——以雙軌政治為分析框架

摘要：當前關于農村社會穩(wěn)定問題的幾種研究視角要么強調了農民上訪的政治性，要么突出了人的能動性，而忽視了導致農村社會不穩(wěn)定的結構性條件，帶有很強的唯意志論和目的論色彩，不能很好的解釋當下的農村社會穩(wěn)定問題。而費孝通多年前曾經(jīng)使用過的“雙軌政治”視角有助于我們更好地透視當下農村社會不穩(wěn)定因素存在的客觀原因及作為改進的基本參考依據(jù)。在這一分析框架下，要構建農村社會的穩(wěn)定系統(tǒng)，可以從以下幾個方面著手：擴大基層民主，實行地方自治；減少地方政府層級；加強新聞和輿論監(jiān)督；強化基層人大代表的職責。

關鍵詞：雙軌政治；農村社會穩(wěn)定；淤塞；暢通

對于中國這樣一個趕超型國家而言，穩(wěn)定問題至關重要。鄧小平曾深刻指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉?！?/span>[1]而穩(wěn)定的重中之重則在農村，因為“中國有百分之八十的人口住在農村，中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩(wěn)定的基礎是不行的?！?/span>[“2]農村不穩(wěn)定，整個政治局勢就不穩(wěn)定?！?/span>[3]美國著名政治學家亨廷頓在尋找現(xiàn)代化中的國家如何盡可能平穩(wěn)地實現(xiàn)現(xiàn)代化的道路時，充分關注到了農村的作用，認為“農村的作用是個變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源。”[4]。因此，在我國建設社會主義現(xiàn)代化道路進程中，如何盡可能爭取和實現(xiàn)農村的社會穩(wěn)定，避免出現(xiàn)動蕩局面，就異常值得研究。然而，近年來隨著各項改革的推進，農村社會活力在被激發(fā)的同時，由農地糾紛、農民上訪、農村群體性事件等引發(fā)的社會矛盾也隨之凸顯，使農村社會的穩(wěn)定遭遇到了較大挑戰(zhàn)。迄今這一挑戰(zhàn)不僅在實踐層面未能得到有效解決，就是在研究層面的諸多成果也未能令人滿意。因而本文認為有進一步探索的必要。

一、當前關于農村社會穩(wěn)定的幾種理論視角

（一）肖唐鏢、胡榮的農民行動視角

肖唐鏢和胡榮兩人各自在獨立研究的基礎上，從農民行動的視角分析了農村社會的穩(wěn)定問題。

肖唐鏢依據(jù)“農民行動的信念基礎”這一理解框架，從農村社會心態(tài)與行動的視角觀測和分析了農村政治穩(wěn)定形勢。他認為在當今中國農村，政治穩(wěn)定的核心與根本是黨和政府的統(tǒng)治基礎問題。對這一統(tǒng)治基礎，既可從社區(qū)內部，對社區(qū)的權力結構和治理秩序進行分析；也可上下結合，對自上而下的政治權力在農村的合法性基礎以及農村社會本身的心態(tài)與行動狀況同時進行分析。而相比較而言，后一視野要更寬闊一些，更有利于對農村穩(wěn)定的研究。鑒于此，肖唐鏢主張從后一視角人手，分析黨和政府在農村的統(tǒng)治基礎。肖唐鏢以為，“心態(tài)”與“行動”是測量認同基礎與績效基礎、從而統(tǒng)治基礎的兩個有效尺度。前者反映了人們的價值評判與選擇取向，后者反映了人們的實際作為狀況；前者反映的是人們的主觀愿望，后者反映的是人們的客觀行動。通過對“心態(tài)”與“行動”的勾連性研究，即能對農村政治穩(wěn)定狀況做出較為準確的把握與預測。[5]

胡榮則從農民上訪這一行為來研究農村社會穩(wěn)定。他主要從兩個角度來研究農民上訪，一是從政府信任流失的角度，二是從基層政權退化的角度。首先，胡榮將農民對不同層次政府的信任分為兩個因子：即農民對黨中央國務院和省委省政府信任的“高層政府信任因子”和對市委市政府、縣委縣政府以及鄉(xiāng)黨委鄉(xiāng)政府信任的“基層政府信任因子”。胡榮認為農民對高層政府的信任度較高，但對基層政府的信任度卻偏低?！彼ㄟ^多元回歸分析表明，除性別、年齡等因素對政治信任的影響顯著外，農民上訪與政治信任的流失有很大關系：上訪者到達政府層次每提高一級，其對政府的信任就減少一個檔次。其次，胡榮借鑒了杜贊奇關于國家政權內卷化的理論來分析基層政權退化與農民上訪之間的關系。胡榮認為，農村基層政權的退化直接導致了農民上訪，導致農村基層退化的根本原因是民權式微，要有效地避免政權退化就要進行相應的政治體制改革，擴大農民的政治參與渠道。[6]

（二）于建嶸的農民維權“以法抗爭”模式

這一模式是于建嶸在借鑒李連江等人研究成果的基礎上，總結出來的當代中國農民維權活動的解釋框架。

李連江與歐博文二人在合寫的論文《當代中國農民的依法抗爭》中，首次用“依法抗爭”這一概念來概括當代中國農民的維權活動特征。[7]于建嶸在此基礎上，提出了農民維權“以法抗爭”的解釋框架。他認為，農民的抗爭活動從時間上可以劃分為三個階段，在“以法抗爭”之前，是“日常抵抗”階段和“依法抗爭”階段。在1992年以前，農民的多數(shù)反抗可以大體歸結為“弱者的武器”的日常抵抗形式，這種抵抗的重要特點是幾乎不需要事先的協(xié)調或計劃，它們利用心照不宣的理解和非正式的網(wǎng)絡，通常表現(xiàn)為一種個體的自助形式；避免直接地、象征性地對抗權威。自1992年到1998年，農民的反抗可以歸結為“依法抗爭”這類形式?！耙婪範帯奔础耙哉邽橐罁?jù)的抗爭”，農民是利用中央政府的政策來對抗基層政府的土政策，以上級為訴求對象，抗爭者認定解決問題的主體是上級，抗爭者不直接對抗他們控訴的對象。這種反抗形式是一種公開的、準制度化或半制度化的形式，采用的方式主要是上訪，以訴求上級政府的權威來對抗基層干部的“枉法”行為。在新的時期，中國農民的抗爭方式和內容表現(xiàn)出了新的特征，以往的概括已顯示出了局限性，由此于建嶸使用了“以法抗爭”這一概念來重新概括之。[8]這一概括在學界引起了巨大反響，隨之成為了學界用于解釋農民抗爭現(xiàn)象的主流范式。[9]而關于農村群體性事件的主要原因，于建嶸歸結為經(jīng)濟、政治和文化使然。[10]

（三）尹利民、陳國勝的結構分析視角

兩位作者從國家的政治結構、農業(yè)經(jīng)濟社會結構及在歷史上形成的社會組織結構這三個方面，通過比較稅費改革前后的農村社會穩(wěn)定狀況的變化來對中國農村社會穩(wěn)定的內在機理進行動態(tài)的研究。他們認為稅費改革后，尤其是

2006年全國取消農業(yè)稅后，農民從過去沉重的稅費負擔中解脫出來，基層政府與干部之間的矛盾關系也得到一定程度的緩解，他們之間的直接對抗幾乎消失。但是，因農民維權而引發(fā)糾紛的重心，開始由稅費負擔轉向土地糾紛，進而又擴展為林權糾紛。從而土地糾紛、林權糾紛成為農民維權的焦點。但為什么在國家減輕了農民負擔，在一定程度上緩解了社會矛盾之后，已有的問題還沒有根本解決，新的問題又出現(xiàn)？作者認為首先是國家宏觀的政治結構，即中央與地方形成的政治上集權、行政上分權這一權力分配格局，容易出現(xiàn)權力濫用的行為和滋生地方機會主義。不管是稅費改革前的農民負擔，還是稅費改革后的土地糾紛等，都是與這一政治結構安排有莫大的關系。其次是農業(yè)經(jīng)濟的社會結構。中國仍然是一個農業(yè)經(jīng)濟社會，在經(jīng)濟模式上表現(xiàn)為小農經(jīng)濟。在社會化小農階段，農業(yè)的分割性很強。即便在進入20世紀90年代以后，作為一個整體的農業(yè)，中國也還基本上沒有形成一個統(tǒng)一的市場關系。這意味著農產(chǎn)品的貿易仍然主要在社會的底層進行，并以一種分散狀態(tài)形成千千萬萬的地方性市場。這種以地方性市場網(wǎng)絡為中心而相互牽連的村莊組成的農業(yè)經(jīng)濟社會，缺陷之一在于市場的狹小與分割，資源配置不能實現(xiàn)最優(yōu)化，進而阻礙農業(yè)生產(chǎn)的商業(yè)化程度，使得農村貿易經(jīng)常處在一個缺乏公平的平臺環(huán)境下進行。作為弱勢一方的農民，在交易中很難改變其弱勢地位。此外，土地糾紛頻繁還源于當前產(chǎn)權制度安排存在的漏洞，即使用權與所有權分離的制度安排本身存在制度性的缺陷。第三是農村社會的組織結構。改革開放以來，中國傳統(tǒng)的以村落和血緣為基礎的社會中層組織被打破了，結構松散的民間組織開始興起，但是能填補其功能的現(xiàn)代型社會中層組織尚未發(fā)展起來。因此，當前的中國農村，從總體上而言仍然屬于大眾社會。大眾社會的社會結構大體包括三層：精英——民間組織——普通民眾。我國當前的民間組織是改革開放以后，在農村逐漸興起的一種組織類型，它是一種新型的、成員關系松散的、非等級機構的、沒有明確目標的組織形式，其功能非常有限。因此，當前中國農村社會穩(wěn)定的局勢雖然還在國家的掌控之中，但是由于受制于當前中國農業(yè)經(jīng)濟社會以及國家政治結構的限制，使得國家在面對社會矛盾時，不能有效地動用相關資源來貫徹自己的意志，從而很難從根本上解決問題。[11]

從上述三種解釋農村社會穩(wěn)定理論的簡要概述中，我們可以發(fā)現(xiàn)盡管它們的分歧較大，但對于影響農村社會穩(wěn)定的根源的探討上，則基本都歸結為當前中國的經(jīng)濟、政治與文化（或社會）使然。其中的農民行動視角與“以法抗爭”模式更是把農民過重的稅費負擔看作是引發(fā)農村社會不穩(wěn)定的“罪魁禍首”。但這兩種視角均強調了農民上訪的政治性，尤其是于建嶸的“以法抗爭”模式更是遭到了應星和吳毅的批評。[12]而且在分析的視角上，這兩種視角均突出了人的能動性，而忽視了導致農村政治不穩(wěn)定的結構性條件，帶有很強的唯意志論和目的論的色彩。[13]另一方面，結構性的分析視角雖著眼于中國的現(xiàn)實制度性弊端，但難以進一步的回答：在我國的經(jīng)濟、社會以及政治制度仍需堅持和鞏固的當前和今后，農村的社會穩(wěn)定問題是否是難解的？我們以為，討論農民的上訪和群體性事件問題，進而解決中國農村的社會穩(wěn)定問題，應放到現(xiàn)實制度的語境和環(huán)境下，才是建設性的和有益的，否則只能得出悲觀性的結論?；诖耍覀儗⒛抗馔斗诺劫M孝通多年前曾經(jīng)使用過的“雙軌政治”視角，以此來分析和解答當下中國農村的社會穩(wěn)定問題。

二、費孝通關于“雙軌政治”的分析視角與現(xiàn)實啟示

20世紀30、40年代，費孝通在他的《基層行政的僵化》和《再論“雙軌政治”》這兩篇經(jīng)典著作中正式提出并詳細論述了“雙軌政治”這一概念和理論來概括傳統(tǒng)中國政治的基本特征。[14]

“雙軌政治”的提出，是費孝通進行了長期深入的歷史研究和對中國傳統(tǒng)社會的深刻體察的結果。費孝通首先注意到幅員遼闊的古代中國，雖然沒有比羅馬帝國強很多的軍隊和交通體系，但卻長期存在著一個中央集權的行政制度。為什么這種統(tǒng)治能夠長期有效地維系下去？費孝通認為根本原因就在于政治上有上通下達、來往自如的兩條平行的軌道：一條是自上而下的體現(xiàn)為中央專制體制的軌道，這條軌道以皇帝（君主）為中心，外層為中央到地方的官僚系統(tǒng)，具體治理上由官員和具有“準官員”身份的知識分子來共同完成，中央派遣的官吏只到縣一級為止，皇權不下縣；另一條是自下而上的體現(xiàn)為基層自治的民主體制的軌道，這條軌道由地方士紳等精英進行治理，士紳階層是基層社會的實際“統(tǒng)治階級”，而宗族等是士紳進行鄉(xiāng)村治理的組織基礎。[15]

費孝通認為，任何政治決不能只在自上而下的這一條單軌上運行。他指出，“在一個健全的，能持久的政治必須是上通下達，來往自如的雙軌形式。這在現(xiàn)代民主政治中看得很清楚，即使在所謂專制政治的實際運行中也是如此的。如果這兩軌中有一道淤塞了，就會發(fā)生桀紂之類的暴君。專制政治容易發(fā)生桀紂，那是因為自下而上的軌道是容易淤塞的緣故?！?/span>[16]這句話可從兩個方面來理解：首先“，雙軌政治”可以用于解釋各種不同類型社會的治理結構，因而具有較強的適用性（當然，不同的形態(tài)社會“雙軌”的內涵有所不同）；其次，“雙軌政治”的“兩軌”必須同時有效運轉，治理危機才不會發(fā)生。[17]表面上，中央的政令只是在自上而下的這一條軌道上運行并且君權無限：郡縣長官由中央任命和派遣，對中央的命令他們只能忠實地執(zhí)行，否則便是犯下欺君之罪，輕則流放，重則斬首。但為什么中國以往的專制政治中可能成為暴君的皇帝又不致成為暴君呢？這是因為存在著兩道對中央皇權的防線。第一道防線是政治哲學中的的“無為主義”。因為在法律范圍管不住皇帝的專制統(tǒng)治下，政府的有為實際上是在自上而下的單軌上開快車，所做的事得不到民意的擁護而大多失敗。歷史經(jīng)驗告訴皇權只能以政治的“無為主義”代替憲法，才能“有為”。第二道防線是“紳權緩沖”，即紳權成為自下而上的政治軌道。由于地方紳士不屬于正式的官僚系統(tǒng)，他們難以被懲罰，從而有可能抵制來自政府正式的政令。他們可能通過一切社會關系影響官方的政策，直至皇帝本人。這條自下而上的軌道享有地方人民所授予的權力，不受中央干涉，可以防止無限制的中央權力的肆虐，從而在政治穩(wěn)定中起到十分重要的作用。費孝通據(jù)此指出，“無論任何統(tǒng)治如果要加以維持，即使得不到人民積極的擁護，也必須得到人民消極的容忍。換句話說，政治絕不能只在自上而下的單軌上運行。人民的意見是不論任何性質的政治所不能不加以考慮的，這是自下而上的軌道?！?/span>[18]

通過上述言簡意賅的分析，費孝通深刻地揭示了中國歷史上封建集權體制長期存在的根本原因。但他的最終目的并不在于此，而是在于研究現(xiàn)代社會。他觀察到在現(xiàn)代社會，由于地方性公務日漸復雜，要維持原來那種有權無能的的中央集權是不可能的了，因而防止權力被濫用的第一道防線崩潰了。并且更要緊的是，第二道防線也由于國民政府在基層社會中推行保甲制度而被沖破了。在費孝通看來，保甲制實際上是要把自上而下的政治軌道延長到每家門口，在自上而下的單軌上開快車，傳送中央的政令。但這個制度的推行破壞了民間的自治領域，使許多民生所關的事無法進行，淤塞了自下而上的軌道，形成一個下情不能上達的政治死角，破壞了傳統(tǒng)政治制度的安全閥。如何解決這一困境？費孝通在當時也沒有提出具體的辦法，只是籠統(tǒng)地認為“必須加強軌道中自下而上的那一道?！倍訌姷霓k法，就是“民主和憲法”[19]、“學習英美的代議制”[20]。

從雙軌政治的內容來看，這一理論雖然簡單明了、通俗易懂，但卻堪稱重要。其重要性不僅體現(xiàn)為其內容本身所具有的解釋力，更在于其整個分析過程。首先，它提出了當代中國的政治與社會穩(wěn)定的關系。費孝通明確指出，如果一個政權要想持久，就必須保證雙軌通暢，否則就會產(chǎn)生嚴重后果。這一點即便在當代中國也同樣容易證明。如新中國成立后開始消滅地主階層，鏟除“紳權”，在政治輿論上則實施嚴密控制，強調中央一統(tǒng)天下，自下而上的軌道被拆除，民間真實的聲音難以上達，由此導致“浮夸風”盛行和“大躍進”運動，并最終導致社會幾近失控，出現(xiàn)了“文革”這樣的混亂局面。[21]由此可見，政治雙軌在社會穩(wěn)定中占有重要地位，其是否暢通，可以成為當下中國社會是否穩(wěn)定和如何改善的重要觀察工具。

其次，“雙軌政治”理論更為重要的方面是其中暗含了這樣一個論斷：一個社會的穩(wěn)定必須以一定的政治經(jīng)濟條件為基本出發(fā)點。“雙軌政治”理論的核心是雙軌并行、上下通達，但實現(xiàn)這一路徑卻可能不是單一的，而是因時因地而異。盡管傳統(tǒng)中國的政治體制中皇權無限，但民情上達的機制依然存在。政治雙軌民情上達通道暢通是根本的目的，但達到這個目的的形式和手段卻可以有所不同。[22]在中國歷史上，紳士可以從諸如親戚、同鄉(xiāng)、同年等等社會關系，與官方形成一個溝通的渠道，在一定程度上將下面的民意表達出來。由于紳士在地方上的重要影響并且同地方官僚存在著千絲萬縷的關系，使得奉行“無為而治”的皇權必須依賴他們對自治團體實施治理，因而對他們有所顧忌，這就對皇權形成了一定的制約。在當時的歷史社會條件下，由于這種溝通和制約的機制是有效的，于是皇權得以維持，政權能夠持久。而人民對于“天高皇帝遠”的中央權力極少接觸，履行完有限的義務（主要是交糧納稅）后就可以鼓腹而歌，不用去理會什么皇權。這跟現(xiàn)代西方國家以民主來表達人民意見和和代表民意，以憲法來限制政府權力的機制是不同的。[23]費孝通意識到現(xiàn)代中國的社會經(jīng)濟條件發(fā)生了巨變，不可能回到原來的狀態(tài)，中央的權力不可避免地會加大，“今后無論那一黨所組成的政府必然得做比以往的政府更多的事，傳統(tǒng)的無為主義已經(jīng)失其意義。”[24]從“無為”轉向“有為”的過程和結果，就是必然要加強自上而下的這一軌，當其權力發(fā)展到憲法也無法制約時，就只能把自下而上的那一軌同時加強。

重溫上述費孝通關于“雙軌政治”的重要論述，我們可以得到兩個方面的重要啟示：其一，傳統(tǒng)中國通過中央集權實行的自上而下的專制軌道實際上屬于“精英治理”，它主要依靠國家的正式制度和“有形政府”；而以地方鄉(xiāng)紳為基礎的自下而上的軌道是一種民間社會的自治形態(tài)，它依靠的是非正式制度和“無形政府”。傳統(tǒng)中國的政制體系之所以能夠長期穩(wěn)定并有效治理，很大程度上正是“精英治理”和“社會自治”這兩條平行的政治軌道共同作用的結果。因此，國家的政事治理中要保證兩條軌道的暢通。其二，要實現(xiàn)這兩條軌道上下貫通的手段和方式又不是唯一的，而是多樣化的。因而，當我們研究中國當下的農村社會穩(wěn)定問題時，也需要認真分析當前它所面臨的社會政治經(jīng)濟條件，這是研判政治雙軌是否淤塞、問題的癥結是什么以及如何設計改革方案的前提。受此啟示，本文的研究就力圖從中國當前農村的社會政治經(jīng)濟現(xiàn)實出發(fā)，對農村社會現(xiàn)階段的政治雙軌是否貫通來展開分析。這一理論工具將有助于我們更好地透視當下農村社會不穩(wěn)定因素存在的客觀原因及進一步改進的基本參考依據(jù)。

三、政治雙軌的淤塞與農村社會不穩(wěn)定

透過上述費孝通的雙軌政治理論，我們可以看到，傳統(tǒng)中國由于有上下貫通的兩條平行軌道，使得上情能夠下達，下情也能夠上達，由此國家與社會能夠經(jīng)?；樱鐣惨虼说靡猿志梅€(wěn)定。但進入20世紀初始，中國傳統(tǒng)社會開始解體，同時國民黨政府開啟的現(xiàn)代國家政權建設也面臨諸多困境。這一切都是源于“雙軌政治”在這一進程中發(fā)生了蛻變并終結。而發(fā)生蛻變的主要原因在于1905年科舉制的廢除，使紳權和民間精英均遭到了沉重打擊，士紳徹底走向了衰落。與此同時，國民黨政府在現(xiàn)代國家政權建設中實施的保甲制度加強了對鄉(xiāng)村社會的滲透和控制，將自上而下的軌道筑到了每家門前，嚴重破壞了地方自治。另一

方面，一些劣質化的士紳和鄉(xiāng)村地痞在基層社會充當起了國家政權的代理人，導致“保護性經(jīng)紀”被“贏利性經(jīng)紀”取代。這最終造成了中華帝國政治的雙軌同時淤塞，國家治理危機的加劇和鄉(xiāng)村社會的不斷衰敗并存也就在所難免[25]，穩(wěn)定性大大降低。此時中國共產(chǎn)黨人領導和發(fā)動了以鄉(xiāng)村為中心、走農村包圍城市、武裝奪取政權的農民革命，完成了對國民黨政權的致命一擊。

而新中國成立后建立的治理機構與前相比雖已頗具現(xiàn)代特征，但政治的雙軌仍然難以較好貫通，甚至發(fā)生了淤塞。而淤塞點就在于作為連接“上下”的中間點的“地方”。這里的“地方”既包括地方政府機構，也包括地方官員。從上傳下達的軌道來看，中國政府在建設現(xiàn)代國家的過程中，在中央權力不斷得到加強的同時，國家政權也不斷向基層推進。從1950年代末推行的人民公社制度和1970代末全國推行建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權實踐來看，這種努力是相當成功的。至此也形成了省——地區(qū)署——縣——鄉(xiāng)的四級國家地方政權機構。這種膨脹了的地方行政機構對中央政令的下達有很大影響：中央的任何政令只有暢通無阻地逐次經(jīng)過這四級，才能最后到達基層社會。但地方政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展中，逐步形成和強化了自身的利益，它們不一定會忠實地執(zhí)行來自中央的政策。雖然從正式的制度和規(guī)則來說，單一制國家的地方政府是中央政府的一部分，地方政府要無條件服從中央政府的統(tǒng)一領導，但事實上由于各地情況的差別，各地、各級地方政府扮演的角色也大不相同，既有掠奪型的，也有發(fā)展型的，還有代理型的。各地、各級地方政府都有它們自身的利益，不一定與中央和當?shù)厣鐣睦嬉恢隆＿@些自身利益的存在使得它們在收到中央的政令時往往會“選擇性執(zhí)行”[26]：符合它自身利益的，它就努力執(zhí)行；不符合它自身利益的，它就冷處理，不嚴格執(zhí)行，或者壓住不執(zhí)行，甚至會另外出臺不同的政策，以致中央一套，地方一套，各自為政。因此有所謂“政令不出中南?！?、“上有政策，下有對策”之說。任何政令經(jīng)過這四級，其執(zhí)行或傳達都會或多或少地變形，并且經(jīng)過的層級越多，變形的程度越大。

為了防止政策走樣和落空，中央一般會采取以下反制措施。一是中央領導直接深入基層調研；二是派員開展定期不定期的巡查。如國務院直接派出督察組對地方政府貫徹落實中央政策情況進行專項調查；三是建立輿情預警系統(tǒng)，一旦出現(xiàn)涉及社會穩(wěn)定的輿情問題，就會高度重視，展開正式的調查。這幾項措施雖然能夠在一定程度上監(jiān)督和制約了地方，使地方對中央和民眾的偏離得到矯正，但總的說來，這樣的處理方式都只是個案式、典型式的，而不是在制度的框架下批量地處理問題。這些處理方式在現(xiàn)實中往往是“按下葫蘆浮起瓢”，不能滿足中央和民眾的期待。

從地方官員來看，他們也有自身的利益。按照我國的政治體制，地方官員是中央政策的執(zhí)行者，應忠實地執(zhí)行中央政策、努力提高中央政策的執(zhí)行力。但事實上，地方官員也是理性的經(jīng)濟人，他們在履行職責的同時，也有追求自身利益(地方利益)最大化的內在動力。當有機會為自身或親朋好友謀取額外利益時，地方官員就有可能不是那么嚴格地執(zhí)行中央的政策，而有著自己的“小算盤”，使中央的一些政策到了地方成了“強弩之末”。

由于地方政府和地方官員的理性存在，政治雙軌就容易引起淤塞，使農村社會的不穩(wěn)定現(xiàn)象容易產(chǎn)生。首先看自上而下的軌道。在取消農業(yè)稅費前，一方面，由于農民沉重的負擔引發(fā)的涉穩(wěn)事件此起彼伏，中央從“穩(wěn)定壓倒一切”的大局考慮，三令五申要求切實減輕農民負擔。但另一方面，地方的制度性擴張必然帶來更多的機構和人員。而中央并未為這些膨脹的機構和人員提供財政上的支持。在東部沿海發(fā)達地區(qū)，地方尚有充足的財力自我解決這一負擔，而在中西部農村地區(qū)，由于非農產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，所有的財政負擔，包括國家基層政權建設的費用，最終都只能攤派給農民。中央和地方在對于農民負擔的問題上所處的立場不同使“減負”政策難以得到全面成功地落實。有些地方甚至還出現(xiàn)了基層政府阻撓農民了解中央有關農民負擔政策法規(guī)的事。在古代，中央的政策只能通過地方這個中介傳達給農民個人，地方的訊息封鎖尚能湊效。但在交通和資訊傳媒高度發(fā)達的當下，中央的政策能夠通過大眾傳媒直接下達到哪怕再偏遠的農村，使農民足不出戶就可以直接聽到來自中央的“聲音”。由于不能壟斷資訊，此時的地方官員就不能再像歷史上那樣可以憑著作為皇權的代表而狐假虎威，甚至胡作非為。但只要他們需要，仍然可以通過各種措施降低中央政策的貫徹執(zhí)行力度，也可以阻礙農民獲得全面的中央資訊。從而在農民眼里，他們所獲得的來自中央和地方政府的資訊完全不同：中央政府通過新聞傳媒傳達出來的資訊處處體現(xiàn)了對農民的關心和重視；但在現(xiàn)實中感受到的地方政府又不是“催糧”，就是“要款”，呈現(xiàn)出一種掠奪型或稅費型特征。而時下雖然取消了農業(yè)稅，并且在“以工哺農、以城帶鄉(xiāng)”和“多予少取放活”的發(fā)展方針指導下，中央還連續(xù)多年實施了各種惠農政策，然而農民仍難以清楚這些政策的具體內容。[27]更有甚者，一些基層政府在落實中央惠農政策的過程中實際上是坑農、害農[28]，使中央的許多政策到了基層走了樣、變了味。此外，近年中央政府一再強調不可違背農民意愿強拆強建、強征農民土地，但許多地方政府卻有令不止，引發(fā)了不少的群體性事件。從現(xiàn)實中得來的對中央和地方政府的認識，農民形成了兩套各不相同的資訊：中央的政策是好的，但壞就壞在負責實施的地方官員，因而有民謠所謂“中央是恩人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人”。

其次看自下而上的軌道。這條軌道也受到地方利益存在的影響。由于地方政府的利益和地方社會的利益并不一定總是一致，有時甚至還可能是直接沖突的，農村中出現(xiàn)的問題和農民的訴求很難通過地方政府傳達到中央上層。農民只有通過各種辦法如致信或繞過地方政府到北京上訪，試圖直接和中央溝通來達到目的。于是上訪案件特別是大規(guī)模集體越級上訪事件逐年增多。[29]實際上這也可以看做是中央和基層社會試圖聯(lián)合起來抑制地方政府的一種努力。而作為反制，地方政府必然會阻止農民的這些行動，防止農民和中央政府的直接溝通，尤其是對“集體上訪”、“越級上訪”嚴加防范。一些地方政府甚至在“反上訪”運動中張貼出“嚴懲越級上訪”、“越級上訪違法”、“堅決打擊越級上訪”之類的通告或標語。中國近年來農村上訪案件的不斷發(fā)生在一定的程度上表明了體制內自下而上政治軌道的淤塞，需要從疏通雙軌的角度探討消除農村社會存在的不穩(wěn)定因素。

四、疏通政治雙軌構建農村社會的穩(wěn)定系統(tǒng)

首先應當承認的是，雖然費孝通的雙軌政治理論對于傳統(tǒng)中國的政治穩(wěn)定具有相當?shù)慕忉屃Χ?，但也并非完美無缺，其局限性也同樣明顯。例如，他提出的關于基層社會中紳權的性質和能力問題一開始就遭到了質疑。而被批評得更多的，則是他既假定了官僚體制內的官員必然會忠實地執(zhí)行中央皇權的政令，同時又假定了官僚體制外的紳士會盡可能代表和表達民情，由此上下兩條政治軌道保持了貫通。但事實上，歷史上的地方官僚同當下的政府官員一樣，也有自身的利益并可能會為了維護自身的利益而欺上瞞下、陽奉陰違、徇私枉法、夸耀政績。同樣，官僚體制外的紳士也不可能抽象籠統(tǒng)地代表民眾利益，他們也有自身的利益。費孝通這些簡單化的假設可能會因此而忽視了官僚內部存在的對皇權的抵制，同時也夸大了紳士對民權的代表作用與對皇權的制約作用。[30]因而當我們用這一理論來分析中國當前的農村問題時，應當揚長避短。就其長處即這一理論的解釋性價值而言，“雙軌政治”至少可以為我們提供一個解決當下農村社會穩(wěn)定問題的視角。它提醒我們，要構建農村社會的穩(wěn)定系統(tǒng)，就要疏通地方這個淤塞點，暢通“中央——農村”的政治雙軌通道。具體地說，可從以下幾方面著眼：

1.擴大基層民主，實行地方自治。目前中國政治雙軌的淤塞點在于地方政府及地方官員，因而疏通雙軌的著眼點應當是建立有效的機制以約束地方政府的權力，抑制地方官員，特別是要使民情能夠上達。這實際上就是要加強中央政府與農民間的聯(lián)盟，防止中央、地方機構（精英）、農民三者之間出現(xiàn)兩端式微、中間膨脹的現(xiàn)象，防止中間層在一個社會中的離心傾向。[31]約束地方的方式有多種，如完善人民代表大會制度、強化法治以民權約束地方權力、以及加強權力機構之間的制衡等。但我們認為最根本的制度性約束是擴大基層民主和建立有效的法治。首先，要疏通雙軌，當務之急就是要約束地方，因而積極落實和加快發(fā)展農村基層民主就成為重中之重。而其基本路徑就是要在完善村民自治的基礎上，擴展農民參與和擴大直接選舉，將農民的直接選舉擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級的主要官員，使這兩級的主要官員在身份上作為基層政府官員的同時，也是受農民監(jiān)督的農民利益的代言人。由此，一方面使農民真正擁有監(jiān)督基層干部的民主權利，使能夠制約基層政府，另一方面使農村社情民意有一個上達的制度性機構。其次，在健全法治方面，針對當前的上訪機制不能批量而只能個案解決的缺陷，有必要建立一個隸屬中央并直接向中央負責的司法機構來對地方政府進行縱向監(jiān)督，從而構建起一個能夠批量處理民怨的法治機制。目前，我國在制度設計上，司法機構的橫向監(jiān)督十分軟弱，甚至無法起到監(jiān)督作用，其重要原因之一就是地方政府而不是中央政府掌握著司法機構的財政。農村地區(qū)的情況可能表現(xiàn)得更加復雜。要改變這種現(xiàn)狀，根本的就是要加大中央政府的財政能力，使地方司法機構可以直接獲得中央的財政保障。對于相對貧困地區(qū)，其財政資源則依靠中央政策從相對發(fā)達地區(qū)轉移，以此緩解農村基層政府財政的壓力，使地方司法機構能夠更加有效的履行監(jiān)督職責。

2.減少地方政府層級。我國歷史上的地方政府層級，除了秦代實行郡縣兩級，元朝發(fā)展成為省、路、府、縣四級制以外，從漢開始直到明清時期，地方行政層級一直維持在三級(但不同的時期，這三級的名稱有所不同，此處不贅述)。到國民政府時期，地方行政層級主要是省縣兩級，行政公署作為省的派出機構在省、縣之間起到上傳下達的作用。解放后，地方行政層級幾經(jīng)演變，發(fā)展成為目前的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)四級。地方政府層級的多少，不僅關系到農民負擔，還影響到行政效率和行政成本，同時還直接關系到中央政策和法令向基層政府的傳達和貫徹，以及農村社會社情民意向中央的傳輸。因此減少地方行政層級，解決我國行政層級過多的問題便成了問題的關鍵所在。當然，由于這一改革涉及面廣，影響重大，短期內難以實施。但從長遠來看，隨著我國財政管理體制“省管縣”試點的實施及其推廣，行政上省直接對縣的管理體制也成為必然。行政上省直管縣后，市便失去了管理縣級政府的職能，此時便可以考慮將市作為省級政府的派出機構。而縣以下可按照工農分業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的原則，精鄉(xiāng)擴鎮(zhèn)，將現(xiàn)有的鄉(xiāng)級政權改為縣派出的基層行政組織；同時，擴展鎮(zhèn)的自主權，將鎮(zhèn)政權改為基層地方自治組織，實行鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治，建立縱向集權、橫向分權的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制。[32]由此減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一行政層級，建立起以縣做為基層政權的管理體制。這種體制可以為逐步實現(xiàn)縣政之下的公民自治奠定良好基礎。

當然，關于減少地方行政層級的方案有多種，一些地方在實踐中也展開了積極探索。但總的來說，我國行政層級最理想的就是把現(xiàn)有的省、地級市、縣、鄉(xiāng)這四級地方政權變?yōu)槭?、縣兩級層次。但由于我國人口眾多、地域廣闊、經(jīng)濟發(fā)展非同質性等特殊國情決定了一下子實行整齊劃一的地方兩級管理模式是不現(xiàn)實的，因此，只能因地制宜，逐漸過渡。

3.加強新聞和輿論監(jiān)督。新聞和輿論監(jiān)督是制約地方政府和官員的有力工具，對于實現(xiàn)農村社會的穩(wěn)定也具有十分重要的意義。通過強有力的新聞和輿論監(jiān)督，給農民提供表達訴求的機會和渠道，他們真實的聲音才能夠上達，自下而上的軌道也就暢通，中央政府才能夠了解農村實情，有利于及時調整有關政策。在加強新聞和輿論監(jiān)督方面，現(xiàn)代新媒體提供了一個很好的平臺和渠道，一些掌握并善于運用這一技能的農民可以直接向中央政府反映問題，中央政府也可以據(jù)此監(jiān)督地方、掌握輿情，從而有利于雙軌政治的暢通。當然，對新聞和輿論的監(jiān)督也要以法治和道德為前提。

4.強化基層人大代表的職責。人大代表的主要職能之一，就是保持與選民的密切聯(lián)系，通過接待選民、走訪、座談等多種形式，聽取、收集和反映選民的意見、建議和要求，認真履行代表職責，努力為人民服務。而其服務人民的方式之一，或說其基本權利之一，就是通過提出建議、批評和意見，監(jiān)督國家機關及其工作人員的工作。作為基層人大代表，由于與農民接觸頻繁和便利，甚至一些人大代表本身出身于農民，熟悉農村狀況，了解農民訴求，需要經(jīng)常注意深入群眾，堅持走群眾路線，保持與農民密切接觸，多聽取、收集農民的意見、建議和要求，并運用人大代表享有的權利將農民的意見、建議和要求向上反映，使下情能夠順利上達。

總之，要從根本上通過各種方式使自下而上和自上而下的信息管道能夠暢通，實現(xiàn)政治雙軌的有效銜接和良性互動，以及國家政權建設與基層社會自治兩者之間的動態(tài)平衡，在此基礎上形成的治理結構才是國家通往善治的必由之路，從而也是我國農村社會實現(xiàn)長治久安的有效途徑。

注釋：略

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《學習與實踐》2017年第4期 

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