——兼論社會(huì)工作的參與作用

內(nèi)容提要：面對(duì)全國(guó)性的農(nóng)村貧困人口的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，總結(jié)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，反思其教訓(xùn)，建立制度-能力整合的反貧困模式是必要的。這一模式要求，反貧困的制度(政策)安排和實(shí)施政策的行動(dòng)是整合的，貧困群體的可行能力是整合的，扶貧制度(政策)與反貧困的可行能力也是整合的。按照這種模式，反貧困是參與各方協(xié)調(diào)的整體行動(dòng)。社會(huì)工作在制度-能力整合的反貧困模式中扮演著重要角色。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村反貧困/脫貧攻堅(jiān)/制度-能力整合模式/整合的可行能力

改革開(kāi)放以來(lái)，依靠政府的惠民政策和農(nóng)民及各方的共同努力，我國(guó)嚴(yán)重的農(nóng)村貧困問(wèn)題在很大程度上得到解決。面對(duì)全面建成小康社會(huì)的歷史性任務(wù)，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，要在未來(lái)五年內(nèi)使現(xiàn)有的7000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧。本文將從制度建設(shè)和能力建設(shè)相結(jié)合的角度，對(duì)此談一點(diǎn)粗淺的看法。

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)與挑戰(zhàn)

反貧困是一項(xiàng)世界性任務(wù)，也是一個(gè)不斷挑戰(zhàn)政府和社會(huì)的價(jià)值及能力的難題。雖然國(guó)際上有一般的貧困概念，即主要把貧困看作是經(jīng)濟(jì)匱乏、不能支持家庭基本生活的現(xiàn)象，但是各國(guó)各地對(duì)于貧困的界定還是有其國(guó)情、社情特征的，它與政府和社會(huì)對(duì)貧困現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)和解決貧困問(wèn)題的能力有關(guān)。當(dāng)前，面對(duì)2020年全面建成小康社會(huì)的任務(wù)，我國(guó)政府的脫貧攻堅(jiān)是以2009年的貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，即脫貧基本上被賦予增加經(jīng)濟(jì)收入的涵義，是在經(jīng)濟(jì)上解決貧困群體的物質(zhì)生活方面的困境問(wèn)題。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村反貧困取得了舉世矚目的成就。進(jìn)入新世紀(jì)農(nóng)村貧困人口的規(guī)模也大大減少，但是真正解決貧困問(wèn)題的難度卻在增加。這主要是因?yàn)椋含F(xiàn)存的農(nóng)村貧困人口多數(shù)集中在自然條件比較惡劣的山區(qū)或交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)；貧困群體自己走出貧困的能力比較差，或者家中有殘疾人，或者家庭成員的身體素質(zhì)和文化技術(shù)素質(zhì)較低，脆弱性明顯；還有就是過(guò)去30多年的扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略未能有效地惠及這一群體。此外，走向經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端轉(zhuǎn)化以及就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，都對(duì)農(nóng)村反貧困、貧困群體擺脫貧困可能帶來(lái)某些不利影響?？傮w來(lái)說(shuō)，農(nóng)村貧困群體不能有效脫貧，既有自然條件方面的原因，也有扶貧開(kāi)發(fā)政策方面的問(wèn)題，還與貧困群體自身素質(zhì)、及經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)有關(guān)。

為徹底解決貧困群體的基本民生問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)的承諾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，《決定》指出要貫徹新的發(fā)展理念，充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，以精準(zhǔn)扶貧為基本方略，采取超常規(guī)舉措，舉全黨全社會(huì)之力，多規(guī)劃銜接、多部門協(xié)調(diào)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)①。但是在實(shí)踐上怎樣能更有效地達(dá)致目標(biāo)，仍有一些需要討論和具體解決的問(wèn)題。下面我們先簡(jiǎn)略地回顧以往我國(guó)農(nóng)村反貧困的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，然后再提出本文的看法。

二、我國(guó)農(nóng)村反貧困的經(jīng)驗(yàn)與不足

1.我國(guó)農(nóng)村反貧困的基本經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)農(nóng)村反貧困最有成就的是上世紀(jì)80年代以來(lái)，在農(nóng)村實(shí)行改革開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策取得的成果。這是一個(gè)解放農(nóng)民被束縛的生產(chǎn)力、讓農(nóng)民發(fā)揮自己的能力以帶來(lái)更多經(jīng)濟(jì)收入的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間。正如，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策為農(nóng)民提供了自主經(jīng)營(yíng)的合法性，這種政策為農(nóng)民發(fā)揮其既有的、或經(jīng)過(guò)自我學(xué)習(xí)而獲得能力的發(fā)揮創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。在這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，農(nóng)民普遍獲利，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況獲得巨大改觀，數(shù)億農(nóng)民走出貧困。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村反貧困的成功，不是實(shí)施某項(xiàng)社會(huì)政策的結(jié)果，而是實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)民的非農(nóng)化以及農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等經(jīng)濟(jì)社會(huì)行動(dòng)所達(dá)致的，國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展是農(nóng)民走出貧困的條件。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，在如此廣闊的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)如此大規(guī)模農(nóng)村貧困人口的脫貧，是相對(duì)寬松的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策和農(nóng)民較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)獲利能力結(jié)合的結(jié)果②。這幾乎是一個(gè)真正的“帕累托改變”。

1994年后，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》。該計(jì)劃強(qiáng)調(diào)政府的財(cái)政支持作用和政府的政治資源功能，在政府的整體部署下，運(yùn)用行政的動(dòng)員能力，調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)的資源，責(zé)任明確地解決農(nóng)村貧困問(wèn)題。國(guó)家在行動(dòng)目標(biāo)上，主要以促進(jìn)貧困農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，同時(shí)注重提高農(nóng)民的能力。經(jīng)過(guò)幾年的不懈努力，我國(guó)農(nóng)村貧困人口從8000萬(wàn)降為2000年底的2800萬(wàn)。總體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)上世紀(jì)90年代扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃取得的突出成就是開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)政策、公共財(cái)政的支持和社會(huì)力量支持的結(jié)果，也是貧困群體自我努力的結(jié)果。

2.農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題

然而，在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中也存在著一些值得反思的問(wèn)題。主要包括：在貧困地區(qū)的選擇認(rèn)定上比較“粗放”而且多年不變，產(chǎn)生了宏觀政治上的“公平”和微觀實(shí)踐上的不公平問(wèn)題；一度看好的扶貧開(kāi)發(fā)政策——如企業(yè)加農(nóng)戶、涓滴效應(yīng)在實(shí)施中出現(xiàn)偏離，扶富不扶貧的現(xiàn)象突出；一村一品策略在國(guó)際、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)快速發(fā)展的背景下難以有效地發(fā)揮作用；受政績(jī)主義的影響，一些地方的扶貧效果表面化，扶貧效果不可持續(xù)；貧困人口依然缺乏足夠的擺脫貧困的內(nèi)在能力，他們更多地是靠外出務(wù)工解決經(jīng)濟(jì)上的貧困問(wèn)題，但這又衍生出復(fù)雜的留守問(wèn)題。

綜合地看，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中存在的不盡如人意的問(wèn)題，除了貧困地區(qū)惡劣的自然地理?xiàng)l件和貧困人口素質(zhì)較低之外，有如下體制機(jī)制即政策方面的因素不可忽視：第一，扶貧開(kāi)發(fā)政策及其實(shí)施缺乏整體性和協(xié)調(diào)性，自上而下的責(zé)任狀和責(zé)任單位的“政績(jī)”意識(shí)使其關(guān)注自己的扶貧目標(biāo)，而對(duì)扶貧對(duì)象的總體脫貧狀態(tài)關(guān)心不夠；第二，責(zé)任單位的政績(jī)意識(shí)激勵(lì)人們?nèi)プ非蠹榷〞r(shí)間內(nèi)的脫貧“達(dá)標(biāo)”，存在一定的短期行為；第三，包片包村的扶貧人員(其中一些是不斷輪換的干部)沒(méi)能有效地利用外部信息和市場(chǎng)資源，使貧困人口受惠；第四，沒(méi)有培育起貧困群體有效發(fā)展生產(chǎn)、參與市場(chǎng)交換和競(jìng)爭(zhēng)的能力；第五，貧困農(nóng)村缺乏強(qiáng)有力的、帶領(lǐng)貧困群體發(fā)展并得到農(nóng)民認(rèn)可的鄉(xiāng)村組織，村級(jí)組織渙散無(wú)力是農(nóng)村貧困狀況得不到緩解的不可忽視的內(nèi)在原因。

現(xiàn)存的農(nóng)村貧困現(xiàn)象是十分復(fù)雜的，正是因此，《決定》提出了兩種精準(zhǔn)脫貧策略：一是面對(duì)5000萬(wàn)貧困人口的大扶貧開(kāi)發(fā)，包括發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、勞務(wù)輸出、教育脫貧等；二是社會(huì)保障政策兜底③?！熬珳?zhǔn)扶貧”提出了更切合實(shí)際的脫貧策略，它的認(rèn)真而有效的實(shí)施會(huì)產(chǎn)生積極的脫貧效果。但是，面對(duì)過(guò)往扶貧開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題和已開(kāi)始的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中出現(xiàn)的某些苗頭，如一些地方在“包村”扶貧中已經(jīng)熟練地操起“政績(jī)競(jìng)賽”的法器④，筆者認(rèn)為有必要從制度-能力整合的角度對(duì)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行分析。

三、脫貧攻堅(jiān)的制度-能力整合模式

1.脫貧攻堅(jiān)需要整合的制度(政策)

脫貧攻堅(jiān)面對(duì)的是當(dāng)下農(nóng)村最貧困的群體，這一群體在貧困上的“頑固性”說(shuō)明他們的脫貧必須用超常規(guī)措施來(lái)解決。從政府的角度來(lái)說(shuō)，超常規(guī)會(huì)有很多含義，包括更有力地動(dòng)用政府的財(cái)力和政治資源，運(yùn)用更有約束力的手段要求扶貧責(zé)任單位如期達(dá)致脫貧目標(biāo)，也包括運(yùn)用更多的政策手段去推動(dòng)和催化扶貧過(guò)程。從以往扶貧工作的成績(jī)和問(wèn)題來(lái)看，筆者認(rèn)為還需要強(qiáng)調(diào)扶貧制度(政策)上的整合。所謂扶貧制度(政策)上的整合是指不同扶貧責(zé)任主體的扶貧理念與政策、扶貧計(jì)劃與措施的整合，是面對(duì)同一扶貧對(duì)象的各責(zé)任主體在扶貧行動(dòng)上的相互協(xié)調(diào)和配合。

我們從以往扶貧實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)“多龍治水”的現(xiàn)象。基于責(zé)任的明確性考慮，一個(gè)地區(qū)的脫貧任務(wù)分別由不同的職能部門去承擔(dān)，各責(zé)任主體之間相互分割，最后出現(xiàn)扶貧在進(jìn)程上、結(jié)果上不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，并影響到扶貧的整體效果。這種現(xiàn)象在不同部門進(jìn)入同一貧困地區(qū)和同一部門的下屬部門面對(duì)同一貧困群體時(shí)都可能出現(xiàn)。因?yàn)榉鲐毜呢?zé)任分工需要任務(wù)的相對(duì)清晰，加之各扶貧責(zé)任主體的優(yōu)勢(shì)不同、看問(wèn)題的角度不同，所以出現(xiàn)各責(zé)任主體分別關(guān)心自己的任務(wù)和政績(jī)，他們?cè)诰唧w政策措施上思路不協(xié)調(diào)、做法不協(xié)調(diào)、進(jìn)度不協(xié)調(diào)，從而出現(xiàn)扶貧行動(dòng)總體不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。各責(zé)任主體“各行其是”，嚴(yán)重時(shí)會(huì)導(dǎo)致扶貧的目標(biāo)偏離。美國(guó)20世紀(jì)50-60年代的“偉大社會(huì)”運(yùn)動(dòng)中就發(fā)生了這種現(xiàn)象，國(guó)家的“向貧困宣戰(zhàn)”因?yàn)楦鲄⑴c部門各有所好、各行其是而歸于失?、?。我國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中也有類似現(xiàn)象發(fā)生。

在脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊任務(wù)重的情況下，必須強(qiáng)化扶貧制度(政策)層面的整合。扶貧制度(政策)層面的整合有如下幾個(gè)特點(diǎn)：(1)目標(biāo)的整合。面對(duì)同一貧困對(duì)象的各項(xiàng)政策不是互相沖突的、自立的，而是整合的，它們是朝向脫貧的整體目標(biāo)的。(2)措施的整合。各政策的執(zhí)行者對(duì)整個(gè)政策和分政策的理解是準(zhǔn)確的，他們理解各個(gè)政策和措施之間的相依關(guān)系。(3)過(guò)程的協(xié)調(diào)。政策在執(zhí)行過(guò)程是無(wú)偏的，被實(shí)施的政策和措施在整個(gè)過(guò)程上是相互協(xié)調(diào)的。(4)參與者行動(dòng)的協(xié)同。相關(guān)各方在反貧困計(jì)劃下協(xié)調(diào)行動(dòng)，甚至在必須對(duì)扶貧計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整時(shí)，參與各方在理念和行動(dòng)上也是協(xié)調(diào)的。(5)過(guò)程目標(biāo)與結(jié)果目標(biāo)一致。各項(xiàng)政策的實(shí)施必須顧及到它的直接效果和衍生效果，它既有效地促進(jìn)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也盡量避免產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)。

毫無(wú)疑問(wèn)，要完全做到制度(政策)的整合是比較困難的，因?yàn)橐豁?xiàng)有較長(zhǎng)時(shí)間跨度、又有多方參與的政策體系的有效實(shí)施需要多重前提條件⑥。我國(guó)許多農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃還缺乏有效實(shí)施的必要條件，更不用說(shuō)脫貧攻堅(jiān)還會(huì)受到變化著的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響。當(dāng)然這絕不意味著，脫貧攻堅(jiān)不需要這些相關(guān)政策、扶貧各方行動(dòng)的相互協(xié)調(diào)。恰恰相反，有效的脫貧攻堅(jiān)必須探索制度(政策)整合的體制機(jī)制。實(shí)際上，這里需要相關(guān)各方及時(shí)而有效的溝通、協(xié)調(diào)和協(xié)同機(jī)制。脫貧是協(xié)調(diào)性的集體行動(dòng)，包括上下級(jí)、外來(lái)扶貧者與當(dāng)?shù)卣?、政府和社?huì)力量與貧困群體，以及扶貧各方的整體性活動(dòng)?？梢园l(fā)現(xiàn)，任何復(fù)雜和真正有效的反貧困活動(dòng)，都不是單方行動(dòng)或各方分離的行動(dòng)，而是相關(guān)各方在共識(shí)下協(xié)調(diào)努力的結(jié)果。

2.脫貧攻堅(jiān)需要整合的可行能力

脫貧攻堅(jiān)不但需要整合的制度和政策，也需要有整合的行動(dòng)能力。阿瑪?shù)賮啞ど谡摷胺簇毨r(shí)使用了“可行能力”(capability)的概念。他指出，一個(gè)人的可行能力是此人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)的組合。功能性活動(dòng)是指一個(gè)人認(rèn)為值得去做或達(dá)到目的的各種事情和狀態(tài)⑦。或者說(shuō)，可行能力是一個(gè)人實(shí)現(xiàn)自己認(rèn)為有價(jià)值目標(biāo)的、可以發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)和內(nèi)在能力。他還用“可行能力貧困”和“可行能力剝奪”來(lái)解釋貧困現(xiàn)象⑧，這對(duì)我國(guó)的反貧困事業(yè)具有重要啟發(fā)意義。

對(duì)于貧困群體來(lái)說(shuō)，可行能力指的是他們所具有的、能夠在走出貧困中發(fā)揮作用的各種條件、機(jī)會(huì)和內(nèi)在素質(zhì)。鑒于我國(guó)反貧困，特別是脫貧攻堅(jiān)中貧困群體的可行能力缺乏和各種潛在能力分割的現(xiàn)象，本文提出整合的可行能力的概念。所謂整合的可行能力指的是貧困群體所擁有的、并能在走出貧困中發(fā)揮實(shí)際作用的、相互整合的各種政策、條件以及自己的內(nèi)在能力的組合。這一概念與阿瑪?shù)賮啞ど摹翱尚心芰Α钡牟煌幨菑?qiáng)調(diào)了各種條件和能力的整合性，而這種整合的可行能力是以實(shí)現(xiàn)脫貧特別是永續(xù)脫貧為目的的。

之所以提出整合的可行能力的概念是基于反貧困過(guò)程中存在外部條件的分離和內(nèi)在能力的沖突等現(xiàn)象。反貧困外部條件的分離，不但指上面所說(shuō)的制度和政策的碎片化、分立性，而且指扶貧責(zé)任主體在提高貧困群體能力方面的非有效性。內(nèi)在能力的沖突則是指貧困群體在處理自己有價(jià)值目標(biāo)的行動(dòng)時(shí)的矛盾狀態(tài)。

關(guān)于扶貧政策的碎片化、分立性問(wèn)題，前面我們已經(jīng)做了基本的闡述，下面對(duì)扶貧者在提高貧困群體能力方面的非有效性問(wèn)題以及貧困群體自己行動(dòng)的矛盾做一些說(shuō)明。扶貧者與扶貧對(duì)象的關(guān)系一直是扶貧領(lǐng)域的基本問(wèn)題。在扶貧者自認(rèn)為是主體而把貧困群體當(dāng)作對(duì)象的情況下，扶貧常常被看作扶貧者的使動(dòng)過(guò)程或恩賜行為。在他們看來(lái)，貧困者是無(wú)能力的，扶貧是扶貧者改變貧困者的生存環(huán)境及行為的活動(dòng)。扶貧計(jì)劃和改變貧困群體的生存狀態(tài)是扶貧者做出的，扶貧者可以自以為是。在這方面，政府在促進(jìn)城市下崗再就業(yè)活動(dòng)中的做法相當(dāng)?shù)湫停驗(yàn)檎畬?duì)下崗者的某些“培訓(xùn)”基本是無(wú)用的⑨。在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中也有類似現(xiàn)象，有些外來(lái)的扶貧者為了顯示自己的政績(jī)、為了標(biāo)榜自己而實(shí)施某些“面子工程”，而這些項(xiàng)目對(duì)于當(dāng)?shù)刎毨后w脫貧幾乎是沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義的。這也就是說(shuō)，外來(lái)扶貧者沒(méi)有真正增強(qiáng)貧困群體的能力，這也說(shuō)明，這些扶貧者缺乏真正幫助貧困群體脫貧的能力。要真正有效地幫助貧困群體有效脫貧，就要增加貧困群體的可行能力，就要求扶貧者站在貧困群體的角度，設(shè)身處地地思考脫貧問(wèn)題，同時(shí)要從可行性角度看待應(yīng)如何增強(qiáng)貧困群體的能力。這里需要扶貧者從貧困群體的現(xiàn)有能力，他們所處的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境，扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，以及從這些因素的變動(dòng)角度去分析和確定需要增強(qiáng)貧困群體的哪些能力，這里反映了有效脫貧的整體性特征。

從貧困群體的角度看，整合的可行能力也是必要的。現(xiàn)代反貧困理論都把貧困群體置于主體地位，這是正確的。貧困群體具有哪些可行能力，貧困群體自己是清楚的，有時(shí)又是不清楚的。在熟悉的生產(chǎn)生活領(lǐng)域中，貧困群體對(duì)自己可行能力的認(rèn)知是清楚的；面對(duì)開(kāi)放和變化的外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，他們對(duì)自己的可行能力的認(rèn)知可能是模糊的。在未來(lái)五年的脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，扶貧者既要尊重貧困群體的主體性，又要把他們看作幫助對(duì)象；扶貧者既不能越俎代庖，也不能尸位素餐。對(duì)于貧困群體來(lái)說(shuō)，既著眼于最迫切、最需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，又要有一定的前瞻性，把眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)的脫貧和可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。這里反映了貧困群體的眼光和能力，同樣需要從整體性的角度看待問(wèn)題。把貧困群體的現(xiàn)有能力與發(fā)展起來(lái)的能力聯(lián)系起來(lái)考慮，就是貧困群體可行能力的整合。

3.制度-能力整合模式的特征

上面我們把制度(政策)的整合與扶貧者、貧困群體的可行能力聯(lián)系起來(lái)，是要說(shuō)明對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，政策和行動(dòng)、扶貧者與貧困群體、眼下需要解決的問(wèn)題與脫貧的持續(xù)性、反貧困系統(tǒng)的當(dāng)下能力及其發(fā)展是應(yīng)該聯(lián)系在一起來(lái)考慮的，這就是反貧困的制度-能力整合模式。它有以下基本特征：

第一，強(qiáng)調(diào)反貧困的整體性。反貧困是包括扶貧各方和貧困群體共同努力的活動(dòng)，這是由貧困現(xiàn)象的綜合性、貧困的頑固性所決定的，也是由反貧困行動(dòng)的效率、效果要求決定的。第二，制度(政策)系統(tǒng)及其實(shí)施的協(xié)調(diào)性。對(duì)于大規(guī)模的反貧困行動(dòng)來(lái)說(shuō)，政策理念與反貧困措施的一致性、各分政策之間的協(xié)調(diào)性至關(guān)重要，它影響著反貧困行動(dòng)的整體效果。第三，反貧困政策的可行性。反貧困政策需要相關(guān)各方包括貧困群體的共同實(shí)施，可行的反貧困政策措施要求外來(lái)扶貧者能切實(shí)站在貧困群體處境的角度確定具體政策和措施并加以實(shí)施，其中要考慮到扶貧對(duì)象的意愿和參與能力，使政策確實(shí)能有效地發(fā)揮作用。換句話說(shuō)，這些政策是可行政策。第四，強(qiáng)調(diào)貧困群體為本及其能力發(fā)展。貧困群體是反貧困的主體，在脫貧攻堅(jiān)中也是如此。必須激發(fā)他們參與脫貧的積極性和能力，尊重他們的看法，發(fā)展他們的可行能力。第五，強(qiáng)調(diào)可行政策與貧困群體可行能力的相互影響。真正有效的扶貧政策要充分考慮扶貧者的資源和政策實(shí)施能力包括動(dòng)員扶貧對(duì)象積極參與脫貧活動(dòng)的能力，這里包括對(duì)貧困群體處境、觀念、能力的理解。同樣，貧困群體參與脫貧的能力既包括他們現(xiàn)有的、也包括他們?cè)谡邔?shí)施過(guò)程中增加的能力。要努力把外在性的扶貧政策變?yōu)樨毨后w內(nèi)在能力和可行能力。第六，扶貧的任務(wù)視點(diǎn)與發(fā)展視角的結(jié)合。扶貧和脫貧攻堅(jiān)都有其時(shí)間要求，對(duì)于扶貧責(zé)任人來(lái)說(shuō)是要按時(shí)完成扶貧任務(wù)。但是真正有效的脫貧看得還要遠(yuǎn)一些，即要使這種扶貧效果具有可持續(xù)性。對(duì)于貧困群體來(lái)說(shuō)，這種可持續(xù)性來(lái)自于他們可行能力的增強(qiáng)，是改善了的生存環(huán)境與提高了的生存能力的結(jié)合。這就是反貧困的任務(wù)目標(biāo)與發(fā)展目標(biāo)的結(jié)合。

從上面的歸納我們可以看出，制度-能力整合的反貧困模式實(shí)際上是發(fā)展模式，也是反貧困的治理模式，在實(shí)施扶貧政策時(shí)將治理理念納入其中是十分必要的⑩。很明顯，制度-能力整合的反貧困模式具有某種理想色彩，但是面對(duì)以往扶貧開(kāi)發(fā)中存在的“政績(jī)”觀、任務(wù)觀、成效不足，這種制度-能力整合的反貧困模式是有現(xiàn)實(shí)合理性的。同時(shí)我們也會(huì)理解，這種反貧困模式在某種程度上也適用于社會(huì)保障政策兜底的反貧困行動(dòng)。

四、制度-能力整合模式的建構(gòu)及社會(huì)工作在其中的作用

1.制度-能力整合模式的建構(gòu) 我們認(rèn)為，制度-能力整合模式的構(gòu)建可從以下幾個(gè)方面入手：

(1)對(duì)脫貧攻堅(jiān)政策和行動(dòng)的總體性理解和設(shè)計(jì)。制度-能力整合模式的核心是具有同一反貧困任務(wù)的責(zé)任者的共識(shí)和協(xié)同行動(dòng)。首先是關(guān)于貧困和脫貧的共識(shí)：什么是脫貧，它包括哪些具體內(nèi)容，穩(wěn)定脫貧與發(fā)展是什么關(guān)系，在反貧困過(guò)程中各方怎樣既有分工又互相協(xié)同。在對(duì)這些問(wèn)題具有共識(shí)的基礎(chǔ)上形成整體的反貧困行動(dòng)計(jì)劃，各分項(xiàng)目計(jì)劃和措施之間要有協(xié)調(diào)性。當(dāng)然這不排除在扶貧環(huán)境發(fā)生改變的情況下扶貧計(jì)劃和措施的必要調(diào)整。從反貧困的組織形態(tài)上來(lái)說(shuō)，就是要形成脫貧攻堅(jiān)團(tuán)隊(duì)。

(2)站在貧困群體現(xiàn)有能力和可發(fā)展能力的角度處理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。外來(lái)扶貧者常常有很好的理論和理念，這是他們學(xué)習(xí)上級(jí)政策精神或外地反貧困經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。但是，某一地區(qū)、某一項(xiàng)反貧困必然以當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)刎毨后w的生存狀況為基礎(chǔ)。因此，要真正理貧困群體的多重困境，理解他們的現(xiàn)有能力，在反貧困進(jìn)程中了解他們可行能力的發(fā)展，做到扶貧政策和措施與貧困群體能力的良好結(jié)合，尊重貧困群體的主體地位，以解決反貧困是誰(shuí)的發(fā)展和需要什么樣的發(fā)展的問(wèn)題，走出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)但貧困群體卻喪失了主體性的誤區(qū)。

(3)扶貧者優(yōu)勢(shì)與貧困群體優(yōu)勢(shì)的有機(jī)結(jié)合。有效脫貧需要各方的良好協(xié)調(diào)和相互配合，需要發(fā)揮多方面的優(yōu)勢(shì)。有機(jī)結(jié)合并不是一般地強(qiáng)調(diào)參與者發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，而是在整體活動(dòng)的視角下看待各方優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。扶貧者的政策優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)是寶貴的，但是這些必須與貧困對(duì)象的可行能力相銜接。貧困群體對(duì)自身能力和優(yōu)勢(shì)的理解，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)資源的理解，是扶貧政策和措施得以實(shí)施的基礎(chǔ)。因此，要在扶貧的不同階段對(duì)具體的脫貧活動(dòng)做SWOT分析。

(4)經(jīng)濟(jì)上脫貧與貧困群體的發(fā)展相結(jié)合。對(duì)任何反貧困行動(dòng)來(lái)說(shuō)，貧困群體增加經(jīng)濟(jì)收入都是重要的或是第一位的，經(jīng)濟(jì)收入的增加、物質(zhì)上的獲得感可以提高貧困群體的積極性，并能激勵(lì)各方進(jìn)一步推進(jìn)反貧困行動(dòng)。這里不可忽略的是要通過(guò)經(jīng)濟(jì)狀況的改善促進(jìn)貧困群體的發(fā)展，即獲得新的、更加有效的應(yīng)對(duì)貧困、走出貧困的能力，這樣才有利于脫貧的持續(xù)性。《決定》強(qiáng)調(diào)扶貧扶智清楚地表明了這一思想。

可以發(fā)現(xiàn)，制度-能力整合的反貧困模式是面對(duì)現(xiàn)實(shí)的、理性的反貧困行動(dòng)系統(tǒng)的建構(gòu)過(guò)程，是各參與方相互了解、深入溝通、在共識(shí)下協(xié)調(diào)努力的過(guò)程。制度-能力整合的反貧困模式是實(shí)踐的，與之相伴隨的是反貧困行動(dòng)的理性、有效性、精準(zhǔn)性和反貧困效果的可持續(xù)性。

2.社會(huì)工作在制度-能力整合模式建構(gòu)中的作用 與一般的自上而下的、完成任務(wù)式的扶貧相比，制度-能力整合模式突出了反貧困系統(tǒng)的整體理性，增加了扶貧活動(dòng)的精準(zhǔn)性和效果的可持續(xù)性。我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，這一模式的實(shí)現(xiàn)不只是扶貧的物質(zhì)資源方面的問(wèn)題，更多的是各方關(guān)系、溝通、協(xié)調(diào)方面的問(wèn)題，是包括貧困群體在內(nèi)的反貧困各方的可行能力及其整合的問(wèn)題。在制度-能力整合模式的建構(gòu)及發(fā)揮作用的過(guò)程中，社會(huì)工作可以扮演如下積極角色。

(1)通過(guò)參與反貧困計(jì)劃的制訂和實(shí)施促進(jìn)反貧困行動(dòng)的有效開(kāi)展。在世界范圍內(nèi)大規(guī)模的反貧困項(xiàng)目中，社會(huì)工作都在其中扮演著重要角色。這源自于社會(huì)工作幫助貧困群體的職業(yè)本質(zhì)，源自于其關(guān)注和尊重服務(wù)對(duì)象服務(wù)精神，也源自于社會(huì)工作者善于同各參與方溝通并建立良好支持性關(guān)系的能力。依靠這些特點(diǎn)，社會(huì)工作者參與反貧困計(jì)劃的制定和實(shí)施，將有助于反貧困系統(tǒng)的建立和有效運(yùn)行。制度-能力整合模式的關(guān)鍵之一是各方建立良好的合作關(guān)系，社會(huì)工作者善于鏈接資源的優(yōu)勢(shì)有助于這一工具性目標(biāo)的達(dá)成。

(2)社會(huì)工作有助于扶貧對(duì)象對(duì)新項(xiàng)目的接受和參與。大型的反貧困項(xiàng)目不但給貧困地區(qū)帶來(lái)可觀的物質(zhì)資源，而且會(huì)帶來(lái)一些新的理念。這些項(xiàng)目的實(shí)施和計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)需要扶貧對(duì)象的參與配合。但是，一般而言由于貧困群體常年陷入貧困，他們對(duì)新事物的接受常常存在問(wèn)題。在我國(guó)的扶貧實(shí)踐中，不乏外來(lái)扶貧者(特別是政府部門)“強(qiáng)勢(shì)扶貧”現(xiàn)象的發(fā)生。實(shí)際上這不利于形成反貧困總體效果。社會(huì)工作者參與反貧困行動(dòng)有助于了解貧困群體的真實(shí)處境和想法，通過(guò)細(xì)致的工作促進(jìn)他們對(duì)反貧困行動(dòng)的理解，同時(shí)也促進(jìn)外來(lái)扶貧者對(duì)貧困群體的真正理解，并促進(jìn)他們之間的相互理解，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)反貧困行動(dòng)的開(kāi)展。

(3)激發(fā)貧困群體的積極性和發(fā)展，擴(kuò)大脫貧效果。社會(huì)工作強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象的主體性，在面對(duì)困境現(xiàn)實(shí)的同時(shí)，善于重視服務(wù)對(duì)象的優(yōu)勢(shì)視角(11)。這與把扶貧對(duì)象當(dāng)作沒(méi)有能力的救助對(duì)象的扶貧方式有重大區(qū)別，而后者是我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)中常常出現(xiàn)的。反貧困需要客觀地、能動(dòng)地看待問(wèn)題，要善于發(fā)現(xiàn)貧困群體的長(zhǎng)處和希望改變的內(nèi)在動(dòng)力，把阻力轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)力，社會(huì)工作在這方面具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。在參與扶貧的過(guò)程中，社會(huì)工作不但著眼于經(jīng)濟(jì)上脫貧的目標(biāo)，還關(guān)注貧困群體的能力發(fā)展，這將有利于脫貧效果的穩(wěn)定與可持續(xù)。

在國(guó)際上，社會(huì)工作者參與反貧困是一種慣常做法，是社會(huì)工作在反貧困行動(dòng)中扮演的積極角色使然(12)。由于我國(guó)社會(huì)工作者制度性地參與反貧困行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)不足，因此《決定》指出要“積極借鑒國(guó)際先進(jìn)減貧理念與經(jīng)驗(yàn)”，“實(shí)施扶貧志愿者行動(dòng)計(jì)劃和社會(huì)工作專業(yè)人才服務(wù)貧困地區(qū)計(jì)劃”，這為社會(huì)工作制度性地參與扶貧開(kāi)發(fā)創(chuàng)造了條件。社會(huì)工作者參與扶貧開(kāi)發(fā)的角度是多方面的，包括向政府官員及社會(huì)力量宣傳以貧困群體為本的理念，了解貧困群體的真實(shí)需要和社區(qū)資源，開(kāi)展扶貧方案的預(yù)評(píng)估，鏈接各方資源、形成反貧困合力，促進(jìn)貧困群體的能力發(fā)展，等等。如此我國(guó)社會(huì)工作參與扶貧開(kāi)發(fā)必將會(huì)豐富國(guó)際反貧困的經(jīng)驗(yàn)。

脫貧攻堅(jiān)是我國(guó)20世紀(jì)90年代以來(lái)的第二次大規(guī)模的反貧困行動(dòng)?！稕Q定》為這一反貧困行動(dòng)的開(kāi)展指出了方向，已經(jīng)增強(qiáng)的國(guó)力、政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)也將促進(jìn)這一行動(dòng)頗有聲勢(shì)地展開(kāi)。過(guò)去的扶貧開(kāi)發(fā)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但是，以往反貧困中存在的政績(jī)主義、短期行為也可能再現(xiàn)并對(duì)新的反貧困行動(dòng)帶來(lái)不利影響。我們發(fā)現(xiàn)，一些省份已經(jīng)宣稱要在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全部脫貧的計(jì)劃，有的地方也出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害政府工作人員利益去籌集扶貧資金的現(xiàn)象，脫貧的“政績(jī)化”、行政化現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。這些現(xiàn)象應(yīng)該引起人們的思考，而建構(gòu)制度-能力整合的反貧困模式正是這種思考的組成部分。面對(duì)使農(nóng)村貧困人口全部脫貧的宏觀目標(biāo)，既需要磅礴的氣勢(shì)，也需要科學(xué)設(shè)計(jì)的具體行動(dòng)。我們期望這一行動(dòng)能較好地實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，同時(shí)為我國(guó)反貧困事業(yè)的制度建設(shè)提供新的經(jīng)驗(yàn)，在扶貧開(kāi)發(fā)理論上有所創(chuàng)新，希望制度-能力整合的反貧困模式在這方面有所啟發(fā)。

①中共中央國(guó)務(wù)院：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，人民網(wǎng)，2015年12月8日。

②王思斌：《市場(chǎng)-社會(huì)轉(zhuǎn)型中我國(guó)社會(huì)政策的制度性發(fā)展》，《澳門理工學(xué)報(bào)》2016年第1期。

③中共中央國(guó)務(wù)院：《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，人民網(wǎng)，2015年12月8日。

④王文龍：《政績(jī)競(jìng)賽、合法傷害權(quán)與炫耀性尋租——對(duì)中國(guó)當(dāng)前“包村”運(yùn)動(dòng)的思考》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年01期。

⑤王慶安：《“偉大社會(huì)”改革》，[北京]新華出版社2008年版，第103-138頁(yè)。

⑥邁克·希爾、彼特·休普：《執(zhí)行公共政策》，[北京]商務(wù)印書館2011年版，第70-71頁(yè)。

⑦⑧阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，[北京]中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第62頁(yè)，第88-92頁(yè)。

⑨李永新、王思斌：《失業(yè)人員再就業(yè)服務(wù)的“任務(wù)中心模式”》，載王思斌主編《中國(guó)社會(huì)工作研究》(第三輯)，[北京]社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第51-52頁(yè)。

⑩邁克·希爾、彼特·休普：《執(zhí)行公共政策》，[北京]商務(wù)印書館2011年版，第262-265頁(yè)。

(11)Saleebey,D.：《優(yōu)勢(shì)視角：社會(huì)工作實(shí)踐的新模式》，[上海]華東理工大學(xué)出版社2004年版，第19-27頁(yè)。

(12)詹姆斯·米奇利：《社會(huì)發(fā)展》，[上海]格致出版社、上海人民出版社2009年版，第130-136頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：王思斌，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授，北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)工作研究中心林護(hù)榮譽(yù)研究員。北京 100871

標(biāo)題注釋：本文為教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)工作制度和模式研究”(項(xiàng)目號(hào)：09JZD0026)階段性成果。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2016年第3期

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