基地使用分置后，市民可以像城市一樣通過轉讓宅基地使用權而獲得農(nóng)房的使用權，在保證宅基地集體所有和農(nóng)戶的資格權下，市民可以有期限有條件地擁有農(nóng)房使用權。同樣，農(nóng)民也可以通過宅基地使用權轉讓獲得進城的資本和資源，通過出讓宅基地使用權取得一定的資金在城市購買商品房或租用房，解決當前進城租房而鄉(xiāng)下房子空置的問題。

三是提升農(nóng)戶的金融信用和經(jīng)營能力。農(nóng)戶當前的經(jīng)營困境主要是沒有金融信用。由于宅基地的三權合一農(nóng)民的宅基地和房產(chǎn)不能抵押、擔保和轉讓，沒有金融信用能力，到銀行貸不到款，因此，農(nóng)民的經(jīng)營能力弱小，經(jīng)受不起資金的風險。宅基地“三權分置”可以有單獨的宅基地使用權，通過宅基地使用權的流轉和住房財產(chǎn)的買賣，農(nóng)房可以有限變現(xiàn)，提升了農(nóng)房的金融信用，農(nóng)民開展經(jīng)營活動的能力也相應增強。

四是促進小城鎮(zhèn)自主健康發(fā)展。我國當前小城鎮(zhèn)建設最大的問題在于土地，小城鎮(zhèn)建設必須通過賣地取得小城鎮(zhèn)建設的資金，通過土地征收獲得小城鎮(zhèn)發(fā)展的空間。由于機體土地征收而土地資源日益減少，農(nóng)民未來的土地財產(chǎn)權不斷減少，小城鎮(zhèn)發(fā)展受到土地征用的限制，很多企業(yè)批不下來。宅基地“三權分置”后，小城鎮(zhèn)自己用地不一定要通過國家征收，自己可以進行宅基地和集體用地的使用權流轉，流轉一定期限后土地還是集體的，小城鎮(zhèn)建設的土地資源不再受到限制，有些生產(chǎn)用地也不一定要經(jīng)過國家的征收途徑而小城鎮(zhèn)自己可以解決。因此，宅基地“三權分置”對小城鎮(zhèn)自主發(fā)展丞相融合鄉(xiāng)村振興也是一個利好。

三、宅基地“三權分置”的落地

宅基地“三權分置”還在萌芽之中，具體政策還必須明確，如何落地還需要繼續(xù)進行探索。因此，對其如何落地，還需從如下幾方面著力。

一是確保集體所有權和農(nóng)戶資格權。宅基地集體所有權是紅線不能碰，不能通過使用權的分置而變相私有化，因此，要出臺嚴格的政策法律，確實保障宅基地姓集體，同時，要確保農(nóng)戶有資格權。在保障著兩權的基礎上，必須最大化放活使用權，并且要充分保護使用權，確保使用權的分置和獨立性。

二是建立農(nóng)村住房市場體系。宅基地“三權分置”后，其使用權的流轉必須通過市場公平定價和公平競爭，因此，要建立與城市商品房并行的農(nóng)村住房市場機制和體系，完善宅基地使用權流轉的社會服務，嚴格監(jiān)控和管理宅基地的流轉，確保農(nóng)房使用權交易的市場化和公平性，規(guī)范宅基地和農(nóng)房使用權流轉行為。

三是防止資本壟斷和宅基地別墅化。宅基地“三權分置”后，要防止資本進入農(nóng)村宅基地市場炒作和控制宅基地市場，防止城市市民下鄉(xiāng)利用宅基地建造別墅式住房，要嚴格監(jiān)控宅基地的流轉和用途。同時建立完善的農(nóng)村住房基本保障體系和信用體系，防止宅基地“三權分置”的異化。

（作者系湖南省社科院研究員、湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院院長,本文系作者在湖南省社科院舉辦的“2018年中央一號文件學習座談會”上的發(fā)言,中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)根據(jù)錄音整理）

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