十八大以來，在中央政策引領下農村社區(qū)治理實踐取得顯著成效，同時，農村社區(qū)治理創(chuàng)新也積累了豐富經驗，推進治理主體“融合發(fā)展”、治理手段“提檔升級”、治理過程“規(guī)范提升”、治理規(guī)劃“高位推進”等創(chuàng)新維度，不斷體現著“共建共享”的治理理念。所謂“共建共享”，就是遵循以人為本的要求，體現共同參與的治理理念，把“共建”的治理過程與“共享”的治理目標結合起來，是探索和實現社會治理現代化的指導思想和實踐路徑?；诖?，為了不斷貫徹落實“共建共享”的指導思想與實踐路徑，以實現農村社區(qū)治理現代化、推動和諧社會發(fā)展的整體進程，未來農村社區(qū)治理創(chuàng)新需要進一步從農村社區(qū)治理主體規(guī)范機制、治理運行機制及治理保障機制的角度進行優(yōu)化和完善。

十八大以來，國家立足社會發(fā)展的現實環(huán)境，對新時期社區(qū)治理與發(fā)展進行了新的理論闡釋和實踐部署，提出新的發(fā)展目標。與此同時，在中央政策精神引領與治理理論的現實適應性下，“農村社區(qū)的治理是一個由基層政府、村委會、社會組織以及農民等多元主體參與的過程”已成為學界共識。新時期農村社區(qū)治理作為提升農村居民生活質量和文明素養(yǎng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑，具有很強的實踐性，各地對農村社區(qū)治理機制進行了豐富的實踐探索，農村社區(qū)治理機制的發(fā)展和創(chuàng)新將有利于促進農村社區(qū)和諧、有序、長效發(fā)展。那么，何為良好的農村社區(qū)治理機制？十八屆五中全會指出要“構建全民共建共享的社會治理格局”，這將是探索和實現中國社會治理現代化的重要指導思想和實踐路徑。城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會治理的重心與基礎，實現共建共享的社區(qū)治理也將是優(yōu)化農村社區(qū)治理機制的指導思想和實踐路徑。基于此，為進一步發(fā)揮農村社區(qū)治理機制的正向功能，完善農村社區(qū)治理機制，實現農村社區(qū)治理現代化，本文立足十八大以來的新常態(tài)，堅持理論與實踐相結合的方法，概括、總結農村社區(qū)治理機制的實踐成效與經驗；同時遵循“共建共享”的指導思想與實踐路徑，以期用實踐完善理論，用理論指導實踐，更準確地把握我國農村社區(qū)治理機制的優(yōu)化路徑。

一、正向功能：農村社區(qū)治理機制實踐創(chuàng)新的成效

相比于城市社區(qū)，我國農村社區(qū)建設起步較晚，經歷了地方試點和國家政策推進兩個階段，國家政策推進階段分別為2006-2008年建設實驗期及2009年至今全面推進時期，今天，農村社區(qū)治理機制仍處在建構與完善過程中。十八大以來各地在國家政策引導下對農村社區(qū)治理機制進行了豐富的探索，主要體現在以下幾個方面：

（一）社區(qū)化的組織體系日益完善

在農村社區(qū)治理機制創(chuàng)新實踐中，逐步完善社區(qū)治理組織體系是實現新時期農村社區(qū)治理的基本要求，也是社區(qū)建設過程中的重要內容。在十八屆三中全會關于全面深化改革的重大決定中，一個顯著特點的就是注重治理體系與治理能力建設。具體到社區(qū)層面，在當前農村社區(qū)建設過程中，原有的村莊邊界被逐步打破，新型農村社區(qū)需要新型的、合法的組織架構?？傮w來講，傳統(tǒng)的以農村兩委為主要構成的組織架構逐步被打破，具有社區(qū)化特色，凸顯公共服務性質、適應農村社區(qū)發(fā)展的社區(qū)治理組織體系在逐步發(fā)展完善，以農村黨組織、群眾自治組織為主要依托的治理結構逐步豐富。特別是十八大以來，為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，創(chuàng)新農村基層社會治理，提升農村公共服務水平，促進城鄉(xiāng)一體化建設與發(fā)展，農村社區(qū)組織基本形成了包含社區(qū)黨組織、群眾自治組織、村務監(jiān)督組織、群團組織、社會組織和集體經濟組織等在內的社區(qū)組織體系，在這一組織體系中核心是社區(qū)黨組織，主體是群眾自治組織，村務監(jiān)督組織作為制約性組織存在，群團類組織發(fā)揮紐帶作用，社會組織和經濟組織為補充。

（二）農村社區(qū)群眾自治不斷拓展

“所謂社區(qū)自治是指脫離強制性干預的外部力量，社區(qū)內各利益主體通過民主協(xié)商的方式來處理社區(qū)公共事務，并使社區(qū)呈現出自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的發(fā)展狀態(tài)”。自十八大以來以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內容的村民自治制度在農村社區(qū)進一步建立與完善，推動社區(qū)自治不斷向前發(fā)展。在農村社區(qū)治理的探索實踐中，通過農村社區(qū)治理機制創(chuàng)新把農民群眾組織起來，通過自治、自助、互助等方式，擴大基層民主，保證農民群眾依法行使民主權利，逐步滿足群眾各方面需求，也不斷增強了社區(qū)組織的吸引力和凝聚力。如在十八大以后村務監(jiān)督委員會逐步在全國范圍內全面鋪開并進一步制定、規(guī)范詳細工作規(guī)則，貴州省在2012年部分試點，到2013年全面鋪開。與此同時，農村社區(qū)黨組織“兩推一選”或“公推直選”也在進一步大力推行；村民代表大會、協(xié)商議事會召開逐步常規(guī)化、制度化；村民理事會成為農村社區(qū)進一步創(chuàng)新村民自治的新形式；通過深化集體產權改革，農村集體經濟組織的正向效能也將進一步發(fā)揮?？偠灾?，隨著農村社區(qū)治理機制改革創(chuàng)新的不斷深入，農村群眾的自我管理、自我服務、自我教育和自我監(jiān)督的意識與能力不斷提升、途徑與方式不斷完善與拓展，這都推動了農村社區(qū)群眾自治進一步的延伸，使農村基層民主在新形勢下不斷創(chuàng)新和發(fā)展。

（三）農村社區(qū)服務功能逐步凸顯

創(chuàng)新服務是農村社區(qū)治理創(chuàng)新的重要內容，在農村社區(qū)治理機制的不斷探索與實踐中，農村社區(qū)管理色彩有所淡化，服務功能逐步增強。十八大以來，為爭取使農村社區(qū)居民能近距離享受到公共服務，政府進一步轉變職能將部分公共服務逐步向農村社區(qū)下沉，目前大部分農村社區(qū)都具有了計劃生育、人口普查、殘聯、法律援助、社區(qū)矯正、低保、勞動保障、經濟普查等多項公共服務。大量與群眾日常生產生活密切相關的政府公共服務下放到社區(qū)，縮小了服務半徑，使便民、利民的服務理念進一步深化。二是農村社區(qū)公共服務設施覆蓋率逐步提升，截至2014年底，全國各?。▍^(qū)、市）共建成農村社區(qū)服務中心7657個，農村社區(qū)服務站5.8萬個，農村社區(qū)綜合服務設施覆蓋率達到了11.3%，初步建立起縣（市）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—農村社區(qū)三級聯通的農村基本公共服務網絡；三是十八大以來農村社區(qū)作為社會治理的基層基本單元，其管理服務的透明度、公正度、公信度和群眾的參與度進一步提高，農村社區(qū)治理主體逐步實現了多元參與，促進社區(qū)治理主體由管理到服務的意識與方式的轉變。

二、創(chuàng)新維度：農村社區(qū)治理機制創(chuàng)新經驗總結

十八大以來農村社區(qū)治理實踐已取得長足發(fā)展，并獲得了一定的社會發(fā)展效益。各地根據地方實際、注重從不同的角度、針對具體問題對農村社區(qū)治理機制進行實踐創(chuàng)新，為我們進一步完善農村社區(qū)治理機制提供了豐富的經驗依托，十八大以來農村社區(qū)治理機制創(chuàng)新積累的積極經驗包括：

（一）社區(qū)治理主體“融合發(fā)展”，多元化與社會化并重

首先，農村社區(qū)治理作為社會治理的基礎工程，遵循社會治理的發(fā)展要求?，F代治理理論強調政府并不是國家唯一的權力中心，各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心。構建“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的農村社區(qū)治理格局成為農村社區(qū)治理創(chuàng)新的共識。因此我們有理由相信農村社區(qū)治理發(fā)展的一項重要任務就是打破傳統(tǒng)單一管理局面，實現多元化、社會化的治理格局。二是從目前全國創(chuàng)新經驗來看，各地積極培育新型治理主體。一方面注重利用本土資源，培育服務性、公益性、互助性的社會組織，如各地探索的“鄉(xiāng)賢理事會”、“村民議事會”、群眾性志愿者隊伍等。另一方面政府通過購買服務，引入專業(yè)社工人員、農村法律顧問等為農村治理新生力量。如湖北宜昌通過政府財政補貼的方式，推動法律顧問進農村社區(qū)，到目前為止，全市1591個村（社區(qū)）全部聘請了法律顧問，簽約率達100%。三是在各地的具體實踐中，重視在“黨政主導”的前提下，優(yōu)化農村組織架構，理順基層管理體制。逐步形成“黨委+總支+特色黨支部”的組織架構；并通過理順自治組織關系，形成“村黨委+村民（代表）大會、村民委員會、村民議事會、村務監(jiān)督委員會”的農村治理組織結構。比如連云港海州區(qū)的“一委三會”社區(qū)治理模式，就是以優(yōu)化基層體制為創(chuàng)新點提升農村社區(qū)治理效能。我們可以看出，在農村社區(qū)治理實踐中地方通過完善既有組織架構、培育群眾性的社會組織、非政府組織等調動社會力量，追求治理主體多元化、社會化，不斷探尋全民治理合力。

（二）社區(qū)治理手段“提檔升級”，信息化與法治化兼具

隨著農村社區(qū)建設的不斷推進，農村社區(qū)治理手段“升檔進位”，不斷精細化，主要體現在日益重視信息化和法治化建設。一是重視信息平臺的搭建。目前，農村社區(qū)治理的主要方式之一就是依托現代信息技術的網絡式治理，充分依托現代信息技術，搭建社區(qū)公共服務綜合信息平臺，“一站式”服務不斷推廣。通過進一步擴大信息的應用，實現信息資源的共享，利用信息技術整合服務功能、優(yōu)化服務流程，實現社區(qū)治理的便捷化與專業(yè)化。如江蘇常熟碧溪推行“一站式”服務，利用現代互聯網技術，聯通信息，建立“一站式”服務大廳和公共資源交易服務中心；廣東湛江“村務ｅ路通”運用信息化手段建立信息公開平臺，提高了村務公開的全面性和透明性，有助于消除干群之間的隔閡。二是各地在社區(qū)治理實踐中注重貫徹“法治”思維，有意識地引導各個治理主體依法歸位，并將“法治”理念貫徹到具體行動和社區(qū)建設中。如羅湖區(qū)以“法治”為思路，形成了以“活化賦權”為核心的社區(qū)治理法治化建設思路。三是通過完善社區(qū)治理規(guī)則與制度，推進社區(qū)法治進程。江蘇張家港市推動“多位一體”治理創(chuàng)新，通過制定議事規(guī)則、協(xié)商通過《村民自治章程》及其《實施細則》、《村規(guī)民約》、規(guī)范決策程序、強化村務監(jiān)督等完善制度，推進基層法治進程。從全國各地的實踐來看，農村社區(qū)治理注重利用現代信息技術為依托，優(yōu)化治理手段；同時農村社區(qū)治理的法治意識不斷提升，社區(qū)治理的法治化是實現國家依法治國戰(zhàn)略目標的要求，也是實現社區(qū)“善治”的必然要求。

（三）社區(qū)治理過程“規(guī)范提升”，民主化與合作化共榮

農村社區(qū)治理主體平等、有效地參與社區(qū)治理是實現社區(qū)治理主體的合力效能的基本要求。十八大以來在多元共治的社區(qū)治理格局建構中，農村社區(qū)治理過程逐步規(guī)范，且更加注重民主與合作。首先是農村社區(qū)開始注重社區(qū)協(xié)商制度或機制的建立。通過社區(qū)協(xié)商制度建設，搭建協(xié)商參與平臺，激發(fā)社會活力，促進社區(qū)治理過程的民主化。如江蘇張家港以“服務居民、造福群眾”作為社區(qū)治理的出發(fā)點和落腳點，建設社區(qū)協(xié)商機制。此外，從整體來看目前全國35%的農村每年召開村民會議，57%的農村每年召開1次以上村民代表會議。二是社區(qū)協(xié)商內容豐富。從各地社區(qū)協(xié)商議事制度或機制的建設意見來看，不僅包括需要在農村社區(qū)落實的黨和政府的方針政策、工作部署；法律法規(guī)和政策明確要求協(xié)商的各類事項；涉及當地居民切身利益的公共事務、公益事業(yè)。還包括了當地居民反映強烈、迫切要求解決的實際困難問題和矛盾糾紛。三是農村社區(qū)治理注重過程體驗，多元主體的聯動協(xié)作、互動表達，以及治理主體的自我調節(jié)，以提升社區(qū)治理的聯合效力。湖北省武昌區(qū)“三社協(xié)作”模式，以社區(qū)、社會組織、社會工作者“三社協(xié)作”為切入點，積極重建基層治理體系，逐步形成了政府治理與“三社協(xié)作”互聯、互動、互補的社區(qū)治理格局；山東省的“四社聯動”建設，探索建立社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才、社區(qū)志愿者“四社聯動”；江西省創(chuàng)新建立了以社區(qū)為平臺、社區(qū)社會組織為載體、社區(qū)社會工作為支撐、社區(qū)志愿者為補充、社區(qū)“兩代表一委員”為橋梁的“五社聯動”社區(qū)治理機制。治理過程的民主化與合作化，體現了國家治理的政策要求，同時也符合社會發(fā)展的形勢，有利于理順、解決多元利益交織的社區(qū)事務，增強社區(qū)治理效力。

（四）社區(qū)治理規(guī)劃“高位推進”：統(tǒng)籌化與多樣化伴生

國家與地方層面都對農村社區(qū)發(fā)展不斷做出制度性安排，制定支持措施，以國家政策為引領、地方政策為支撐、標準規(guī)范為基礎的農村社區(qū)治理規(guī)劃框架正在形成。首先在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中，各地社區(qū)治理規(guī)劃更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。進一步講，在城鄉(xiāng)一體化進程中，農村社區(qū)治理是實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段，因此各級政府在對農村社區(qū)進行治理規(guī)劃時，針對制約社區(qū)治理的具體問題和群眾反映的具體要求，更加注重在城鄉(xiāng)聯建、規(guī)劃統(tǒng)籌的基礎上進行部署安排。如江蘇九江通過在領導體制上實行對接，將城市和農村社區(qū)建設工作領導小組合并為“城鄉(xiāng)社區(qū)建設工作領導小組”。在制定規(guī)劃、出臺政策、預算經費時，統(tǒng)籌安排，全面兼顧，形成城鄉(xiāng)社區(qū)建設對接互動、共同推進的機制。二是注重社區(qū)建設的制度完善。通過加強社區(qū)治理領域的頂層制度設計和政策供給，實現與基層實踐的有效對接。如浙江省先后制定出臺《關于全面推進和諧社區(qū)建設的實施意見》、《關于推進農村社區(qū)建設的意見》、《關于加強城鄉(xiāng)一體新社區(qū)建設管理服務的意見》、《關于加強社區(qū)、社團、社工建設進一步完善社會管理體制的意見》、《關于扎實做好城鄉(xiāng)社區(qū)結對共建工作的通知》、《嘉興市農村社區(qū)建設指導標準》、《加強農村社區(qū)村級服務中心建設》等一系列文件。三是社區(qū)治理規(guī)劃地方特色明顯，呈現出多樣性。農村社區(qū)建設經歷著中央政策部署、地方政府規(guī)劃、社區(qū)治理具體創(chuàng)新的發(fā)展路徑。從當前來看，在地方規(guī)劃過程中，山東省強調“適應城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新形勢，扎實推進農村新型社區(qū)建設”、湖南省通過“健全農村社區(qū)服務體系，提升農村居民幸福指數”、四川省“創(chuàng)新自治機制、激發(fā)居民參與、全面提升農村社區(qū)自治和服務功能”等，各地形成了各具特色的制度化的發(fā)展規(guī)劃。城鄉(xiāng)社區(qū)治理規(guī)劃的統(tǒng)籌化、多樣化體現了地方政府根據各地發(fā)展現狀，有意識地加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理在政策、制度、資源分配等方面的平等性、針對性，以推動城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展的整體進程。

三、優(yōu)化路徑：完善共建共享的農村社區(qū)治理機制

在農村社區(qū)治理的理論研究中，我們也許會發(fā)現“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行動者；意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；意味著參與者最終將形成一個自主的網絡”。但是這并不意味著治理已是一個完美的結果，因為新事物的產生往往伴生不規(guī)范的現象，對于農村社區(qū)治理而言，農村社區(qū)治理的實踐與探索作為一個牽涉多元治理主體的動態(tài)發(fā)展過程，在遇到現實的治理問題時，僅在理論中探尋難以解決具體問題，需要根據現實態(tài)勢進行系統(tǒng)、實時的綜合推進。農村社區(qū)治理機制也需要根據現實創(chuàng)新成果與進展進一步總結和完善，十八大以來在中央政策精神的引領下，各地進行了豐富的實踐探索、積累了豐富的經驗，為我們進一步優(yōu)化農村社區(qū)治理機制提供了豐富的經驗依托。

與此同時，十八屆五中全會《建議》，進一步明確提出了“全民共建共享的社會治理”發(fā)展要求，更加明確了社會治理并不是簡單的管理與被管理的關系，而是共同參與的理念，這為社區(qū)治理機制優(yōu)化與完善提供了指導思想與實踐路徑。而所謂“共建共享的社會治理就是各治理主體比較充分地參與，進行比較充分地協(xié)商，達到盡可能大的共識，進而采取相互配合的治理行動”。而且全民共建共享作為馬克思主義理論的進一步發(fā)展，既體現了馬克思主義一如既往地把人作為全部人類活動和全部人類關系的本質、基礎；同時也體現了過程與結果目標的有機結合。基于此，筆者將在理論與實踐相結合的基礎上，遵循共建共享這一核心指導思想、從整體的角度進一步總結和探索農村社區(qū)治理機制的發(fā)展和優(yōu)化路徑。

（一）健全“黨政主導、社會協(xié)同”的農村社區(qū)治理主體規(guī)范機制

1.以合作、互動為導向，促進政府管理與社區(qū)自治的良性互動

以合作、互動為導向的主體規(guī)范機制的建構，實際主要是對治理主體進行功能的定位和主體關系的規(guī)整與重塑，以爭取多元治理的最大效能。在國家政策引導下，農村社區(qū)建設中一個很重要的主體關系就是政府與群眾自治組織的關系。十八大報告指出：“發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現政府管理和基層民主有機結合。”為政府與群眾自治組織關系定位提供了良好的方向指引，表明實現政府管理與基層民主的有機結合需要在農村社區(qū)治理中實現政府管理與基層群眾自治的有效銜接，建立良性互動機制。但長期以來由于體制改革跟進緩慢，使政府與社區(qū)自治組織缺乏有效銜接，社區(qū)政務過重。一些基層政府習慣于沿用傳統(tǒng)的、自上而下的管控式工作方法管理農村自治組織，將其“附屬行政化”及其干部“官僚化”，因此容易導致基層政府不加分類地將過多的行政任務直接下派，致使有些農村社區(qū)行政任務過重。如何實現政府行政管理和基層群眾自治的有效銜接和良性互動？有兩個著力點：一是要理順政府與基層群眾自治組織的關系?；鶎诱c自治組織應該是指導與被指導的關系，而不是上下級隸屬關系，長期以來兩者“領導—被領導”的邏輯關系，已滲透到農村治理生態(tài)中。需要通過政府職能轉變實現由管控到主導、服務的角色轉變；同時通過完善法律規(guī)章條例，如《中華人民共和國村民委員會組織法》，進一步明確兩者在農村社區(qū)治理中的法定職責。二是從政府角度來講，要嚴格遵循“權力下放、資金下撥、服務下沉”的發(fā)展思路。首先，完善類似《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項》和《基層群眾自治組織依法履行職責事項》等具有法律效力的規(guī)定，對行政事務進行分類，把社會性、群眾性的工作交由自治組織承擔，做到“權隨責走、費隨事轉”。另外，面對政府與群眾自治組織之間繁重的行政任務，可建立村（居）干事制度、“一委兩站”等，將農村基層過重的行政性事務從群眾自治組織的工作任務中剝離出來，以解決長期困擾基層群眾自治發(fā)展的行政化難題。

2.以共建、共享為核心，實現社區(qū)一核多元的共同治理格局

面對農村社會經濟發(fā)展變化，利益結構日益多元，農村社區(qū)治理早已不再是簡單的基層群眾的自治行為。從實然層面來看，在農村社區(qū)治理的探索實踐逐步包含了黨、政府、社會組織、群眾自治組織與公民等在內的多元治理主體，但是，在黨組織領導下，如何規(guī)范各治理主體、建構起一個相互合作的關系體系？還需進一步理順。比如，在我國大多數農村社區(qū)黨委與村委多是交叉任職，農村社區(qū)黨務、村務缺乏合理有效的劃分，在繁雜的社區(qū)治理事務中，村務繁重，黨作為領導者、利益整合者、服務者的角色地位往往存在被忽視的現象。與此同時，將社會組織納入社區(qū)治理網絡主要是推動社區(qū)建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才隊伍為支撐的社區(qū)服務管理新機制。但是目前我國社會組織發(fā)展的長效機制還未建立，社會組織與政府之間存在、互動不足、功能存在重疊與交叉，社會組織參與社區(qū)治理的競爭力和生存能力都有待提高。針對現實問題，我們需要以需求為導向，以職能互補、平等合作為原則，進一步規(guī)范多元治理主體關系。首先在明確了政府的職能地位之后，基層黨組織作為黨在基層的落腳點，要整合和集中群眾的利益訴求、化解矛盾、促進社區(qū)發(fā)展，進一步凸顯領導者、服務者和利益整合者的角色功能，以獲得持久的合法性支持。二是要完善基層群眾自治體系，實現決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三權獨立、制約，形成黨委領導下的村委會、居民代表大會、監(jiān)督委員會分工明確、相互制約、管理規(guī)范的組織體系；明確群眾自治組織自我管理、自我服務的角色定位；嚴格踐行和完善居民代表大會、監(jiān)督委員會的相關法規(guī)制度，以保障其實際效力發(fā)揮。三是根據農村社區(qū)治理事務的現實需要和各個治理主體的職能互補的原則，積極培育特色群眾性社會組織，有條件的地方可引入專業(yè)性社會組織。四是通過教育、引導、激勵等激發(fā)群眾參與熱情，更主要的是通過鞏固和重塑農村社區(qū)的公共性，探尋利益聯結點，以提升集體行動力。五是通過類似社區(qū)事務聯席會、社區(qū)事務協(xié)商會、社區(qū)事務聽證會、社區(qū)懇談會等平臺搭建，為多元治理主體參與社區(qū)事務提供交流、合作的平臺，從而推動治理主體對社區(qū)事務實現由被動執(zhí)行向積極參與轉變，建立起規(guī)范化的共建機制和合作關系，平等地治理社區(qū)事務，共享發(fā)展效益。

（二）優(yōu)化“以人為本、服務為先”的農村社區(qū)治理運行機制

1.以惠及民生為動力源，豐富農村社區(qū)公共服務體系

社會創(chuàng)新治理的基點在社區(qū)，但是核心在服務。在城鎮(zhèn)化進程中，農村社區(qū)各類社會群體聚居、各種利益關系交織，使得傳統(tǒng)農村社會的公共性在不斷流失、變異，而發(fā)展農村社區(qū)服務的一個重要作用就是它能夠減緩農村社會公共性流失、促進農村社會公共性成長和建構農村社會公共性，以推動農村社區(qū)的良性運行。但是面對這樣一個內容豐富、工作量大的系統(tǒng)工程，以政府為主導的公共服務供給體制已不能滿足日益增長的多樣化的公共需求，薩瓦斯曾提出公共服務供給的民營化概念，其核心是“更多依靠市場和民間組織，更少依賴政府來滿足公眾的需求”。因此可通過完善公共服務供給機制進一步推動社區(qū)長效發(fā)展。在當前階段來看，社區(qū)公共服務供給機制的主要著力點在于要進一步整合政府、市場、社會力量，尋求政府以外的多元社區(qū)公共服務供給主體，并將其納入社區(qū)公共服務供給體系，豐富公共服務供給的選擇，提高公共服務供給的質量。但是建立有效的社區(qū)公共服務供給機制除卻要明確公共服務供給的主體外，僅僅強調社區(qū)公共服務供給的多元主體參與還不足夠，鑒于現實利益需求的多樣性和分散化，需要形成規(guī)模化、規(guī)范化的服務形式和運行機制。具體而言：一是提高政府公共服務能力，因為政府仍將是社區(qū)公共服務的直接供給者，但是要更加注重行政性公共服務供給。二是發(fā)揮社區(qū)自治性公共服務的功能，通過創(chuàng)新方式，調動農村社區(qū)居民的自我管理、自我服務的意識，如可根據農村社區(qū)具體事務和農村社區(qū)居民的切實需求，制定類似服務積分兌換的獎勵方式，通過物質激勵與精神鼓勵相結合的方式提高農村社區(qū)居民自我服務、服務社區(qū)的積極性。三是通過社會組織的培育，完善社區(qū)互助性公共服務，如社區(qū)教育、社區(qū)自助養(yǎng)老等。四是市場作為體現民需多樣性的存在，建立市場準入機制，充分發(fā)揮市場多樣性、靈活性的服務功能。五是拓展和規(guī)范社區(qū)公共服務的準入渠道，讓各主體都有均等的機會發(fā)揮自己的作用；同時通過公共服務分類整合，讓公共服務供給更加合理化。六是農村社區(qū)建設在國家政策推動下進行，因而在規(guī)范多元公共服務供給主體的關系與明確職能定位的基礎上，也離不開政府宏觀上積極有效地引導與規(guī)范。

2.以激發(fā)活力為切入點，探索多種形式的社區(qū)協(xié)商制度

從應然的角度來講，我國農村社區(qū)治理是一個包括政府、社會組織、群眾自治組織、農村居民等多元主體參與的過程，但是無論是政府政策引導、市場資本進入還是城市反哺帶動，都只是農村社區(qū)場域內社會發(fā)展的外在助推力，農村社區(qū)居民作為農村社區(qū)建設和治理的直接承載者，是農村社區(qū)治理的具體實踐主體和發(fā)展內動力。而社區(qū)協(xié)商議事作為保障居民權利，加強基層民主建設的重要要求和有效途徑，將是一項積極有益的探索。正如科恩在《論民主》一書中指出：“民主過程的本質就是參與決策?！蹦敲丛跔可娑嘣嬷黧w的社區(qū)公共事務治理中，建立有效的社區(qū)協(xié)商議事機制將成為各利益主體有效參與公共決策的重要途徑，也成為發(fā)揚民主、提升居民積極性的重要方式之一。各地雖已逐步認識到建立社區(qū)協(xié)商機制的重要性，但依然有些問題需要厘清。首先要完善議題搜集機制，可建立包括“政府—黨委—基層社區(qū)”在內的層級聯動機制，通力合作、廣泛收集議題，同時議題要以民生為導向，體現民意、貼近民需。二是建立和完善多元治理主體參與協(xié)商議事的準入機制、利益訴求機制、民主評價機制，并通過聽證會、社區(qū)重大事項表決、社區(qū)工作詢問和社區(qū)工作監(jiān)督等多種形式，暢通相關主體參與社區(qū)協(xié)商議事的渠道，以實現社區(qū)治理的多元協(xié)商、充分論證、集體議決與民主監(jiān)督。三是要建立有效、合理的決策規(guī)則和程序，引導各利益主體有序參與協(xié)商過程，防止“泛民主化”；同時要遵循科學、民主原則，保障協(xié)商機制中各主體對話的對等性，爭取將社區(qū)協(xié)商議事建立在廣泛民意支持基礎上，這樣才能保證協(xié)商議事的順利進行。四是協(xié)商方式融合運用各種先進的技術和方法，使社區(qū)治理更加現代化、科學化、專業(yè)化。五是協(xié)商結果要公布及時，結果的執(zhí)行要自覺接受監(jiān)督，對執(zhí)行的效力要及時反饋，保障其與民意的有效對接。

（三）完善“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度規(guī)范”的農村社區(qū)治理保障機制

1.通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互惠，促進社會資源開發(fā)整合

農村社區(qū)將是一個為農村居民提供更多、更優(yōu)質服務的社區(qū)共同體。通過觀察社區(qū)治理實踐發(fā)現，農村社區(qū)治理是個系統(tǒng)工程，需要大量的人力、物力、財力的投入，但是長期以來的城鄉(xiāng)二元結構，使農村發(fā)展落后于城市。農村社區(qū)治理作為實現城鄉(xiāng)一體化的重要手段，實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是實現社區(qū)治理機制效能的重要保障之一。但是如果外部資源的單向輸入，缺乏與內部資源的有效互動，也會使農村社區(qū)外部資源的投入無法與地方具體需求有效對接。一方面會表現為農村社區(qū)資源投入的不均等性，極易造成資源過剩與資源貧乏的矛盾狀態(tài)。另一方面內部機制與外部資源的“反哺力”不契合，也會造成本身的落敗。如安徽小崗村的“資源進村”，并未帶來預想的效益，反而使獲得外部資源支持的小崗村因利益分配陷入矛盾，甚至陷入村莊裂變和村規(guī)消亡的困境。因此農村社區(qū)治理作為一個內容繁復的系統(tǒng)工程，應堅持在國家和政府領導下，充分利用政策紅利，調動社區(qū)自身力量，廣泛吸收社會組織的幫助，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資源整合機制，實現社區(qū)治理功能的開發(fā)和強化。從目前各地規(guī)劃來看，逐步注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，但如何實現農村與城市資源接軌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資源整合機制？依然需要進行思考，筆者認為可從以下幾個方面努力：一是明確資源整合機制的基本整合內容，如可包括“資源聯姻”、城鄉(xiāng)基礎設施建設、公共服務提供均等化、城鄉(xiāng)組織聯建、產業(yè)互動等。二是充分利用信息技術，搭建公共信息平臺，實現內容整合、服務整合、信息發(fā)布整合、網絡傳輸整合和影響力整合等，這樣有利于實現城鄉(xiāng)信息資源的共建共享，讓各類資源盡可能得到合理、充分地利用。三是要暢通城鄉(xiāng)資源流通渠道，實現融合發(fā)展，如通過建立鄉(xiāng)賢理事會，分享外出鄉(xiāng)賢帶來的政策、經濟、資源紅利；通過農村集體產權改革、戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元體制下的制度困境，打破固化的成員邊界，給集體經濟解綁；探尋符合科學發(fā)展觀要求的經濟生產活動，通過激活集體經濟發(fā)展活力，加強城鄉(xiāng)產業(yè)互動，提高經濟發(fā)展水平等。四是在人力、財政、政策的具體投入上兼顧城鄉(xiāng)的具體需求，實現城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展機會的均等性。城鄉(xiāng)需求結構不盡相同，農村社區(qū)建設除了滿足生活需要以外，還涉及滿足農民生產所需的生產公共性服務。因此城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資源整合機制要注重城鄉(xiāng)社會發(fā)展的均衡性，但同時還要尊重城鄉(xiāng)社區(qū)差異，重視農村的鄉(xiāng)土味道，注重滿足和實現農村社區(qū)的具體和切實需求。

2.突出制度化、法治化，完善農村社區(qū)法律服務體系

農村社區(qū)早已不再是封閉、低流動性的社會，市場經濟的發(fā)展、工業(yè)化的沖擊，以傳統(tǒng)農村道德規(guī)范、文化習俗為基礎的“內生性制度”的社會約束作用式微，甚至逐步走向瓦解，而新時代背景下的約束機制還沒有完全成型，從而使農村社區(qū)治理規(guī)則存在“內生性制度”缺陷。在國家逐步授權村民自治的過程中，內在性制度缺失極易造成農村威權治理，而這在一定程度上會影響農村社區(qū)多元治理主體平等參與的效力。黨的十八屆四中全會指出：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層?！奔訌娀鶎臃ㄖ谓ㄔO是實現依法治國的重要基礎，同時，對于農村社區(qū)治理而言，法律制度的規(guī)范化和制度化監(jiān)管也始終是社區(qū)治理創(chuàng)新及其成果的重要保障，也是改善“內生性制度”不足帶來的制度困境的重要方式。因此建構制度規(guī)范的法治治理機制，將是農村社區(qū)治理機制發(fā)展的必然要求。那么如何具體將法治思維、方法和效力機制真正融入社區(qū)治理，建構起法治治理機制？從法治視域來看，創(chuàng)新社會治理的最終目標就是追求社會治理形式的合法化和主體行為的合法化和規(guī)范化，所以實現社區(qū)治理的制度化與法治化有以下著力點：一是完善社區(qū)自治組織規(guī)章、鄉(xiāng)規(guī)民約，建立系統(tǒng)化、規(guī)范化的社區(qū)法律體系，充分發(fā)揮它們在構建多層次多領域法治治理機制中的重要作用。二是要完善基層法律服務體系，培養(yǎng)基層法律服務工作者，構建起包括農村社區(qū)法律工作者、社區(qū)人民調解員等在內的社區(qū)專業(yè)法律工作者隊伍；同時通過建立相應的激勵制度，保證法律人才服務社區(qū)的穩(wěn)定性；還可通過政府購買服務，保障農村社區(qū)治理中專業(yè)法律人才的有效供給。三是切實加大農村社區(qū)法制宣傳教育，提高農村社區(qū)居民的法制意識，使社區(qū)成員知法、懂法、守法、用法，從源頭上預防、化解矛盾，真正把農村社區(qū)治理工作納入法治軌道。四是定期組織社區(qū)干部和志愿者進行法制知識培訓，提高社區(qū)工作者對法律的認知和應用能力，同時注重提升基層黨組織的法治素養(yǎng)，充分發(fā)揮其在基層的戰(zhàn)斗堡壘作用。

作者簡介：

陳榮卓（1980—），男，湖北武漢人，華中師范大學政治學研究院教授、博士生導師。

劉亞楠（1991—），女，山東青州人，華中師范大學政治學研究院碩士研究生。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：微信號 社會主義研究編輯部

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