農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營制度和中國基本經(jīng)濟制度的一件大事，也是全面深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的進一步調(diào)整和完善，要著力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。2016年底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《產(chǎn)權(quán)改革意見》），這是指導(dǎo)新時期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有里程碑意義的綱領(lǐng)性文件，對于全面深化農(nóng)村改革、培育農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新動能具有重要意義。
推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有必然性
無論從保護的角度，還是從發(fā)展的角度，或是從理論的角度看，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革都是歷史的必然要求。
一是產(chǎn)權(quán)保護的需要。農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和動力來源。一方面，要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，迫切需要推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，管好用好集體資產(chǎn)，促進資產(chǎn)保值增值，形成歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制。另一方面，隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模日益龐大，如果不盡早將其確權(quán)到戶，就會存在流失或者被侵占的危險；如果不抓緊推進產(chǎn)權(quán)制度改革，就會錯過歷史的重要機遇，可能再過若干年，集體資產(chǎn)的主人是誰、邊界范圍有多大都搞不清楚，這顯然不利于農(nóng)村社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，十分必要，也十分緊迫。但要認識到，無論怎么改，都不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了。
二是社會發(fā)展的需要。全面建成小康社會，關(guān)鍵在于增加農(nóng)民收入。改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，對于農(nóng)民增收意義重大。從權(quán)利看，絕大多數(shù)私有制國家的農(nóng)民只有一個土地權(quán)利，而中國農(nóng)民則有兩個權(quán)利，一個是家庭擁有承包地帶來的土地權(quán)利，一個是集體所有資產(chǎn)帶來的財產(chǎn)權(quán)利。如果說，開展土地制度改革，給了農(nóng)民一家一戶一塊土地的權(quán)利；那么推進產(chǎn)權(quán)制度改革，就是賦予農(nóng)民一家一戶相應(yīng)的集體資產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民真正分享集體資產(chǎn)的收益。從收入看，農(nóng)民收入的四大構(gòu)成中，現(xiàn)階段財產(chǎn)性收入比例較低，僅為3%~4%，增長的潛力和空間很大。一些地方的實踐證明，通過推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將集體資產(chǎn)確權(quán)到戶，集體收益按股份或按份額分紅，農(nóng)民就能嘗到改革的甜頭。比如，先行改革的廣東南海、上海閔行區(qū)在農(nóng)民收入構(gòu)成中，股份分紅的財產(chǎn)性收入已占到了農(nóng)民可支配收入的20％左右。
三是完善雙層經(jīng)營體制的需要。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是具有中國特色的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。目前，家庭經(jīng)營的積極性已得到了充分調(diào)動，但集體統(tǒng)一經(jīng)營的功能發(fā)揮得還不夠，模式和經(jīng)驗還不多，需要對其有效實現(xiàn)形式進行深入探索。當前推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，則為探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式提供了一種新路徑。從以前的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營，到現(xiàn)在的集體所有、股份合作經(jīng)營，不僅是一種經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，更是一種可以在更大范圍推廣的實現(xiàn)形式革新，是一項管長遠、管根本、管全局的重大制度創(chuàng)設(shè)。可以講，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革真正體現(xiàn)了中國特色，是具有“四梁八柱”性質(zhì)的重大改革，對于完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度具有重要理論和現(xiàn)實意義。
明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的時間表
作為指導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總綱領(lǐng)，《產(chǎn)權(quán)改革意見》對改革的兩項重點任務(wù)提出了明確的時間表。
一是用3年左右時間基本完成清產(chǎn)核資。通俗地講，清產(chǎn)核資就是搞清楚集體的家底，有多少地、有多少間房、房屋出租每年有多少收益等。這個摸清家底的過程，就是清產(chǎn)核資的過程，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。如果集體家底不清，改革也就失去了前提和基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村土地、林地、草原等資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作有的已完成，有的正在進行。要用好這些成果，避免重復(fù)勞動，因此這次清產(chǎn)核資的重點是經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。按照《產(chǎn)權(quán)改革意見》精神，這項工作從今年開始，力爭用3年左右時間基本完成。農(nóng)業(yè)部將研究制定全國清產(chǎn)核資工作方案，作出統(tǒng)一部署，明確工作要求，各省按照中央要求安排好工作進度，穩(wěn)妥有序組織實施。
二是用5年左右時間基本完成股份合作制改革。經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，是當前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點。對此，中央明確提出要由點及面、先易后難、不搞齊步走、不搞一刀切。概括講就是兩點要求：一個是區(qū)域要求，推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，主要在有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村開展，從東部發(fā)達地區(qū)逐步向中西部地區(qū)延伸。另一個是路徑要求，要通過試點的方式，由點及面，有序推進，2015年我們在全國選擇了29個縣先行開展股份權(quán)能改革試點，成效明顯。按照中央要求，今年計劃再選擇100個縣開展試點，以后逐年擴大試點規(guī)模，最終拓展到全國范圍。歷史經(jīng)驗告訴我們，農(nóng)村改革就是一個由點及面逐步放大的過程，是讓老百姓逐漸接受的過程，也是蹚水探路的過程。
抓住農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵點
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣、十分復(fù)雜，推進這項改革，需要抓住改革的重點環(huán)節(jié)，解決改革的關(guān)鍵問題。
一是成員確認。把成員邊界搞清楚，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重中之重，也是改革最為復(fù)雜的一項工作。相比土地承包到戶的權(quán)利主體確認，這次改革的成員身份確認更是一個難題。從調(diào)研來看，需要開展經(jīng)營性資產(chǎn)改革的地區(qū)，往往是經(jīng)營性資產(chǎn)積累比較多的村鎮(zhèn)，也恰恰是人員流動最頻繁、戶籍人口與常住人口最不一致的地區(qū)?？茖W(xué)確認成員身份，不僅涉及農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，更是事關(guān)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的大事。為此，中央要求按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，做好成員身份確認工作，既要維護多數(shù)人的利益，又要照顧少數(shù)人的權(quán)利。
二是股權(quán)設(shè)置。從各地實踐看，集體資產(chǎn)股權(quán)主要有成員股和集體股兩種類型。根據(jù)調(diào)研了解，一些村干部希望改革后保留一塊集體股，以解決可能存在的集體債務(wù)和公共支出，而多數(shù)群眾希望改革不留尾巴，不再保留集體股，以免今后圍繞這塊蛋糕產(chǎn)生新的矛盾。因此，中央明確提出，股權(quán)設(shè)置要由集體成員民主討論決定，但總的原則是以成員股為主。
三是股權(quán)管理。股權(quán)管理問題的核心在于，是實行隨人口變動而調(diào)整股權(quán)的動態(tài)管理，還是實行不隨人口變動調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理。從地方實踐看，大部分完成改革的地區(qū)實行的是靜態(tài)管理，也就是說，生不增、死不減，入不增、出不減。如廣東南海提出了“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”的股權(quán)管理辦法，明確今后新增人員只能分享戶內(nèi)股權(quán)，集體經(jīng)濟組織總股權(quán)數(shù)不隨人員增減而變動。從制度設(shè)計看，各類集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度安排應(yīng)當相互銜接，由于農(nóng)民的土地承包關(guān)系要求保持長久不變，那么集體資產(chǎn)股權(quán)關(guān)系也應(yīng)當實行長久不變。正是基于以上考慮，中央提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的股權(quán)管理方式，但具體是選擇動態(tài)還是靜態(tài)，要由群眾民主決定。
四是股權(quán)流轉(zhuǎn)。長期以來，各方面對于股權(quán)流轉(zhuǎn)范圍是實行封閉狀態(tài)還是開放狀態(tài)，一直沒有定論?！懂a(chǎn)權(quán)改革意見》出臺后，社會上又出現(xiàn)了一些新的聲音，認為改革后城里人就可以去農(nóng)村買地買房了。對此要堅決予以澄清。經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，堅持成員集體所有，實行封閉型管理，是這次改革的典型特征。為了維護農(nóng)村集體經(jīng)濟的社區(qū)性，防止外部資本侵占集體資產(chǎn)，中央明確了兩點要求，即改革的范圍嚴格限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，股權(quán)的流轉(zhuǎn)不能突破集體經(jīng)濟組織的范圍。這兩點要求是符合現(xiàn)階段農(nóng)村實際的，改革中一定要堅定不移地執(zhí)行。
致力于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟
從微觀層面看，體現(xiàn)雙層經(jīng)營體制的優(yōu)越性，要靠發(fā)展集體經(jīng)濟、強化集體經(jīng)濟；從宏觀層面看，發(fā)展社會主義公有制、全面建成小康社會都與集體經(jīng)濟高度相關(guān)?？梢灾v，探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要義所在。
眾所周知，發(fā)達地區(qū)發(fā)達的原因多種多樣，但其中集體經(jīng)濟發(fā)達肯定是一個重要原因；不發(fā)達地區(qū)的原因也多種多樣，但其中集體經(jīng)濟發(fā)展滯后肯定也是一個重要原因。怎么發(fā)展集體經(jīng)濟，發(fā)達地區(qū)有自己的做法，但不發(fā)達地區(qū)在發(fā)展集體經(jīng)濟上也可以做文章。推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革，既有利于盤活各類集體資產(chǎn)，拓寬農(nóng)民增收渠道，而且還可以為完善雙層經(jīng)營體制、逐步實現(xiàn)共同富裕蹚出一條新路。
從各地實踐看，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，改革歷史長、樣板多、經(jīng)驗多，發(fā)展集體經(jīng)濟有很多的選擇。困難在欠發(fā)達地區(qū)。這些年，通過積極探索，欠發(fā)達地區(qū)也找到了一些發(fā)展模式，主要有三條路徑：一是通過土地入股、農(nóng)戶入社，組建土地股份合作社，以解決土地細碎化和產(chǎn)出能力低下等問題。貴州六盤水地區(qū)探索開展的資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的股份合作制改革，為我們提供了很好的借鑒。二是以集體林場、土地、水塘等資源性資產(chǎn)以及財政補助形成的資產(chǎn)等作為出資，引入工商資本或其他外來要素，發(fā)展農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟。三是探索將精準扶貧到戶的財政補助資金、各級財政投入到村集體的建設(shè)項目資金，作為村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶的股金?？傊?，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的路徑很多，關(guān)鍵要立足實際、充分挖掘、不拘一格，多總結(jié)、多歸納、多推廣好經(jīng)驗好模式。
（作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)時報2017-04-19
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