我國(guó)糧食雖然連年增產(chǎn),但卻面臨著“收不起、儲(chǔ)不起、補(bǔ)不起”的困境,這可以說是新常態(tài)下一種新的糧食不安全。

當(dāng)前,我國(guó)糧食供求市場(chǎng)出現(xiàn)了“三多一低”的怪現(xiàn)象,就是糧食生產(chǎn)量越來越多,進(jìn)口量越來越多,庫存量越來越多,但糧食自給率卻越來越低。中國(guó)人多地少,水資源短缺,在這種情況下,持續(xù)生產(chǎn)出超越國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求的糧食產(chǎn)品,并將其儲(chǔ)存起來,由此形成越來越多的超額儲(chǔ)備,這在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上是典型的過度生產(chǎn)和超額儲(chǔ)備。

迄今為止,我國(guó)的糧食儲(chǔ)備率已經(jīng)超過80%,繼續(xù)增產(chǎn),糧食儲(chǔ)備率還將繼續(xù)上升。過度生產(chǎn)和超額儲(chǔ)備會(huì)帶來諸多問題:一是導(dǎo)致財(cái)政多頭投入全程補(bǔ)貼,負(fù)擔(dān)越來越重；二是過度耗費(fèi)土地和水資源,加大了生態(tài)環(huán)境壓力；三是過度生產(chǎn)帶來了生產(chǎn)成本的大幅度增加；四是扭曲了市場(chǎng)供求關(guān)系,市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)基本失靈?？傊?糧食連年增產(chǎn)確實(shí)保證了我國(guó)的糧食安全,但在新的形勢(shì)下,國(guó)家卻面臨著“收不起、儲(chǔ)不起、補(bǔ)不起”的困境。這可以說是新常態(tài)下一種新的糧食不安全。

為此,國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了一些解決方案。第一種方案是,實(shí)行目標(biāo)價(jià)格制度。該方案的核心內(nèi)容是,取消目前對(duì)糧食的最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)的制度安排,在對(duì)棉花、大豆實(shí)行目標(biāo)價(jià)格政策的基礎(chǔ)上,對(duì)小麥、稻谷、玉米也實(shí)行目標(biāo)價(jià)格制度。對(duì)糧食實(shí)行目標(biāo)價(jià)格,可減少市場(chǎng)扭曲,糧食價(jià)格由市場(chǎng)決定;有利于保護(hù)糧農(nóng)利益,穩(wěn)定糧食生產(chǎn);還可大大減少流通環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼和建設(shè)投資。但這種方案有幾個(gè)缺點(diǎn):一是初期的實(shí)際操作成本高；二是在糧食供求關(guān)系緊張,價(jià)格上漲時(shí),政府有可能從市場(chǎng)上收不到糧食,糧食安全儲(chǔ)備受到威脅；三是市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)加大。

第二種方案是,對(duì)現(xiàn)有最低收購價(jià)和臨儲(chǔ)收購制度進(jìn)行漸進(jìn)式改進(jìn)。該方案的核心內(nèi)容是:在現(xiàn)階段,將最低收購價(jià)特別是臨儲(chǔ)價(jià)格逐年漸進(jìn)式降低,逐漸引導(dǎo)糧農(nóng)適度調(diào)整生產(chǎn)量。該方案的優(yōu)點(diǎn)是:政策連續(xù)穩(wěn)定,操作成本低,輕車熟路,糧食安全有較高保障。缺點(diǎn)是:市場(chǎng)扭曲仍然存在;收儲(chǔ)數(shù)量近期還要增加,財(cái)政補(bǔ)貼也不會(huì)減少。

筆者建議,不妨考慮第三種方案,即取消現(xiàn)有糧食的最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)制度安排,實(shí)行糧食安全目標(biāo)儲(chǔ)備制度條件下的高價(jià)收購制度。具體內(nèi)容是:

第一,確定國(guó)家儲(chǔ)備規(guī)模。國(guó)家儲(chǔ)備糧不是越多越安全,應(yīng)該有個(gè)科學(xué)界限。國(guó)際糧農(nóng)組織有一個(gè)糧食安全標(biāo)準(zhǔn)界限得到廣泛認(rèn)同,即一個(gè)國(guó)家糧食儲(chǔ)量占消費(fèi)總量的17%～18%,保證這個(gè)比例的儲(chǔ)備糧就是安全的?？紤]到我國(guó)市場(chǎng)不太成熟,還有很多交通不發(fā)達(dá)地區(qū)影響糧食運(yùn)輸,也有體制因素制約糧食流通,我國(guó)糧食儲(chǔ)備量可以高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),安全儲(chǔ)備量可設(shè)定為不超過消費(fèi)總量的30%比較適宜。其中戰(zhàn)略應(yīng)急儲(chǔ)備17%～18%,商業(yè)調(diào)節(jié)儲(chǔ)備12%～13%。儲(chǔ)備糧中,小麥、稻谷的儲(chǔ)備比例可相對(duì)高一些,玉米的儲(chǔ)備比例可調(diào)低一些。從數(shù)量上設(shè)定,目前我國(guó)每年保持糧食儲(chǔ)備總量在3500億～4000億斤比較適宜。按照3年輪換一次計(jì)算,國(guó)家每年要從農(nóng)民手中收購1000多億斤糧食。

第二,根據(jù)國(guó)家糧食安全目標(biāo)儲(chǔ)備數(shù)量,始終以高于市場(chǎng)價(jià)格的水平從農(nóng)民手中收購糧食。在糧食安全目標(biāo)儲(chǔ)備量之內(nèi),國(guó)家每年收購儲(chǔ)備或輪換所需要的糧食。在取消糧食最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)以后,為了防止國(guó)家從市場(chǎng)上收不到糧食,政府可參考韓國(guó)經(jīng)驗(yàn),以高于市場(chǎng)價(jià)格水平從糧農(nóng)手中定量收購。韓國(guó)政府曾經(jīng)每年從農(nóng)民手中收購稻谷產(chǎn)量的10%,收購價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)35%左右,收購指標(biāo)分配到種植戶并允許轉(zhuǎn)讓;農(nóng)協(xié)每年向稻農(nóng)收購產(chǎn)量的20%,價(jià)格高出市場(chǎng)價(jià)20%左右。我國(guó)完全可以借鑒這種方法收購國(guó)家所需要的糧食,比如國(guó)家每年從糧農(nóng)收購的糧食價(jià)格可始終高于市場(chǎng)價(jià)20%或30%,并將收購量指標(biāo)公平分配到主產(chǎn)區(qū)種植戶。由于政府儲(chǔ)備糧收購價(jià)格明顯高于市場(chǎng)價(jià)格,所以農(nóng)民都會(huì)主動(dòng)售糧。即便有些農(nóng)民因特殊原因不愿或不能售糧的,擁有售糧指標(biāo)的農(nóng)戶還可以把指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶。這里可以看到,政府的糧食收購價(jià)與市場(chǎng)價(jià)始終保持在一個(gè)恒定比例,高則更高,低則也高。因此,在實(shí)際操作過程中,政府收購糧并不干擾市場(chǎng)價(jià)格的形成,市場(chǎng)對(duì)糧食供求就起了決定性作用。

第三,繼續(xù)保留對(duì)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的補(bǔ)貼。有人擔(dān)心取消糧食最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)制度安排后會(huì)出現(xiàn)糧食大減產(chǎn),筆者以為出現(xiàn)糧食周期波動(dòng)是必然的,但出現(xiàn)大幅度減產(chǎn)可能性很小。因?yàn)槲覀冞€保留著種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格綜合補(bǔ)貼等1700多億的生產(chǎn)補(bǔ)貼,對(duì)于這些補(bǔ)貼,可以做些針對(duì)性調(diào)整,補(bǔ)貼對(duì)象要瞄準(zhǔn)種糧農(nóng)戶,特別是種糧大戶。這樣會(huì)將糧食生產(chǎn)托在一定的水平線上。因?yàn)?如果有人放棄糧食生產(chǎn),將會(huì)喪失政策補(bǔ)貼的機(jī)會(huì)。另外,即使是大幅度減產(chǎn)也沒有什么可怕的,我們還有8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田做支撐,半年就能調(diào)節(jié)回來。

第四,是要下決心建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。這些農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)主要由中央政府投入,承包權(quán)和使用權(quán)屬不變,建成后不能隨意改變土地性質(zhì),但有權(quán)自由選擇種植農(nóng)作物,一旦糧食減產(chǎn),國(guó)家可以用政策動(dòng)員和引導(dǎo)農(nóng)民在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田種植糧食。

第五,及時(shí)消化超過國(guó)家安全目標(biāo)儲(chǔ)備規(guī)模的糧食,隨之削減糧食流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼,并將流通領(lǐng)域節(jié)省出來的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)用于耕地保護(hù)。要限期消化超規(guī)模庫存糧,這些糧食可以用于耕地輪作休耕,也可向食品加工業(yè)投放一部分,向生物質(zhì)能投放一部分,對(duì)外援助一部分,還可以投向飼料加工業(yè)以替代進(jìn)口。超規(guī)模庫存糧消化后,節(jié)省出來的保管費(fèi)和取消最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)制度節(jié)約出的財(cái)政補(bǔ)貼部分,建議主要用于對(duì)農(nóng)民耕地保護(hù)的補(bǔ)貼,比如對(duì)耕地進(jìn)行輪作休耕補(bǔ)貼。這既有利于保護(hù)有限的耕地資源,又能增加農(nóng)民收入。

第六,要加快糧食體制改革,試行多元化的收儲(chǔ)體制。改革國(guó)家收儲(chǔ)體制,將每年國(guó)家收儲(chǔ)任務(wù)主要由國(guó)有企業(yè)承擔(dān),逐漸過渡到向社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo),最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)同等待遇。為此,需改革國(guó)有收儲(chǔ)、加工企業(yè),實(shí)行混合所有制改造,吸引國(guó)內(nèi)社會(huì)資本參與國(guó)有糧食企業(yè)改革。鼓勵(lì)發(fā)展糧食領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè),放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,簡(jiǎn)化注冊(cè)手續(xù),提供政策性金融支持,提高他們的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

第七,要更新糧食安全觀念。要調(diào)整原有糧食安全概念內(nèi)涵,將糧食中豆類、薯類剔除在外,形成新的糧食安全概念。新的糧食安全概念應(yīng)考慮以下幾方面:從安全形式上考慮,主要是不斷增強(qiáng)和儲(chǔ)備糧食綜合生產(chǎn)能力,建設(shè)一批旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,保證資源安全;從品種上考慮,以谷物特別是稻谷、小麥安全為重點(diǎn);從區(qū)域布局考慮,主要是重點(diǎn)支持主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn);從食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)考慮,主要保障口糧安全。同時(shí),中國(guó)的糧食安全制度安排要有開放視角,在保障我國(guó)口糧基本自給(自給率95%)前提下,要充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源,調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),置換農(nóng)業(yè)資源,發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),大力發(fā)展勞動(dòng)密集和技術(shù)密集型農(nóng)產(chǎn)品,不斷增強(qiáng)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;適度增加土地、水等資源密集型產(chǎn)品進(jìn)口量,或利用國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)資本“走出去”開發(fā)國(guó)外農(nóng)業(yè)資源,以緩解國(guó)內(nèi)資源環(huán)境壓力。

作者：國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：大眾日?qǐng)?bào)  2016-11-10 

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