國家化是近代以來中國鄉(xiāng)村社會的重大議題，但是，對于國家化的認識卻分歧不少，同時缺少一個分析國家化的具體框架。在以往研究的基礎上，可以構建一個具有四重維度（央地關系、政權建設、生產組織和分配方式、產權所有）的分析國家化框架，據此可梳理與分析中國改革開放以來農村的去國家化與再國家化的進程。中國農村國家化有三個重要的變量：
一是政治因素，革命者以現代化方式變革與改造了鄉(xiāng)村社會；
二是發(fā)展主義，發(fā)展主義不挑戰(zhàn)相反加強了國家化的權威，而前者又為后者提供了強有力的支持；
三是國家角色的再定位，即國家的角色在農村占據越來越重要的位置，并且越來越顯示出道義的擔當。
01前言
從時空的維度來說，本文這里的“退”與“進”是指20世紀70年代末以來中國農村國家化進程中“去國家化”和“再國家化”的兩種形態(tài)。兩者前后繼替的過程，構成了改革開放四十多年來中國農村嬗變的歷程。
在相當長時間里，人們往往將國家化視為社會主義制度與資本主義制度的根本區(qū)別。但是，20世紀以來世界的發(fā)展歷程表明，國家化并非專屬于社會主義國家，非社會主義國家同樣存在著國家化的現象。
例如，即便在自由主義意識形態(tài)盛行的美國，聯邦政府也在美國崛起的過程中發(fā)揮了非常重要的作用。19世紀末，美國聯邦政府通過國家力量統(tǒng)一了國內市場，并通過設置保護性關稅和堅持金本位制度造就了美國工業(yè)的騰飛。通信衛(wèi)星、微電子、計算機、軟件、生物技術、互聯網等奠定當代美國產業(yè)地位的核心技術正是美國政府以其國家安全體制為杠桿撬動發(fā)展的。更有學者提出了美國式“隱藏的發(fā)展型國家”之概念，以此概念來強調美國國家組織在產業(yè)和技術創(chuàng)新發(fā)展中的資源配置和網絡協調功能，認為，近三十年來，美國聯邦政府一直在大力支持私營部門將新技術商業(yè)化，但同時又通過美國政治中的黨派邏輯將這些國家介入經濟活動的努力隱藏于主流的公共辯論之外。社會主義國家就不用多強調了，二戰(zhàn)后世界范圍內的社會主義運動都在不同程度上掀起工業(yè)部門國家化的浪潮。
其實，即便對中國傳統(tǒng)帝制時代，當下很多學者認為國家對基層的控制也并非“天高皇帝遠”，“皇權不下縣”。古代中國帝制國家政權并非止于縣級，漢唐時期的“鄉(xiāng)官”與宋元明清時期的“職役”，都是國家權力體系的組成部分；地方社區(qū)也并非是由人民自動組織的“自治團體”所管理，士紳對地方事務并不具有主導權。
同樣地，我們也可以看到隨著互聯網、大數據等信息科技的進步，很多國家組織并沒有因此而失去對社會的統(tǒng)治力，相反很多國家適應了現代社會并依靠新技術增強了其對社會的控制能力。對于那些夾在動蕩的世界經濟與緊張的社會矛盾兩者之間的國家而言，直接動用國家機器對社會各個領域進行干預似乎成為成本更低、效率更高的手段。換一個視角來看，不同國家采用不同方式對產業(yè)進行干預、對社會領域進行滲透，主要與各個國家所掌握的不同資源條件有關，這是不同國家在面對不同約束條件下做出的不同選擇，而不是政體性質（民主／威權）與意識形態(tài)（社會主義／資本主義）所產生的直接結果。
國家化是世界近兩個世紀以來主要的長期政治經濟現象之一，是普遍發(fā)生在世界各國的歷史進程。通過國家化，地方政治中高度的地方化或鄉(xiāng)村性，逐漸為統(tǒng)一、集中和同質的全國性政治經濟系統(tǒng)和價值觀念所取代，而地方的或基層的問題也由此上升為國家層面的問題了。因此，國家化代表著現代國家建構的重要步驟和環(huán)節(jié)。
在19世紀的西歐，通過國家化的政治整合過程，原先高度地方化與屬地化的政治系統(tǒng)被統(tǒng)一、集中和同質的全國性選舉和政黨政治所取代。原先地方政治中的民族、語言、宗教、城鄉(xiāng)等前工業(yè)價值觀念也逐漸為全國性政治中的左派與右派相互競爭對立的工業(yè)價值觀念所取代。在中國，中國共產黨主政的七十余年也見證了形式不同但是本質相似的國家化歷程。
當然，國家化并不意味著地方化或鄉(xiāng)村性的根絕。20世紀80年代末期，歐洲興起區(qū)域主義，一些歐洲國家內部重新出現政治區(qū)域化的訴求和政治活動。而從20世紀70年代末期開始，中國部分農村地區(qū)就開始出現自主的制度改革，國家行政權力也逐漸從一些經濟領域中退出。也就是說，盡管國家化是近現代世界的基本趨勢，但是，區(qū)域政治、經濟和文化結構的多樣性與差異性導致各地國家化的程度、范圍等各不盡相同。
縱觀20世紀以來各國的政治歷程，不論是在發(fā)達國家、發(fā)展中國家還是在資本主義國家、社會主義國家，我們都可以看到國家意志與權力不斷向每一個其當下認為重要的領域滲透，而又因宏觀局勢和戰(zhàn)略目標變化或是能力限制，國家組織又不斷從另一些領域退出，如此循環(huán)往復。我們或可將此稱為“國家化”與“去國家化”。20世紀中期以來中國農村的演變歷程就是一個典型。正如項繼權所指出的，“鄉(xiāng)村組織與管理的國家化、官僚化和行政化是20世紀以來國家政權建設的重要體現”。本文旨在構建一個分析國家化的分析框架，在此基礎上對中國改革開放以來農村國家化進程（實際上表現為“去國家化”和“再國家化”這兩種前后繼替的類型）作一個梳理，并嘗試得出一些結論。
02國家化的四個分析維度
近期學者們對包括國家化在內的國家組織、國家能力、國家角色和職能的關注回升及其研究成果正是我們觀察與研究國家化和去國家化現象的基礎。大體上來說，效率和權力是學界討論國家化和去國家化的兩個核心話題。第一，效率的角度，例如，很多學者認為經濟去國家化／自由化／市場化改革的原因是計劃經濟效率低、國有企業(yè)經濟效益低。第二，權力的角度，例如，很多討論國家建構的學者認為，國家一直試圖將意志和權力滲透進各個社會領域，與各個領域建立持久關系，以維持政權生存與持久統(tǒng)治。
但是，這些文獻仍存在一些問題，留下了一些可以討論的空間。第一，將權力和能力、國家機器與國家意志之間的關系簡單化。并非行政權力／強制力越大，國家能力越大，也并非國家機器越龐大，國家意志越能實現。行政權力的收縮可能換來國家能力的提升，國家機器的精簡也可能推動國家意志的延伸。
第二，脫離條件和背景，忽略重要變量。國家化和去國家化的不斷進退調整，可能是中國政府在面對不同宏觀歷史時期（軍事威脅、和平環(huán)境；經濟全球化、經濟民族主義／貿易戰(zhàn)）的不同國際和國內環(huán)境下的戰(zhàn)略選擇（理性自主）或歷史決定（特定政治經濟結構和文化意識形態(tài)之下的必然決定）。
第三，對非預期結果的認知與戰(zhàn)略目標、實現手段、最終結果之間關系作線性的理解。例如，新中國成立后中國農村基層制度的變革可能并非源于建設農業(yè)或農村的目標，而是工業(yè)化目標下的手段延伸，中國工業(yè)化最重要的組織基礎與制度基礎并非是工業(yè)企業(yè)而是農村基層組織人民公社與農產品統(tǒng)銷統(tǒng)購（保障持續(xù)資本積累）。村民自治不僅是基層政治建設目的，也配合了經濟改革。農村三資管理、村賬鎮(zhèn)管、村干部行政化和一肩挑選舉等農村國家化改革，表面上是加強行政權力和統(tǒng)治基礎的政治戰(zhàn)略，同時也是一直配合抵御市場的周期風險和分配不均對農村薄弱產業(yè)基礎所造成的沖擊，以及宏觀產業(yè)升級的經濟戰(zhàn)略。
第四，缺乏比較維度，圍繞中國案例本身的討論可能放大了國家化和去國家化改革本身的優(yōu)點或缺點。與發(fā)達國家、轉型國家和發(fā)展中國家比較，才能比較清楚地分析中國國家化與去國家化改革的規(guī)律性、特殊性和中國案例的貢獻以及意義何在。
國家化，作為一個本土學術概念，采用以國家為中心的理論視角對政治學和社會學問題進行研究分析，但國內學術界對這一概念的界定尚未達成共識。近年來華中師范大學中國農村研究院集中研究了中國農村國家化的議題，徐勇、陳軍亞、任路諸學者是其中的主要貢獻者。筆者認為從徐勇教授研究團隊的相關界定出發(fā)是合適的，至少討論中國情境下的鄉(xiāng)村是相當合適的。
徐勇在《國家化、農民性與鄉(xiāng)村整合》一書中提出，“國家化”是具有現代特性的國家將國家意志輸入包括傳統(tǒng)社會在內的各個部分，使社會為國家所滲透并形成一體化的過程，亦可稱之國家整合。陳軍亞在《國家化：基于中國國家實踐的理論和方法》論文的“摘要”第一句就明確指出，“國家化即國家向社會輸入意志，將一個分離分散的社會整合為與國家建立有機聯結的政治共同體的過程”。而任路認為，“國家化突出表現在兩個方面：一是將分散的權力集中化，即分散在社會、地方或邊緣的各類公共權力集中到國家手中，各種邊陲地帶的部族首領、頭人，地方政權或基層社會的鄉(xiāng)紳等都必須服膺于國家權力。二是高度集中的國家權力的滲透化，即國家權力能夠有效地進入邊陲地帶、基層社會和地方政權”。他將“國家化”與“地方化”分開來，“任何實踐都離不開具體的時空設定，進而使得國家化不可避免地遇到地方性的阻滯”。對此，徐勇也有類似的區(qū)分性認識：“與國家相對的地方性是指地方行政關系和地方性知識或資源等”。
梳理相關研究文獻可以看到，大體上說來，國家化是一個多維度的概念，它是國家力量控制地方、滲透地方的過程，是控制、滲透經濟的過程，是控制、滲透非主流文化的過程，是樹立國家的意識形態(tài)與價值取向的過程。對于中國來說，國家化即是由傳統(tǒng)國家向現代國家轉型的過程中，在中心與邊陲、中央與地方、國家與基層社會三個層次上實現國家轉型，表現為分布于社會的權力集中于國家，同時國家權力廣泛滲透到基層社會?？傊?，國家化與其相關聯的去國家化兩個概念的核心是國家權力滲透、干預與控制情況，例如對產業(yè)、對社會領域的滲透、干預與控制。
至于國家化的分析框架，徐勇、陳軍亞各自提供了一個分析框架。徐勇從主體、對象、方式、互動、過程等五個要素建立分析框架，對“國家化”進行研究。而陳軍亞提出“六要素”說（主體要素、客體要素、方式要素、互動要素、過程要素和方法要素）的“國家化”分析框架。
不過，不少文獻在討論國家化時其討論的對象并不聚焦，這也說明國家化概念存在多維分析的可能。本文通過對歷史文獻與理論脈絡的梳理，用四個維度（央地關系、政權建設、生產組織和分配方式、產權所有）結合政策與制度變革構建中國農村國家化的分析框架（見表1）。在維度Ⅰ“央地關系”，用國家性和地方性，在維度Ⅱ“政權建設”，用政治化（集權性）與去政治化（自治性），在維度Ⅲ“生產組織和分配方式”，用計劃性（行政化）與市場化，以及在維度Ⅳ“產權所有”，用集體化（國有化）和私有性（個體化）來定義國家化與去國家化，這樣可以對1949年以來中國農村主要的歷史性事件與國家化進程情況作一個對照梳理。
下面先對四個維度中的一些概念作出說明。國家性概念強調的是國家的統(tǒng)一性與整體性，價值上國家至上性，即國家是價值的歸依?！罢w性”是一個與國家性相近的概念或表述，而地方性相對國家性而言，主要指的是地方的特殊性，本土特色，地方的價值與不可替代。任路將地方性視作與國家化相對的一個概念，認為除了地方行政關系、地方性知識等以外，還包括如下三個層面：邊緣性、分權性和社會性。本地化是一個與地方性相近的概念或表述。政治化是一種行為，主要指將相關事情歸結為政治，政治化常常把政治提升至高于一切，借用杰姆遜的話來說是“一切事物都是社會的和歷史的，事實上，一切事物‘說到底’都是政治的”。與政治化相近的是集權化概念，指高層管理者或者組織對決策權與管理權的集中與控制，表現為政令統(tǒng)一、標準一致等。去政治化相對于政治化而言，指的政治化的弱化，淡化政治色彩，但不是無政治，相近的是自治化概念。這里的自治化自然相對于集權化而言，指下級或社會擁有決策權與管理權。行政化主要指通過行政手段加以管理的現象，凡事都打上行政特征之烙印。而計劃性、市場化、個體化、集體化、國有化、私有性等理解較有共識，無須再作說明。
1949年后，作為一個后發(fā)展型國家，又長期處于大國的多種（包括軍事）威脅之下，中國農村治理體系必然不會以公共物品供給、公共生活安排和矛盾沖突化解等微觀公民需求作為重點，工業(yè)化與政權建設是所有制度安排的核心，而兩者又相輔相成。而土地改革無疑是新中國成立后農村第一次最重要的制度變革。土地改革既奠定了新中國的政權基礎，同時也建立了中國工業(yè)化的基礎。從工業(yè)化的視角而言，如何評價土地改革的重要性也不為過，同樣擁有廣大領土面積的印度、巴西等國至今都無法實現工業(yè)化，它們與中國的差距在幾十年前便已經見分曉——它們無法打敗掌握土地的階層以控制土地資源并使生產要素源源不斷地投入工業(yè)生產。因此，土地改革成為中國共產黨執(zhí)政以來國家化的最初表現，而隨后的農業(yè)集體化運動則是國家化的必然結果。
我們以20世紀50年代初的“土地改革”和隨后的“集體化”運動對表格1作一個解釋。從維度Ⅰ“央地關系”來看，“土地改革”國家化指向的是“地方性”，旨在“去除地方性和傳統(tǒng)統(tǒng)治基礎”，但是到了隨后的“集體化運動”時期，國家化指向的是“國家性”（整體性），旨在“加強中央控制資源”；“土地改革”的維度Ⅱ“政權建設”指向的是“政治化”，旨在“建構新政權合法性”，而“集體化運動”維度Ⅱ“政權建設”指向的也是“政治化”，旨在“建構社會主義合法性”；“土地改革”維度Ⅲ“生產組織和分配方式”的國家化指向的是私有化，旨在“生產的個體性（小農經營）”，而“集體化運動”維度Ⅳ“生產組織和分配方式”的國家化指向的是計劃性、集體化，旨在“土地集體所有，農產品流通國家控制”；“土地改革”維度Ⅳ“產權所有”的國家化指向的是私有化，旨在“平均土地私有化”，而“集體化運動”維度Ⅳ“產權所有”的國家化指向的是“國有化／集體化”，旨在“去私有化”。
對于肇始于20世紀70年代末的諸如包產到戶／生產承包責任制，村民自治、土地流轉／轉包與分紅、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌／社會主義新農村建設、鄉(xiāng)村振興等中國農村重大的歷史性事件中的國家化問題，同樣可以從這四個維度加以分析與討論。
從20世紀70年代末開始的第一次“新土地改革”（包產到戶、生產承包責任制）維度Ⅰ“央地關系”來看，“新土地改革”國家化指向的是“地方性”，旨在“減弱基層政府控制”，隨后的第二次“新土地改革”（土地流轉、轉包與分紅）國家化指向的是“國家性”，旨在“增強國家統(tǒng)一調控”，同時也關涉“地方性”，旨在“減少地方控制”；第一次“新土地改革”（包產到戶、生產承包責任制）維度Ⅱ“政權建設”指向的是“去政治化”，旨在“減弱左的意識形態(tài)”，而第二次“新土地改革”（土地流轉、轉包與分紅）已經不存在維度Ⅱ“政權建設”的問題了；第一次“新土地改革”（包產到戶、生產承包責任制）維度Ⅲ“生產組織和分配方式”的國家化指向的是“行政化”，旨在“農業(yè)生產與分配去行政化”，而第二次“新土地改革”（土地流轉、轉包與分紅）維度Ⅲ“生產組織和分配方式”的國家化指向的是“市場化”，旨在“農村土地的市場化經營與發(fā)展”；第一次“新土地改革”（包產到戶、生產承包責任制）維度Ⅳ“產權所有”的國家化指向的是集體化和私有性，旨在讓“集體化減弱”，從而“增加農民剩余索取權”，而第二次“新土地改革”（土地流轉、轉包與分紅）維度Ⅳ“產權所有”的國家化指向的是“私有化”，旨在建立“多種土地所有制”。
隨著人民公社體制的終結而來的“村民自治”主要涉及Ⅰ“央地關系”和Ⅱ“政權建設”，就前者來說，國家化指向的是“地方性／本地化”，旨在強化本地的自主性，從而加強“對基層政府的監(jiān)督”。就后者來說，國家化指向的是“去政治化”，旨在增強和調整“政權建設的合法性”。村民自治已經不涉及維度Ⅲ“生產組織和分配方式”和維度Ⅳ“產權所有”。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌／社會主義新農村建設及隨后的鄉(xiāng)村振興涉及四個維度。就維度Ⅰ“央地關系”來說，社會主義新農村建設和鄉(xiāng)村振興都旨在“增強中央資源分配”，不過，后者更強調“中華民族偉大復興”戰(zhàn)略；就維度Ⅱ“政權建設”來說，社會主義新農村建設旨在“加強意識形態(tài)”，而鄉(xiāng)村振興更加強調“增強執(zhí)政合法性的來源，黨對‘三農’工作的全面領導”；就維度Ⅲ“生產組織和分配方式”來說，有雙重性，一方面持著“行政化的傾向，”兩者都強調“增加行政分配資源方式”，只是后者還注重“規(guī)劃性”，另一方面又傾注于“市場化”，關注“抵御市場風險與分配矛盾”問題。不過，無論社會主義新農村建設還是鄉(xiāng)村振興，基本上不再涉及維度Ⅳ“產權所有”問題。
03退兩步：作為去國家化的生產承包制與村民自治
事實上，國家化是長期存在的，國家化并不是從執(zhí)政的中國共產黨人的腦袋里突然冒出來的。近代尤其晚清以來，它就已經在中國出現了，正如羅志田在商務印書館出版的《革命的形成：清季十年的轉折》一書中所指出的，晚清時期在社會思想界所提出和討論的“國民”“公民”“新民”等概念就可以看出國家化的趨勢，只是當時國家化的程度與范圍（滲透性）有限而已。自1949年以來，在中國共產黨的領導下，國家化影響了中國經濟的各個重要部門。它已經滲透到與土地有關的“土改”及爾后的公私合營、農村集體化、人民公社化運動與浪潮中，并賦予國家在所有的發(fā)展領域中的主導性地位。它席卷了幾乎所有的基礎產業(yè)，對銀行與金融擁有毫無爭議的國家所有權。只是自20世紀70年代末開始，在農村出現了國家化的退減現象。
因此，所謂去國家化只是從相對意義來說的，例如，相對于計劃經濟時代的集體化來說，20世紀70年代開始的生產承包責任制和村民自治只是國家化的程度在減弱。事實上，“去國家化”只是國家化的減少化，也就是說，相對于人民公社體制，村民自治與生產承包責任制就屬于中國共產黨執(zhí)政以來國家化的減小化。從“央地關系”維度來看，退，某種意義上就是徐勇所說的“地方性”。他曾經在一個題為“國家化與地方化：地方治理改革的雙重趨勢”的演講中提出了兩個命題：“地方治理改革的國家化”和“地方治理改革的地方性”。這種地方化的努力并非是國家主動的結果，相反是地方、鄉(xiāng)村自己的非正式制度對于正式制度的主動糾正。
從時間上看，退一步／“去國家化”發(fā)生于20世紀70年代末，這是中國改革開放之肇始，所以，“退”意味著中國的歷史進入到一個新的發(fā)展時期。從內容上看，“去國家化”在農村有兩個方面，一是農業(yè)生產經營從集體化到個體化，即所謂的“以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”，即改革開放之初農村分田到戶、人民公社解體，農民重新獲得農業(yè)生產經營自主權。二是在體制上，由人民公社生產大隊體制轉到村民自治。
“去國家化”先從農村的生產方式開始，所針對的當然是“政社合一”的人民公社制度，這種制度“造就了一套自上而下的經濟控制與行政控制網絡，使得國家權力對鄉(xiāng)村社會的滲入和控制達到了前所未有的規(guī)模和深度”。盡管農村實行集體所有制，但是，這種集體化是經過現代國家超強的國家化改造過的。這種改造來自于農村經濟社會關系的國家化改造，而這個改造的核心是生產資料的集體化（其實是國有化），在農村最為重要的是土地，生產資料國有化的實質是國家對生產資料所有權的壟斷。歷史也表明，人民公社集體并不享有比國有制企業(yè)更多或更大的經濟自主權。因而，國家才能壟斷從宏觀到微觀、從生產到分配的整個社會再生產過程。農村社會中這種“準國家化”的經濟體制用國家政權（行政機制的強制力）而非經濟競爭的壓力來推動經濟的運轉。從生產資料上看，幾乎全部國有化（盡管名稱上稱之為集體所有），而生產資料國有化的實質是國家對生產資料所有權的壟斷。從生產目的來看，在于實現經濟利益國家化，即農村生產的目的是為了國家的經濟建設，因此，農村生產剪刀差勢必出現。而生產過程必然會是計劃性的，由國家來統(tǒng)一安排。
理論上看，著名的科斯定理其實暗示著，如果一個政府的生產效率較低，它應該把產權賣給效率最高的生產者。中國的家庭承包責制可以印證這一點。20世紀70年代末，在一些地方開始出現將土地經營權回歸給家庭、農戶的農村家庭承包責制，爾后在全國各地推廣。農村家庭承包責制施行與推廣之后，國家逐漸將農業(yè)生產與經營的主導性讓位于農戶，讓給市場，農民與國家在生產經營上的直接關聯性逐漸被打斷。這種“去國家化”進程弱化了國家的權力，也重構了個人與國家的關系。當然，20世紀70年代末安徽省鳳陽縣小崗村的村民決定分田到戶進行生產承包制是一個重要的時刻。這不是一個孤立的案例，得到主政安徽省委領導的認可與支持，并在1978年得到中共十一屆三中全會的肯定，代表了對于社會主義國家經典國家化范式的告別。
無論生產經營還是村莊治理體系，國家的退出（當然是有限的退出，更不是放棄）標志著原先以國家化為中心的農村治理體制的退出?！巴恕?，意味著在中國共產黨建政的前三十年，在以國家化為中心的農村治理體制之下，農村（農業(yè)、農民）的身份、發(fā)展、角色和國家身份、目標、策略之間的銜接上存在問題。正是通過一個“去國家化”的過程，中國的農村生產力得到解放與大發(fā)展，而農民的生活得到顯著改善?！稗r業(yè)生產責任制的普遍實行，帶來了生產力的解放和商品生產的發(fā)展?！薄叭一钡母母飳⑥r民從原有的種種束縛中解放出來，重新獲得了農業(yè)生產經營的自主權和一定程度的擇業(yè)自由。與之相應的是國家權力的向上收縮。具體來說就是，政、社分開，人民公社制度讓位于新的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村體制，原來具有行政職能的生產大隊和生產小隊，被實行鄉(xiāng)民自治的“村”所取代。
村民自治的提出與實施，標志著原先以國家化為中心的人民公社治理體制模式的退出。1980年，在廣西河池市宜州區(qū)屏南鄉(xiāng)合寨村一棵大樟樹下，全體村民冒著很大風險，投票選舉成立村民委員會，制定《村規(guī)民約》，在全國率先實行村民自治，開創(chuàng)了中國農村村民自治的先河?！按迕褡灾巍北粚戇M1982年的《中華人民共和國憲法》之中，與“家庭聯產承包責任制”一起并稱為20世紀80年代中國農村兩次影響深遠的歷史性變革。隨后的1983年10月中共中央、國務院發(fā)出的《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，對建立村民委員會提出了明確的要求。1987年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒行，1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》實施，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議對《中華人民共和國村民委員會組織法》進行了修訂。此后，全國各地配套出臺的一系列地方性法規(guī)、規(guī)定等都在引導和促進村民自治方面起到了相當大的作用。
04進一步：重回國家化的新農村建設與鄉(xiāng)村振興
改革開放以來中國鄉(xiāng)村國家化走的就是一種“以退為進”或者說“先退再進”的道路。重回國家化其實有不少表現，而新農村建設與鄉(xiāng)村振興是其中最為引人注目的兩項政策。當然，在多個“進”中，有顯性的，如項目制、選舉上的一肩挑，也有隱性的，如公共服務的提供，還有些似乎處于兩者中間狀態(tài)，例如，鄉(xiāng)村治理標準化、各類規(guī)程等。一系列的舉措，無不直接或間接地顯現出來再國家化的痕跡，打上國家設計的烙印。第一村黨支部書記、大學生村干部、駐村干部、各類考核、各類實驗、各類項目、農村扶貧、領頭帶人致富背后都是國家化意志的體現。尤其從2007年以來，國家化的進程明顯加快。從加強支持保護農業(yè)、廢除農業(yè)稅、實行農業(yè)補貼，到著力改善農村民生、加強農村基礎設施建設，然后是健全農村公共服務，普遍建立農村低保、新型農村合作醫(yī)療、新型農村養(yǎng)老保險和農村救濟制度，最后走到今天的是鄉(xiāng)村振興。
我們可以兩件事為例。第一，村主要干部報酬工資化（財政化）與工作形態(tài)的公務員（機關）化。張靜清楚地表達了這一點：“村干部職業(yè)化、組織科層化和管理規(guī)范化是國家權力向基層社會延伸并試圖加強對鄉(xiāng)村社會管理與控制的重要方式。地方權威的官僚化始于清末民初，國家試圖通過一系列機構設置和委任確定地方權威在官僚體系中的位置，從而使得地方權威為國家目標服務并將其納入國家官制的控制范圍”，以便能夠更好地管理和控制基層社會，“作為農村治理的一特定群體，村干部正日益成為國家權力向鄉(xiāng)村社會下滲的抓手”。與此關聯的是廣大農村出現村干部“國家化”形式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派人員擔任村干部。到底如何評價這一做法，有待于觀察，并且是見仁見智的事，但其本質就是國家權力在村民自治中的嵌入，是國家化的顯性現象。
第二，村莊的合并與社區(qū)化趨勢及其相關的公共服務的多方位提供。在社區(qū)化的發(fā)展趨勢里面，村民自治的空間在哪里？這是一個問題。中國農村的社區(qū)建設是一個具有高度國家意向的活動。因為村民自治需要一個相對自足的體系，就是說自治體系需要自己的資源，需要自己的認知體系，需要自己的自治主體。在城鎮(zhèn)化、社區(qū)化和社會流動的大背景下，社區(qū)化建設的力量增加以后，相對自治的體系就難以存在了?，F在，村莊越來越依賴于政府，越來越依賴外部因素。撇開“一肩挑”以外，村民和村的主要關系是靠村的公共服務連接起來的。農村公共服務的提供，這應該屬于國家化的隱性部分。公共服務的提供，將廣大的農民納入國家服務對象之中，可以有效地將農村納入到國家治理的體系之中。
而前面討論的兩個“退”的部分情形已經有了大的變化。一是國家當然并沒有直接收回土地，但是，在國家主導的市場經濟與發(fā)展大浪潮裹挾下，農村的生產經營方式越來越嵌入進去。二是村民自治。這依然是存在的，但是，我們應該看到像過去那樣的自治空間變化巨大，今后的自治可能更多是在國家權力體制下的自治，或者是國家化的自治。
而非村莊因素的介入越來越多，這些并非完全是國家的行為，但是背后或隱或顯地存在國家的影子。這其中最值得關注的是新農村建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。社會主義新農村建設不是一個新概念，20世紀二三十年代，國民政府與知識階層開始推動新農村建設，20世紀50年代以來曾多次使用過類似提法，但在新的歷史背景下，中共十六屆五中全會提出的建設社會主義新農村具有更為深遠的意義和更加全面的要求。2005年10月，十六屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出要按照“生產發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。2005年年底召開的中央經濟工作會議指出，要使社會主義新農村建設成為全黨全國的共同行動。2006年年初頒發(fā)的中央1號文件，深刻闡述了建設新農村的重大意義、內涵，提出了推進新農村建設的總體要求和重大方針政策。2008年10月召開的黨的十七屆三中全會又強調“把建設社會主義新農村作為戰(zhàn)略任務”。
從20世紀的歷程來看，新農村建設完全是國家化的過程。例如，“中華人民共和國成立后至20世紀50年代，社會主義新農村建設構想的提出本身就是國家行為”，“這一時期建設新農村的思想不僅僅具有制度的保障，而且超越了一般思想與構想的局限，成為整個國家建設規(guī)劃的有機組成”。此外，新農村建設超越了經濟與生產的范疇，成為徹底改變社會結構的狀態(tài)。消滅“三大差別”（城鄉(xiāng)差別、工農差別、腦力勞動和體力勞動差別）成為“當時中共領導層致力于社會主義新農村建設目標”，更直至人的改造，進入國家化的意識形態(tài)層面，“社會主義新農村建設不僅僅是農業(yè)建設，從根本上來說主要還是‘新人’的建設即‘新農民’的培養(yǎng)與改造”。
在中國共產黨近百年的發(fā)展歷史進程中，黨的十九大報告首次提出了“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。報告明確指出了“農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。黨的十六屆五中全會設立的新農村目標是“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”，其中十九大報告用“治理有效”替代了“管理民主”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是社會主義新農村建設的重要升級，它涉及多個方面的問題，包括農業(yè)產業(yè)、經營制度、土地制度、集體經濟、農民就業(yè)、鄉(xiāng)村治理體系、農村隊伍建設等。
鄉(xiāng)村振興是全面建成現代化國家全局性、歷史性的重要戰(zhàn)略，將其納入國家戰(zhàn)略之中，可以說是國家化的最高形態(tài)了，其戰(zhàn)略本質是服務和服從于中國第二個百年奮斗目標即建成社會主義現代化強國?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現代化的意見》明確指出，要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，把全面推進鄉(xiāng)村振興作為實現中華民族偉大復興的一項重大任務，舉全黨全社會之力加快農業(yè)農村現代化，讓廣大農民過上更加美好的生活。
鄉(xiāng)村振興可謂是中國實現現代化的關鍵性工程，而這個國家工程就是要將農民不斷變成“國家的人”，不只是20世紀50年代新農村建設時所提出的培養(yǎng)“新農民”。當然，中國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，農業(yè)農村的發(fā)展又具有復雜性、艱巨性，意味著鄉(xiāng)村振興不是一蹴而就的短期建設，更不是所有鄉(xiāng)村一起振興、所有農民同時富裕。這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分為2020年、2035年、2050年三個階段性目標的重要原因。
總之，新世紀以來，農村治理包括村民自治本身無不打上國家化的烙印，無論村務公開以加強民主管理，村務監(jiān)督委員會的建立，強化民主監(jiān)督，還是“一事一議”制度建設以強化民主參與，都是國家構建的產物，即便有鄉(xiāng)村自身的創(chuàng)造，也是經國家認可并加以改造、提升而得以推行的。所以，民主選舉、民主管理、民主決策與民主監(jiān)督，再加上現在的民主協商所構成的村民自治基本框架，已經注入了強大的國家意志，顯示出國家的設計意圖。
當然，有關鄉(xiāng)村振興存在著“地方性”維度的思考，例如，村莊仍然保有其獨特的文化根源意義，現代化進程中要重建鄉(xiāng)村倫理，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中不可或缺的文化表達，為農村提供了道德文化之“根”。但是，“地方性”只是國家化進程中的一個小插曲，在國家化面前必然屬于邊緣性的因素。
05國家化與去國家化的演變邏輯
國家化的演變邏輯實際上同多種因素有關系，擇其主要至少有二：一是理念，包括主政者的理性計劃；二是約束條件，即國家化或去國家化的經濟、政治、社會等運行諸環(huán)境。
1949年以來，中國農村與國家的關系經歷了融入國家的國家化過程到去國家化（或者說國家化的最小化）再進入再國家化的三個歷程，經歷了一個肯定、否定和否定之否定的辯證過程。這一演變軌跡有其內在的運行邏輯。
首先是政治因素。1949年至1970年代末，屬于高度的國家化時期。支持高度國家化是多種因素交結在一起的結果，其中主要是政治因素與革命者主政的理念。革命者主張通過調整生產關系來解決中國的落后問題。新中國成立之后的土地改革徹底改變了中國社會的基本政治和社會經濟格局，這之后鄉(xiāng)村建設被納入系統(tǒng)的國家現代化進程之中。不論是改良的還是革命的，鄉(xiāng)村變革的思路都是現代化。也就是說，改造中國之落后必先改造中國農村之落后，讓落后的農村成為現代的，一直是中國革命的基本邏輯。
中國共產黨是無產階級政黨，革命的目的旨在建立社會主義，它在經濟上要建立國有和集體的經濟形式，具體在農村就表現為土地的產權必須是集體或國有的，因此，就有了20世紀50年代初的土地改革及隨后的集體化運動。20世紀70年代末開始的去國家化的一系列改革，主要表現為包產到戶、生產承包責任制和村民自治制度。之所以在生產與產權上要去集體化，就在于人民公社這樣高度集體化的產權與生產經營方式遇到了前所未有的困難，高度集權的體制與政治化也難以為繼。
其次，這個演變的歷程同發(fā)展主義理念密切關聯。中國共產黨執(zhí)政以來七十多年的歷史從總趨勢上看是一個“國家化”的過程，只是強弱、方式、表現各不相同而已。七十多年來“國家化”其實沒有止步過，而這個“國家化”是建立在“發(fā)展”概念框架上的。改革開放以來的無論是鄉(xiāng)村去國家化還是再國家化，莫不建立在“發(fā)展”概念框架之上。改革開放前三十年，這個“發(fā)展”概念是建立在國家為中心的基礎之上，具體說來，地方要支持國家，甚至不惜犧牲地方的利益，農業(yè)支持工業(yè)、農村支持城市，甚至不惜犧牲農業(yè)與農村的利益。在“發(fā)展”概念（理念）導引下，農村、農業(yè)和農民成為被改造的對象，改造鄉(xiāng)村社會成為一項偉大的工程與偉大的事業(yè)。
改革開放以后，“發(fā)展”概念依然是軸心，正是發(fā)展這個概念讓國家在農村暫時退出，繼而再進入國家化的歷程之中。這種國家化背后的發(fā)展主義理念主導著國家的政治、經濟、社會、文化等諸多方面的變化與發(fā)展，形成了“發(fā)展型政治”。由于改革開放從一開始就強調提高人民的物質生活水平，加上中國改革初期社會的平等狀態(tài)，因此，執(zhí)政黨的執(zhí)政邏輯，發(fā)展主義的經濟邏輯與民眾的生活邏輯在“發(fā)展”上達成了高度一致，在客觀上促成了“發(fā)展的政治正確性”。中國的國家化不僅與市場性的發(fā)展主義高度結合，而且國家同時也是發(fā)展的主體之一。事實上，中國的發(fā)展主義在邏輯上不挑戰(zhàn)國家化，同時還會潛在地加強國家化的權威，而國家化的威權政治又為發(fā)展主義提供強有力的支持，因此，國家化與發(fā)展主義有機地聯合了。
再次，改革開放以來國家化演變的歷程同國家角色的再定位緊密相關。一方面是農村在國家實現現代化、實現治理現代化中角色的變化。21世紀以來，國家對農村發(fā)展的戰(zhàn)略意圖發(fā)生了巨大的轉變，“鄉(xiāng)村不再是實現國家現代化的（階段性）手段，而是發(fā)展目標本身”，“一如國家用戰(zhàn)略規(guī)劃的方式來發(fā)展城市和工業(yè)，現在國家以同樣的方式來發(fā)展鄉(xiāng)村地區(qū)”，國家權力的重新回歸以資源下鄉(xiāng)為支撐，它表明“國家具有更大的能力按照自身的意志來改變鄉(xiāng)村社會”。而隨著國有化程度的提高，地方、基層政府和官員甚至村級組織都將會更多參與國家事務相關的行動，迎合國家的需求與標準，也就意味著國家在農村將占據越來越重要的位置。
另一方面，同前期的國家化相比較，改革開放以后通過退而進的再國家化更加表明執(zhí)政黨的道義擔當或說是正當性，例如，七十年前的國家化和今天的國家化當然有所不同，過去交公糧是國家化，現在的國家化采用的卻是向村民提供公共服務，推進鄉(xiāng)村振興。
06結語：期待比較視野的研究
本文將國家化作為一個既定的事實與條件，試圖探究的問題是究竟為什么20世紀70年代末在中國農村會發(fā)生去國家化的退縮現象？在21世紀之后又是什么因素引導中國農村走上再國家化的歷程？從全球角度來看，國家化現象與去國家化現象是普遍存在的，即使在西方發(fā)達資本主義世界也是多層次、多維度、多領域存在的，而在轉型國家則表現得尤為明顯，這當然同轉型國家面對更激烈的社會矛盾和更低迷的經濟形勢有關。而西方國家和發(fā)展中國家的經驗表明，地方政治和國家政治之間的區(qū)別正在變得越來越模糊，例如，選民越來越多地從國家政治的角度來考慮地方政治了。這意味著什么？不同學者給出了不同的回答，其中一個回答引人注目：更少的“地方”和更多的“國家”。
回到中國的情形，對再國家化的進程，我們仍需要考慮這些問題：如何保證資源稟賦各異、文化觀念不同的地方政府都能擁有實現統(tǒng)一政策目標的能力而不是僅僅做“形象工程”？人們是否仍能有足夠的信心認為，在政策目標設置上，地方化是否會比國家化更好地考慮當地的民生和發(fā)展？這些都需要更多的觀察與證據。但是，不論學術界如何評論，國家化或再國家化似乎已成為多國當下的不二選擇，區(qū)別的只是手段、方式和程度。
國家是社會科學的核心概念，尤其是國家化、行政化、國家建構和政權建設等主題已經受到政治學、社會學和歷史學等領域學者的廣泛關注和研究。各個領域的學者對這一以國家為中心的研究視角已經有了深刻認識和厚重的研究積淀。但需要指出的是，盡管國內學者已經從歷史分析和田野調查兩個維度對中國國家化尤其是鄉(xiāng)村國家化做了大量的研究，但是，如果缺乏比較的維度，那么，僅僅圍繞中國案例本身的討論則可能使得研究者過度重視對國家化和去國家化改革本身的價值評判，而對這些改革的宏觀背景、過程機制和因果邏輯缺乏系統(tǒng)性分析。更進一步的學術研究需要通過將中國案例與發(fā)達國家、轉型國家和發(fā)展中國家等案例進行比較分析來尋找國家化與去國家化改革的規(guī)律性以完善這一主題的理論基礎，同時發(fā)掘出中國案例的特殊性以及中國案例對“國家理論”學術研究的貢獻之所在。
（作者郎友興系浙江大學公共管理學院教授、博士生導師；宋天楚系浙江大學公共管理學院博士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2022年第4期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
