(一)改革進(jìn)展與目前的主要問(wèn)題

黨的十八大提出了要“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”。2016年底下發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)進(jìn)一步提出,“通過(guò)改革,逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度,保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益”。該《意見(jiàn)》要求有序推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革,將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。改革主要在有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村鎮(zhèn),特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村。已經(jīng)開展這項(xiàng)改革的村鎮(zhèn),要總結(jié)經(jīng)驗(yàn),健全制度,讓農(nóng)民有更多獲得感;沒(méi)有開展這項(xiàng)改革的村鎮(zhèn),可根據(jù)群眾意愿和要求,力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間基本完成改革。2017年國(guó)家新增了100個(gè)縣(市、區(qū))作為試點(diǎn),試點(diǎn)縣達(dá)到了129個(gè)。2018年試點(diǎn)縣增加到300個(gè)。目前,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在有序推進(jìn),但從實(shí)地調(diào)查的情況看,該項(xiàng)改革存在以下一些值得重視問(wèn)題。

1.集體股仍然普遍存在

在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份化改革時(shí),如何設(shè)置股權(quán)是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。早在20世紀(jì)90年代,我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些村就開始了多種類型的股份制改革,比較普遍的做法是設(shè)置集體股,集體股的股份收益主要用于維持村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)、給農(nóng)民發(fā)放福利等集體公益事業(yè)、擴(kuò)大再生產(chǎn)等方面。在政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)供給不足的背景下,這種做法有一定的合理性。但是,村級(jí)公共開支可以采取提取公益金的辦法,而并非一定要設(shè)置集體股。尤其是集體股的產(chǎn)權(quán)依然是不明確的,集體股參與分紅后所積累的資產(chǎn)很容易被村干部控制,監(jiān)管的難度大、成本高?；谶@種情況,《意見(jiàn)》明確提出,“股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主,是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定”。但這一方向性要求在執(zhí)行中存在偏差,多數(shù)開展股份合作制改革的村都設(shè)置了集體股,有的村集體股所占的比例還比較高,從而導(dǎo)致農(nóng)民得到的股份分紅數(shù)額較少,獲得感不強(qiáng)。

2.股份并未成為農(nóng)民集體成員參與集體收益分配的基本依據(jù)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)普遍存在著歸屬不明、收益不清、分配不透明等問(wèn)題,尤其是一些城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村,往往擁有數(shù)額較大的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),但成員對(duì)集體收益的分配權(quán)缺乏保障?！兑庖?jiàn)》明確要求,“將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn),試點(diǎn)地區(qū)大都開展了清產(chǎn)核資和農(nóng)村集體成員資格界定,進(jìn)而把集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或份額的形式量化到集體成員(或戶)。但是,在分配環(huán)節(jié),一些地方仍然采取股份合作制改革之前的老辦法,并沒(méi)有按照集體成員(或戶)所持有的股份或份額進(jìn)行分配,農(nóng)民并未享受到改革之后的分配收益。

3.農(nóng)民集體資產(chǎn)股份完整權(quán)能的實(shí)現(xiàn)存在著障礙

《意見(jiàn)》提出,要“組織實(shí)施好賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)改革試點(diǎn)”。目前,試點(diǎn)地區(qū)都賦予了農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的占有權(quán)和收益權(quán)。但在賦予農(nóng)民有償退出、抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)這四項(xiàng)權(quán)能方面,面臨著一些問(wèn)題和障礙因素。在股權(quán)退出方面,主要存在兩個(gè)問(wèn)題,一是由于股權(quán)預(yù)期收益不確定導(dǎo)致股權(quán)的價(jià)值難以確定;二是村集體經(jīng)濟(jì)組織由于缺乏資金或擔(dān)心股權(quán)退出后的可持續(xù)性,而沒(méi)有能力及意愿回購(gòu)農(nóng)民的股權(quán)。實(shí)現(xiàn)股權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能所面對(duì)的問(wèn)題是,一旦農(nóng)民不能如期償還銀行貸款,銀行難以處置作為抵押和擔(dān)保物的股權(quán),也就缺乏開展這項(xiàng)業(yè)務(wù)的意愿。實(shí)現(xiàn)繼承權(quán)所面對(duì)的問(wèn)題是,如果允許股權(quán)繼承,在農(nóng)村人口流動(dòng)的背景下,繼承人就可能不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,從而破壞了股權(quán)封閉在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的改革原則[3]。

4.集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)方式?jīng)]有改變

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革的目的,除了要解決農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)收益分配的問(wèn)題,更重要的是要建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制,實(shí)行現(xiàn)代化企業(yè)管理。但從總體來(lái)看,改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的管理和運(yùn)行方式并未發(fā)生變化,原有的村級(jí)管理和組織結(jié)構(gòu)被平移到股份合作社這一新的組織之中,董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的負(fù)責(zé)人都由村主要領(lǐng)導(dǎo)兼任,其中,黨支部書記兼任董事長(zhǎng),其余人員也大都是村“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)。在股改前集體經(jīng)濟(jì)組織的管理和分配中,村“兩委”干部處于支配地位。改制后,有些村干部沒(méi)有動(dòng)力改變?cè)械钠髽I(yè)管理方式。

(二)“十四五”時(shí)期的改革任務(wù)

“十四五”時(shí)期,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的核心是對(duì)已有的改革措施進(jìn)行規(guī)范,提高改革質(zhì)量,使得農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度成為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)。

1.規(guī)范股權(quán)設(shè)置

在股權(quán)設(shè)置上,是否設(shè)置集體股應(yīng)充分尊重農(nóng)民群眾的選擇,并在程序上保證公正公開。但政策導(dǎo)向上應(yīng)進(jìn)一步明確,股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個(gè)人股為主、不設(shè)集體股或者對(duì)集體股比例的最高限額進(jìn)行明確規(guī)定。對(duì)于目前已經(jīng)設(shè)置了集體股的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,經(jīng)80%以上集體成員同意,可以將集體股股份全部按成員配股比例分配到成員個(gè)人。

2.穩(wěn)步放開農(nóng)民股權(quán)流轉(zhuǎn)范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行。這種做法的目的是保護(hù)廣大成員資產(chǎn)的收益權(quán),防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn),防止外部資本侵吞、控制集體資產(chǎn)。但隨著集體資產(chǎn)價(jià)值不斷顯化和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐步完善,農(nóng)民的股權(quán)流轉(zhuǎn)必將超出集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。為此,應(yīng)允許外來(lái)常住人員通過(guò)購(gòu)買股權(quán)和履行義務(wù)成為集體成員;應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下,允許個(gè)人股權(quán)的自由流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置,充分體現(xiàn)股份的市場(chǎng)價(jià)值;個(gè)人股權(quán)應(yīng)當(dāng)依法繼承,對(duì)于繼承股份的非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,可以借鑒一些改革試點(diǎn)地區(qū)的做法,規(guī)定他們只享有股份收益權(quán),不享有集體經(jīng)濟(jì)組織的表決權(quán)。

3.為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境

一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位。2017年修訂的《民法總則》草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人身份,從法律上賦予了村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位。應(yīng)加快制定有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體法律法規(guī),明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、法人性質(zhì)、登記發(fā)證流程等,使其與其他各類所有制經(jīng)濟(jì)組織受到同等法律保護(hù),從而使其能夠獨(dú)立自主地參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二是探索實(shí)行政經(jīng)分開,作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的村集體經(jīng)濟(jì)組織,與村“兩委”脫鉤。三是健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,進(jìn)一步建立和完善董事會(huì)、監(jiān)事會(huì);建立能夠吸引優(yōu)秀經(jīng)營(yíng)管理人才的薪酬激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。四是鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展股份制或股份合作制公司,與社會(huì)資本聯(lián)合,在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。應(yīng)對(duì)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行公司化改革,對(duì)公司股東的權(quán)利進(jìn)行限定,包括村委會(huì)在內(nèi)的股東,雖然占有股份享有股東權(quán)利,但不能干涉公司獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。

(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員,中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《學(xué)習(xí)與探索》.2020,(11) 文章《“十四五”時(shí)期深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)任務(wù)》)

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