摘要：保障糧食安全是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國家安全的重要基礎(chǔ)。要從大歷史視野中、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中、新時(shí)代背景下深刻認(rèn)識(shí)糧食安全“國之大者”的深刻內(nèi)涵。中國堅(jiān)持深入實(shí)施國家糧食安全戰(zhàn)略，糧食安全形勢持續(xù)向好。但同時(shí)也要清醒認(rèn)識(shí)到，在當(dāng)前世界百年未有之大變局下，中國糧食安全仍面臨著供需緊平衡、結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、種糧效益長期偏低等“四大挑戰(zhàn)”，以及極端氣候頻發(fā)、大宗商品金融化和大國博弈加劇等“三大風(fēng)險(xiǎn)”。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，守住保障國家糧食安全底線要妥善處理好國家糧食安全戰(zhàn)略和舉措中的“九對”重要關(guān)系，夯實(shí)保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全的根基，以充分應(yīng)對當(dāng)前和未來的多重挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：糧食安全；中國糧食安全底線；百年變局；糧食安全風(fēng)險(xiǎn)；統(tǒng)籌發(fā)展

習(xí)近平總書記明確指出，“糧食安全是‘國之大者’”“解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事”。糧食安全與能源安全、金融安全，是關(guān)系國計(jì)民生的三大經(jīng)濟(jì)安全，是國家安全的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，面對百年未有之大變局，國際環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，俄烏沖突持續(xù)發(fā)酵，世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期，全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，特別是近期中美貿(mào)易戰(zhàn)持續(xù)升級(jí)，將直接沖擊中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“對我們這樣一個(gè)擁有十四億人口的大國來說，‘三農(nóng)’向好，全局主動(dòng)”“越是面對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，越要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)，越要確保糧食和重要副食品安全”。新時(shí)期保證國家發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)，要堅(jiān)持立足國內(nèi)、辦好自己的事，堅(jiān)決穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，以國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性來應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性。牢牢守住保障國家糧食安全的底線，要深刻領(lǐng)會(huì)糧食安全“國之大者”的內(nèi)涵要義，客觀研判國內(nèi)國際糧食安全新形勢，統(tǒng)籌處理好國家糧食安全戰(zhàn)略和舉措中的一系列重要關(guān)系。

一、從統(tǒng)籌發(fā)展和安全戰(zhàn)略全局，深刻認(rèn)識(shí)糧食安全“國之大者”內(nèi)涵要義

“洪范八政，食為政首”?！凹Z”“食”二字蘊(yùn)含生存之道、發(fā)展之道，關(guān)系國家穩(wěn)定、人民幸福。黨的十八大?以來，習(xí)近平總書記對保障國家糧食安全發(fā)表了一系列重要講話、作出了一系列重要指示。需要從統(tǒng)籌發(fā)展和安全戰(zhàn)略全局，深刻領(lǐng)會(huì)糧食安全“國之大者”內(nèi)涵要義。

（一）從大歷史視野中，充分認(rèn)識(shí)把握保障國家糧食安全的永恒課題

悠悠萬事，吃飯為大。中外各國歷史反復(fù)證明，農(nóng)業(yè)一旦出問題，多少年都緩不過來，糧食一旦出問題，就是天大的事。從中國古代歷史看，朝代政權(quán)更替、疆域變遷都與農(nóng)業(yè)特別是糧食問題密切相關(guān)。中國災(zāi)荒之多，世界罕有，從公元前1776年到公元1937年的3700余年間，共發(fā)生各類災(zāi)害5258次，平均每6個(gè)月就有一次大的災(zāi)荒，幾乎無年不災(zāi)、無年不荒，曾被西歐學(xué)者稱為“饑荒的國度”。歷史上累次發(fā)生的農(nóng)民起義，無論其范圍大小或時(shí)間久暫，無一不以荒年為背景，這已成為歷史的公例。災(zāi)荒之年，加之農(nóng)村豪強(qiáng)者往往與官吏相互勾結(jié)大肆兼并土地和放高利貸，“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”，農(nóng)民失去土地、沒有飯吃、沒有后路，往往會(huì)揭竿而起，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩甚至改朝換代。從中國近代百年歷史看，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民從一個(gè)“無年不災(zāi)、無年不荒”、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和抗御災(zāi)害能力極端低下的國家，轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃袢司Z食產(chǎn)量超過世界平均水平，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)治理能力顯著提升的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，重要原因之一就是始終把糧食安全作為革命、建設(shè)和發(fā)展的重要前提。

從世界范圍看，全球糧食危機(jī)在歷史進(jìn)程呈周期性爆發(fā)規(guī)律，一旦糧食供求平衡被打破，不僅會(huì)造成人口大量傷亡，而且可能引發(fā)社會(huì)劇烈動(dòng)蕩。公元4世紀(jì)到7世紀(jì)，全球發(fā)生120多次饑荒，平均每百年30多次，每3年多就發(fā)生一次，部分地區(qū)饑荒持續(xù)時(shí)間長達(dá)3年，災(zāi)年相接、饑荒此起彼伏。例如，1845—1852年的愛爾蘭大饑荒，又稱馬鈴薯饑荒，導(dǎo)致大量貧苦人口餓死、病死，上百萬人口因饑荒大規(guī)模移民海外，人口銳減近1/4。20世紀(jì)30年代，烏克蘭大饑荒造成250萬~400萬人死亡。20世紀(jì)40年代，受英國囤糧影響，孟加拉饑荒導(dǎo)致300萬人死亡。20世紀(jì)60年代，美國出于軍事戰(zhàn)略和貿(mào)易考慮，停止糧食援助逼迫印度貶值盧比，一度使印度饑餓人口達(dá)3億~4億人。1972—1974年，全球連續(xù)出現(xiàn)惡劣天氣和自然災(zāi)害，世界大范圍糧食歉收，國際糧食庫存量、貿(mào)易量和援助量銳減，供求矛盾異常突出，1973年小麥、稻米、玉米和大豆的農(nóng)場價(jià)格較1971年分別上漲了206%、110%、180%和120%，引發(fā)了嚴(yán)重的全球糧食危機(jī)。2007—2008年，新一輪全球糧食危機(jī)再次爆發(fā)，與2005年相比，2008年世界糧價(jià)普遍暴漲1倍，30多個(gè)國家面臨饑荒，多國民眾游行示威抗議糧價(jià)上漲，部分國家出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩甚至政權(quán)更替。

（二）在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事

從國家安全角度看，糧食作為戰(zhàn)略性資源，對社會(huì)秩序穩(wěn)定和國家政權(quán)鞏固意義重大。自古代以來，中國就有“服帛降魯梁”“買鹿制楚”“買狐降代”等經(jīng)典案例，展示了糧食問題在國家間戰(zhàn)略博弈中的關(guān)鍵作用。據(jù)史書記載，管仲為使齊國發(fā)展壯大，以糧食問題作為謀略手段，通過操縱絲織品、麋鹿和狐皮等商品的價(jià)格，引誘周邊諸侯國農(nóng)民放棄糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而從事這些高利潤副業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)中，導(dǎo)致本國糧食生產(chǎn)減少。齊國隨后適時(shí)引發(fā)局部性的糧食危機(jī)，當(dāng)這些諸侯國因糧食短缺而陷入困境時(shí)，齊國便能夠憑借自身的糧食實(shí)力施壓，迫使對方歸順或接受齊國的政治條件。此后兩千多年歷史進(jìn)程中，糧食問題作為古代政權(quán)博弈和權(quán)力斗爭的戰(zhàn)略杠桿被多次運(yùn)用。

現(xiàn)代國際關(guān)系史上，糧食安全也一直是近代國際政治博弈的熱點(diǎn)。美國前國務(wù)卿基辛格在其國家安全研究備忘錄中向總統(tǒng)提出的觀點(diǎn)，深刻揭示了這一現(xiàn)象的本質(zhì)，即如果控制了石油，就控制了所有國家；如果控制了糧食，就控制了所有人；如果控制了貨幣，就控制了整個(gè)世界。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)50年代后，全球發(fā)生過15次糧食禁運(yùn)事件，其中多數(shù)伴隨著一系列經(jīng)濟(jì)制裁措施。美國曾多次利用糧食援助作為外交手段，通過提供糧食援助來換取其他國家的政治支持或經(jīng)濟(jì)利益；也多次以糧食制裁和禁運(yùn)為手段，對古巴、印度、蘇聯(lián)、朝鮮、老撾、越南等國施壓。可見，糧食安全不僅是國家內(nèi)部治理的重要組成部分，而且在全球權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)關(guān)鍵地位。

中國的糧食安全問題一直是全球焦點(diǎn)。新中國成立初期，美國國務(wù)卿艾奇遜曾預(yù)言中國無法養(yǎng)活5億人口。20世紀(jì)90年代中期，美國世界觀察研究所所長布朗在《誰來養(yǎng)活中國》一文中指出，中國耕地只會(huì)減少不會(huì)增加，到2020年中國人口將達(dá)16億，糧食缺口達(dá)2億~3億噸；中國糧食產(chǎn)量還將逐年下降，到2030年至少下降約1/5，產(chǎn)量只有2.63億噸，僅相當(dāng)于1973年的水平，而糧食消費(fèi)需求將達(dá)到6.41億噸，糧食赤字將達(dá)3.78億噸；屆時(shí)，中國將成為全球最大的糧食進(jìn)口國，59%的糧食消費(fèi)依賴進(jìn)口，自給率只有41%；中國大規(guī)模糧食進(jìn)口會(huì)使世界進(jìn)入糧食短缺時(shí)代，引起全球糧價(jià)大幅度上漲，對各國低收入人口的食品獲取權(quán)利帶來影響，對全球糧食安全造成沖擊。這一觀點(diǎn)引起了國際社會(huì)的高度關(guān)注，同時(shí)也激發(fā)了中國政府及相關(guān)學(xué)者對中國糧食安全保障機(jī)制的重新審視與強(qiáng)化。盡管布朗的悲觀預(yù)測遭到了中國政府官員和輿論界的普遍反駁，但不可否認(rèn)的是在一定程度上起到了警示作用。

（三）在新的時(shí)代背景下，堅(jiān)持“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”戰(zhàn)略

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、統(tǒng)攬全局，堅(jiān)持把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出實(shí)施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的新國家糧食安全戰(zhàn)略，確立了谷物基本自給、口糧絕對安全的新糧食安全觀，這一新時(shí)期的糧食安全戰(zhàn)略包涵了豐富的戰(zhàn)略思想，走出了一條中國特色糧食安全之路。

一是堅(jiān)持“以我為主”的戰(zhàn)略主動(dòng)。在糧食總產(chǎn)量持續(xù)邁上新臺(tái)階的背景下，中國堅(jiān)持牢牢把握國家糧食安全的自主權(quán)和主動(dòng)權(quán)，切實(shí)將飯碗端在自己手中，是確保糧食安全的關(guān)鍵所在。這一原則有效避免了中國糧食安全因過度依賴國際市場而陷入被動(dòng)局面，取得了用占世界9%的耕地養(yǎng)活世界近20%人口的突出成就，為國家的穩(wěn)定與發(fā)展筑牢了根基。

二是堅(jiān)持“立足國內(nèi)”的戰(zhàn)略依托。只有在保障國內(nèi)循環(huán)安全的同時(shí)，確保國際循環(huán)安全，才能成功構(gòu)建強(qiáng)大的糧食安全防護(hù)網(wǎng)。中國人口基數(shù)龐大，糧食需求總量巨大，任何微小的人均糧食缺口在人口規(guī)模的放大效應(yīng)下，都可能演變?yōu)閲?yán)重的供應(yīng)危機(jī)。只有立足于國內(nèi)，減少對國際市場的進(jìn)口依賴，實(shí)現(xiàn)糧食基本自給自足，才能切實(shí)掌握糧食安全的主導(dǎo)權(quán)。

三是堅(jiān)持“確保產(chǎn)能”的戰(zhàn)略基石。提高糧食綜合生產(chǎn)能力關(guān)乎農(nóng)業(yè)強(qiáng)國與中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，也是保障糧食安全的根本支撐。提升糧食綜合生產(chǎn)能力關(guān)鍵在于抓牢耕地這一糧食生產(chǎn)的核心要素。只有牢牢守住耕地紅線，確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提升，才能為糧食生產(chǎn)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，確保糧食產(chǎn)能的穩(wěn)定與提升。

四是堅(jiān)持“適度進(jìn)口”的戰(zhàn)略平衡。立足國內(nèi)并非意味著所有農(nóng)產(chǎn)品必須全部自給，而是在充分考慮國內(nèi)資源稟賦、生態(tài)環(huán)境承載力等多方面因素的基礎(chǔ)上，把握好進(jìn)口規(guī)模的“度”和節(jié)奏。通過聚焦重點(diǎn)品種、必保品種，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國際市場資源的有效統(tǒng)籌與戰(zhàn)略平衡，為國家糧食安全提供更廣闊的空間與更靈活的策略選擇。

五是堅(jiān)持“科技支撐”的戰(zhàn)略基點(diǎn)。2024年中國糧食畝產(chǎn)達(dá)到394.7公斤，比上年提高5.1公斤，其中單產(chǎn)提升對增產(chǎn)的貢獻(xiàn)超過80%。在耕地資源有限、水資源短缺等多重約束下，未來中國糧食增產(chǎn)的根本出路在于依靠科技進(jìn)步。只有真正讓農(nóng)業(yè)插上科技的翅膀，才能突破資源瓶頸，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為國家糧食安全提供堅(jiān)實(shí)的支撐。

二 、從百年變局客觀研判國內(nèi)國際糧食安全面臨的新形勢

在世界百年未有之大變局下，應(yīng)當(dāng)辯證地看待中國糧食安全所面臨的形勢。一方面，應(yīng)當(dāng)對中國糧食安全所取得的成績持有堅(jiān)定信心，當(dāng)前糧食安全形勢正處于歷史最好時(shí)期；另一方面，也需要保持清醒頭腦，深刻認(rèn)識(shí)到糧食安全形勢面臨著國內(nèi)“四大挑戰(zhàn)”以及國際“三大風(fēng)險(xiǎn)”。

（一）中國糧食安全形勢正處于歷史最好時(shí)期

新中國成立以來，中國糧食生產(chǎn)在高基數(shù)上不斷實(shí)現(xiàn)歷史性跨越，先后跨越12個(gè)千億斤臺(tái)階，取得舉世矚目的歷史性成就。1949年，中國總?cè)丝跒?.38億人，糧食總產(chǎn)量僅有1132億公斤，人均糧食占有量僅有210公斤。2024年，中國總?cè)丝跒?4.08億，較新中國成立之初增長了1.62倍，而糧食總產(chǎn)量達(dá)到了7065億公斤，首次邁上7000億公斤新臺(tái)階，連續(xù)10年穩(wěn)定在6500億公斤以上，人均糧食占有量超過500公斤，遠(yuǎn)超過國際上人均400公斤的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)線。中國用占世界9%的耕地、6%的淡水資源，養(yǎng)育了世界近20%的人口，糧食生產(chǎn)取得舉世矚目的歷史性成就，實(shí)現(xiàn)了從饑餓到溫飽再到全面小康的歷史性轉(zhuǎn)變，有力駁斥了“誰來養(yǎng)活中國”的國際質(zhì)疑，不僅保障了中國糧食安全，還為全球糧食安全作出了積極貢獻(xiàn)。

當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，全球進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期。中國糧食安全基礎(chǔ)扎實(shí)，有力發(fā)揮了穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤、守好“三農(nóng)”基礎(chǔ)的“壓艙石”作用。2024年，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中向好，糧食生產(chǎn)邁上新臺(tái)階。同比2023年，2024年糧食播種面積增加525.8萬畝，畝產(chǎn)增加5.1公斤，總產(chǎn)量增加110.9億公斤。

1.口糧絕對安全?？诩Z關(guān)乎基本生存，保障了口糧絕對安全在很大程度上就掌握了糧食安全的主動(dòng)權(quán)。新中國成立初期，國內(nèi)物資極度匱乏，糧食特別是口糧產(chǎn)需存在較大缺口，中央政府不得不實(shí)行糧票等計(jì)劃供應(yīng)方式。黨的十八大以來，中央明確國家糧食安全的優(yōu)先序，要求“口糧絕對安全”。世界很多國家也把保證口糧絕對安全擺在優(yōu)先位置，例如日韓兩國的糧食自給率均不到40%，但稻谷自給率接近100%。近年來，中國口糧自給率超過100%，少量進(jìn)口主要是調(diào)劑品種余缺。從庫存情況看，當(dāng)前中國糧食庫存充足，小麥和稻谷兩大口糧品種占糧食總庫存的比例超過70%。總體來看，中國口糧絕對安全完全有保障。

2.谷物基本自給。目前中國谷物生產(chǎn)中98%以上是稻谷、小麥和玉米三大作物，稻谷、小麥絕對安全可以保證，實(shí)現(xiàn)谷物基本自給主要在玉米。進(jìn)入新世紀(jì)后，中國玉米生產(chǎn)能力大幅度提高，產(chǎn)量從2000年的1.06億噸增加到2024年的2.95億噸，比2000年翻了一番還多，多年保持100%自給率甚至豐年有余。但玉米自給率有所下降，近年總體保持在90%以上。玉米作為重要的飼料用糧，產(chǎn)需缺口擴(kuò)大，主要原因在需求端。隨著城鄉(xiāng)居民收入明顯提高，肉禽蛋奶水產(chǎn)等動(dòng)物源食品的消費(fèi)需求增長。過去20年中國水產(chǎn)品產(chǎn)量增加67%，禽蛋產(chǎn)量增加47%，豬肉產(chǎn)量增加25%，由此帶動(dòng)玉米消費(fèi)量快速增長，由2000年初的1.2億噸增加至近年的約3億噸。從長遠(yuǎn)看，中國玉米生產(chǎn)能力還有較大的提升空間，在飼料消費(fèi)高位持續(xù)攀升的情況下，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)玉米的基本自給有保障。

3.糧價(jià)運(yùn)行平穩(wěn)。糧食安全是“國之大者”，糧食價(jià)格是“百價(jià)之基”。糧食價(jià)格一端關(guān)乎種糧

農(nóng)民切身利益，一端關(guān)乎消費(fèi)者承受能力。價(jià)格支持政策是保持糧價(jià)穩(wěn)定、調(diào)動(dòng)種糧積極性最直接、最有效的工具。2004年以來，中國先后對稻谷和小麥實(shí)施最低收購價(jià)政策，有效地調(diào)動(dòng)了種糧積極性，抵御了國際糧價(jià)大幅波動(dòng)對中國糧食市場的沖擊，確保兩大口糧市場平穩(wěn)運(yùn)行。糧食作為基礎(chǔ)性原料，是多種產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的上游，其價(jià)格變動(dòng)會(huì)影響整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。在居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)構(gòu)成中，食品類權(quán)重接近三成，其中糧食所占比重最大，糧食價(jià)格波動(dòng)會(huì)對居民生活和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生較大影響。2022—2023年，中國稻谷、小麥和玉米的價(jià)格波動(dòng)幅度分別為1.7%、-2.7%、1.6%；相比之下，國際稻米、小麥和玉米的價(jià)格波動(dòng)幅度分別達(dá)到3.6%、-8.3%、13.1%。中國糧食價(jià)格的波動(dòng)幅度大大低于國際價(jià)格波動(dòng)幅度，平穩(wěn)運(yùn)行在合理區(qū)間。這為抑制通貨膨脹、穩(wěn)定總體物價(jià)、保障基本民生、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)揮了不可替代的基礎(chǔ)性作用。

（二）保障國內(nèi)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給面臨諸多挑戰(zhàn)

盡管中國糧食連年豐收，但受水土等資源稟賦約束，糧食高位增產(chǎn)的壓力不斷加大。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、居民收入水平不斷提高、食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，未來一段時(shí)期，保障國內(nèi)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給至少面臨四大挑戰(zhàn)。

1.糧食供求將長期處于“緊平衡”狀態(tài)。從需求端來看，多重因素將持續(xù)驅(qū)動(dòng)糧食需求剛性增長，具體表現(xiàn)在三個(gè)維度：一是人口規(guī)模的高位穩(wěn)定將形成基礎(chǔ)性需求支撐。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2024年中國人口總量達(dá)14.08億，在人均預(yù)期壽命提高、三孩政策出臺(tái)以及人口戰(zhàn)略優(yōu)化等因素綜合作用下，人口規(guī)模將在較長時(shí)期內(nèi)保持高位運(yùn)行，持續(xù)產(chǎn)生穩(wěn)定的糧食消費(fèi)需求。二是居民收入增長將持續(xù)推動(dòng)食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP達(dá)到2萬美元時(shí)飲食結(jié)構(gòu)基本定型，例如日本在人均GDP達(dá)到約3萬美元才迎來食物需求峰值。2024年中國人均GDP為1.34萬美元，仍處在食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)階段，優(yōu)質(zhì)肉蛋奶等食物需求將持續(xù)增長，未來食物消費(fèi)總量有較大增長空間。三是城鎮(zhèn)化進(jìn)程將帶動(dòng)食物消費(fèi)需求增加。盡管城鎮(zhèn)居民人均口糧消費(fèi)量低于農(nóng)村居民，但肉類、乳制品等消費(fèi)量要明顯更高。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2024年中國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)67%，未來10~15年仍將穩(wěn)步增長，由此帶來的消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)將推高糧食總需求。

2.糧食結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，大豆等飼料糧進(jìn)口依賴問題突出。中國稻谷、小麥兩大口糧作物供給充裕，玉米供求由階段性過剩轉(zhuǎn)為偏緊態(tài)勢，大豆產(chǎn)需缺口較大，對外依存度持續(xù)高位運(yùn)行。具體表現(xiàn)為：一是糧食進(jìn)口總量穩(wěn)中有增。2024年中國糧食進(jìn)口量為1.58億噸，比2014年增加了58%。其中，主要口糧（稻谷和小麥）的自給率超過95%，谷物（不包括大豆）的自給率保持在90%以上，確保了口糧絕對安全和谷物基本自給的戰(zhàn)略目標(biāo)。二是大豆進(jìn)口規(guī)模持續(xù)高位運(yùn)行。作為中國糧食進(jìn)口的主要品類，大豆在近三年糧食進(jìn)口總量中占比超過60%。1995—2024年，中國大豆凈進(jìn)口數(shù)量從57萬噸攀升至1.09億噸，對外依存度從4%上升至84%，對國際市場依賴度高。三是飼料糧進(jìn)口明顯增加。隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)，“鐮刀彎”等非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)玉米播種面積下滑，臨時(shí)收儲(chǔ)庫存已經(jīng)消化見底，而畜牧養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展導(dǎo)致飼用原料需求剛性增長。2024年玉米、高粱和大麥進(jìn)口量分別為1376萬噸、866萬噸、1424萬噸，雖然進(jìn)口總量仍低于大豆，但是增幅明顯，是2014年的2.66倍?？傮w來看，中國糧食總體供給充裕，口糧絕對安全，谷物基本自給，飼料糧尤其是大豆缺口較大，需要依靠國際資源和國際市場來彌補(bǔ)國內(nèi)缺口，糧食供求的結(jié)構(gòu)性矛盾將成為長期態(tài)勢。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨自然災(zāi)害頻發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的雙重挑戰(zhàn)。在全球氣候變暖背景下，極端氣象災(zāi)害和生物災(zāi)害呈多發(fā)、重發(fā)態(tài)勢，顯著加劇了糧食生產(chǎn)的不確定性，對保障糧食安全構(gòu)成嚴(yán)峻考驗(yàn)。有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近10年中國因氣象災(zāi)害導(dǎo)致的糧食損失年均達(dá)300億公斤以上。其中，旱災(zāi)影響最為突出，常年受旱災(zāi)面積占比達(dá)42%，年均造成糧食損失約125億公斤。近年來，極端天氣呈高頻化、強(qiáng)影響特征，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重大損失。例如2023年5月河南遭遇的大范圍持續(xù)陰雨天氣，嚴(yán)重影響小麥正常收獲成熟，形成近十余年最嚴(yán)重的“爛場雨”災(zāi)害；同年8月，受臺(tái)風(fēng)“杜蘇芮”影響，黑龍江省五常市100萬畝水稻遭受不同程度損害。據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》，2017—2023年，農(nóng)作物年均受災(zāi)面積均在1億畝以上，絕收面積逾1400萬畝。2024年，全國各類自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)4011億元。此外，中國人口占世界近1/5，但耕地不足全球1/10，人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4，是典型的人均耕地資源、水資源稀缺國家。更為嚴(yán)峻的是，中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然滯后，大型灌溉設(shè)施老化破損問題突出，農(nóng)田水利網(wǎng)絡(luò)不暢，“最后一公里”瓶頸制約顯著，部分地區(qū)仍存在“旱不能澆、澇不能排”的困境，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴自然條件。全國19.29億畝耕地中，水田和水澆地加起來只有9.61億畝，意味著近半數(shù)耕地仍處于“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)”狀態(tài)，抗災(zāi)減災(zāi)能力亟待提升。

4.種糧收益長期偏低，已成為制約農(nóng)民種糧積極性提升的核心因素。收益預(yù)期是影響農(nóng)戶種植行為選擇的關(guān)鍵因素。只有通過完善支持政策來筑牢農(nóng)戶種糧收益底線，并充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，才能有效激發(fā)農(nóng)戶種糧積極性，夯實(shí)國家糧食安全的微觀基礎(chǔ)。當(dāng)前，影響農(nóng)戶種糧收益的制約因素主要有三個(gè)方面：一是糧食價(jià)格形成機(jī)制存在上行約束。受國內(nèi)外市場聯(lián)動(dòng)、供需格局演變等因素影響，糧食價(jià)格在市場化定價(jià)機(jī)制下存在明顯的“天花板效應(yīng)”，限制了種糧收益的提升空間。二是糧食生產(chǎn)成本不斷提高。近年來，農(nóng)資價(jià)格波動(dòng)、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用上漲、勞動(dòng)力成本增加等因素疊加，推動(dòng)種糧成本快速上升。據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》，2023年三大主糧每畝平均總成本為1284元，比2013年增加了25%；其中每畝土地成本為302元，比2013年增加了67%，種糧成本“地板”不斷抬升。與此同時(shí)，糧食價(jià)格比2013年僅增加了9.9%，成本增幅顯著高于價(jià)格漲幅，使得種糧比較效益持續(xù)走低。三是政府補(bǔ)貼存在制度性約束限制。盡管國家持續(xù)加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，但受限于世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則，“微量允許”補(bǔ)貼上限被限定為特定產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼對種糧收益的提升作用存在邊界。

（三）國際政治經(jīng)濟(jì)博弈加劇糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)隱患

世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，全球氣候變暖，大國之間的政治經(jīng)濟(jì)博弈頻繁升級(jí)，美國關(guān)稅戰(zhàn)愈演愈烈，俄烏沖突仍在持續(xù)，全球糧食安全潛在風(fēng)險(xiǎn)加速積聚，主要體現(xiàn)在極端氣候變化，大宗商品金融化和大國政治博弈等三大方面。

1.極端氣候致使全球糧食生產(chǎn)面臨更大不確定性。全球氣候變暖已經(jīng)成為威脅世界糧食安全的重要問題。已有研究表明，全球平均溫度每升高1℃，水稻、小麥、玉米等主要糧食作物將面臨3%~8%的減產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。隨著全球氣溫不斷升高，極端天氣和病蟲害的發(fā)生頻率明顯增加，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的影響也會(huì)越來越大。例如2019年前后，沙漠蝗災(zāi)席卷西亞、南亞和東非地區(qū)，對當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)造成嚴(yán)重破壞；2020—2022年，連續(xù)兩次“拉尼娜”事件引發(fā)全球范圍內(nèi)極端天氣頻發(fā)，擾亂了糧食生產(chǎn)周期⑧。暴雨、洪澇、干旱、臺(tái)風(fēng)等極端天氣不僅發(fā)生頻次顯著增加，其強(qiáng)度也不斷升級(jí)，過去“幾十年一遇”甚至“百年一遇”的極端氣候事件，正逐漸成為常態(tài)。這種氣候變化帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，直接傳導(dǎo)至全球糧食市場，導(dǎo)致市場不確定性顯著增加。

2.大宗商品金融化現(xiàn)象導(dǎo)致全球糧價(jià)波動(dòng)加劇。金融資本介入使得糧食等大宗商品價(jià)格波動(dòng)不再單純由傳統(tǒng)供需基本面決定，“糧食金融化”使得糧食安全的影響因素更為錯(cuò)綜復(fù)雜，呈現(xiàn)出與金融市場高度聯(lián)動(dòng)的特征?；仡櫄v次糧食價(jià)格大波動(dòng)，背后都有全球流動(dòng)性寬松的大背景。例如2006—2008年，美國等主要經(jīng)濟(jì)體持續(xù)降息并釋放流動(dòng)性，60%以上新增的貨幣流向了國際大宗商品市場，小麥價(jià)格漲了兩倍，玉米價(jià)格漲了約70%；2010—2012年，在第二輪量化寬松政策刺激下，全球糧食市場再次經(jīng)歷劇烈波動(dòng)；2020—2022年，受新冠疫情沖擊，全球主要央行大規(guī)模增發(fā)貨幣，在此背景下，聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)顯示，2021年食物價(jià)格指數(shù)同比上漲了28.1%，其中谷物價(jià)格同比上漲27.2%。

3.大國博弈正深刻重塑全球糧食貿(mào)易格局。近年來美國政府在全球范圍內(nèi)實(shí)行單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義，嚴(yán)重?cái)_亂了基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體系，加劇了全球糧食貿(mào)易的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。美國、加拿大和澳大利亞是全球重要的糧食生產(chǎn)和出口國，小麥出口貿(mào)易量占全球的33.7%。隨著大國博弈升級(jí)，全球糧食貿(mào)易的不穩(wěn)定性、不確定性不斷積聚。2021年，中國從美國、加拿大、澳大利亞進(jìn)口小麥占比分別為28.0%、26.1%和28.1%，呈現(xiàn)相對均衡的進(jìn)口格局。2023年，這一比例分別調(diào)整為7.6%、21.1%和57.3%，美國小麥進(jìn)口份額顯著下降，澳大利亞成為中國最大的小麥供應(yīng)國。這種進(jìn)口結(jié)構(gòu)變化，不僅反映了中美貿(mào)易摩擦對糧食貿(mào)易的直接沖擊，也體現(xiàn)了全球糧食市場在大國博弈下的動(dòng)態(tài)調(diào)整。隨著美國關(guān)稅戰(zhàn)的全面升級(jí)，中美經(jīng)貿(mào)面臨脫鉤，未來糧食貿(mào)易格局將發(fā)生進(jìn)一步變化。美國給全球政治經(jīng)濟(jì)形勢帶來諸多不確定性，中國可能面臨極限施壓，守住糧食安全底線至關(guān)重要。

俄烏沖突引發(fā)了全球?qū)Z食安全的擔(dān)憂，在俄烏沖突發(fā)生的一年內(nèi)，約30個(gè)國家限制了糧食、能源和其他重要大宗商品的貿(mào)易，出臺(tái)了共95項(xiàng)出口限制措施。作為全球重要的谷物生產(chǎn)與出口國，俄羅斯與烏克蘭在國際糧食市場占據(jù)關(guān)鍵地位，2022年兩國小麥、大麥、玉米出口額分別占全球總量的32.5%、29.6%和17.5%。受沖突直接影響，烏克蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與出口遭受重創(chuàng)，據(jù)烏克蘭農(nóng)業(yè)部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2022年8月，2022/23年度烏克蘭谷物出口量僅360萬噸，同比下降52.6%。此外，俄烏沖突通過加劇能源、化肥市場的波動(dòng)間接影響全球糧食市場，盡管全球糧食價(jià)格在2022年7—8月已恢復(fù)至沖突前水平，但市場價(jià)格的短期回調(diào)并不等同于糧食安全問題的根本性緩解。糧食生產(chǎn)周期的恢復(fù)、供應(yīng)鏈體系的重建以及國際貿(mào)易秩序的修復(fù)，均需要較長時(shí)間，全球糧食安全形勢仍面臨諸多不確定性。

三、夯實(shí)保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全根基需統(tǒng)籌處理好“九對關(guān)系”

中國“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)移到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全仍是首要任務(wù)。糧食安全具有高度系統(tǒng)性和復(fù)雜性，不僅是生產(chǎn)問題，還涉及流通、貿(mào)易、環(huán)境保護(hù)、科技等方面。保障糧食安全需從全局出發(fā)綜合考慮各因素之間的作用，避免片面決策。糧食安全涉及眾多利益主體，包括政府、農(nóng)民、企業(yè)、消費(fèi)者等。各方的利益訴求可能存在差異甚至沖突，需通過有效的機(jī)制和政策設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大公約數(shù)，確保政策有效實(shí)施。糧食安全面臨的挑戰(zhàn)是動(dòng)態(tài)變化的，新的問題和挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)，在建立靈活調(diào)整機(jī)制的同時(shí)，也要堅(jiān)持原則底線。因此，夯實(shí)糧食安全根基不僅需要全面的戰(zhàn)略規(guī)劃和科學(xué)的政策設(shè)計(jì)，還需要統(tǒng)籌處理好多個(gè)重要關(guān)系。

（一）處理好戰(zhàn)略性問題和技術(shù)性問題的關(guān)系

在糧食安全問題上，需分清戰(zhàn)略性問題和技術(shù)性問題，并處理好兩者之間關(guān)系。戰(zhàn)略性問題涉及國家發(fā)展的整體方向、長期目標(biāo)、基本原則。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，始終在支撐國家發(fā)展、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上發(fā)揮著關(guān)鍵作用。其中，糧食安全作為國家總體安全的基礎(chǔ)性支柱，戰(zhàn)略地位更加突出。因此，不論在哪個(gè)發(fā)展階段，確保糧食安全都是國家實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展、增強(qiáng)國際競爭力、保障長治久安的戰(zhàn)略性問題。技術(shù)性問題涉及操作層面和實(shí)施細(xì)節(jié)，通常取決于特定階段、環(huán)境、技術(shù)。過去中國糧食市場一度出現(xiàn)生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”現(xiàn)象，供不應(yīng)求和供過于求現(xiàn)象并存，結(jié)構(gòu)性問題日益凸顯，這是技術(shù)性、階段性問題。解決糧食安全問題不能因?yàn)樘幚硖囟A段的技術(shù)性問題，而忽視作為底線的戰(zhàn)略性問題。因此，處理好戰(zhàn)略性問題和技術(shù)性問題的關(guān)系需要站在戰(zhàn)略全局高度，多算政治賬、長遠(yuǎn)賬，正確看待“多”與“少”、“得”與“失”，深刻把握好糧食安全的戰(zhàn)略底線。

（二）處理好長期和短期的關(guān)系

糧食安全不僅關(guān)系當(dāng)下的供需平衡和價(jià)格穩(wěn)定，還關(guān)系到長遠(yuǎn)穩(wěn)定安全供給和可持續(xù)發(fā)展，需處理好長期與短期的關(guān)系。從近期看，糧食連續(xù)多年豐收、庫存充足，加之政府強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力以及完善的生產(chǎn)、儲(chǔ)備、進(jìn)口體系，中國完全有能力應(yīng)對國際復(fù)雜形勢帶來的直接和間接沖擊。從中長期看，中國必須居安思危，增強(qiáng)憂患意識(shí)。隨著需求端食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，糧食需求總量仍將進(jìn)一步增長。但未來糧食產(chǎn)能提升任務(wù)艱巨，繼續(xù)依靠強(qiáng)化科技能力，其實(shí)難以在短期內(nèi)彌補(bǔ)耕地不足和災(zāi)害沖擊帶來的影響。而且在“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)下，糧食生產(chǎn)的資源約束壓力將越來越緊。與此同時(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性的長效機(jī)制還不健全，國際糧食進(jìn)口供應(yīng)鏈的不確定性和脆弱性日益突出。因此，解決糧食安全問題必須著眼長遠(yuǎn)，未雨綢繆，積極應(yīng)對。

（三）處理好政府和市場的關(guān)系

糧食市場是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，需要處理好政府和市場的關(guān)系。市場能夠通過價(jià)格機(jī)制靈活反映供求關(guān)系，引導(dǎo)資源流向最有效率的領(lǐng)域，提高資源利用效率。而政府則可彌補(bǔ)市場失靈，通過宏觀調(diào)控和公共服務(wù)，確保資源分配符合國家長遠(yuǎn)發(fā)展和人民根本利益。保障國家糧食安全需要協(xié)同發(fā)揮市場和政府“兩只手”作用，通過一系列穩(wěn)健有力的改革舉措，推動(dòng)價(jià)格形成機(jī)制、市場調(diào)控方式和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式的重大轉(zhuǎn)變，以更多反映供求關(guān)系和價(jià)格信號(hào)。一方面，市場要在農(nóng)業(yè)資源配置中起決定性作用。這就需要健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場形成機(jī)制，使價(jià)格真正反映市場供求關(guān)系。另一方面，政府也要更好發(fā)揮作用。政府不能用行政手段替代市場機(jī)制、走計(jì)劃體制的老路，而是要通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制更好保護(hù)種糧和抓糧積極性，這不是不要政府調(diào)控、削弱政府扶持。

（四）處理好糧食總量和結(jié)構(gòu)的關(guān)系

總量是基礎(chǔ)。改革開放以來中國糧食產(chǎn)量經(jīng)歷過多次波動(dòng)，糧食危機(jī)往往在糧食供給總量短時(shí)間過剩后不久出現(xiàn)，即很快又轉(zhuǎn)為供給不足。這一現(xiàn)象應(yīng)引起高度警醒。糧食供求關(guān)系仍然是“緊平衡”狀態(tài)。中國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，糧食生產(chǎn)一旦出現(xiàn)大的滑坡，幾年甚至十多年都緩不過來。因此，處理好糧食總量和結(jié)構(gòu)的關(guān)系，首先要把總量放在基礎(chǔ)地位上。只有實(shí)現(xiàn)口糧絕對安全，谷物基本自給，總量能夠以我為主，才有條件開展結(jié)構(gòu)調(diào)整。從結(jié)構(gòu)來看，要按照糧食安全“優(yōu)先次序”，持續(xù)加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管和建設(shè)，穩(wěn)定小麥和稻谷糧食種植面積，確保兩大口糧品種絕對安全。要按照中央提出的“穩(wěn)口糧、穩(wěn)玉米、擴(kuò)大豆、擴(kuò)油料”要求，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進(jìn)，提升中國玉米、大豆和食用植物油的自給率，保障糧食總量基本平衡。

（五）處理好糧食數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系

糧食數(shù)量是糧食安全的基礎(chǔ)，確保足夠的糧食產(chǎn)量是滿足人民基本生存需求的前提條件。質(zhì)量則是糧食安全的提升方向，直接關(guān)系到人民的生活質(zhì)量和健康水平。從戰(zhàn)略層面看，協(xié)調(diào)糧食數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)糧食安全向現(xiàn)代糧食安全轉(zhuǎn)型的必然要求。在保障糧食數(shù)量穩(wěn)定增長的同時(shí)，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給，才能滿足人民群眾日益多元化的食物消費(fèi)需求。在實(shí)踐層面，協(xié)調(diào)糧食數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系需要從多個(gè)維度入手。既要嚴(yán)守耕地紅線，保障主糧安全，也要注重農(nóng)林牧副漁業(yè)協(xié)同發(fā)展，向江河湖海要食物，擴(kuò)大熱量、蛋白來源，讓“中國飯碗”里裝的食物更加豐富、更加營養(yǎng)健康。

（六）處理好“藏糧于技”和“藏糧于地”的關(guān)系

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是技術(shù)進(jìn)步的主要載體和作用空間。農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步是提高糧食產(chǎn)量和質(zhì)量的關(guān)鍵因素，只有將“藏糧于技”與“藏糧于地”有機(jī)結(jié)合，才能更好提高土地生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)糧食安全長期穩(wěn)定發(fā)展?！安丶Z于地”強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地資源、強(qiáng)化農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要牢牢守住18億畝耕地紅線，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。1996年耕地面積口徑調(diào)整以來，中國耕地面積呈大幅減少趨勢。一些地方在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)忽視糧食生產(chǎn)、過度調(diào)減糧食種植的苗頭性趨勢，需要引起警惕?！安丶Z于技”要切實(shí)推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)先進(jìn)生產(chǎn)要素集聚，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力。要聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)，打好種業(yè)翻身仗，推進(jìn)主要糧食作物生產(chǎn)全程機(jī)械化，加強(qiáng)動(dòng)植物疾病防控和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，解決好科研生產(chǎn)“兩張皮”和技術(shù)推廣“最后一公里”的問題。要聚焦技術(shù)前沿，推動(dòng)生物育種、智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展。將科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新相融合，有效提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品全要素生產(chǎn)率。

（七）處理好財(cái)政政策和金融政策的關(guān)系

財(cái)政政策和金融政策是國家開展宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要工具。農(nóng)業(yè)面臨自然災(zāi)害和市場波動(dòng)雙重風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政政策和金融保險(xiǎn)協(xié)同可增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，維護(hù)國家糧食安全。財(cái)政政策通過直接調(diào)節(jié)政府收支、財(cái)政投資和補(bǔ)貼，直接支持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保糧食供應(yīng)穩(wěn)定和安全。金融政策則通過提供信貸支持、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品，分散糧食產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提供資金支持。但目前糧食安全領(lǐng)域財(cái)政政策工具占主導(dǎo)，金融政策開發(fā)比較不足。單純依賴財(cái)政政策可能導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、資源分配效率低下等問題。開發(fā)糧食領(lǐng)域的金融政策，核心是構(gòu)建一個(gè)新的符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的金融體系，其中有很多問題需要進(jìn)一步探索解決。經(jīng)過多年探索，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)成為國家支農(nóng)惠農(nóng)政策的重要內(nèi)容，不僅可以幫助農(nóng)民應(yīng)對不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)，還能通過穩(wěn)定種糧收益有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。未來需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)好財(cái)政政策和金融政策的關(guān)系，協(xié)同打好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、價(jià)格支持、涉農(nóng)信貸組合拳，建立更加完善的多元化農(nóng)業(yè)支持政策體系。

（八）處理好發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和扶持小農(nóng)生產(chǎn)的關(guān)系

在加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新征程中，必須順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，統(tǒng)籌考量發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和扶持小農(nóng)生產(chǎn)。一方面，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。適度規(guī)模經(jīng)營能更好地對接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量和附加值，從而提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、優(yōu)化資源配置、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的市場競爭力。通過實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育工程，加大對適度規(guī)模經(jīng)營主體的支持力度，可以有效推動(dòng)降成本、增效益、防風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，也要客觀認(rèn)識(shí)“大國小農(nóng)”是中國必須面對的長期國情，人均“一畝三分地”“一家不過半公頃”規(guī)模的小農(nóng)生產(chǎn)方式是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期格局。資源條件決定了中國不可能走歐美國家農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系之路。小農(nóng)戶也在傳承農(nóng)耕文明、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)等方面具有不可替代的作用。如果將過多優(yōu)惠性政策集中到規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶，而缺失對小農(nóng)戶的普惠性政策和扶持，將對糧食安全造成不利影響。中國需在鼓勵(lì)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)，完善針對小農(nóng)戶的扶持政策，把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，推動(dòng)其成為確保國家糧食安全的重要力量之一。

（九）處理好國內(nèi)市場和國際市場的關(guān)系

在全球化背景下，糧食安全不僅是一個(gè)國家內(nèi)部的問題，也是一個(gè)涉及全球資源配置和國際貿(mào)易的重要議題。保障中國糧食安全，需要科學(xué)合理地利用“兩個(gè)市場、兩種資源”。在國內(nèi)市場方面，必須堅(jiān)持立足于國內(nèi)大循環(huán)，確保糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性，逐步完善糧食市場調(diào)控體系，以國內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的確定性來應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性。在國際市場上，合理利用全球資源和市場，做大糧食安全合作“朋友圈”。中國合理利用外部資源和市場要注意謹(jǐn)慎操作，把握好糧食進(jìn)口規(guī)模和節(jié)奏，避免對國內(nèi)生產(chǎn)和市場造成負(fù)面影響。此外，還要注意國際影響力的培養(yǎng)，轉(zhuǎn)變國際市場話語權(quán)和定價(jià)權(quán)較弱的局面。通過加快農(nóng)業(yè)“走出去”步伐，積極參與全球農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈布局，參與國際農(nóng)業(yè)技術(shù)交流與合作，提升中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力和影響力。

（參考文獻(xiàn)略）

作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2025年第5期

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