編者按：1月7日，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶出席“2024中國農(nóng)業(yè)發(fā)展新年論壇”，并以“促進農(nóng)村土地制度供給與需求相向而行”為題進行了演講。全文經(jīng)報告人授權(quán)發(fā)布。

以下為報告全文：

我的發(fā)言將聚焦農(nóng)村土地制度改革。在紀念十一屆三中全會45周年、十八屆三中全會10周年之際，大家對新一輪全面深化改革充滿期待。2022年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議，明確提出“謀劃新一輪全面深化改革”。2023年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議，再次強調(diào)“要謀劃進一步全面深化改革重大舉措，為推動高質(zhì)量發(fā)展、加快中國式現(xiàn)代化建設持續(xù)注入強大動力?！?/span>

改革開放以來，中國經(jīng)濟增長取得舉世矚目成就、農(nóng)業(yè)農(nóng)村面貌發(fā)生巨大變化，在相當程度上應歸因于改革釋放的制度紅利。新時代以來，中國經(jīng)濟能夠克服重重困難邁上新的臺階、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化實現(xiàn)長足發(fā)展，在相當程度上也應歸因于全面深化改革。通過整理、分析十八屆三中全會召開后中央全面深化改革領導小組的歷次會議新聞稿，可以發(fā)現(xiàn)：十八屆中央全面深化改革領導小組運行期間，召開了38次會議，涉及“三農(nóng)”議題共18次、“三農(nóng)”文件共24份；十九屆中央全面深化改革領導小組（委員會）運行期間，召開了29次會議，涉及“三農(nóng)”議題共13次、“三農(nóng)”文件共19份；二十屆中央全面深化改革委員會已召開3次會議，涉及“三農(nóng)”文件1份。

今年的新年論壇主題是“加快開創(chuàng)農(nóng)業(yè)強國建設新局面”。2022年12月，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上對加快建設農(nóng)業(yè)強國進行了深刻闡述，強調(diào)“要依靠科技和改革雙輪驅(qū)動。”2023年7月，二十屆中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《深化農(nóng)村改革實施方案》，談及下一步深化農(nóng)村改革的主線，即處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。在加快建設農(nóng)業(yè)強國的大背景下，要準確把握農(nóng)民和土地關(guān)系新的歷史方位。錨定農(nóng)業(yè)強國目標深化農(nóng)村土地制度改革，涉及兩個維度：一是中國人的飯碗要牢牢端在自己手中，新形勢下要想端牢飯碗，需解決土地、種子、農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)積極性等問題；二是推進鄉(xiāng)村振興重要的是釋放鄉(xiāng)村多元化功能。

以增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障功能為目標，深化農(nóng)用地制度改革

保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設農(nóng)業(yè)強國的頭等大事。改革開放初期，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，六年時間，糧食產(chǎn)量從六千多億斤增加至八千多億斤。1984年中央一號文件首次提出允許農(nóng)民轉(zhuǎn)包土地。長期以來，中國土地制度在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制基礎上持續(xù)鞏固和完善。雖然“三權(quán)分置”這一概念是逐步明晰化和系統(tǒng)化，但早在二十世紀八十年代中期就已然存在于實踐探索之中。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的不斷完善，為我國現(xiàn)階段糧食生產(chǎn)能力的持續(xù)穩(wěn)步提高發(fā)揮了重大作用。2023年全國糧食總產(chǎn)量13908.2億斤，如何守住或進一步提高糧食生產(chǎn)能力，仍面臨兩大挑戰(zhàn)：一是高度碎片化的承包地，日趨老齡化的農(nóng)業(yè)勞動力如何建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；二是有限的耕地資源如何滿足多元化的食物需求。

應對第一個挑戰(zhàn)，未來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的完善要更多地考慮到耕地作為一種生產(chǎn)要素，如何進一步釋放其功能。從歷史視野來看，與我國資源稟賦相似的東亞國家和地區(qū)，包括日本和中國臺灣，其教訓值得我們深刻汲取。二戰(zhàn)以后，日本實行土地改革，建立土地私有制。1961年，為促進土地流轉(zhuǎn)，日本政府制定《農(nóng)業(yè)基本法》。1993年，中國臺灣廢止《耕者有其田條例》，并逐步意識到土地流轉(zhuǎn)的重要性。但在土地私有制下，通過土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和土地出租這兩條途徑促進土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果并不理想。當然，這與資源稟賦、文化傳統(tǒng)等也存在諸多聯(lián)系。在我國當前的體制背景下，耕地要發(fā)揮其要素功能，需解決兩個問題：一是地租過高的問題。地租是張三的財產(chǎn)性收入，也是李四的生產(chǎn)性成本。我們要保護承包戶的利益，即承包戶的財產(chǎn)性收入，也要平等保護經(jīng)營者的利益。在我們近期進行的超過9000個樣本的規(guī)模種糧主體問卷調(diào)查中，反映最多的是地租成本過高、流轉(zhuǎn)關(guān)系不規(guī)范及流轉(zhuǎn)期限過短問題。依賴短期土地租賃，能否培養(yǎng)出一大批支撐未來中國農(nóng)業(yè)發(fā)展、特別是商品糧的提供者，這是下一步完善承包地制度需考慮的問題。二是土地市場失靈的問題。一些人認為，通過市場配置資源，土地自然會流轉(zhuǎn)集中，經(jīng)營規(guī)模自然會逐步擴大。實際上，在農(nóng)地資源配置中，市場一定程度是失靈的。通過分析日本和中國臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局的變化過程，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地市場相當復雜，不僅僅是簡單的市場交易，文化傳統(tǒng)、人情世故等因素也發(fā)揮著重要作用。與日本和中國臺灣地區(qū)相比，我們的農(nóng)村集體土地所有權(quán)可能會讓我們走出一條不同的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營道路?？傊?，耕地是用來種的，不是用來囤的，是用來生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的，不是用來創(chuàng)造財產(chǎn)性收入的。這是一種價值取向。中央已經(jīng)有現(xiàn)成的制度框架，即三權(quán)分置。我們下一步完善三權(quán)分置框架，應由價值取向決定政策取向和改革走向。

應對第二個挑戰(zhàn)，需要處理好耕地利用優(yōu)先序問題。實行土地用途管制是《土地管理法》的重要內(nèi)容，即嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。此外，還存在兩個新管制：一是耕地用途管制，即耕地即便沒有改變農(nóng)用地屬性，也不能隨意轉(zhuǎn)變成林地和園地等其他農(nóng)用地；二是耕地種植用途管制，即要求耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。在有限耕地資源條件下，種植糧食作物與經(jīng)濟作物比較收益差距大，不能完全依賴平衡效益來控制耕地種植用途。國家的優(yōu)先序，即土地用途管制、耕地用途管制和耕地種植用途管制，如何轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自覺的行為，這涉及到如何進行利益補償和如何對待地區(qū)比較優(yōu)勢問題。再一個就是大食物觀，從個人角度理解習近平總書記提出大食物觀的一個重要戰(zhàn)略意圖是在19億畝耕地之外開辟更多的食物來源，否則僅靠19億畝耕地，無法滿足人民群眾日益增長的食物需求。

以增強鄉(xiāng)村多元化功能為目標，深化農(nóng)村建設用地制度改革

全面推進鄉(xiāng)村振興是新時代建設農(nóng)業(yè)強國的重要任務。鄉(xiāng)村有活力，才能從根本上實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。如何通過釋放鄉(xiāng)村的多元化功能來增強鄉(xiāng)村活力，涉及到兩個問題：

第一個問題是怎樣構(gòu)建適應鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)特征的供地制度。早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能發(fā)展起來的一個重要原因，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用本村集體土地，幾乎不存在土地成本。上世紀九十年代初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制和“三集中”，1998年修訂的《土地管理法》第四十三條規(guī)定興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地必須經(jīng)依法批準，2004年起下達新增建設用地指令性計劃指標，這使得利用農(nóng)村集體土地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的空間大大收窄。全面推進鄉(xiāng)村振興的首要任務是產(chǎn)業(yè)振興，構(gòu)建與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)內(nèi)在特征相適應的供地制度，是下一步深化農(nóng)村土地制度改革繞不開的問題，否則鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興無從談起。

第二個問題是怎樣構(gòu)建適應鄉(xiāng)村人口變化的宅基地制度。我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的基本特點是符合條件的農(nóng)民可根據(jù)需求在本村集體內(nèi)免費申請。當前，我國約有360萬個集體土地所有權(quán)單位，其中絕大部分為村民小組，以前為生產(chǎn)隊。農(nóng)民只能在本集體土地所有權(quán)地域范圍內(nèi)申請宅基地，“畫地為牢”導致居住空間碎片化和村莊用地利用效率低下，也導致農(nóng)村基礎設施和公共服務體系規(guī)模不經(jīng)濟、建設和運營成本過高。未來宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設，要探索建立跨土地集體所有權(quán)地域邊界的宅基地分配和管理制度。

深化新一輪農(nóng)村土地制度改革應把準幾個關(guān)鍵點。首先，要把準農(nóng)村土地制度立論基礎的轉(zhuǎn)折性變化。這包括社會保障制度與承包地保障功能的消長變化，承包戶勞動和資本機會成本提高對“惜地”“養(yǎng)地”傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)，農(nóng)戶分化、代際差異要求明晰“農(nóng)民利益不受損”的指向性，人口跨集體邊界流動、土地權(quán)能跨集體邊界配置對集體經(jīng)濟組織封閉性的挑戰(zhàn)。其中，“農(nóng)民利益不受損”是土地制度改革三條底線之一。值得思考的是，這里的“農(nóng)民”指的是誰？是9.2億農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，是7.1億農(nóng)村戶籍人口，是4.9億鄉(xiāng)村常住人口，還是1.7億農(nóng)業(yè)勞動力？其次，要把準農(nóng)村土地制度改革的窗口期。到2035年只剩下12年，時間緊迫。最后，要把準農(nóng)村土地制度改革的方法論。二十屆中央深改委第二次會議指出，“要把頂層設計同基層探索有機結(jié)合起來，允許和鼓勵不同地區(qū)因地制宜探索，善于發(fā)現(xiàn)和總結(jié)基層的實踐創(chuàng)造，對探索創(chuàng)新中遇到困難的要及時給予支持。”下一步深化農(nóng)村土地制度改革按此做就會取得更大成效。

（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)學術(shù)委員》，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院 微信公眾號）

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