原題：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托的政策建議

2014年11月，中辦、國(guó)辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出：“鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式?！比绾蝿?chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，是值得認(rèn)真研究的課題。

實(shí)踐中，浙江紹興等地政府主導(dǎo)、將信托制度引人農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)中，中信信托、北京信托、中建投信托等信托公司也都陸續(xù)推出了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目。

在城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大背景下，有必要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托（又稱“土地流轉(zhuǎn)信托”）這種土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新形式的研究。本文將在研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析其目前存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的政策建議。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托概況

(一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托內(nèi)涵及意義

我國(guó)土地流轉(zhuǎn)主要是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。按城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的不同內(nèi)容，農(nóng)用地和非農(nóng)用地使用權(quán)分別為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即流轉(zhuǎn)使用權(quán)，保留承包權(quán)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一，是指在堅(jiān)持集體所有權(quán)和土地承包權(quán)不變的前提下，土地信托服務(wù)主體接受土地承包者的委托，通過(guò)相應(yīng)的程序，對(duì)土地承包者所擁有的土地使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）在一定期限內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，并且定期向土地承包者支付信托收益的行為。

它的特征主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和土地承包權(quán)不變，信托財(cái)產(chǎn)是該承包地塊的使用權(quán)而非所有權(quán)。

二是受托人不得改變信托土地原本的農(nóng)業(yè)用途。受托人只能利用受托的農(nóng)地從事農(nóng)林牧副漁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而不得從事工業(yè)用地建設(shè)與房地產(chǎn)開發(fā)等非農(nóng)活動(dòng)。

三是信托期限不得超過(guò)剩余的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)期限。

將信托制度引人農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)益、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保障功能等具有較大意義，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是有利于明晰權(quán)利，保護(hù)承包者利益

信托體系權(quán)、責(zé)、利分離的制度特性與農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的特點(diǎn)二者之間較為契合，有利于明晰集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系，并明確具體實(shí)現(xiàn)形式，利用信托制度的財(cái)產(chǎn)隔離、財(cái)產(chǎn)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)管理功能，保護(hù)土地承包者的利益。

二是有利于遏制土地拋荒、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)

農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與收人不夠穩(wěn)定，相對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)與相對(duì)低回報(bào)導(dǎo)致眾多農(nóng)民離開土地，到城鎮(zhèn)打工、大量土地拋荒。通過(guò)信托將閑置的土地交由第三方進(jìn)行專業(yè)化的集約耕作開發(fā)，能夠有效遏制土地拋荒。

此外，家庭承包經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致土地細(xì)碎化，農(nóng)戶分散導(dǎo)致難以機(jī)械化、規(guī)?；?，而在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中引人信托制度，有利于實(shí)現(xiàn)土地歸集，為規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)創(chuàng)造有利條件，并在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建等方面整合社會(huì)資源，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高農(nóng)村土地收益。

三是有利于將工商資本注人農(nóng)業(yè)領(lǐng)域

農(nóng)業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的第一產(chǎn)業(yè)，但是資本卻往往流人工業(yè)領(lǐng)域和城市而非農(nóng)業(yè)。

將信托與農(nóng)村土地承包制度相結(jié)合，在資本融通方面具有其他土地流轉(zhuǎn)方式所無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，能夠高效地將游離于農(nóng)業(yè)資本市場(chǎng)之外的工商資本注人農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。2015年河北多地土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)“毀約棄耕”，涉及上千畝土地，土地流轉(zhuǎn)接受方單方“毀約”“跑路”，強(qiáng)行退回耕地。

這些規(guī)模較小的工商資本下鄉(xiāng)，有的經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，而且承受風(fēng)險(xiǎn)能力較差。信托公司介人，有利于規(guī)范經(jīng)營(yíng)，而且抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，能夠更為高效安全地運(yùn)用工商資本。四是有助于更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的社會(huì)保障功能。信托中農(nóng)民的收益不是一次性給付的收益，是一種長(zhǎng)期的、持久的收益，可以防范農(nóng)民一次性給付之后又陷人生活困頓。

(二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托的政策背景和法律依據(jù)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)只能無(wú)償上交集體或者經(jīng)集體同意無(wú)償轉(zhuǎn)包他人的情況，挫傷了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。1988年《憲法修正案》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了合法性基礎(chǔ)。此時(shí)的流轉(zhuǎn)形式僅限于轉(zhuǎn)讓。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，土地使用權(quán)需要進(jìn)行資源合理配置，以最大限度地發(fā)揮其功能，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸得到了政策上的肯定和支持。1993年，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出，“在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，延長(zhǎng)耕地承包期，允許繼承土地開發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。

1994年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確，“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包標(biāo)的，依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、人股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。”

2001年《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》明確指出：“允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求?！?002年中共中央十六大報(bào)告中提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。

2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?007年施行的《物權(quán)法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”兩法都為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了明確的法律依據(jù)。

2005年農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，規(guī)定了不同流轉(zhuǎn)形式的定義和要件、流轉(zhuǎn)的管理等。

中央政策鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式。

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2013]1號(hào)）提出：

“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度。堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：

“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?

該文件區(qū)分了兩個(gè)權(quán)利：一個(gè)是農(nóng)地承包權(quán)，這是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員相關(guān)的權(quán)利，農(nóng)民可以對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)；另一個(gè)是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民可以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保或者人股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

這是一個(gè)重大突破。有學(xué)者認(rèn)為，這保證了農(nóng)民的土地承包權(quán)不會(huì)隨流轉(zhuǎn)而失去。同時(shí)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力流出后，金融需求真正比較大的是規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，讓經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押、擔(dān)保，就為解決發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的資金需求創(chuàng)造了制度條件。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托作為土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新形式，雖然沒(méi)有明確的法律和政策依據(jù)，但是并不存在法律上的障礙。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。傳統(tǒng)的信托理論認(rèn)為，委托人只能就自己擁有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托。但這一理論局限已被當(dāng)代各國(guó)的立法實(shí)踐所突破，我國(guó)《信托法》第2條規(guī)定，信托是指委托人將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人的行為。這里的財(cái)產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)，但也不排斥用益物權(quán)等所有權(quán)之外的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)，符合《信托法》規(guī)定的信托財(cái)產(chǎn)的要求。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托模式

目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托模式大致分為兩種：一種是政府直接主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)信托，另一種是信托公司參與的土地流轉(zhuǎn)信托。

(一)政府直接主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)信托

政府直接主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)信托在實(shí)踐中主要有以下兩種模式：

1.政府設(shè)立土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)政府出資設(shè)立土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)，為受托人提供登記和發(fā)布土地供求信息、推介土地開發(fā)項(xiàng)目、協(xié)調(diào)供求雙方、跟蹤服務(wù)和調(diào)解糾紛等綜合化服務(wù)。主要有“紹興模式”。

2001年，浙江紹興率先試行了土地信托流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的品種包括水田、旱地、山林、灘涂等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給村經(jīng)濟(jì)合作社；村經(jīng)濟(jì)合作社將諸如土地類型、坐落位置、流轉(zhuǎn)面積、承包權(quán)證等土地信息匯總到鎮(zhèn)信托服務(wù)站并由其登記造冊(cè)建立土地信托檔案；鎮(zhèn)信托服務(wù)站向社會(huì)公開發(fā)布土地信息招攬經(jīng)營(yíng)者；種養(yǎng)植大戶通過(guò)招投標(biāo)的方式取得土地使用權(quán)。

2.政府設(shè)立土地信托公司政府出資設(shè)立土地信托公司，農(nóng)民自愿將名下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接或者間接委托給政府的土地信托公司，并簽訂土地信托合同；信托公司通過(guò)支付土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)從委托方手中獲得土地，并對(duì)集中后的土地進(jìn)行整理開發(fā)，通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)拍、租賃等形式向外發(fā)包土地或?qū)嵤╉?xiàng)目；農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶從信托公司獲得土地，從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這主要有湖南益陽(yáng)的“草尾模式”和福建的“沙縣模式”。

3.“沙縣模式”中的具體程序?yàn)椋盒磐姓{(diào)查一信托申請(qǐng)（村委會(huì)向信托公司提出書面信托申請(qǐng))一信托公司實(shí)地調(diào)查核實(shí)一土地委托（村委會(huì)與農(nóng)戶簽訂信托委托協(xié)議)一土地信托（村委會(huì)與信托公司簽訂信托合同）一信托登記（土地信托公司向縣農(nóng)業(yè)行政管理部門辦理土地信托登記）一土地信托公司對(duì)信托土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理（自主經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)給第三方等）。

(二）信托公司參與的土地流轉(zhuǎn)信托

2013年10月，中信信托與安徽省宿州市埔橋區(qū)政府合作的土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃正式啟動(dòng)，是信托公司首次參與的土地流轉(zhuǎn)信托。此后，中信信托、北京信托、中建投都陸續(xù)開展了多單土地流轉(zhuǎn)信托項(xiàng)目。從目前看，主要有以下幾類模式：

1.政府作為委托人

政府作為委托人，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給信托公司，信托公司統(tǒng)一管理，找專業(yè)化公司進(jìn)行出租，獲得收益，再將其中一部分收益按照約定分配給受益人。政府作為委托人出面集中土地，這是在我國(guó)土地碎片化嚴(yán)重、直接跟農(nóng)戶合作成本太高等條件制約下形成的，如中信信托宿州項(xiàng)目、中糧信托五里明項(xiàng)目等。

中信信托宿州項(xiàng)目中，先是農(nóng)戶與村委會(huì)簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托轉(zhuǎn)包合同，再由村委會(huì)與朱仙莊鎮(zhèn)政府簽訂委托管理協(xié)議，之后鎮(zhèn)政府與埔橋區(qū)政府簽訂委托管理協(xié)議，最后由埔橋區(qū)政府出面作為信托財(cái)產(chǎn)的A類委托人與作為受托人的中信信托簽訂“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃信托合同”，并向埔橋區(qū)農(nóng)村土地流通部門辦理信托登記備案。

由此，作為信托財(cái)產(chǎn)的5400畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移。A類委托人埔橋區(qū)政府交付的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由受托人進(jìn)行整合后出租給承包方帝元農(nóng)業(yè)。受益人為委托人，從地租收人中獲得受托人分配的收益。為改善信托土地的生產(chǎn)條件和增加地租收人，受托人還有權(quán)決定發(fā)行適當(dāng)規(guī)模的B類信托單位募集信托資金用于信托土地的土地整理投資。

中糧信托五里明項(xiàng)目中，五里明鎮(zhèn)政府將其下屬的3個(gè)玉米種植合作社的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)機(jī)合作社的農(nóng)機(jī)設(shè)備收益權(quán)，以及鎮(zhèn)里的一處魚塘承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給中糧信托。信托成立后，中糧信托將信托收益權(quán)質(zhì)押給龍江銀行獲得貸款。中糧信托將土地出租給玉米種植合作社，合作社將生產(chǎn)出來(lái)的玉米銷售給中糧公司，完成玉米收購(gòu)以后，中糧公司委托龍江銀行結(jié)算劃款，將銷售款交付給龍江銀行。龍江銀行扣除貸款利息后，將剩余的資金交付合作社。

2.土地合作社作為委托人

土地合作社作為委托人，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給信托公司，信托公司統(tǒng)一管理，找專業(yè)化公司進(jìn)行出租，獲得收益，再將其中一部分收益按照約定分配給受益人。土地合作社作為委托人的模式，一般是以農(nóng)戶在土地合作社中享有的股權(quán)為基礎(chǔ)，向農(nóng)戶分配收益，股權(quán)是農(nóng)戶獲取信托收益的基礎(chǔ)權(quán)源。

如北京信托江蘇無(wú)錫項(xiàng)目等。北京信托江蘇無(wú)錫項(xiàng)目采取“雙合作社”即土地合作社和專業(yè)種植合作社的模式，首先將擬進(jìn)行信托的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)到村民個(gè)人，再由村民以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人股“土地合作社”，土地合作社作為委托人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在北京信托設(shè)立財(cái)產(chǎn)權(quán)信托。

同時(shí)，陽(yáng)山鎮(zhèn)桃園村的水蜜桃種植大戶成立“水蜜桃專業(yè)合作社”，北京信托將土地租賃給“水蜜桃專業(yè)合作社”。合作社全體股東均為該村有種植桃樹特長(zhǎng)的村民，員工亦為村民，解決了部分農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。

3.政府主導(dǎo)的平臺(tái)公司作為委托人

政府主導(dǎo)的平臺(tái)公司作為委托人，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給信托公司，信托公司統(tǒng)一管理，找專業(yè)化公司進(jìn)行出租，獲得收益，再將其中一部分收益按照約定分配給受益人，如中建投信托成都項(xiàng)目。

該項(xiàng)目委托人為成都市龍泉現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司，是政府主導(dǎo)的區(qū)級(jí)平臺(tái)公司，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中流轉(zhuǎn)至該公司后，統(tǒng)一委托給中建投信托管理。中建投信托采用了“全產(chǎn)業(yè)鏈模式”，即前期資金支持+受托人+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)人，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)人為后期土地利用形成了增值空間。

總體來(lái)看，政府直接主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)信托不利于厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，也無(wú)法對(duì)接金融資源，缺乏造血機(jī)制。湖南益陽(yáng)的“草尾模式”就遇到過(guò)類似困難。按照當(dāng)?shù)卣脑O(shè)想，成立土地信托公司通過(guò)資本運(yùn)作獲得收益，投向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但因?yàn)橘Y本規(guī)模及金融環(huán)境落后等原因，難以融資。與政府直接主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)信托相比，專業(yè)信托公司成為受托人更有優(yōu)勢(shì)，不僅能推動(dòng)已有土地流轉(zhuǎn)信托走向標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，而且能夠更好地對(duì)接金融資源，有利于實(shí)現(xiàn)土地高效利用。

目前存在的問(wèn)題

(一）集體產(chǎn)權(quán)制度不健全，農(nóng)地權(quán)屬不清，政府職能越位和缺位

目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度不健全，集體概念模糊，一些地方集體經(jīng)濟(jì)組織成了土地的實(shí)際支配者，農(nóng)民由于缺乏必要的知識(shí)、信息來(lái)源不暢、權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)、力量分散、話語(yǔ)權(quán)薄弱，無(wú)力維護(hù)自身的合法利益，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)益容易受到侵害。

實(shí)踐中，農(nóng)村土地還存在權(quán)屬不清等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了土地流轉(zhuǎn)的順利開展。此外，從目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托的各環(huán)節(jié)看，地方政府職能越位、行政操作過(guò)多，同時(shí)在土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)方面又有所缺位。

(二）盈利模式未形成，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，缺乏相應(yīng)規(guī)范

曾傳出著手調(diào)研農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托的上海信托、華寶信托、中融信托、華融信托等，迄今未正式披露推出該業(yè)務(wù)。目前大家對(duì)土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目持觀望情緒，主要在于沒(méi)有形成穩(wěn)定的盈利模式，而且存在較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)回報(bào)率低、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)相對(duì)高的風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)民要求持續(xù)、穩(wěn)定的收益間存在矛盾。在不改變信托土地農(nóng)用前提下，土地流人方是否能找到比農(nóng)民個(gè)體更高效、利潤(rùn)更豐厚的生產(chǎn)方式，且能否在目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系仍不健全的前提下化解自然及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)民收益的穩(wěn)定兌付及滿足各方盈利需求，是考驗(yàn)這一模式能否存續(xù)的關(guān)鍵。

此外，目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托當(dāng)事人的權(quán)責(zé)確定、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償與登記、利益分配、農(nóng)戶退出機(jī)制等均無(wú)明確規(guī)范，將來(lái)有必要在條件成熟的情況下進(jìn)一步明確。

(三）配套機(jī)制不健全

土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套機(jī)制還不健全：

一是缺乏成熟的土地流轉(zhuǎn)中介組織。各地尚無(wú)成熟的中介組織，土地流轉(zhuǎn)存在自發(fā)性、隨意性、盲目性，影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益，不利于土地資源的優(yōu)化配置，也不能保障土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的權(quán)益。

二是缺乏相應(yīng)的評(píng)估和調(diào)解仲裁機(jī)制。缺乏農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制，是土地流轉(zhuǎn)的重大制約因素。對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛，也缺乏相應(yīng)的調(diào)解仲裁具體機(jī)制。

三是抵押缺乏法律依據(jù)。土地開發(fā)需要巨額資金，而農(nóng)村金融對(duì)土地流轉(zhuǎn)的支持相對(duì)滯后。受托人申請(qǐng)貸款籌集經(jīng)營(yíng)資金，需要向銀行提供貸款抵押。但是現(xiàn)行《物權(quán)法》《擔(dān)保法》規(guī)定耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款缺乏法律依據(jù)。

四是缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)固有的高風(fēng)險(xiǎn)性隨著土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)而更加凸顯；缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)因自然災(zāi)害而發(fā)生的損失無(wú)法進(jìn)行部分風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

相關(guān)政策建議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托正在處于探索和嘗試的階段，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，鼓勵(lì)其發(fā)展，同時(shí)地方政府不能越位也不能缺位，既要加強(qiáng)對(duì)土地用途的監(jiān)管、對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程的監(jiān)督，也要積極建立配套機(jī)制，做好土地流轉(zhuǎn)信托的服務(wù)工作。

(一)積極推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作

《信托法》第7條規(guī)定，設(shè)立信托，必須有確定的信托財(cái)產(chǎn)，并且該信托財(cái)產(chǎn)必須是委托人合法所有的財(cái)產(chǎn)。財(cái)產(chǎn)包括合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托的前提是土地確權(quán)。中辦、國(guó)辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

按照中央統(tǒng)一部署、地方全面負(fù)責(zé)的要求，在穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托的基礎(chǔ)性工作。目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度也正在改革過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步明晰，有助于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，也將有利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托的開展。

(二）規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托

一是確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托運(yùn)作模式。

首先，確定委托人。村委會(huì)或者地方政府不宜直接作為委托人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社等作為委托人比較符合農(nóng)村實(shí)際?？紤]到農(nóng)民手中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有分散性，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社等按照“依法、自愿、有償”的原則，把分散在一家一戶的土地集中起來(lái)。

其次，確定受托人。基于政府直接主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)信托暴露出來(lái)的弊端，由政府出資設(shè)立信托機(jī)構(gòu)不宜提倡。由具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的法人作為受托人較為適宜。信托公司由于其具有專業(yè)的信托經(jīng)驗(yàn)和財(cái)富管理能力，相對(duì)而言是較優(yōu)的選擇。

再次，進(jìn)一步探索盈利模式，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。可以通過(guò)土地的集約化、專業(yè)化運(yùn)作，整合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高土地收益，逐步探索穩(wěn)定的盈利模式。同時(shí)，積極化解經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，自然風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，可以把可能遭遇的天災(zāi)分散到多年的承包期中進(jìn)行承擔(dān)。盡量延長(zhǎng)該項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)鏈，將生產(chǎn)和加工整合在一起，這樣即使生產(chǎn)方面遭受損失，也可以通過(guò)加工的利潤(rùn)來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)。

二是明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托登記制度。

《信托法》第10條第1款規(guī)定：“設(shè)立信托，對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)辦理登記手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”

2015年3月1日起施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》明確規(guī)定，“耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”應(yīng)當(dāng)辦理登記，“不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)記載不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的主體、類型、內(nèi)容、來(lái)源、期限、權(quán)利變化等權(quán)屬狀況”。

按照相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托涉及土地使用權(quán)的變化，應(yīng)當(dāng)予以登記。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托登記的事項(xiàng)應(yīng)包括信托關(guān)系各方當(dāng)事人的基本信息、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的狀況、信托期限等。

三是建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托信息公開制度。

受托人應(yīng)當(dāng)定期將信托財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用、處分及收支情況報(bào)告給委托人與受益人。按照《信托法》的規(guī)定，委托人有權(quán)了解其信托財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)用、處分及收支情況，并有權(quán)要求受托人作出說(shuō)明。同時(shí)，委托人有權(quán)查閱、抄錄或者復(fù)制與其信托財(cái)產(chǎn)有關(guān)的信托賬目以及處理信托事務(wù)的其他文件。

四是制定規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的有關(guān)細(xì)則。

如關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托當(dāng)事人的權(quán)責(zé)確定、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償與登記、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托收益確定的依據(jù)、農(nóng)戶退出機(jī)制等，可以由有關(guān)方面制定相應(yīng)的細(xì)則。

(三）完善配套機(jī)制

一是推動(dòng)成立符合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)需求的多種中介組織。由中介組織為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托當(dāng)事人提供有關(guān)土地的信息，提供法律咨詢、土地評(píng)估、交易平臺(tái)等服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)中介組織的引導(dǎo)和扶持，減少直接干預(yù)。

二是積極建立評(píng)估機(jī)制、調(diào)解仲裁體系?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2013]1號(hào)）提出，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價(jià)格評(píng)估等流轉(zhuǎn)服務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)。

三是完善抵押機(jī)制。修改和完善相關(guān)法律，允許在一定條件以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押來(lái)貸款融資，為金融支持土地流轉(zhuǎn)提供有力的支撐。

四是探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。福建沙縣已有的做法是設(shè)立流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金。由沙縣財(cái)政先行撥付150萬(wàn)元，對(duì)集中連片信托流轉(zhuǎn)100畝以上，流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保證金，如果獲得土地的業(yè)主經(jīng)營(yíng)不善或者因?yàn)樽匀粸?zāi)害造成了損失，無(wú)法支付土地信托流轉(zhuǎn)合同約定的租金，將動(dòng)用風(fēng)險(xiǎn)保證金進(jìn)行支付。地方政府可以根據(jù)自身情況建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。

多年來(lái)，中央和地方財(cái)政一直大力支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，2013年3月1日《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》也已開始施行。但實(shí)踐中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模和影響還較為有限，有必要進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保護(hù)農(nóng)民利益。

(四）加強(qiáng)地方政府引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督

地方政府作為土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)者和監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托的規(guī)范、服務(wù)，引導(dǎo)有需要的農(nóng)民自愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并提供相應(yīng)的服務(wù)。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托的監(jiān)督。堅(jiān)持所有權(quán)、承包權(quán)和農(nóng)地性質(zhì)不變是保護(hù)農(nóng)民利益的大前提，地方政府應(yīng)當(dāng)依法查處土地流轉(zhuǎn)后的違法用地行為，防止侵害農(nóng)民利益、演變成開發(fā)商圈地，防止“非農(nóng)化”“非糧化”等問(wèn)題出現(xiàn)。

作者簡(jiǎn)介：劉勇，中國(guó)工商銀行總行法律部法律咨詢審查第二團(tuán)隊(duì)法律顧問(wèn)

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第4期

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