2016年9月19日,《北京市人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》正式對外發(fā)布,這是繼2014年7月《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》后,第30個發(fā)布戶籍制度改革的省(市、自治區(qū))。新的戶籍制度改革意見均明確指出要取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,統(tǒng)一登記為“居民戶口”。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度的建立,我國自1958年開始建立的城鄉(xiāng)二元戶籍制度,從此將成為歷史。這是我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要里程碑,是社會文明進步的重要成果。
城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度改革后,最現(xiàn)實的問題是,我們將怎樣識別農(nóng)民?如何維護和發(fā)展農(nóng)民權(quán)利?這是一個需要進一步厘清和回答的現(xiàn)實問題。
一要區(qū)分身份和職業(yè)。上個世紀50年代,我國在戶口上將全體人員劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。從此中國農(nóng)民有了農(nóng)業(yè)戶口這個戶籍身份,并且這個戶籍身份還能固化和世襲。其一,只要你是農(nóng)業(yè)戶口,不管你以后是否從事農(nóng)業(yè)這個職業(yè),你都永遠是“農(nóng)民”。改革開放以來出現(xiàn)的“農(nóng)民企業(yè)家”“農(nóng)民工”等現(xiàn)象,就是這種農(nóng)業(yè)戶籍身份固化的產(chǎn)物。其二,如果你的父母是農(nóng)業(yè)戶口,那么你就自然繼承了農(nóng)業(yè)戶籍身份,除非通過高考、招工招干等極少數(shù)途徑實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。所以在我國,當(dāng)說到農(nóng)民時,指的就是擁有農(nóng)業(yè)戶籍身份、從事或不從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的社會階層?，F(xiàn)在推進戶籍制度改革,取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分,指的是取消了農(nóng)民的戶籍身份,而不是取消了農(nóng)業(yè)這種職業(yè)。只要存在農(nóng)業(yè)這種產(chǎn)業(yè),就會有從事農(nóng)業(yè)這種職業(yè)的農(nóng)民。在現(xiàn)代社會,由于分工越來越細,社會可以有千差萬別的各種不同的職業(yè),但每個人都擁有一個共同的身份,那就是中華人民共和國的公民。戶籍制度改革后,我國不是沒有農(nóng)民了,而是不再有農(nóng)業(yè)戶口了。作為職業(yè)的農(nóng)民,與其他所有社會階層一樣,都應(yīng)當(dāng)享有憲法和法律賦予的平等的公民權(quán)利和自由尊嚴。
二要弄清三種不同形態(tài)的農(nóng)民。由于我國特殊的歷史發(fā)展進程,戶籍制度改革后,我國事實上存在三種不同形態(tài)的農(nóng)民:一是作為集體經(jīng)濟組織的成員,擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民,可以稱之為土地承包型農(nóng)民,這是取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)資格的原初農(nóng)民。土地承包型的原初農(nóng)民都是擁有農(nóng)業(yè)戶口身份的農(nóng)民。二是隨著承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離,通過流轉(zhuǎn)承包土地而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民,這可稱之為土地流轉(zhuǎn)型農(nóng)民。土地流轉(zhuǎn)型農(nóng)民主要從土地承包型農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。近些年來,一些非農(nóng)業(yè)戶口的人通過土地流轉(zhuǎn)加入了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大軍,成為新農(nóng)人。三是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)提供社會化服務(wù)的人員,這些人員有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民,也有非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)戶口的人員,但他們都屬于農(nóng)業(yè)這個大產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員,暫且稱之為社會服務(wù)型農(nóng)民。據(jù)有的專家研究,美國農(nóng)業(yè)人口占全國人口的2%,而為農(nóng)業(yè)服務(wù)的服務(wù)業(yè)人口占全國人口的比重高達17%-20%,平均一個農(nóng)民有8至10人為其服務(wù)。隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進和一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展,為農(nóng)業(yè)提供各種社會化服務(wù)的從業(yè)人員將不斷增加。這三種從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)的人員,就是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中不同形態(tài)的新型職業(yè)農(nóng)民群體。
三是要加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)二元戶籍制度的實質(zhì)是城鄉(xiāng)居民享受不同的基本公共服務(wù),換言之,就是農(nóng)民享受不到城鎮(zhèn)居民平等的基本公共服務(wù)。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分,統(tǒng)一登記為“居民戶口”,不能只在農(nóng)民的戶口登記簿上作些文字上的更改就萬事大吉,而是要補齊農(nóng)民社會保障等基本公共服務(wù)的短板,實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的一體化和均等化。黨的十六大以來,我國農(nóng)村基本公共服務(wù)體系逐步建立起來,農(nóng)民告別了沒有社會保障的歷史。但與城鎮(zhèn)居民相比,農(nóng)民享有的基本公共服務(wù)水平還比較低,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距還比較大。 2015年北京市城鄉(xiāng)居民低保標準實現(xiàn)了并軌,這是朝著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方向上邁出了重要的一步。與建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度相適應(yīng),各級政府需要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障等基本公共服務(wù)制度,盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有均等的基本公共服務(wù)。當(dāng)前,重點是要完善公共財政制度和社會保障制度,要將提高農(nóng)村居民享有社會保障等基本公共服務(wù)水平作為優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。特別是要結(jié)合中央“反四風(fēng)”的積極成果,將各級各部門節(jié)省下來的“三公”經(jīng)費更多地用于農(nóng)村民生支出,大幅度提高農(nóng)村居民享有醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、社會福利等基本公共服務(wù)的水平。要大力加強基本公共服務(wù)方面的立法建設(shè),將城鄉(xiāng)居民平等享有基本公共服務(wù)納入法治的軌道。
四是要全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。 《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確指出,土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán),集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財產(chǎn)權(quán)利?，F(xiàn)階段,不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。 《北京市人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》提出要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,加快推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證,依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革,加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理,維護集體經(jīng)濟組織和成員的合法權(quán)益。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度,只是在戶籍身份上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民的平等,至于農(nóng)民原享有的農(nóng)村集體財產(chǎn)權(quán)利如土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、林權(quán)等不因戶籍制度改革而受影響。一句話,戶籍制度改革只是取消了農(nóng)民的戶籍身份,并不取消農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。但各級政府要適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一居民戶口制度建立的新形勢,全面推進和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心要義是,確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員身份,明確集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)利,保障集體經(jīng)濟組織成員的財產(chǎn)權(quán)利。在戶籍改革中,既要防止一些地方借統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口之名,剝奪農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利,也要預(yù)防非集體經(jīng)濟組織成員借機掠奪或參與瓜分集體財產(chǎn)權(quán)利。應(yīng)當(dāng)借鑒長三角、珠三角、京津等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)探索開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本經(jīng)驗,從國家層面加強對全國深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)、部署和安排。當(dāng)前和今后一個時期,土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利,只有集體經(jīng)濟組織成員才能享有。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度,不應(yīng)影響作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民所享有的各項集體財產(chǎn)權(quán)利,但戶籍制度改革將倒逼農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面推進。
五是要建立新的人口統(tǒng)計制度和強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度后,原來以農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口為指標類別的統(tǒng)計制度已失去意義,應(yīng)當(dāng)廢止。新的人口統(tǒng)計制度應(yīng)當(dāng)有三方面的重點內(nèi)容,其一是堅持以常住人口的居住生活為基本依據(jù),進行城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口的統(tǒng)計,住在農(nóng)村的人口并不一定都是農(nóng)民。其二是加強農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的統(tǒng)計,將農(nóng)業(yè)從業(yè)人員作為支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要指標,同時要加強從事農(nóng)業(yè)服務(wù)人員的統(tǒng)計工作。其三是創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織成員或股東的統(tǒng)計工作。統(tǒng)計農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員或股東,與統(tǒng)計農(nóng)業(yè)從業(yè)人員同樣重要。特別是隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進,廣大農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織的成員身份將進一步明確和界定下來,他們作為集體經(jīng)濟組織的成員或股東的權(quán)利義務(wù)將日益凸顯。與此同時,強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策需要作相應(yīng)調(diào)整與完善。以前以農(nóng)業(yè)戶口為依據(jù)實施強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策已經(jīng)不合時宜,在城鄉(xiāng)統(tǒng)一居民戶口制度后,應(yīng)當(dāng)以土地承包型農(nóng)民、土地流轉(zhuǎn)型農(nóng)民、社會服務(wù)型農(nóng)民為依據(jù),完善相關(guān)強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策,實施對“三農(nóng)”的精準扶持。
全國人大及其常委會,要按照法治中國建設(shè)的總要求,切實轉(zhuǎn)變思想觀念和工作方式,特別是要改變過去那種以政府工作方式開展人大工作的做法,全面實施憲法賦予的立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)等職權(quán),堅持法定職責(zé)必須為,大力加強有利于維護和發(fā)展公民權(quán)利、實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面的法制建設(shè)。在30個省(市、自治區(qū))都已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口后,全國人大常委會應(yīng)當(dāng)盡快廢止1958年1月9日全國人民代表大會常務(wù)委員會第91次會議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》,制定新的體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神的《戶口條例》或《戶籍法》,保障公民的居住和遷徙自由權(quán)。
(作者系北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員、法學(xué)博士)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報 2016-10-21
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