摘要：糧食安全問題是關(guān)乎國家發(fā)展的基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性問題。從糧食生產(chǎn)和糧食供給的微觀角度來看，新時(shí)期我國糧食安全保障取得顯著成就，但同時(shí)我國糧食安全保障也存在一些隱患，包括耕地和水資源短缺，糧食種植結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)，種糧收益逐年下降，糧食生產(chǎn)勞動(dòng)力老齡化嚴(yán)重，現(xiàn)有的糧食補(bǔ)貼方式具有不可持續(xù)性以及糧食浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重等。因此，需要從健全耕地保護(hù)監(jiān)管體系，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，優(yōu)化糧食產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局，構(gòu)建生態(tài)高值糧食產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)新產(chǎn)業(yè)新模式融合發(fā)展，培育新型職業(yè)農(nóng)民，完善糧食動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，倡導(dǎo)全民節(jié)約等方面著手來保障我國糧食安全。

關(guān)鍵詞：生態(tài)高值；糧食安全；隱患；解決建議

一、引言

關(guān)于國家糧食安全保障的問題研究是加快我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的客觀需求，更是推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了治國、治黨的新理論和新觀點(diǎn)，自此我國進(jìn)入了社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)期。面對新的國內(nèi)國際形勢，我國農(nóng)業(yè)資源約束越來越緊、糧食供求結(jié)構(gòu)性不平衡矛盾越來越突出、糧食生產(chǎn)勞動(dòng)力越來越緊缺、糧食種植收益越來越少、糧食浪費(fèi)現(xiàn)象越來越嚴(yán)重等制約我國糧食安全保障的隱患凸顯。面對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的糧食安全問題，應(yīng)該把握國家糧食安全保障與農(nóng)村改革的內(nèi)在聯(lián)系，順應(yīng)當(dāng)前糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形勢，深入推進(jìn)糧食安全保障體制機(jī)制創(chuàng)新，把如何應(yīng)對我國糧食安全隱患問題置于新的歷史時(shí)期來重新審視，才能防患于未然，切實(shí)有效解決我國糧食安全問題。與時(shí)俱進(jìn)地制定國家糧食安全戰(zhàn)略，是防范糧食安全隱患、完善我國糧食安全體系的重要保障。

與本文內(nèi)容相關(guān)的主要有兩方面研究。一是主要關(guān)注我國糧食安全領(lǐng)域面臨的重點(diǎn)問題和全新特征。新時(shí)期，學(xué)者們主要從糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、消費(fèi)等多個(gè)維度來思考我國糧食安全方面亟須解決的難題。倪國華和鄭風(fēng)田認(rèn)為，自然資源約束收緊與生態(tài)環(huán)境壓力加劇將導(dǎo)致我國糧食供給的不可持續(xù)，我國糧食安全問題將逐漸以食品安全的形式表現(xiàn)出來。高延雷等以城鎮(zhèn)化對我國糧食安全的影響為切入點(diǎn)，深入研究了高度城鎮(zhèn)化對農(nóng)地種植、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的負(fù)向作用。毛學(xué)峰等從糧食結(jié)構(gòu)、糧食流通和糧食貿(mào)易環(huán)節(jié)對我國糧食安全狀況進(jìn)行評估，認(rèn)為未來我國的糧食流通與進(jìn)出口貿(mào)易中存在不安全因素。羅屹等利用方差分析模型對我國農(nóng)戶儲(chǔ)備糧食損失水平和主要因素進(jìn)行了精度計(jì)算和識(shí)別，結(jié)果表明因技術(shù)水平限制和農(nóng)戶節(jié)糧意識(shí)不足等造成的糧食產(chǎn)后損失是我國糧食安全保障的嚴(yán)重威脅。同時(shí)應(yīng)注意到，糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)與供給環(huán)境不匹配正逐漸加劇我國糧食供需不平衡的矛盾。

二是重點(diǎn)關(guān)注如何完善我國糧食安全領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)來提高我國糧食綜合生產(chǎn)能力和競爭力。魏玉君和葉中華認(rèn)為應(yīng)從土地、經(jīng)濟(jì)利益和勞動(dòng)力等因素入手來發(fā)揮國家糧食補(bǔ)貼政策和優(yōu)惠扶持政策的最大作用，打造完整的糧食政策體系。曹寶明等提出，以建立糧食流通新體制為契機(jī)來促進(jìn)我國糧食產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，著重將糧食流通導(dǎo)向市場化來重啟我國糧食流通體制改革。鐘鈺和洪菲將構(gòu)建糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展補(bǔ)償機(jī)制作為保障我國糧食有效供給的主要方式，積極尋求建立糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間的利益補(bǔ)償體系。王濟(jì)民等基于改革的視角來審視我國的糧食安全問題，認(rèn)為我國的糧食安全應(yīng)走差別化競爭道路，深化我國糧食體制改革，將問題和路徑結(jié)合起來打造糧食安全新體系，推動(dòng)我國糧食綜合生產(chǎn)能力提升。

基于已有相關(guān)研究，本文將在以下幾個(gè)方面有所創(chuàng)新：第一，基于深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角，從我國糧食有效供給能力的具體指標(biāo)入手來闡明新時(shí)期以來我國糧食安全保障取得的全新成就。第二，與以往研究不同，本文對我國糧食安全領(lǐng)域各個(gè)環(huán)節(jié)存在的隱患進(jìn)行系統(tǒng)歸納和總結(jié)，以全新的視角來認(rèn)識(shí)我國新時(shí)期糧食安全領(lǐng)域面臨的新問題和新挑戰(zhàn)，以問題為導(dǎo)向來積極尋求保障我國糧食安全的有效途徑。第三，嘗試性地將糧食安全提升到促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革和優(yōu)先發(fā)展的高度來認(rèn)識(shí)，進(jìn)而從保障國家安全層面提出貫徹落實(shí)糧食提質(zhì)保量增效的政策建議，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的宏觀目標(biāo)和鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)支撐。

二、新時(shí)期我國糧食安全保障取得的成就

糧食是一個(gè)國家不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)保障，有了穩(wěn)定的糧食保障，才能夠維護(hù)國家和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，因此糧食的有效供給能力也是衡量一個(gè)國家實(shí)力的標(biāo)準(zhǔn)之一。邁入新時(shí)期以來，我國進(jìn)一步將保障國家糧食安全作為重點(diǎn)戰(zhàn)略進(jìn)行部署，著力構(gòu)建和完善糧食宏觀調(diào)控政策體系，推進(jìn)糧食流通體制改革，糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，在保障國家糧食安全方面取得了顯著成就。

1.我國糧食有效供給穩(wěn)步增長

2012—2018年，由于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效推進(jìn)和主動(dòng)調(diào)減政策的實(shí)施，我國糧食有效供給穩(wěn)步增長。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年我國糧食總產(chǎn)量達(dá)到了13158億斤，已連續(xù)4年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上。2019年全國夏糧總產(chǎn)量達(dá)到2835億斤，比2018年增長2.1%，2019年全國夏糧單位面積產(chǎn)量為5378公斤/公頃，比2018年增加180公斤/公頃，增長率為3.5%。得益于單位面積產(chǎn)量提升和我國氣候條件的總體有利，糧食作物恢復(fù)性增產(chǎn)趨勢凸顯，我國糧食供給能力不斷提升。

2.我國人均糧食產(chǎn)量不斷提升

人均糧食產(chǎn)量從動(dòng)態(tài)平衡的角度充分反映了我國糧食供給與需求的變動(dòng)情況，是體現(xiàn)和量化我國糧食安全程度的重要指標(biāo)。隨著新時(shí)期我國糧食總產(chǎn)量和單位面積產(chǎn)量的不斷增長，人均糧食產(chǎn)量也呈現(xiàn)不斷提升的趨勢，從2012年的453.3公斤/人增至2018年的470.9公斤/人，人均增加量為17.6公斤，增幅達(dá)到3.9%。2012—2018年，我國人均糧食產(chǎn)量已連續(xù)7年保持在400公斤/人以上，人均糧食（谷物）產(chǎn)量持續(xù)高于全球平均水平，我國糧食安全總體有較充足的物質(zhì)保障。

3.我國糧食自給率和糧食儲(chǔ)備率保持穩(wěn)定

2017—2018年，盡管因農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和氣候天氣等因素的影響，我國糧食總產(chǎn)量略有下滑，但糧食自給率仍穩(wěn)定在85%左右，沒有出現(xiàn)較大波動(dòng)，水稻、玉米和小麥自給率達(dá)到98%以上的較高水平。國家糧食和物資儲(chǔ)備局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2004年年底全國糧食商品庫存總量達(dá)到3094億斤，到2015年年底糧食庫存總量已突破1萬億斤。目前，我國糧食儲(chǔ)備率已經(jīng)超過80%，遠(yuǎn)超世界糧農(nóng)組織規(guī)定的17%—18%的國際安全紅線。可以看出，我國糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定，三大糧食作物基本實(shí)現(xiàn)自給自足，糧食儲(chǔ)備得到有效保障，我國牢牢把握著糧食安全的主動(dòng)權(quán)。

4.我國糧食生產(chǎn)的農(nóng)用化肥施用量實(shí)現(xiàn)負(fù)增長

進(jìn)入新時(shí)期以來，我國以綠色發(fā)展的新理念培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。隨著我國化肥零增長方案的實(shí)施和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，主要糧食作物的化肥施用量趨于穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程加快，主要糧食作物的農(nóng)用化肥施用量實(shí)現(xiàn)負(fù)增長。如圖1所示，從總量上來看，2015年我國農(nóng)用化肥施用量達(dá)到最高值，當(dāng)年施用量達(dá)到了6022.6萬噸，從2016年開始我國農(nóng)用化肥施用量總量逐年下降，到2018年降低到5653萬噸，比2015年的最高值減少6.1%。從增長速度來看，2012—2018年我國農(nóng)用化肥施用量增長速度為-0.5%；分時(shí)段來看，2012—2015年我國農(nóng)用化肥施用量增長率為正，但是增長速度持續(xù)放緩，年均增長速度僅為1.03%，2016—2018年我國農(nóng)用化肥施用量連續(xù)三年負(fù)增長，這說明當(dāng)前我國農(nóng)用化肥施用量基本實(shí)現(xiàn)零增長目標(biāo)。

三、新時(shí)期我國糧食安全保障的隱患

雖然我國糧食安全保障取得了巨大成就，但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國在糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所面臨的人口、資源、環(huán)境等相互交錯(cuò)的問題和隱患越來越突出，如果不重視解決這些隱患，將對未來我國糧食安全造成嚴(yán)重的不良影響。

1.我國耕地和水資源短缺，高投入的糧食生產(chǎn)越來越不可持續(xù)

糧食種植和有效供給離不開肥沃的耕地和充足的水資源，而我國的現(xiàn)實(shí)情況是耕地和水資源短缺，高投入的糧食生產(chǎn)越來越不可持續(xù)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，耕地資源不斷減少，耕地質(zhì)量明顯下降。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國耕地面積呈減少趨勢。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年全國夏糧播種面積26354千公頃，比2018年減少348.9千公頃，降幅為1.3%。同時(shí)，一些在改革開放之初擁有優(yōu)質(zhì)耕地的省份已喪失了大量的優(yōu)質(zhì)耕地，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和糧食單位產(chǎn)量增加作用下的糧食增產(chǎn)，在一定程度上“掩蓋”了我國很多地區(qū)有效耕層日漸變薄、土地耕種能力下降的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。第二，我國水資源人均占有量和單位面積國土水資源的擁有量都較低且資源分布不均，水資源的利用效率低下，糧食主產(chǎn)區(qū)用水矛盾突出，部分地區(qū)存在產(chǎn)糧耕地因缺乏有效灌溉以致于產(chǎn)能難以發(fā)揮的問題。另外，工業(yè)化和農(nóng)藥化肥的過量投入在一定程度上污染了水資源，加劇了我國水資源的短缺。第三，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染形勢依然嚴(yán)峻。秸稈焚燒、農(nóng)膜殘留、畜禽養(yǎng)殖糞便、農(nóng)村生活垃圾和污水等已成為我國農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的主要因素。2018年國家環(huán)境部門統(tǒng)計(jì)，我國有82%的河流出現(xiàn)不同程度的污染現(xiàn)象，其中由農(nóng)業(yè)面源污染所導(dǎo)致的達(dá)到總量的一半以上，農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)超過工業(yè)污染，成為我國最大的污染源，嚴(yán)重威脅我國糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

2.我國糧食種植結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)，糧食庫存越來越多

我國糧食種植結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)主要表現(xiàn)為國內(nèi)糧食高產(chǎn)量、高庫存與高進(jìn)口“三高”狀況并存的糧食供求結(jié)構(gòu)性失衡，其本質(zhì)是我國糧食產(chǎn)量和儲(chǔ)備數(shù)量、質(zhì)量及其市場需求間的結(jié)構(gòu)性矛盾。究其原因，第一，長期以來我國糧食種植結(jié)構(gòu)以種植稻谷、小麥和玉米為主，這三種主要糧食作物的產(chǎn)量是大于國內(nèi)需求的，存在大量的庫存積壓，且不斷占用高額的財(cái)政資金來維持積壓糧食的儲(chǔ)備。而隨著城鎮(zhèn)化與人民生活水平提升，我國現(xiàn)有糧食種植結(jié)構(gòu)已不能滿足城鄉(xiāng)居民對優(yōu)質(zhì)大豆和高品質(zhì)小麥品種日益增長的消費(fèi)需求，只能大量依賴國外進(jìn)口，產(chǎn)生了我國三大主糧高產(chǎn)量、高庫存而優(yōu)質(zhì)糧食品種缺乏，依賴高進(jìn)口的“三高”糧食結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象。第二，我國糧食生產(chǎn)流通供給側(cè)的高成本、高價(jià)格，以及糧食生產(chǎn)能力沒有做到同步提升，導(dǎo)致我國糧食生產(chǎn)的國際競爭力下降。同時(shí)隨著我國人口紅利的減弱、土地與種子等生產(chǎn)資料和糧食物流儲(chǔ)備成本的增加，我國糧價(jià)“地板”不斷攀升，使得糧食單產(chǎn)績效進(jìn)一步降低、糧食供給成本進(jìn)一步提升。國外糧食借助成本與流通優(yōu)勢大量涌入國內(nèi)市場，國內(nèi)糧食供給毫無競爭力優(yōu)勢。

3.我國糧食種植收益逐年下降，影響了農(nóng)民種糧的積極性

近年來，受農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的影響，我國糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)力成本和土地、農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)資料投入要素的價(jià)格不斷上漲。糧食作物總成本的快速上漲擠壓了種糧農(nóng)戶的利潤空間，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)“增產(chǎn)不增收”現(xiàn)象，僅僅依靠糧食增產(chǎn)的收入已滿足不了糧食種植戶的日常生活需求，極大地抑制了農(nóng)民種糧的積極性。自2012年起，我國三種主糧（稻谷、玉米和小麥）平均每畝總成本逐年增長，由每畝936.42元增長到每畝1081.59元。與之相對的每畝凈利潤持續(xù)下滑，由表1可以看出，三種主糧平均每畝凈利潤由2012年的168.40元逐年下跌到2017年的-12.53元。在種糧成本上升和糧食價(jià)格走低的雙重壓力擠壓下，糧食種植收益的利潤空間不斷縮小，甚至出現(xiàn)利潤為負(fù)值的嚴(yán)重虧損現(xiàn)象，這實(shí)際上是進(jìn)一步將糧食種植戶尤其是糧食種植大戶擠出糧食生產(chǎn)行業(yè)，為我國未來糧食安全保障埋下了隱患。

4.我國糧食生產(chǎn)勞動(dòng)力老齡化嚴(yán)重，專業(yè)的糧食種植戶越來越少

我國糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)“老齡化、低文明、兼業(yè)化”現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)老齡化和兼業(yè)化直接導(dǎo)致了糧食生產(chǎn)能力與耕地利用率的下降，專業(yè)糧食種植戶越來越少，我國糧食生產(chǎn)勞動(dòng)力將面臨斷代危機(jī)。伴隨著新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力被引入城市，加上糧食生產(chǎn)比較效益低、農(nóng)田生產(chǎn)工作強(qiáng)度大、農(nóng)民社會(huì)地位低等因素，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)青壯年從業(yè)人員數(shù)量削減。2017年年底，我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)為20944萬人，比1991年最高峰值削減了46.4%?！?018年中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2017年留在鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力平均年齡在50歲以上，其中55歲以上的占到33.6%。文化教育程度以初中及以下為主，其中小學(xué)及文盲占到了33%。農(nóng)戶不再以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來源，2017年農(nóng)村居民可支配收入結(jié)構(gòu)中，第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入僅占總量的25.2%。可以看出，我國糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)力投入不僅面臨著投入數(shù)量的減少，還面臨著因勞動(dòng)力自身勞動(dòng)素質(zhì)降低而導(dǎo)致的有效勞動(dòng)投入不足的問題。

5.現(xiàn)有的糧食補(bǔ)貼方式具有不可持續(xù)性，糧食生產(chǎn)容易出現(xiàn)波動(dòng)

2016年我國糧食補(bǔ)貼方式開始調(diào)整，推進(jìn)“三補(bǔ)合一”，建立農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策體系，支持對耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行補(bǔ)貼。我國現(xiàn)有的糧食補(bǔ)貼政策存在以下幾個(gè)問題：第一，耕地地力保護(hù)政策的補(bǔ)貼對象由“種糧農(nóng)戶”改為“種地農(nóng)戶”，這在一定程度上將引導(dǎo)糧食種植戶放棄種植比較效益低的糧食作物而改種具有高附加值的經(jīng)濟(jì)作物，對我國糧食增產(chǎn)和提高糧農(nóng)種糧積極性產(chǎn)生不利影響。第二，我國現(xiàn)有的糧食補(bǔ)貼方式絕大部分是普惠性的農(nóng)戶“收入型補(bǔ)貼”，對激發(fā)農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn)的作用不大，支糧資金使用效率較低，農(nóng)戶很難做到糧食的可持續(xù)性生產(chǎn)。第三，我國現(xiàn)有糧食補(bǔ)貼的政策依賴性大，而我國糧食支持政策存在邊際效益遞減，一旦政策支持強(qiáng)度減弱，或惠農(nóng)政策不足以彌補(bǔ)市場波動(dòng)給農(nóng)民帶來的效益損失時(shí)，糧食生產(chǎn)就可能會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)。

6.糧食浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，對我國糧食安全的威脅越來越大

目前，我國糧食經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)、加工、流通、儲(chǔ)存和消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面都存在浪費(fèi)現(xiàn)象。第一，生產(chǎn)環(huán)節(jié)中濫用和浪費(fèi)土地、水資源、種子、化肥農(nóng)藥等生產(chǎn)資料。第二，在加工環(huán)節(jié)，糧食的過度加工是造成浪費(fèi)的主要原因。我國糧食加工行業(yè)發(fā)展方式粗放、加工工藝和技術(shù)水平較低，過分追求成品糧的精細(xì)與質(zhì)地，這既產(chǎn)生大量的糧食浪費(fèi)，又使得食物營養(yǎng)在加工環(huán)節(jié)流失。國家糧食與物資儲(chǔ)備局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，加工環(huán)節(jié)造成的口糧損失達(dá)到每年650萬噸以上。第三，我國糧食運(yùn)輸裝卸方式落后，大多采用包糧運(yùn)輸方式，跨省散糧運(yùn)輸比例約為25%，撒漏損失不可避免，每年損失的糧食達(dá)到800萬噸左右。第四，由于缺少科學(xué)的儲(chǔ)存技術(shù)和完備的儲(chǔ)存設(shè)施，我國農(nóng)戶儲(chǔ)存糧食損失的情況尤為突出。根據(jù)國家糧食與物資儲(chǔ)備局的抽樣調(diào)查，全國農(nóng)戶儲(chǔ)糧損失率平均為8%左右，每年損失糧食約為2000萬噸，相當(dāng)于411萬公頃良田的糧食產(chǎn)量。第五，餐桌上的食物浪費(fèi)現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。我國每年在餐桌上浪費(fèi)的糧食達(dá)到500億公斤，接近全國糧食總產(chǎn)量的十分之一，價(jià)值高達(dá)2000億元。糧食浪費(fèi)對我國糧食安全的威脅越來越嚴(yán)重。

四、新時(shí)期中國糧食安全保障隱患的解決建議

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終堅(jiān)持把國家糧食安全作為治國理政的頭等大事。有效應(yīng)對新時(shí)期中國糧食安全保障的隱患問題，就要遵從《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中強(qiáng)調(diào)的“深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，嚴(yán)守耕地紅線，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，采取有效措施來保障我國糧食安全。

1.健全耕地保護(hù)監(jiān)管機(jī)制體系，保障基本標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

新時(shí)期應(yīng)不斷完善耕地保護(hù)和監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)守18億畝耕地“紅線”。第一，采取一定措施改善土壤環(huán)境，保障糧食安全。通過測土配方，培肥中低產(chǎn)田的地力，改善土壤生產(chǎn)環(huán)境；通過研發(fā)改善土壤酸化、鹽堿化的改良配方，改善南方和西北地區(qū)的基本農(nóng)田環(huán)境；通過研發(fā)抗逆性強(qiáng)的種質(zhì)資源配合不同的土壤生長環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)資源的利用效率。第二，建立責(zé)任制，加強(qiáng)監(jiān)管力度。建立土壤改良和土壤環(huán)境監(jiān)管責(zé)任制，督促相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)實(shí)抓、真抓土壤改良問題。第三，建立權(quán)責(zé)明確的監(jiān)督長效機(jī)制。對于破壞基本農(nóng)田地力、荒廢基本農(nóng)田及在基本農(nóng)田上違建的行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，保護(hù)基本農(nóng)田建設(shè)。

2.轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，保護(hù)產(chǎn)地環(huán)境安全

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)藥和化肥的超標(biāo)使用一方面造成環(huán)境污染，如土壤板結(jié)、水體污染、空氣污染等；另一方面農(nóng)藥等有害物質(zhì)的殘留會(huì)嚴(yán)重影響人類的身體健康，“雙高”投入（即高成本、高消耗地投入化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜等生產(chǎn)資料）的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式在環(huán)境污染和食品安全方面成為人類生存發(fā)展的重要隱患。解決這一問題要從根源治起，改變“雙高”投入的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，推行綠色生產(chǎn)方式，保護(hù)產(chǎn)地環(huán)境安全。第一，治理源頭。地方政府應(yīng)嚴(yán)格按照國家禁用和限用的劇毒和高毒農(nóng)藥名單進(jìn)行管控，依法懲治不良生產(chǎn)商，減少劇毒和高毒農(nóng)藥的生產(chǎn)和使用。第二，開發(fā)、利用環(huán)保型替代品。鼓勵(lì)將生物技術(shù)、化學(xué)技術(shù)和物理技術(shù)結(jié)合到一起，研發(fā)高抗種質(zhì)資源、新型農(nóng)藥和有機(jī)化肥，減少環(huán)境污染，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。第三，推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)方式。地方政府應(yīng)當(dāng)增加對綠色、健康糧食種植方式的培訓(xùn)，指導(dǎo)農(nóng)民采用標(biāo)準(zhǔn)化種植方式。推行測土配方，合理使用化肥和農(nóng)藥，通過休耕、間作、套作、深耕等方式緩解土壤板結(jié)問題；改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，推廣噴灌、滴灌以及旱作農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)方式，提高水資源的利用效率；整治農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境，改善農(nóng)民生活條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。第四，建立省、市、縣三級溯源追尋體系。加大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測力度，對于檢測不合格的農(nóng)產(chǎn)品及時(shí)進(jìn)行召回和無害化處理，并依法追究相關(guān)主體責(zé)任，盡可能減少有殘毒殘害留存的農(nóng)產(chǎn)品在市場上流通。從破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的源頭到農(nóng)產(chǎn)品流入市場的末端，逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不合理的生產(chǎn)方式，以綠色發(fā)展來保護(hù)糧食產(chǎn)地環(huán)境安全，提高我國糧食產(chǎn)品安全保障。

3.以市場消費(fèi)為主導(dǎo)，優(yōu)化糧食產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局

隨著新時(shí)期工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。從食用消費(fèi)來看，隨著人們生活水平的提高，對于營養(yǎng)均衡和膳食均衡的追求，使得肉蛋奶和粗糧產(chǎn)品的消費(fèi)取代了部分糧食的消費(fèi)，食用結(jié)構(gòu)向多元化發(fā)展；從飼用角度看，居民對畜產(chǎn)品的消費(fèi)增加，其實(shí)是增加了對飼用糧食的消費(fèi)；從工業(yè)角度來看，糧食用于釀酒、調(diào)味、制藥等方面，其中釀酒在工業(yè)消費(fèi)中起主導(dǎo)作用，占整個(gè)工業(yè)用糧的四分之一。國家統(tǒng)籌糧食生產(chǎn)布局必須要以市場消費(fèi)為主導(dǎo)，不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，根據(jù)市場需求合理調(diào)整糧食區(qū)域布局，解決高產(chǎn)量、高庫存、高進(jìn)口“三高”并存的局面。培育高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的飼用、工業(yè)用糧食，藏糧于計(jì)；由單一“耕地種植”向“立體糧食”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)供給多元化，滿足市場需求，藏糧于地；改變國內(nèi)糧食種植方式和品種結(jié)構(gòu)，根據(jù)消費(fèi)者的潛在消費(fèi)心理和消費(fèi)習(xí)慣，適當(dāng)增加飼料玉米的種植面積，調(diào)整國內(nèi)肉、蛋、奶供給量，緩解糧食供給壓力。同時(shí)，推廣綠色、有機(jī)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，培育或引進(jìn)更符合現(xiàn)代人口味的糧食品種，不斷優(yōu)化糧食產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局，轉(zhuǎn)變中國糧食庫存大、結(jié)構(gòu)性供給不平衡的供糧現(xiàn)狀。

4.打造生態(tài)高值糧食產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展

生態(tài)高值糧食產(chǎn)業(yè)是充分應(yīng)用現(xiàn)代化技術(shù)及未來新育種技術(shù)、生物技術(shù)、信息技術(shù)等農(nóng)業(yè)高新技術(shù)武裝起來的新型糧食產(chǎn)業(yè)，具有全新的技術(shù)體系和生產(chǎn)模式。其目的是在實(shí)現(xiàn)人口、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)的前提下，通過提升農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新水平和提高糧食生產(chǎn)管理水平促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)的高值化和功能化，大幅度提高糧食產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力、產(chǎn)業(yè)化水平、競爭力和比較效益，從而實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。構(gòu)建生態(tài)高值糧食產(chǎn)業(yè)體系需要從以下幾個(gè)方面入手：第一，確保糧食產(chǎn)品安全，利用新育種技術(shù)和新生物技術(shù)培育出糧食產(chǎn)業(yè)的新品種，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)化、營養(yǎng)化、功能化。第二，發(fā)展綠色糧食產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)中的農(nóng)藥化肥施用量零增長或負(fù)增長，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)良性循環(huán)。第三，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)的智能化生產(chǎn)，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)流通全程信息服務(wù)覆蓋到糧食生產(chǎn)的每個(gè)流通和生產(chǎn)單元，實(shí)現(xiàn)全國糧食產(chǎn)業(yè)資源和產(chǎn)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)測和預(yù)報(bào)，構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)的精準(zhǔn)化生產(chǎn)和流通管理體系。第四，構(gòu)建功能性糧食產(chǎn)業(yè)體系，通過生物技術(shù)和高科技育種方法培育富硒、富鋅、降血糖、降血壓、降血脂的水稻和小麥新品種，以及通過生物營養(yǎng)強(qiáng)化技術(shù)強(qiáng)化小麥、玉米等重要糧食作物吸收微量礦物質(zhì)元素的能力，人食用后可以提高硒、鋅、鐵、鈣、碘等微量元素的吸收，滿足“三高”（指醫(yī)學(xué)中的高血壓、高血糖和高血脂）人群對功能性糧食產(chǎn)品的需求，起到防治“三高”疾病和減少心血管、糖尿病等疾病風(fēng)險(xiǎn)的作用。功能性糧食產(chǎn)業(yè)是在高品質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)和綠色性糧食產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，不僅要解決人們“吃得飽”和“吃得安全”的問題，更要解決人們“吃得健康”的問題，改善人們的身體健康狀況，消除“隱形饑餓”，提高全國人民的健康水平。

5.推進(jìn)我國糧食生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型，加快“糧食+”新產(chǎn)業(yè)、新模式融合發(fā)展

2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，農(nóng)業(yè)部決定支持各地培育打造和創(chuàng)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)。趁著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展趨勢，推進(jìn)糧食生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型，加快推進(jìn)“糧食+”新產(chǎn)業(yè)、新模式的融合發(fā)展。第一，一產(chǎn)帶動(dòng)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成“精品糧食+旅游”的發(fā)展模式，鼓勵(lì)投資者在糧食生產(chǎn)基地開展農(nóng)事體驗(yàn)、風(fēng)景觀光、精品展示、加工品鑒賞的一條龍旅游服務(wù)，以一產(chǎn)帶二三產(chǎn)，提高精品糧食的外部效應(yīng)。第二，二產(chǎn)帶動(dòng)一三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成“糧食+產(chǎn)品”的發(fā)展模式，鼓勵(lì)食品加工龍頭企業(yè)打造糧食產(chǎn)業(yè)知名品牌，形成具有地域特色的農(nóng)產(chǎn)品，以品牌效應(yīng)增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。第三，以農(nóng)業(yè)高科技來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，形成“糧食+高新技術(shù)”的發(fā)展模式。通過物聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)基地追溯體系，通過高新技術(shù)提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率、空間利用率和觀賞價(jià)值等。政府應(yīng)當(dāng)探索更多的“糧食+”發(fā)展模式，不斷鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)的發(fā)展，提高地域性農(nóng)產(chǎn)品的附加值，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，打造多元化發(fā)展渠道。

6.加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，增強(qiáng)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能

我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等能夠掌握一定的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、利用先進(jìn)的物質(zhì)裝備條件、把商品生產(chǎn)和交換作為主要目標(biāo)的農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營組織。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要?jiǎng)?chuàng)造合適的農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境：第一，增加農(nóng)業(yè)資金投入。推動(dòng)農(nóng)村中小金融行業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)村信用貸款方式，采用多種擔(dān)保方式，降低新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款“門檻”，并通過降低貸款利息、貼息以及相應(yīng)的政策補(bǔ)貼降低貸款成本。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系，減少新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金困擾。第二，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。完善社會(huì)服務(wù)保障體制，為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)不種地的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出來；創(chuàng)新合作經(jīng)營方式，以土地入股減少經(jīng)營成本，合力實(shí)現(xiàn)土地集約化和規(guī)?；?jīng)營；建立健全土地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制，確保土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶和土地經(jīng)營者的雙邊利益。第三，建立健全專業(yè)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。提供農(nóng)業(yè)專業(yè)化培訓(xùn)及指導(dǎo)（如提供糧食市場信息、農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)咨詢和培訓(xùn)、專業(yè)育秧、農(nóng)機(jī)作業(yè)及維修、烘干儲(chǔ)藏、糧食初加工、糧食加工品營銷等多種服務(wù)）、自然災(zāi)害防范措施等提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和抗自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)能力的服務(wù)。

7.完善糧食動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，推動(dòng)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展

糧食動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制是相對靜態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制提出的，靜態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制主要解決具有差異基礎(chǔ)的農(nóng)戶的補(bǔ)貼數(shù)量與標(biāo)準(zhǔn)問題，動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼則根據(jù)農(nóng)戶的經(jīng)營狀態(tài)而不斷改變。對于想要擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶，從農(nóng)業(yè)技術(shù)支持到引進(jìn)設(shè)備技術(shù)的資金補(bǔ)貼，都是根據(jù)農(nóng)戶的實(shí)際經(jīng)營狀況進(jìn)行調(diào)整的。對于想要縮小經(jīng)營面積或者有意退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶，則通過提供良好的非農(nóng)就業(yè)工作機(jī)會(huì)與相關(guān)的工作技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。因此，完善我國糧食動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)從以下幾方面著手：第一，完善糧食動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，不能僅僅根據(jù)種糧面積來確定補(bǔ)貼資金，應(yīng)通過科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)劃糧食生產(chǎn)布局，來遏制農(nóng)戶種植盲目跟風(fēng)、“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象的發(fā)生，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展。第二，對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和設(shè)備引進(jìn)行為進(jìn)行資金補(bǔ)貼，提高種糧農(nóng)民的技術(shù)水平，進(jìn)而推動(dòng)糧食生產(chǎn)走向?qū)I(yè)化、集約化，提高糧食補(bǔ)貼資金的利用效率，精準(zhǔn)落實(shí)補(bǔ)貼政策。第三，對于減少或退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，一方面提供合理的就業(yè)指導(dǎo)，另一方面積極引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，通過土地集中規(guī)劃或集中流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營，推動(dòng)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

8.開展全民糧食節(jié)約行動(dòng)，在各環(huán)節(jié)提高糧食利用效率

維護(hù)國家糧食安全應(yīng)當(dāng)是全民行動(dòng)，應(yīng)通過各個(gè)環(huán)節(jié)的有效“節(jié)流”來倡導(dǎo)全民節(jié)約。第一，從生產(chǎn)、運(yùn)輸環(huán)節(jié)的“節(jié)流”做起。通過不斷改進(jìn)播種和收割機(jī)械，節(jié)約種質(zhì)資源、提高收割效率；加快高效糧食晾曬和儲(chǔ)藏方式的創(chuàng)新步伐，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加糧食公共晾曬和收儲(chǔ)場所；發(fā)展原糧“四散”運(yùn)輸，散裝、散運(yùn)、散卸、散存，制定運(yùn)輸損耗定額標(biāo)準(zhǔn)，減少運(yùn)輸浪費(fèi)。第二，進(jìn)一步完善政策法規(guī)設(shè)計(jì)，建立節(jié)糧減損的糧食管理體系、定價(jià)體系、浪費(fèi)懲罰體系，讓全社會(huì)把糧食作為一種緊缺的資源來珍惜，通過法律懲處典型案例，促進(jìn)全社會(huì)節(jié)糧減損觀念的形成。第三，強(qiáng)化對糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)、加工行業(yè)從業(yè)人員的教育引導(dǎo)，定期進(jìn)行顆粒歸倉、杜絕浪費(fèi)的專題教育培訓(xùn)；大力倡導(dǎo)簡樸務(wù)實(shí)的餐飲消費(fèi)觀，培養(yǎng)平衡膳食的飲食習(xí)慣；從社會(huì)引導(dǎo)、輿論宣傳、學(xué)校教育、法制建設(shè)等方面強(qiáng)化節(jié)約糧食光榮、浪費(fèi)糧食可恥的價(jià)值觀。

作者簡介：蔣和平，男，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所教授，博士生導(dǎo)師。堯 玨，女，廣西大學(xué)商學(xué)院碩士生。楊敬華，男，通訊作者，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所副研究員。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中州學(xué)刊》2019年第12期

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