摘要：農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場有助于打破地方政府對土地供給的壟斷, 對地方財政收入、政府債務(wù)、農(nóng)民收入等會產(chǎn)生不同程度的影響。從11個城市試點(diǎn)情況來看, 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場仍面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。為此, 必須深化土地制度改革, 實現(xiàn)由“土地財政”向“稅收財政”轉(zhuǎn)變;加強(qiáng)政府與社會資本的合作, 保障集體建設(shè)用地租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營;加強(qiáng)監(jiān)督管理, 切實保證集體建設(shè)用地租賃住房各方利益;建立和健全集體建設(shè)用地租賃住房稅收制度;穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場, 建立房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制。

自黨的十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場, 允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股, 實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價以來, 中央多次發(fā)文推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)。2018年1月, 國土資源部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于沈陽等11個城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實施方案意見的函》。2018年中央“一號文件”提出適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。2019年中央“一號文件”提出, 要全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革, 加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場的目的在于:嘗試打破地方政府對居住用地的壟斷, 逐步改革城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu);盤活農(nóng)村集體資源, 提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用效率, 保障農(nóng)民分享土地增值收益, 增加土地財產(chǎn)性收入;加大住房供應(yīng)量, 緩解城市住房供應(yīng)緊張問題, 建立和完善房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機(jī)制, 大力構(gòu)建多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度;促進(jìn)社會資本參與住房租賃市場供應(yīng), 提高住房供應(yīng)效率, 提高社會效益。那么, 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場如何實現(xiàn)上述目標(biāo)?其中又存在什么困難?現(xiàn)有的研究多集中在集體建設(shè)用地能否入市流轉(zhuǎn)和如何流轉(zhuǎn)等方面, 對租賃住房的研究則大多集中在國有建設(shè)用地上的公租房和商業(yè)性租賃住房上, 而對集體建設(shè)用地租賃住房的關(guān)注相對較少?；诖? 本文從現(xiàn)行土地制度出發(fā), 對集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場的相關(guān)政策進(jìn)行梳理和對比, 分析其積極作用和面臨的挑戰(zhàn), 并提出利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的相關(guān)建議。

一、集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場的政策演進(jìn)、政策異同與現(xiàn)實價值

為緩解地方政府壟斷土地供給引發(fā)的矛盾, 中央積極推進(jìn)土地制度改革, 逐步放開集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場的政策, 并在多個城市進(jìn)行試點(diǎn), 以建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

(一) 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場的政策演進(jìn)

學(xué)術(shù)界對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否入市以及如何入市的爭論與探討從未停止[1,2,3]。中央也對深化農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行了積極的探索。從中央“一號文件”來看, 中央對農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到逐漸放開的過程。2013年以來, 中央“一號文件”中關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的改革逐漸明確與深化, 從最初的“村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場”, 到提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下, 允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、入市”;再到“分類實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)”, 進(jìn)而提出全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革, 政策的變化呈現(xiàn)既積極改革又慎重穩(wěn)進(jìn)的特征 (見表1) 。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的逐步放開, 有利于提高農(nóng)村土地利用效率, 促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 帶動農(nóng)民致富增收。然而, 集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場也會對地方政府收入、地方土地儲備制度、城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面形成沖擊[4]。正是如此, 中央選擇先進(jìn)行集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場的試點(diǎn)。根據(jù)中央“一號文件”關(guān)于集體建設(shè)用地入市的部署, 2017年8月, 國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》的通知, 批準(zhǔn)北京、上海、廣州、西安、鄭州等13個城市進(jìn)行試點(diǎn)工作。2018年1月, 國土資源部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合發(fā)函, 原則同意沈陽等11個城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實施方案, 自此, 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場開始啟動。

(二) 各地利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策異同

實行試點(diǎn)的各個城市在利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策上有其共同點(diǎn)。各試點(diǎn)城市的試點(diǎn)方案圍繞黨的十九大報告所提出的“房子是用來住的, 不是用來炒的”的精神, 采取多種方式利用集體建設(shè)用地發(fā)展住房租賃市場 (見表2, 下頁) 。其主要措施包括:

第一, 建立統(tǒng)一的規(guī)劃與審批制度。對集體建設(shè)用地租賃住房進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃, 有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局, 減少或避免資源的錯配以及土地的浪費(fèi)。各個城市的試點(diǎn)范圍基本上都選取了道路、醫(yī)療、教育等公共配套設(shè)施相對齊全、租賃需求較強(qiáng)的區(qū)域 (如工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、學(xué)校等) , 并且明確規(guī)定建設(shè)租賃住房不能減少耕地的保有量。

資料來源:根據(jù)各城市國土資源局網(wǎng)站資料整理。

第二, 創(chuàng)新開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營模式。多數(shù)試點(diǎn)城市的政策都鼓勵農(nóng)民和村集體利用建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。村集體可以自行建設(shè)運(yùn)營, 也可通過聯(lián)營、入股等方式引入包括國有企業(yè)在內(nèi)的外部社會資本, 激活和帶動社會力量。

第三, 建設(shè)統(tǒng)一的租賃住房平臺管理機(jī)制。統(tǒng)一將集體租賃住房納入租賃平臺建設(shè), 統(tǒng)籌住房租賃市場。明確租賃雙方的權(quán)利義務(wù)以及運(yùn)營模式、租賃管理、物業(yè)服務(wù)、納稅申報、退出機(jī)制, 完善相關(guān)補(bǔ)貼政策。

第四, 嚴(yán)格登記產(chǎn)權(quán), 嚴(yán)防“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)。對利用集體建設(shè)用地建設(shè)的住房, 產(chǎn)權(quán)按照項目或建設(shè)的住房房屋棟數(shù)核發(fā), 不分割單元、單層、單戶、單間的產(chǎn)權(quán)證。租賃房在產(chǎn)權(quán)證上備注為租賃住房, 不能轉(zhuǎn)讓抵押、轉(zhuǎn)租以及改變土地用途。

實行試點(diǎn)的城市在集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場的運(yùn)營模式上也有所差異。沈陽市除納入該市住房租賃信息服務(wù)與監(jiān)管平臺統(tǒng)一運(yùn)營登記管理外, 還可以由住房租賃企業(yè)運(yùn)營。武漢市和南京市則積極探索集體經(jīng)濟(jì)組織自主運(yùn)營和委托專業(yè)租賃機(jī)構(gòu)運(yùn)營的模式, 通過住房保障平臺整體租賃住房的方式, 形成政府整租、企業(yè)承租、個人租賃相結(jié)合的租賃方式。廈門市由集體經(jīng)濟(jì)組織與市屬、區(qū)屬國有企業(yè)開發(fā)建設(shè), 并成立合作公司運(yùn)營管理。

(三) 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場的現(xiàn)實價值

第一, 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房是對土地制度改革的一次初步探索, 是打破地方政府對居住用地壟斷的開端, 有利于逐步改革城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu), 從源頭上改革土地出讓制度。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房、發(fā)展租賃住房市場, 與國有建設(shè)用地市場形成“互補(bǔ)”關(guān)系[5], 是完善“租購并舉”長效機(jī)制的重要舉措。成熟的租賃住房市場能夠促進(jìn)周邊產(chǎn)業(yè)和商業(yè)的發(fā)展, 帶來可觀的稅收收入。對租賃住房的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、登記和管理, 有利于將來征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等, 使地方政府逐步擺脫對“土地財政”的依賴。

第二, 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房能夠盤活集體資源, 保障農(nóng)民分享土地增值收益, 增加土地財產(chǎn)性收入。隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展, 傳統(tǒng)農(nóng)村逐漸被不斷擴(kuò)大的城市所包圍、吞并。相對于規(guī)劃完善的國有用地, 農(nóng)村土地存在居民點(diǎn)分散、土地“空心化”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉后土地大量閑置等問題。這樣的閑置土地不能參加流轉(zhuǎn)、進(jìn)行市場化配置, 會導(dǎo)致農(nóng)村集體財產(chǎn)被閑置。但若按照“國有征收、補(bǔ)償出讓”的模式, 又容易產(chǎn)生“失地農(nóng)民”。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房不需要通過地方政府的征收就能改變土地使用的性質(zhì), 使得集體建設(shè)用地的利用市場化, 能夠正常競租, 從而縮小了集體建設(shè)用地收益與周邊國有土地收益的差距。且土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)仍屬于農(nóng)民, 農(nóng)民不會因為征地而失去生產(chǎn)工具喪失收入。村集體通過對集體建設(shè)用地租賃住房的自主開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營, 可使農(nóng)民獲得比較穩(wěn)定的租金收入。

第三, 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場屬于土地供給側(cè)的改革, 能夠拓寬租賃房屋土地供應(yīng)渠道, 降低租賃房屋的開發(fā)安置成本, 緩解住房供應(yīng)緊張問題。其一, 每年新增的國有建設(shè)用地需要經(jīng)過國務(wù)院和國家發(fā)展改革委的報批審查, 新增指標(biāo)受到嚴(yán)格控制, 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房不占用建設(shè)用地新增指標(biāo), 這無疑增加了租賃住房的土地供應(yīng)。其二, 集體建設(shè)用地不需要交納土地出讓金, 相對于國有建設(shè)用地的利用具有成本優(yōu)勢, 有助于保障租金水平的穩(wěn)定。且利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房所帶來的生活設(shè)施、教育資源和醫(yī)療資源等配套設(shè)施的升級與改變, 也有希望深化“剛需”住房群體長期租住房屋的預(yù)期, 有效地緩解短期租房的需求壓力。

第四, 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房能夠促進(jìn)社會資本參與租賃住房市場建設(shè), 不僅能夠提高住房供給效率, 而且會產(chǎn)生普惠性的社會效益?，F(xiàn)有的租賃住房市場供給模式主要分為政府的公租房模式和社會租賃住房模式。公租房模式的房源供給主要依靠開發(fā)商的配建項目, 一方面配建總量不能滿足市場需求, 另一方面開發(fā)商在房價上漲時會對房源進(jìn)行回購, 壓縮租賃住房的供給。社會租賃住房模式則存在房源分散、缺乏較為統(tǒng)一的運(yùn)營管理等問題, 容易產(chǎn)生租賃糾紛。在各地的試點(diǎn)方案中, 大多都明確提出了鼓勵村集體或者村經(jīng)濟(jì)組織依靠自身能力或者對外尋求地產(chǎn)商或國有企業(yè)的合作進(jìn)行土地的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營。這不但使得租賃住房的房源供給能夠獲得保障, 而且可有效解決房源分散、租賃糾紛等方面的問題, 還有助于吸納就業(yè)。

二、集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場面臨的挑戰(zhàn)

集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場雖然得到了11個大中城市的響應(yīng)并開始了試點(diǎn)工作, 但是其具體實施仍然面臨諸多困難, 主要體現(xiàn)在四個方面。

(一) 各級政府依賴“土地財政”, 集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)任重道遠(yuǎn)

利用集體建設(shè)用地建設(shè)的租賃住房進(jìn)入租賃市場, 有助于打破地方政府壟斷住房土地供給的既定模式, 改變以往通過改變用地性質(zhì)獲取高額土地出讓金的“土地財政”模式。在“營業(yè)稅改增值稅”改革的大背景下, 地方政府財政收入減少, 用于償還債務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金甚至公務(wù)員工資發(fā)放、公共教育投入的財政資金更加緊張。集體建設(shè)用地直接入市和流轉(zhuǎn)會對地方土地出讓市場和地方財政收入造成較大影響。根據(jù)wind數(shù)據(jù)庫和鵬元資信數(shù)據(jù), 試點(diǎn)文件所批準(zhǔn)的11個城市2016年的地方債務(wù)率雖然屬于可控范圍, 但是部分城市的地方債務(wù)存量已超出一般預(yù)算性收入, 償債壓力較大, 不得不依賴土地出讓收入這一預(yù)算外收入來源。

除個別城市外, 多數(shù)試點(diǎn)城市嚴(yán)格控制國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地入市。從各個城市具體的試點(diǎn)實施方案來看, 大多數(shù)城市并沒有詳細(xì)的實施步驟與日程時間表, 試點(diǎn)方案中規(guī)劃的租賃住房建筑面積也較為有限, 建設(shè)地塊多是存量用地。多數(shù)地方政府仍持觀望態(tài)度。地方政府、房地產(chǎn)商和集體建設(shè)用地所有者的利益平衡難度較大, 有的城市明確規(guī)定集體建設(shè)用地的開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營必須由當(dāng)?shù)氐膰蟹康禺a(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行, 有一定的門檻限制[6]。

(二) 集體建設(shè)用地租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營充滿挑戰(zhàn)

租賃住宅小區(qū)需要一定的配套設(shè)施, 包括水電煤氣、電視網(wǎng)絡(luò)、垃圾處理等基本生活相關(guān)服務(wù)設(shè)施;醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社區(qū)服務(wù)等家庭生活相關(guān)配套設(shè)施;以及小區(qū)與城市周邊公共交通線路等設(shè)施。從目前以自籌資金建設(shè)為主的城中村建設(shè)情況來看, 僅依賴村集體或村民來進(jìn)行基本生活相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)就已經(jīng)捉襟見肘, 醫(yī)療和教育等配套設(shè)施的提供就更為困難[7]。特別是中小學(xué)校配置缺失, 難以滿足租房家庭長期居住的需求, 也影響了“租購?fù)瑱?quán)”政策的實施[8]。

現(xiàn)有的租賃住房管理模式存在諸多問題。政府的公租房專門運(yùn)營機(jī)構(gòu)易出現(xiàn)管理主體人力不足、資源錯配、監(jiān)督滯后、退出機(jī)制不順暢、租金難繳等問題。商業(yè)租賃模式分為以出售租房信息資源為主的傳統(tǒng)中介租賃模式以及依托互聯(lián)網(wǎng)信息平臺, 從房源到管理和運(yùn)營都提供服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)長租模式。傳統(tǒng)中介模式無統(tǒng)一租賃平臺, 存在房源分散、業(yè)主放租零散、租賃登記備案率低下等問題, 導(dǎo)致政府難以對住房租賃市場進(jìn)行有效的監(jiān)管, 容易導(dǎo)致偷稅漏稅以及各種租賃糾紛。以廣州市為例 (見圖1) , 2017年在廣州市房屋租賃建設(shè)委員會備案登記的住房租賃平均價格為29.25元/平方米, 遠(yuǎn)低于中國房地產(chǎn)協(xié)會通過市場調(diào)查統(tǒng)計得到的市場供給價格42.83元/平方米以及租客關(guān)注價格40.16元/平方米?？梢? 現(xiàn)有登記備案數(shù)據(jù)與市場的真實情況產(chǎn)生了脫節(jié)。在互聯(lián)網(wǎng)長租模式中, 中介機(jī)構(gòu)以高杠桿方式引入第三方信貸機(jī)構(gòu)墊付所有房租, 以租客信用為抵押, 以租戶每月租金為還款來源。其風(fēng)險和危害在于:其一, 通過高杠桿融資后的中介公司容易壟斷房屋租賃市場, 可能隨意提高房屋租金;其二, 高杠桿的融資模式成本較高, 如果房屋中介經(jīng)營不善, 就容易造成資金鏈斷裂, 其風(fēng)險將直接轉(zhuǎn)移到租客和房東身上。因此, 集體建設(shè)用地租賃住房的運(yùn)營管理需要進(jìn)行制度上的創(chuàng)新。

(三) 集體建設(shè)用地租賃住房的利益協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制尚未建立

保障和分配集體建設(shè)用地租賃住房帶來的增值收益, 亦存在一定困難?！独眉w建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》規(guī)定, 開發(fā)主體是以村民委員會、聯(lián)合社、土地專營公司、土地股份合作社、村集體資產(chǎn)管理公司等為表現(xiàn)形式的集體經(jīng)濟(jì)組織, 而不是農(nóng)村居民個體。這就涉及在行使土地開發(fā)權(quán)時是否能夠體現(xiàn)土地所有人的真實意愿的問題。目前大多數(shù)涉及農(nóng)村集體土地有償使用的規(guī)范性文件并未涉及集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部如何分配資金收益, 如村民委員會、村民小組和農(nóng)民之間如何協(xié)調(diào), 權(quán)屬如何界定等[9]。用作建設(shè)租賃住房的集體建設(shè)用地畢竟只是農(nóng)村土地中的一部分, 若按照現(xiàn)有的按人頭分配處理, 就容易帶來兩方面的問題:其一, 若所獲收益按村集體所有人口平均分配, 土地真實所有者就容易認(rèn)為存在“搭便車”現(xiàn)象, 自己的利益受損, 會產(chǎn)生不滿情緒;其二, 若只分配給土地所有人所在村民小組, 而不顧及全村集體利益, 則易導(dǎo)致村民之間產(chǎn)生貧富差距。

由于缺乏監(jiān)管制度, 政府對集體建設(shè)用地租賃住房的資金收益進(jìn)行監(jiān)管存在較大困難。一般來說, 集體建設(shè)用地經(jīng)營管理權(quán)和分配權(quán)掌握在村干部手中, 建設(shè)和運(yùn)營租賃住房中產(chǎn)生的資金用途去向、收益等能否做到公正、公開, 村民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)能否得到有效保障, 都有待考量[10]。由于沒有明確的土地法人代表, 在引入社會資本建設(shè)和運(yùn)營租賃住房的過程中, 用地企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生的糾紛難以追責(zé), 承租方的利益亦難以得到保障。

(四) 建設(shè)租賃住房配套的稅收制度不完善

利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房屬于制度上的創(chuàng)新, 因此也需要稅收制度的創(chuàng)新。從參與開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營的社會資本來看, 租賃住房具有投資資金需求量大、回收期長的特點(diǎn)。我國尚未對建設(shè)運(yùn)營租賃住房提供完善的房地產(chǎn)信托投資基金支持。作為房地產(chǎn)企業(yè)重要融資手段的信托融資期限較短, 普通的商業(yè)房地產(chǎn)信托融資杠桿率高, 企業(yè)資金壓力較大。若沒有政府的多種稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行扶持, 就容易導(dǎo)致門檻效應(yīng)的產(chǎn)生, 不利于中小投資者參與租賃住房的建設(shè)。

圖1 2017年廣州市市區(qū)房屋租賃備案登記情況

數(shù)據(jù)來源:廣州市住建委、廣州市房地產(chǎn)協(xié)會。

租賃住房的增值收益是由地方政府投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的, 并非由土地所有者個人投資或勞動投入所產(chǎn)生。我國關(guān)于土地增值收益的稅收制度還不夠完善, 容易導(dǎo)致土地增值收益歸少數(shù)個體所有的困境。以土地屬性類似的城中村租賃住房產(chǎn)生的問題為例, 部分村民依靠房屋租賃、村集體分紅等收益暴富, 依賴城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的級差地租演化成坐享其成的食利階層, 甚至出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象, 產(chǎn)生了負(fù)面社會效益。集體建設(shè)用地租賃住房是否會重蹈覆轍, 仍有待觀察。

三、結(jié)論與對策建議

綜上所述, 地方政府通過轉(zhuǎn)換土地使用性質(zhì)獲取土地出讓金的融資模式為城鎮(zhèn)化帶來了巨大的資金, 但也引致了“土地財政”依賴、地方政府債務(wù)擴(kuò)大、城市住房需求失衡、農(nóng)民失地又失業(yè)等經(jīng)濟(jì)問題和社會問題。從根本上解決這些問題, 必須徹底解決地方財政與土地“招拍掛”高度捆綁問題, 深入推進(jìn)土地制度改革。集體建設(shè)用地進(jìn)入住房租賃市場就是改革的一項舉措。11個試點(diǎn)城市的探索實踐表明, 集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)。應(yīng)對這些困難和挑戰(zhàn), 有效推進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場政策的落實, 需重點(diǎn)從如下方面著手:

第一, 深化土地制度改革, 實現(xiàn)由“土地財政”向“稅收財政”轉(zhuǎn)變。在“土地財政”模式下, 地方政府與銀行、房地產(chǎn)商, 甚至整個房地產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈條形成了高度捆綁的利益共同體。依靠土地出讓獲取城建資金的融資模式是不可持續(xù)的, 容易引發(fā)房地產(chǎn)泡沫。為此, 必須深化土地制度改革, 但若改革過于激進(jìn), 就會對政府債務(wù)償還、銀行貸款等造成影響, 引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險, 這就需要進(jìn)行漸進(jìn)式的改革。以集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場為土地改革的切入口, 再配合物業(yè)稅、房租稅、房產(chǎn)稅等稅制改革, 就可以讓地方政府獲得長期穩(wěn)定的稅收, 從而更容易與“土地財政”進(jìn)行解綁[11]。更深層次上, 應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能, 強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制, 做到地方政府“有多少錢辦多少事”, 防止透支地方政府信用, 引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。

第二, 加強(qiáng)政府與社會資本的合作, 保障集體建設(shè)用地租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營。集體建設(shè)用地租賃小區(qū)配套設(shè)施需要地方政府進(jìn)行投資建設(shè)。因其規(guī)劃區(qū)域多屬城市郊區(qū), 公共交通、水電通信、醫(yī)療教育等配套設(shè)施相對不完善, 僅靠村民或者村集體出資建設(shè), 將難以滿足大規(guī)模租賃的需求。地方政府應(yīng)承擔(dān)這類公共服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè), 短期內(nèi)包括建設(shè)道路、新設(shè)公交路線、建設(shè)軌道交通等方式, 以保證租賃群體出行便利。長期建設(shè)上, 應(yīng)增設(shè)社區(qū)醫(yī)院、提供中小學(xué)教育等, 滿足租賃群體長期生活的預(yù)期, 真正做到“租購?fù)瑱?quán)”。然而, 建設(shè)配套設(shè)施又會對地方財政支出產(chǎn)生一定的壓力, 為此, 可以考慮通過市場化手段, 采取PPP融資模式對公交路線等進(jìn)行特許經(jīng)營, 引進(jìn)和鼓勵私人機(jī)構(gòu)進(jìn)入醫(yī)療和教育等領(lǐng)域, 作為公共服務(wù)提供的重要補(bǔ)充[12]。集體建設(shè)用地租賃住房的管理模式也需要創(chuàng)新?，F(xiàn)有的政府管理模式、傳統(tǒng)中介租賃模式與互聯(lián)網(wǎng)長租模式均存在缺陷。政府應(yīng)為集體建設(shè)用地租賃住房設(shè)立專門的房地產(chǎn)投資信托基金 (REITs) 以及發(fā)行住房債券, 提供長期的低息資金支持, 降低建設(shè)融資成本。建設(shè)、培育專業(yè)化、集團(tuán)化的租賃住房管理公司, 既可解決政府管理的資源錯配問題, 又可嚴(yán)格控制房屋租賃管理公司以高杠桿融資手段搶占租賃房源, 哄抬租金擾亂市場。

第三, 加強(qiáng)監(jiān)督管理, 切實保證集體建設(shè)用地租賃住房各方利益。政府應(yīng)出臺規(guī)范性文件, 完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部利益分配的規(guī)章制度, 建立起政府、村集體、村民小組和村集體成員個體之間的協(xié)商機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制, 以解決相關(guān)糾紛, 保障農(nóng)民的利益不受集體組織侵害。應(yīng)建立起政府主導(dǎo)的租賃住房建設(shè)運(yùn)營收益資金監(jiān)管制度, 對涉及集體建設(shè)用地租賃住房的資金設(shè)立專門的公開賬戶, 在政府和集體成員的監(jiān)督下, 定期公布賬戶收支[13]。對資金收入的支配管理方案也必須嚴(yán)格按照程序得到村民會議、村民代表會議的同意后方可實施。從長遠(yuǎn)看, 通過產(chǎn)權(quán)制度改革組建股份合作社或股份公司, 作為入市主體, 有利于改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

第四, 建立和健全集體建設(shè)用地租賃住房稅收制度。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房實際上也是房地產(chǎn)開發(fā)的一種形式。按照商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)模式, 開發(fā)商應(yīng)交的稅收包括土地出讓契稅、土地使用稅、土地增值稅、城建稅、印花稅、教育費(fèi)附加和企業(yè)所得稅等, 應(yīng)交的行政費(fèi)用包括人防費(fèi)、水電費(fèi)、煤氣費(fèi)和增容費(fèi)等, 約占開發(fā)成本的15%～20%。適當(dāng)減免這類稅費(fèi)有利于減輕社會資本參與利用租賃住房建設(shè)的資金壓力, 也有利于降低社會資本參與建設(shè)的門檻[14]。地方政府應(yīng)當(dāng)建立起統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)房屋租賃管理系統(tǒng), 對房屋租賃合同的登記、備案以及租金稅費(fèi)的繳納進(jìn)行跟蹤管理。嚴(yán)查偷稅漏稅逃稅等行為, 合理地將土地增值收益通過財政轉(zhuǎn)移用于公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)。

第五, 因地制宜, 穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場。各地存在地域因素、經(jīng)濟(jì)水平、人口流動、發(fā)展模式等方面的差異, 因此集體用地建設(shè)租賃住房的推廣應(yīng)因城而異。比如人口凈流出的三四線城市住房需求相對于一二線城市較低, 大力推廣租賃住房建設(shè)顯得不合適, 反而會加重庫存壓力。地方政府應(yīng)針對各地具體情況因地制宜進(jìn)行改革, 而非“一刀切”。

集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場試點(diǎn), 是“以構(gòu)建租購并舉的住房體系為方向, 著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”精神的具體實踐, 是土地供給制度改革的重要舉措。從供給側(cè)來看, 通過對集體建設(shè)用地的開發(fā)利用, 可打破地方政府對住房用地的壟斷, 增加市場的房源供給、盤活土地, 能夠緩解城市居民對住房的需求。從需求側(cè)來看, 發(fā)展租賃住房市場有助于降低部分人群購房預(yù)期, 穩(wěn)定房價, 抑制高價“地王”的產(chǎn)生。另外, 利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房可使農(nóng)民在保存生產(chǎn)資料的同時分享土地增值收益。地方政府也能通過集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房, 配合“租購?fù)瑱?quán)”等政策發(fā)展房屋租賃市場, 構(gòu)建房地產(chǎn)健康發(fā)展長效機(jī)制。再配合以物業(yè)稅、房產(chǎn)稅的改革, 地方政府將獲得穩(wěn)定的稅源, 逐漸擺脫“土地財政”依賴。

作者簡介： 龍志和, 華南理工大學(xué)工商管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師; *莫凡 (通信作者) , 華南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院博士研究生。;

基金： 廣州市人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地廣州國家創(chuàng)新型城市發(fā)展研究中心2017年度研究項目“基于創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的珠三角城市群合作發(fā)展研究” (2017IC03);

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2019年03期

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