摘要：研究目的:現(xiàn)有文獻對集體建設用地市場化改革的現(xiàn)實模式選擇和路徑演化歸納還相對薄弱。本文旨在基于觀察不同類型集體建設用地 (包括宅基地、經(jīng)營性建設用地、公共基礎設施用地以及征地) 的市場化改革典型路徑的基礎上, 探索不同模式在提升建設用地經(jīng)濟效率上殊途同歸的共性規(guī)律, 為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場提供理論支撐。研究方法:案例分析與比較研究。研究結果:總結了本輪集體建用地市場化改革起點, 刻畫了宅基地、征地、統(tǒng)籌和入市4類市場化的典型模式或特殊現(xiàn)象, 并對集體建設用地市場化規(guī)律做了初步探索。研究結論:集體建設用地市場化的現(xiàn)實路徑是漸進式的“由點及面”的改革, 現(xiàn)階段改革創(chuàng)新需要關注三類收益分配問題, 政府的規(guī)劃和收益調(diào)節(jié)政策是地方探索市場化亟需的基礎性規(guī)則, 政府還應盡快對市場化中的各項權利開展立法工作。
十八大、十九大以來, 黨中央和國務院在一系列的重要決定中都明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的任務 (1) 。要求在堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的基礎上, 讓市場在城鄉(xiāng)土地資源配置中起決定性作用。圍繞中央要求, 各地試點工作深入推進, 探索出很多地方經(jīng)驗[1]。學界在理論探討上也愈加激烈, 包括對統(tǒng)一市場的意義[2,3]、對市場化可能的負面效應[4,5], 以及理論上構建市場體系的設想[6,7]等。但是, 現(xiàn)有文獻在從地方實踐入手去理解現(xiàn)階段集體建設用地市場化的路徑選擇上還相對薄弱。
現(xiàn)實中很少有地方直接參照國有建設用地市場規(guī)則去構建集體建設用地市場規(guī)則, 因自然和社會稟賦等“起跑線”不同, 各地推進市場化的做法各異。問題的關鍵是, 如何理解多樣化的設計與市場化這個核心目標之間的聯(lián)系。為簡化分析, 本文主要在新古典主義理論框架下來理解市場化, 即市場化是一種以經(jīng)濟利益 (最大化) 為激勵機制旨在實現(xiàn)“物盡其用”的制度設計?；诖死碚? 集體建設用地市場化改革的目的就是為了提升土地的經(jīng)濟效率, 而提升效率后引起收益分配、國家安全等問題屬于市場機制以外的制度設計, 能夠影響甚至決定市場化的制度設計。
本文從如何提升土地經(jīng)濟效率的角度來考察集體建設用地市場化的地方實踐, 旨在發(fā)現(xiàn)當前市場化改革的一些共性規(guī)律, 以更好地理解當前集體建設用地市場化的進程。為此, 本文首先刻畫了集體建設用地市場化改革的制度起點, 然后給出關鍵節(jié)點改革上地方的主要做法, 在此基礎上討論市場化實踐的共性規(guī)律, 以期為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場提供參考。
1、集體建設用地市場化改革的起點
改革開放至今, 中國土地市場化改革初步形成了由“6個市場”組成的市場體系 (圖1) , 即:4個正式的市場、一個默許的市場 (灰色市場) 和一個被禁止的市場 (黑色市場) 。4個正式的市場分別是農(nóng)地流轉市場、土地征收“市場”、國有一級市場、國有二級市場, 默許的市場是宅基地在農(nóng)村內(nèi)部的流轉 (不涉及流轉給城鎮(zhèn)居民) , 明令禁止的市場則是存量集體建設用地直接向城市流轉。這也構成了本文討論集體建設用地市場化改革的起點。
農(nóng)地流轉市場是指農(nóng)用地“三權分置”下的經(jīng)營權市場, 在行政上屬于農(nóng)業(yè)管理部門的職責, 與國土管理部門不是直接關系, 此處不贅述。農(nóng)地征收“市場”是目前實現(xiàn)土地在城鄉(xiāng)間流轉的唯一合法途徑[8], 該過程土地由集體所有轉變?yōu)閲宜? 實質上也可以視為一種市場交易行為, 但這種交易是在非常特殊的“市場”條件下進行的, 即政府對交易的數(shù)量 (征收規(guī)模) 和價格 (征收補償標準) 都起決定性作用。國有一級市場是政府將國有土地使用權 (新增建設用地) 初次出讓給城市用地者的過程[9]。城市土地一級市場的交易方式可以分為劃撥、協(xié)議、招標、拍賣、掛牌5種[10], 劃撥是一種以行政手段配置土地資源的方式, 其余4種土地出讓方式都以市場競爭為導向, 但競爭程度又有所差異[8]。城市土地二級市場是城市土地使用者將其使用權進行二次轉讓的過程。交易雙方按市場規(guī)則進行使用權的轉讓、租賃、抵押等, 交易行為必須符合規(guī)劃和用途管制并履行一級市場出讓合同, 或征得政府同意后調(diào)整相應合同條款。目前二級市場中住宅和商鋪等經(jīng)營性用地的二次轉讓、出租、抵押等比較活躍, 但產(chǎn)業(yè)用地 (尤其是廢棄、遺留用地) 的交易因為面臨國有資產(chǎn)處置、產(chǎn)權復雜、規(guī)劃管制等原因而相對遲滯。
集體內(nèi)部流轉市場是指農(nóng)民之間宅基地的交易 (也會出現(xiàn)跨村交易) 。現(xiàn)行法律只允許宅基地在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行交易, 同時強調(diào)原宅基地使用權人不得再申請新宅基地。然而, 實踐中因地籍、登記等資料不全的原因, 政府無法進行有效監(jiān)管[11,12], 目前只能通過拒絕產(chǎn)權登記的方式禁止城市居民購買農(nóng)村宅基地, 以及嚴格監(jiān)管農(nóng)民新建房屋合法合規(guī)性。除此之外, 政府對集體內(nèi)部宅基地流轉持默認態(tài)度。
存量集體建設用地向城市流轉的市場既包括村集體將建設用地使用權流轉給外來投資者, 也包括村民將宅基地流轉給城市居民。除了試點地區(qū), 此類交易因違反現(xiàn)有法律而被明令禁止。
上述土地市場體系 (尤其是圖1右上角的三個市場) 是改革開放以來國有土地市場化改革的重要成果, 業(yè)已構成目前中國土地管理中的基礎性制度框架內(nèi)容之一, 既是政府實現(xiàn)國有建設用地資產(chǎn)價值的重要手段, 又為地方政府分享大部分的土地非農(nóng)轉用的增值收益提供了渠道[13,14]。這個過程中, 集體土地資產(chǎn)潛移默化地被這個制度框架再分配, 支持了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展[15,16]。
然而, 隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出, 為了讓城鄉(xiāng)能夠等值發(fā)展, 讓要素能夠自由流動, 這種市場體系在三個環(huán)節(jié)面臨巨大的改革壓力。首先就是征收制度, 政府“低價征、高價出”讓城市享有大部分增值收益, 面臨著來自農(nóng)村和農(nóng)民的壓力;其次是宅基地的市場, 作為農(nóng)民擁有的資產(chǎn)性收入潛在來源, 如何實現(xiàn)其資產(chǎn)價值, “灰色市場”需要制度化;最后是集體經(jīng)營性建設用地市場, 如何建立合法合規(guī)的市場機制來提高經(jīng)營性建設用地的經(jīng)濟效率。這三個方面是現(xiàn)有土地市場體系面臨改革沖擊最大的環(huán)節(jié), 也是本輪集體建設用地市場化改革的動因和起點。
2、理解集體建設用地市場化改革的目標
對于集體建設用地市場化改革的核心目標, 不應過分“拔高”。市場化改革能夠起到的最核心的作用就是提升集體建設用地的經(jīng)濟效率, 這是市場作為一種治理手段的主要功能。因此, 本文將集體建設用地市場化改革的目標界定為:充分發(fā)揮市場價格機制, 優(yōu)化集體建設用地資源配置, 激勵和引導用地主體高效和合理利用土地, 促進土地要素更便捷地流向生產(chǎn)效率更高、經(jīng)濟效益更好的部門。
改革的初始稟賦存在差異, 主體貧富不均、區(qū)位條件差異, 造成單一的市場化改革措施只能保證土地資源經(jīng)濟效率提升, 很難保證改革紅利在分配上的公正公平, 更難以全面顧及脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)境保護等非直接經(jīng)濟價值。在試點實踐中, 地方政府往往采取漸進式的策略, 逐步探索如何提升經(jīng)濟效率, 同時守住改革底線, 關注分配問題和生態(tài)環(huán)境問題。
根據(jù)現(xiàn)行用地分類, 集體建設用地主要包含三個類型, 即宅基地、經(jīng)營性建設用地和公共基礎設施用地。前兩類用地的市場化, 與前述圖1中灰色市場和黑色市場有關。第三種屬于公益類型用地, 本不需考慮市場化, 但當涉及閑置用地盤活時, 也面臨市場化改革訴求。另外, 對于傳統(tǒng)征地制度, 因涉及新增集體建設用地的市場化, 也頗受關注。上述4個方面基本覆蓋了當前集體建設用地市場化進程。
3、宅基地市場價值的顯化:用益物權的指標化
長期以來, “一戶一宅、面積法定、無償分配及使用”作為農(nóng)村宅基地制度的核心機制, 在保障廣大農(nóng)民居者有其屋, 維持農(nóng)民基本生存權和農(nóng)村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用[1]。但這也限制了市場在配置宅基地過程中的作用, 尤其是宅基地用益物權因收益權受限而不完整。
隨著宅基地“三權分置”的提出, 推動宅基地市場化的信號也越來越強烈。很多地方通過盤活閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿等新興業(yè)態(tài), 配合社會資本自發(fā)進入, 成為“三權分置”的典型做法?！伴e置農(nóng)房激活”是以保留宅基地居住功能、房屋區(qū)位和形態(tài)基本不變、不違反規(guī)劃和用途管制為前提, 但這種做法并不能最大化宅基地的資產(chǎn)價值——因為沒有基礎設施配套難以形成規(guī)?；? 或面臨同質化競爭, 收益面臨不確定性。然而, 完全放開宅基地市場允許自由交易, 可能導致農(nóng)民居住權益受損, 還會影響城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場。如何進一步顯化宅基地的資產(chǎn)價值?在試點中, 浙江義烏、福建晉江、江蘇武進等地探索了一種將宅基地用益物權指標化的做法。
所謂宅基地用益物權指標化是指在農(nóng)民退出宅基地的前提下賦予農(nóng)民置換集體或國有土地上一定面積的住宅、商鋪、寫字樓、廠房或者貨幣的權利, 將宅基地從有形的實物變?yōu)闊o形的可置換、可交易的權利。宅基地的經(jīng)濟價值將凸顯——指標化不僅規(guī)避了現(xiàn)有法律對宅基地不能跨集體流轉的限制, 更提升了市場主體的競爭程度、客體的靈活程度和市場的覆蓋程度, 促進了宅基地的節(jié)約集約利用, 激活了宅基地的經(jīng)濟價值。
在用益物權指標化模式下, 宅基地的市場供應主體還是退出宅基地的農(nóng)民, 但購買的主體已經(jīng)遠遠超出本集體內(nèi)部成員, 擴大到能夠購買國有土地上物業(yè)的合法主體, 由此提升了需求端的競爭程度, 有利于提升指標的市場價值。宅基地退出變成指標后可以置換高層公寓、商鋪、辦公樓、產(chǎn)業(yè)用房等。這些物業(yè)在用途、區(qū)位等條件上的改善, 間接顯化了宅基地的用益物權和市場價值。另外, 指標如果“不落地”而直接掛牌交易, 意味著宅基地徹底從一種有形的土地變成了無形的權利。進一步消除了區(qū)位、基礎設施配套條件等影響, 緩解了宅基地交易面臨局部弱市場的現(xiàn)象, 從而更有利于宅基地用益物權的實現(xiàn)。
當然, 這類用益物權指標化模式, 往往因為政府需要前期投入大量成本而在可持續(xù)性和可推廣性上受到質疑。實際上, 對于經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)來說, 宅基地退出節(jié)省下來的指標可以用于國有一級市場——這時存在一個隱含的市場, 即用益物權指標化還可以形成一個復墾指標的交易市場。因為國有一級市場的土地價格遠高于宅基地的價格, 這種發(fā)展權交易的方式, 為宅基地用益物權指標化模式提供了一個可靠的資金來源。
綜上所述, 用益物權指標化模式為宅基地的市場化提供了一種穩(wěn)妥又高效的途徑:宅基地并沒有直接放開入市, 不逾越現(xiàn)有制度框架, 同時, 這種模式間接地創(chuàng)造了兩個市場, 提升了市場化程度。一個是基于宅基地退出后作為農(nóng)民補償?shù)闹脫Q權益的市場;一個是基于宅基地復墾后的建設用地指標市場。這種模式的本質是借助節(jié)約集約利用農(nóng)村宅基地指標用于城鎮(zhèn)建設用地增加, 將城市建設用地開發(fā)的增值收益轉移了一部分給退出宅基地的農(nóng)戶和農(nóng)村。城鄉(xiāng)之間的增值收益巨大, 使得這種基于權益和指標轉移的收益再分配, 能夠讓利益各方都接受。更重要的是, 利益分配是基于市場機制, 而不再是行政命令方式, 這體現(xiàn)了市場化改革的初衷。
4、征地補償市場化的探索
對于征地制度的市場化改革, 其本質應該是由市場去決定征收數(shù)量和價格。然而, 征地制度與市場機制是沖突的, 征收基于公權力, 市場基于私權利, 兩者具有難以調(diào)和的矛盾, 這也是地方在試點過程中對“縮小征地范圍”難有作為的主要原因。由于現(xiàn)階段政府還難以放棄征收模式, 因此地方多在“規(guī)范征地程序”和“多元化安置補償”方面做文章。規(guī)范和優(yōu)化程序、探索多元化安置等, 雖然能在一定程度上解決現(xiàn)行征地制度的弊端, 但仍未觸及征地市場化改革的核心:價格和數(shù)量由市場決定。
西方國家的普遍做法是政府可以行使征收權, 但補償要參照市場價格 (1) 。反觀中國現(xiàn)狀, 如果要求政府以市價去補償, 不僅政府成本激增而難以承受, 還會引出級差地租該漲價歸公還是歸私的爭論[17]。因此, 目前試點大都回避了由市場定價和定量的核心目標。實踐中筆者也觀察到一些由市場機制決定補償標準的探索, 比如留用地政策。該政策是國家在征收土地時, 留出一定比例的土地給村集體用于發(fā)展集體經(jīng)濟和安置失地農(nóng)民, 以期為失地農(nóng)民帶來長期穩(wěn)定的收益。從本意上看, 留地政策是在現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償之外, 地方政府又給農(nóng)民增加了土地實物補償。杭州市在留用地政策的市場化方面進行了創(chuàng)新, 該地留用地政策不是直接的土地實物補償, 而是根據(jù)征收面積核算指標留給集體, 當集體有合適的產(chǎn)業(yè)項目時再落地使用, 落地可以在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)選擇任意一處國有土地 (即可以超出原村范圍) (2) , 用于二三產(chǎn)業(yè) (住宅除外) 。該政策實質上是賦予了集體處置規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)國有土地的權利, 即村集體可以在符合規(guī)劃的前提下決定一塊城鎮(zhèn)國有土地的具體使用者和用途, 并獲得用地收益。
杭州的做法衍生出一個意外結果, 開發(fā)商可以尋求與村集體合作開發(fā), 來繞過地方政府在一級市場上的壟斷地位。只要村集體同意合作, 且只要符合規(guī)劃和履a行了招拍掛的形式, 開發(fā)商和村集體就可以通過留用地落地的方式獲得意向中的國有土地, 由此也形成了“多主體供地”的局面。截至2014年, 杭州市主城區(qū)商業(yè)和辦公用地的53%都是留用地, 這意味著作為一種變相的供地主體, 村集體通過留用地已經(jīng)對杭州主城區(qū)的商業(yè)和辦公用地布局產(chǎn)生了重大影響。杭州的案例中, 政府只需決定留地比例, 后續(xù)的指標落地、物業(yè)價值都由市場來決定。農(nóng)民集體按照經(jīng)濟利益最大化的原則進行決策, 符合市場化改革的目標, 后續(xù)收益遠超過傳統(tǒng)征地補償, 是以土地被征后用途為補償基準的市場定價機制。
5、統(tǒng)籌型市場化改革的現(xiàn)象
隨著鄉(xiāng)村觀光休閑產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)意農(nóng)業(yè)的興起, 各種形態(tài)的農(nóng)家樂、民宿等迅速發(fā)展, 但由于規(guī)劃、選址、用地政策等原因, 在發(fā)展的同時也給農(nóng)村土地管理帶來了混亂。比如, 設施農(nóng)用地改變用途經(jīng)營農(nóng)家樂, 以“高腳屋”形式規(guī)避破壞耕作層發(fā)展休閑產(chǎn)業(yè)等, 問題的本質在于農(nóng)村新興業(yè)態(tài)與現(xiàn)行用地管理政策的不適應。為此, 很多地方開始探索農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地政策創(chuàng)新, 這個過程中出現(xiàn)了一個新現(xiàn)象——不同類型建設用地市場化改革的邊界越來越模糊。本文將這種類型市場化稱為統(tǒng)籌型市場化, 其中浙江武義縣的案例比較典型。
武義縣雖不屬于農(nóng)村土地制度改革33個試點地區(qū), 但在探索集體建設用地市場化上走出了一條新路徑。2013年前后, 浙江省開展“五水共治” (治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水) , 造成了一些本已硬化的設施農(nóng)用地閑置, 如何結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 合法合規(guī)盤活這些閑置土地, 成為地方改革的目標。在此背景下, 武義出臺了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地新政, 該政策促成了從閑置公益類型用地盤活演變?yōu)楦采w不同類型集體建設用地市場化的創(chuàng)新效果。具體做法為:首先, 根據(jù)現(xiàn)實需求對農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地重新劃分為16個小類, 并與現(xiàn)行用地分類進行銜接。然后, 按照產(chǎn)業(yè)用地和配套用地兩類進行管理。前者需要參照建設用地進行管理, 后者參照原用途地類進行管理。政策創(chuàng)新包括以下4點。第一, 如果產(chǎn)業(yè)用地是小于400 m2的單體建筑或小于3畝以下連片開發(fā), 采取“指標單列、先用后銷、封閉運行”的做法, 即先進行農(nóng)轉用, 然后通過臺賬報批完成征收程序。該政策簡化了審批程序, 縮短審批時間。第二, 對于需要建設用地指標不多的旅游項目, 采取“點狀供地”模式, 在不影響規(guī)劃布局的前提下, 充分利用閑置的存量建設用地進行供地, 節(jié)省建設用地指標。第三, 專門為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)用地預留一定數(shù)量的年度計劃指標, 解決點狀供地確需新增建設用地指標的情況, 實現(xiàn)“增量撬動存量”的效果。第四, 對于村集體經(jīng)濟組織或本村村民自主投資經(jīng)營的新產(chǎn)業(yè), 可以采取“只轉不征”的做法, 保留 (新增或存量) 集體土地所有權。這種情況下集體可以自主經(jīng)營, 也可以作價入股與外來資本共同經(jīng)營, 但集體要占主要股份。
以上做法, 既涉及農(nóng)村公共設施類用地的盤活利用, 又涉及通過新增國有建設用地撬動新增或存量集體建設用地, 還涉及歷史遺留用地問題的解決, 更涉及集體經(jīng)營性建設用地的作價入股以及與外來資本聯(lián)營, 較大地提升了用地的經(jīng)濟效率, 屬于本文討論的集體建設用地市場化改革的范疇, 也為非試點地區(qū)集體建設用地市場化提供了一個新樣本。
類似的案例還有:貴州湄潭對宅基地采取“分割登記”, 允許原宅基地的部分面積作為商鋪或辦公場地轉讓或租賃入市;福建晉江在征收過程中預留仍屬于集體產(chǎn)權的辦公樓宇作為征地補償, 保障集體經(jīng)濟組織可持續(xù)收入;紹興在保障農(nóng)村集體土地所有權和農(nóng)民資格權的前提下, 允許農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房使用權的市場交易, 為農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間?？梢? 實踐中地方開展的一系列創(chuàng)新和改革, 雖然針對的是不同類型的農(nóng)村建設用地 (甚至是設施農(nóng)用地) , 但其最終目標都是為了實現(xiàn)集體土地的經(jīng)濟利益提升, 屬于統(tǒng)籌型市場化改革范疇。
6、集體經(jīng)營性建設用地市場化“回撤”的現(xiàn)象
改革實踐中, 集體建設用地入市增值收益的分配是焦點之一。很多研究指出集體建設用地價格會受到區(qū)位、制度等因素的影響, 可能引發(fā)市場化改革的公正、公平問題[1]。只有在區(qū)位、基礎設施配套、交通通達度等方面有優(yōu)勢的地塊才有更好的機會入市, 絕大多數(shù)地塊面臨著“弱市場”的困境。在改革推進的近兩年, 集體經(jīng)營性建設用地市場化似乎出現(xiàn)了“回撤”現(xiàn)象, 政府行為越來越明顯。相對于最初“就地入市”, 試點地區(qū) (尤其是東部發(fā)達地區(qū)) 都在探索“異地調(diào)整入市”“合作入市”“統(tǒng)籌入市”等創(chuàng)新做法。
“就地入市”即原址入市, 是最直接的入市方式。而“異地調(diào)整入市”, 涉及兩個或以上的村集體通過實地或指標交換的方式完成入市, 以解決歷史遺留的產(chǎn)權問題 (如“飛地”問題) , 或解決區(qū)位較差的土地的入市問題 (一般以“指標交易”實現(xiàn), 即遠郊村將建設用地復墾后的指標賣給近郊村, 由近郊村擴大入市規(guī)模, 同時支付遠郊村指標費用) 。“合作入市”是更加主動的一種異地調(diào)整方式, 即兩個及以上的村集體共同將指標用于開發(fā), 既有利于用地規(guī)模增加、基礎設施配套完善和用地效率提升, 也有利于區(qū)位不好的村集體參與入市和分享紅利。由于“合作入市”一般由村集體之間自由協(xié)商, 交易費用、協(xié)商成本較高, 實踐中案例較少?！敖y(tǒng)籌入市”一般由鎮(zhèn)級政府 (甚至一些地方是區(qū)、縣政府) 對轄區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設用地通過成立國有或集體所有的股份公司統(tǒng)一經(jīng)營, 不同村集體入股并按股分紅。該模式的優(yōu)點在于, 在鎮(zhèn)或區(qū) (縣) 范圍內(nèi)實現(xiàn)了分配的公平公正, 通過政府公權力推動實現(xiàn)談判的低成本。
可見, 集體經(jīng)營性建設用地市場化改革在不到三年的時間里, 在規(guī)則設計上政府參與 (甚至是干預) 的現(xiàn)象日趨明顯。表面上看, 是市場化改革步伐的“回撤”, 實際上揭示了市場化改革的一條重要的規(guī)律:市場與政府兩種手段應相輔相成, 而不是相互替代。
7、集體建設用地市場化改革規(guī)律初探
7.1 現(xiàn)階段市場化制度表象不同, 但殊途同歸
上述4種類型的市場化改革表象上是獨立的市場化進程, 但制度本質上可以相互轉化, 而且當不同市場上邊際經(jīng)濟效率提升趨同后, 割裂的市場也會自然演化為統(tǒng)一的市場。
首先, 統(tǒng)籌型市場化的“口子”放大后, 等同于集體經(jīng)營性建設用地直接入市改革。武義等地的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地新政, 即開了一個集體建設用地直接入市的口子, 由集體經(jīng)濟組織或本集體村民開發(fā)經(jīng)營, 或與外來資本合營, 可以“只轉不征”, 保留集體產(chǎn)權屬性。如果允許無論何種主體經(jīng)營都可以“只轉不征”, 就與直接入市一致了。第二, 留用地政策中留地比例如果升高到100%, 則等同于集體建設用地直接入市, 且此時的集體建設用地真正實現(xiàn)了與國有建設用地“同權”, 也意味著村集體獲得用途改變后的完整使用權, 此時政府可以收取調(diào)節(jié)金來分享收益。實際上, 留地比例和調(diào)節(jié)金收取比例在本質上是一致的, 都決定了集體與國家在增值收益共享上的比例。第三, 由于多針對近郊區(qū)的農(nóng)村, 宅基地用益物權指標化可能會遭受現(xiàn)實中的批評。但如果動態(tài)來看, 隨著近郊區(qū)農(nóng)村退出和集聚后, 城鎮(zhèn)化邊界外擴, 目前的遠郊村即未來的近郊村, 如果城鎮(zhèn)化需求依然存在, 則目前的遠郊村同樣可以采取類似的指標化的做法, 實現(xiàn)宅基地的市場價值, 這個過程會最終進入一個均衡狀況, 這個均衡是由城鄉(xiāng)建設用地市場均衡來決定的。此時, 宅基地用益物權的市場邊際價值與其節(jié)省指標用于國有一級市場上的邊際價值相等, 宅基地的市場化與經(jīng)營性建設用地市場化的邊際價值也相等。
7.2 市場化改革成效必須有產(chǎn)業(yè)實際需求拉動
無論是試點還是非試點地區(qū), 一個共性的規(guī)律都是基于產(chǎn)業(yè)的實際需求。憑空創(chuàng)造的市場化, 即使規(guī)則再完善, 其市場化也不一定有好的效果。湖北沙洋縣是2010年集體建設用地流轉的省級試點, 雖然參照國有土地出讓制度構建了集體建設用地流轉制度, 但由于沙洋是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣, 集體建設用地很難獲得市場青睞, 流轉制度最終只是“空制度”[1]。而浙江德清縣, 在改革后一年半時間就有81宗土地入市, 其背后是集體建設用地上大量的產(chǎn)業(yè)用地需求在支撐[18]。
7.3 市場需與政府相輔相成, 實踐中政府對市場有收緊約束的趨勢
市場需要政府, 不僅僅是因為市場難以解決外部性問題, 更是因為在交易過程中, 政府有時比市場成本更低、效率更高。比如在“合作入市”上, 自發(fā)的協(xié)商面臨過高的成本而很難實現(xiàn)。浙江德清東衡村最初計劃由8個村集體合作開發(fā)以實現(xiàn)較大規(guī)模的地塊入市, 但是因為協(xié)商和交易成本太高, 最終由資本的入股合作代替了最初的以地入股合作的設想[18]。這也解釋了在一些試點區(qū)出現(xiàn)國企來經(jīng)營集體土地 (比如和林格爾的留用地托管公司、義烏的集體土地專營公司等) , 甚至有些試點區(qū)還組建事業(yè)單位來推進統(tǒng)籌入市 (比如南海的集體土地整備中心) 的原因。另外, 市場化改革從無到有, 政府最初的態(tài)度多以鼓勵為主, 但是隨著改革的深入, 政府則越來越謹慎。在紹興的閑置農(nóng)房激活計劃中, 國土部門對一些超出政策范圍的行為從最初的默許, 演變?yōu)楹髞淼膰栏褚?guī)范, 從用地分類、規(guī)劃管控、基礎設施配套等方面提出更多的要求a。杭州的留用地政策近年來也開始編制專項規(guī)劃來規(guī)范留用地落地。這些現(xiàn)象都表明, 市場的一些負面效應開始顯現(xiàn), 為了避免風險, 政府開始約束收緊。
7.4 收益分配比效率提升更重要, 決定了市場化的實際路徑
政府雖然看重“蛋糕”能做多大 (即經(jīng)濟效率) , 但更看重“蛋糕”怎么分 (即收益分配) 。在集體經(jīng)營性建設用地入市上, 雖然就地入市最符合經(jīng)濟效率 (成本低、效益高) , 但很多地方依然要求推進異地調(diào)整、合作入市或者統(tǒng)籌入市。浙江義烏在綜合了北京大興、上海松江和廣東南海經(jīng)驗的基礎上, 成立集體土地運營公司, 開始探索以鎮(zhèn)街為單位的統(tǒng)一經(jīng)營, 其主要目的就是為了平衡不同區(qū)位土地增值收益的巨大差異。
8、研究結論與政策啟示
本文對現(xiàn)階段集體建設用地市場化改革進行了全面觀察, 總結了不同實踐路徑的共性規(guī)律, 這些地方實踐有助于理解中國特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的演進。
8.1 集體建設用地市場化是由點及面的改革, 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場需要長期演化形成
通過實踐觀察, 無論是從宅基地、存量經(jīng)營性建設用地, 還是從閑置的公共基礎設施用地入手去設計市場化模式, 都可以推動農(nóng)村地區(qū)建設用地的市場化進程。隨著不同路徑的市場化改革的深入, 各類建設用地的經(jīng)濟效率在邊際上會趨同, 那時城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場自然就會形成。這個過程是長期的, 路徑是由點及面的, 最終演化成為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場。因此, 對于現(xiàn)階段的國家戰(zhàn)略來說, 不一定要馬上推廣“可復制”的試點經(jīng)驗, 相反由地方自己探索合適的路徑, 中央提供合適的制度環(huán)境, 是一種可行的戰(zhàn)略選擇。
8.2 市場化改革路徑受三類利益分配難題的影響, 效率之余需重點回應分配問題
改革實踐中地方選擇何種路徑, 受到三類利益分配的影響。第一類是城鄉(xiāng)之間的分配, 第二類是不同村集體之間的分配, 第三類是單個村內(nèi)部的分配 (1) 。城鄉(xiāng)之間的利益分配決定了集體建設用地改革的現(xiàn)實路徑。宅基地、征地、公益用地或是經(jīng)營性建設用地, 本質上都能夠實現(xiàn)從城市向鄉(xiāng)村轉移收益的效果, 差別就在于分配比例上的區(qū)別。這是決策者主觀的決策, 決定了市場化現(xiàn)實路徑的選擇。第二類和第三類的收益分配, 是第一類收益分配“衍生”的問題。農(nóng)村整體收益提升了, 還會面臨內(nèi)部的分配。為此, 市場化改革還需要關注如何去除區(qū)位等條件的影響。用益物權指標化、合作或統(tǒng)籌入市、留用地指標化等都屬于消除區(qū)位等條件影響的做法, 讓不同集體和村民都能夠相對公正公平地共享政策紅利。
8.3 政府需為市場保駕護航, 亟需出臺基礎性規(guī)則
秩序是市場化改革的基礎。改革初期對各種探索的鼓勵與支持是必要的, 但更需要及時保障市場秩序。這涉及兩方面的公共政策, 一是編制專項規(guī)劃或直接納入空間規(guī)劃, 二是出臺合理的增值收益調(diào)節(jié)政策。村莊建設用地總量控制、空間用途管制、指標落地專項規(guī)劃等都屬于這類基礎性規(guī)則。同時, 還需要合適的收益調(diào)節(jié)規(guī)則, 可采取調(diào)節(jié)金或稅的形式。
8.4 土地權利的立法保障, 是市場的前提, 更是弱勢群體參與市場化的基礎
為了切實保障農(nóng)民利益不受損, 最合適的方式是賦予農(nóng)民法定的權利。不僅是因為產(chǎn)權是市場化的前提, 更是因為法定的產(chǎn)權是保護弱勢群體的最佳手段。所有權、資格權和使用權“三權分置”的提出, 不僅是市場化的前提, 更體現(xiàn)了保障農(nóng)民權益的“妙筆”。因為有了資格權, 農(nóng)民將能夠也必須參與市場化的設計和運行。法定的農(nóng)民資格權將受到市場的尊重。對于諸如指標化的市場化改革做法, 也可以考慮建立法定的“發(fā)展權”來保障此類交易的秩序和農(nóng)民利益。義烏市對“集地券”展開的統(tǒng)一登記發(fā)證屬于此類嘗試。
作者單位： 浙江大學公共管理學院 浙江大學土地與國家發(fā)展研究院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國土地科學2018年08期
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