推動城鄉(xiāng)融合是新時代我國城鄉(xiāng)發(fā)展進入全新階段的重大戰(zhàn)略舉措，其根本任務要突破城鄉(xiāng)二元結構制約，構建以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關系。當前，城鄉(xiāng)融合發(fā)展總體仍然面臨城鄉(xiāng)要素流動不順暢、產(chǎn)業(yè)融合程度偏低、公共資源配置不合理等突出問題，亟需全面深化改革推進城鄉(xiāng)融合向縱深發(fā)展。

值得重視的是，當前城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的問題和矛盾更集中地表現(xiàn)在縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展過程之中，縣域成為推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵主體。黨的二十大報告指出，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。就四川現(xiàn)實看，由于地理條件多樣、農(nóng)村人口眾多、區(qū)域差異性強，更加需要探索以縣域為重點推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實路徑。

縣域是四川經(jīng)濟社會發(fā)展的主力軍，是落實全省“四化同步、城鄉(xiāng)融合、五區(qū)共興”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐，是全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的關鍵載體。然而，當前我省縣域發(fā)展不充分問題突出，縣域空間規(guī)模人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模均明顯低于全國平均水平，根據(jù)四川2022年的統(tǒng)計年鑒顯示（引用數(shù)據(jù)所說的縣域包括縣和縣級市，不包括區(qū)）：全省縣域常住人口城鎮(zhèn)化率為44%，與全省58%的平均水平相比低14個百分點，其中有102個縣域城鎮(zhèn)化率低于50%，23個縣域城鎮(zhèn)化率低于30%，由此足見，四川城鄉(xiāng)融合發(fā)展不充分、不均衡問題很大程度上是由整體較低的縣域發(fā)展水平所決定的。縣域城鄉(xiāng)融合推進所面臨的一系列現(xiàn)實問題和阻礙，迫切需要在準確把握縣域特征和發(fā)展趨勢的基礎上，更具針對性地制定突破性對策。

提升新型城鎮(zhèn)化質量，增強以城帶鄉(xiāng)能力

突出重點完善縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系，提升縣城綜合服務能力，增強以城帶鄉(xiāng)能力。一是培育縣域內(nèi)富民產(chǎn)業(yè)。結合各地縣域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，延伸加工鏈條，升級“農(nóng)業(yè)+”多元新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)跨區(qū)域暢聯(lián)互通，提升縣域產(chǎn)業(yè)集聚和就業(yè)吸納能力，將產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣域、價值鏈留給農(nóng)民。二是補齊縣城發(fā)展短板。精準補齊縣城公共服務設施、市政基礎設施、環(huán)境基礎設施等短板，強化縣城建設的資金、土地等保障，探索縣域內(nèi)存量低效建設用地再開發(fā)模式。三是完善農(nóng)業(yè)轉移人口保障機制。保障進城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，消除農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)的隱性約束。全面落實“人地錢掛鉤”機制，完善農(nóng)業(yè)轉移人口市民化系統(tǒng)化配套政策。

打造城鄉(xiāng)融合多層級節(jié)點，構建縣鄉(xiāng)村功能銜接互補新格局

打造“縣城-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村”多層級縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展節(jié)點，健全“縣-鄉(xiāng)-村”一體化發(fā)展體制機制。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間分布。遵循農(nóng)村人口流動趨勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，差異化推進鄉(xiāng)村居民適度聚居和分區(qū)分類布置居民點，促進基礎設施和公共服務資源規(guī)劃的數(shù)量、區(qū)位、規(guī)模合理配置。推廣涉及多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的片區(qū)規(guī)劃模式，鼓勵強村帶弱村共同編制規(guī)劃，避免高成本、不切實際的村莊規(guī)劃全覆蓋。二是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)銜接城鄉(xiāng)功能。實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三個中心”打造工程，推動產(chǎn)品批發(fā)市場、加工流通企業(yè)向鎮(zhèn)域集聚，增強聯(lián)農(nóng)帶鄉(xiāng)能力，打造區(qū)域經(jīng)濟中心；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務資源配置，打造區(qū)域服務中心；強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、依法行政和公共服務能力，打造區(qū)域治理中心。三是完善多村聯(lián)合發(fā)展模式。建立村域之間的開放合作機制，支持成立多村聯(lián)合黨委，推廣多村集體經(jīng)濟聯(lián)營發(fā)展模式，鼓勵建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體等，強化鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的多點支撐帶動，催生城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動力。

完善城鄉(xiāng)要素雙向自由流動機制，有序釋放鄉(xiāng)村發(fā)展活力

以集成深化農(nóng)村改革為核心，促進城鄉(xiāng)要素雙向循環(huán)流動。一是強化村集體城鄉(xiāng)要素對接載體功能。探索以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主導，以規(guī)劃為手段，收儲和整合利用分散的集體建設用地、閑置宅基地等土地資源，有效匹配下鄉(xiāng)的資本、人才等要素，發(fā)展優(yōu)質高效農(nóng)業(yè)和新型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。二是強化金融資本服務鄉(xiāng)村振興。完善金融機構支農(nóng)的有效激勵機制，有序開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權、農(nóng)村宅基地使用權及承包地經(jīng)營權等各類農(nóng)村產(chǎn)權抵押擔保融資。三是完善人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)激勵機制。完善返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人才的創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療、住房、子女教育等扶持政策，增強高素質農(nóng)民社保扶持政策的持續(xù)性，吸引電子商務、農(nóng)業(yè)技術等專業(yè)型人才以及各類帶頭人才。創(chuàng)新人才“引育留用”的鏈條化模式，完善職業(yè)規(guī)劃指導體系，吸引青年人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)。

改善城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務水平，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)生活質量均衡等值

加大基礎設施建設和公共服務改善力度，打造城鄉(xiāng)均衡等值的美好生活。一是推進公共基礎設施進村入戶。全面織密縣鄉(xiāng)路網(wǎng)，完善城鄉(xiāng)供水安全等基礎設施，有條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)燃氣、供水、污水“一網(wǎng)通管”，加強鄉(xiāng)村網(wǎng)絡基礎設施建設，打通農(nóng)村物流“最后一公里”，創(chuàng)新推廣社區(qū)參與式的鄉(xiāng)村基礎設施建設與管護模式。二是一體化完善村級公共服務。鼓勵城市醫(yī)生、教師、技術、規(guī)劃師等人才下鄉(xiāng)服務，通過組建聯(lián)合體、托管、結對等方式，促進城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文體等公共服務普惠共享。三是優(yōu)化農(nóng)村基礎設施和公共服務供給結構。加大農(nóng)田水利、智慧精準灌溉等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設施建設力度，深入實施土地宜機化整治、高標準農(nóng)田建設，補齊冷鏈物流、加工倉儲、農(nóng)產(chǎn)品電商等設施短板。結合人口老齡化趨勢，推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老設施均衡布局，推廣低齡老人服務高齡老人的互助養(yǎng)老模式，推行政府購買社會組織服務提供養(yǎng)老服務。

提升鄉(xiāng)村治理能力，促進鄉(xiāng)村治理格局現(xiàn)代化

基于鄉(xiāng)村治理對象、治理需求復雜化及基層治理難度不斷增大的現(xiàn)實，探索構建新型城鄉(xiāng)社會治理體系，提升治理能力現(xiàn)代化水平。一是強化鄉(xiāng)村治理要素保障。加大村（社區(qū)）運行資金保障力度，強化基層干部隊伍建設，實施村黨組織帶頭人隊伍優(yōu)化提升行動，健全基層干部發(fā)展性和榮譽性激勵機制。強化減負提能，推動村（社區(qū)）干部將精力轉移至產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、社會治理等主責主業(yè)上來。二是完善鄉(xiāng)村治理組織體系。以系統(tǒng)、科學、精準的考評體系和發(fā)展性激勵機制為重要支撐，探索縣、鎮(zhèn)、村三級以及社會公眾、社會組織等多元主體參與社會治理的新路徑，賦能和推動多元主體共管共治。加強各類自治組織規(guī)范化制度化建設，健全村級議事協(xié)商制度，有序孵化和引進社會組織，強化農(nóng)民參與基層治理的內(nèi)生動力。三是推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化。加強政策、資源、主體之間的協(xié)同和統(tǒng)籌，探索構建“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+服務平臺”的新的治理機制。

（作者郭曉鳴系四川省社會科學院原副院長；高杰系農(nóng)村發(fā)展研究所研究員；張耀文單位系四川省社會科學院。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《四川日報》2023年11月13日）

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