近日，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提到，“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

意義之所以重大，一方面是因為它關(guān)乎農(nóng)民的土地權(quán)利和發(fā)展問題，另一方面因為它是對當前農(nóng)村面臨的重大權(quán)利性和機制性問題做出的回應(yīng)。筆者長期在農(nóng)村進行田野調(diào)查，在調(diào)查中，筆者深深感受到土地權(quán)屬不清以及流轉(zhuǎn)機制不完善給農(nóng)民權(quán)利和農(nóng)民收益帶來的損失。

這些問題主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是在部分農(nóng)村，有大量的荒地存在。由于一些村莊勞動力外出務(wù)工的情況較多，同時受制于土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)并不多、流轉(zhuǎn)效益也不大，因此許多耕地就處于無人耕種的狀態(tài)。二是人情式流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較多。大多外出打工的農(nóng)民一般將土地流轉(zhuǎn)給親戚、鄰居等有人情關(guān)系的人，雙方?jīng)]有簽訂協(xié)議，收益分配一般也靠人情劃分，有的是流入方每年給流出方一些糧食。這樣的土地流轉(zhuǎn)造成了產(chǎn)權(quán)與收益的不對等。三是征地過程中存在著以“集體所有權(quán)”壓制“承包權(quán)”的現(xiàn)象。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些城郊村的土地被征用時，常常有干部用“土地是集體的”、“土地是國家的”、“你只是有使用權(quán)而已”這樣的理由來回應(yīng)農(nóng)民的不同意見。

上述問題在很大程度上可以歸因于“三權(quán)”的邊界及相互關(guān)系模糊不清，這進一步導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)利與權(quán)益沒有得到完全實現(xiàn)。首先，集體所有權(quán)在強制性權(quán)力的支撐下容易侵蝕農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，其結(jié)果是農(nóng)民失去土地。其次，在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)邊界界定不清、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范的情況下，農(nóng)民的土地難以轉(zhuǎn)為資本，其結(jié)果是農(nóng)民失去收益。

近日出臺的《意見》對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”作了明確規(guī)定，并提出了相關(guān)保障機制，這對于明晰土地權(quán)屬、促進土地增值無疑是有益的，因為只有在產(chǎn)權(quán)清晰、土地權(quán)利得到充分保障的基礎(chǔ)上，農(nóng)民才能通過土地來擴大收益。不過，仍需注意的是，政策最終還需要基層政府和自治組織來落實，因此，農(nóng)民土地權(quán)益的真正實現(xiàn)還得依賴于基層對農(nóng)民權(quán)利的尊重，并且需要基層發(fā)揮智慧探索出將權(quán)利轉(zhuǎn)化為收益的具體路徑。

作者單位：華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院

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