——以A省南村為例
摘要：資本下鄉(xiāng)為鄉(xiāng)村振興帶來了大量資源，同時也造成了不少負面的影響。以外來資本在A省南村的投資和開發(fā)項目為例，資本下鄉(xiāng)造成農(nóng)民利益受損、村莊治理能力削弱、政府難以管控的困境。這些困境的形成與政府監(jiān)管缺位、村集體缺乏話語權、農(nóng)民參與程度低緊密相關。在“參與式治理”的框架下，本文嘗試探討“參與式資本下鄉(xiāng)”的可行模式，通過整合多方資源和優(yōu)勢，明晰各主體的權限和邊界，形成政府、企業(yè)、村集體與農(nóng)民多方合作治理的基本格局，實現(xiàn)下鄉(xiāng)資本與鄉(xiāng)村社會的有效對接，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高質(zhì)量推進。
關鍵詞：資本下鄉(xiāng)；參與式治理；合作治理；鄉(xiāng)村振興
一、問題的提出
資本大規(guī)模下鄉(xiāng)的現(xiàn)象始于2013年，尤其是在2017年黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后更是如火如荼。全面建成小康社會之后，為進一步助力鄉(xiāng)村振興，國家繼續(xù)鼓勵和引導資本進入鄉(xiāng)村，推動城鄉(xiāng)要素自由流動，激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展活力，從而打造多元主體共同參與鄉(xiāng)村振興的新格局。資本下鄉(xiāng)為農(nóng)村帶來市場中的資金、管理、技術等要素，給農(nóng)村經(jīng)濟注入了活力。從資本的行動邏輯來看，資本下鄉(xiāng)主要受其逐利本性的刺激，是基于市場供求和收益驅(qū)動的經(jīng)濟行為。從政府的行動邏輯來看，稅費改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍具有引入資本來經(jīng)營土地的積極性，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)博取政績的重要“名片”。然而，實踐經(jīng)驗表明，資本下鄉(xiāng)并不必然給鄉(xiāng)村經(jīng)濟帶來發(fā)展，資本的逐利天性往往會損害村莊利益、傷害農(nóng)民權益，導致“跑馬圈地”、圈錢跑路、毀約棄耕現(xiàn)象的發(fā)生。地方政府為鄉(xiāng)村引入資本，為企業(yè)提供經(jīng)營平臺，而企業(yè)在鄉(xiāng)村經(jīng)營不善之后往往一走了之，丟下爛尾工程由政府來兜底買單。
資本下鄉(xiāng)一般是通過項目制來實現(xiàn)的，通過自上而下的資源輸入，將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統(tǒng)合起來。城鎮(zhèn)工商資本投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，本質(zhì)上是促進農(nóng)戶與投資者之間的土地和勞務等資源的流轉(zhuǎn)，而村社組織作為強有力的“中間結(jié)構(gòu)”有助于推動資本與農(nóng)村資源的充分結(jié)合，破解公共資源配置困境。社會企業(yè)正是通過尋找村莊中間人、建立利益關聯(lián)等策略嵌入到鄉(xiāng)土社會之中。通過將這些本地農(nóng)戶吸納進自己的產(chǎn)業(yè)鏈，他們的社會資源可以成為資本下鄉(xiāng)的緩沖力量和潤滑劑?？梢钥闯?，隨著資本下鄉(xiāng)的常態(tài)化和普遍化，資本在探索與村莊新的結(jié)合方式，不再局限于傳統(tǒng)的單向輸入路徑，逐漸有新的組織和形式成長起來，成為主動對接外部資源的行動主體。
資本下鄉(xiāng)具有非常廣泛的綜合效應，資本與其他要素的組合所帶來的增長效應、分化效應、排斥效應和斷裂效應相互交織。一方面，資本下鄉(xiāng)有利于吸納當?shù)厝丝诰蜆I(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，一定程度上化解了鄉(xiāng)村治理過程中的集體行動困境。另一方面，外來的工商資本往往與鄉(xiāng)土社會互動不暢，資本下鄉(xiāng)很容易造成精英俘獲，對農(nóng)村基本經(jīng)營制度造成沖擊，對失地農(nóng)民產(chǎn)生擠出效應，導致產(chǎn)業(yè)“非農(nóng)化”，威脅糧食安全。部分資本投入者的主要目的是套取財政補貼，或是非法改變農(nóng)地用途。而地方政府在引導工商企業(yè)與農(nóng)民建立利益分配機制時，忽視了利益保障機制的建設。結(jié)果，工商資本下鄉(xiāng)往往違背了公共利益，與農(nóng)民爭利，導致供需脫嵌和資本攫取，吞噬了基層治理的自主性。
既有研究對資本下鄉(xiāng)的路徑和效應進行了較為細致的分析，但是對資本下鄉(xiāng)困境形成的結(jié)構(gòu)性機制尚缺乏足夠深入的分析。資本下鄉(xiāng)是政府、企業(yè)和農(nóng)民等行動主體在村莊社會的互動過程，本質(zhì)上講，這是一個圍繞資源配置的政治社會學命題。本文將引入?yún)⑴c式治理的理論框架，深入研究政府、企業(yè)和村莊之間的互動邏輯，揭示當前資本下鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)性困境，并嘗試探討一種“參與式資本下鄉(xiāng)”的可行模式。
作為去集權化，強調(diào)協(xié)商、賦權和自主的治理形態(tài)，參與式治理的興起與政府和市場的雙雙失靈有關。無論是政府主導還是市場主導，都很容易出現(xiàn)利益集團的固化，進而損害社會的權益。在利益集團強大且分散的環(huán)境下，引入?yún)⑴c式治理是一種務實的邏輯。從參與主體的角度看，參與式治理是公民與政府通過民主協(xié)商機制達成公共政策目標共識的過程，實現(xiàn)政府與公民的合作治理，建設“善治”政府。從參與形式的角度看，參與式治理的核心含義是強調(diào)利益或利害相關者自下而上的參與。從參與理念的角度看，參與式治理被認為是一種建立在有異于官僚制范式基礎上、旨在推動普通公眾對公共管理過程參與的一種制度性安排?！皡⑴c式治理在一般治理理論的基礎上，特別強調(diào)‘參與’的意義，要求非政府組織和公民個人直接地、積極地參與社會公共事務的管理過程，發(fā)展政府、企業(yè)、社會組織及公民各主體間的多元參與、合作、協(xié)商和伙伴關系。”
參與式治理在中國的興起與城市社區(qū)的建設密切相關。20世紀80年代，改革重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，參與式治理成為現(xiàn)代民主在當代中國城市的實踐形式。參與式治理有助于培育社會資本，為公民有序表達訴求提供了制度化渠道，有利于建立和加強公民對政府的信任和認可。作為“決策框架”，參與式治理有利于政府自身決策的科學化和民主化，重塑政府與公民的關系，塑造“良好公民”。整體來說，有關參與式治理的研究主要集中于城市社區(qū)，將該理論框架運用于鄉(xiāng)村領域尤其是資本下鄉(xiāng)的研究較少。本文將引入?yún)⑴c式治理的理論框架，深入分析當前資本下鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)性困境，并在此基礎上嘗試提出“參與式資本下鄉(xiāng)”的新型實踐模式（見圖1），為更好地推動資本參與鄉(xiāng)村振興提供有效的方案。
圖1 參與式資本下鄉(xiāng)的實現(xiàn)過程
南村位于華南地區(qū)A省Y鎮(zhèn)的山區(qū)，地處三省接壤處，屬于典型的石灰?guī)r地區(qū)。南村是所在Y鎮(zhèn)最大的行政村，擁有水田約一萬畝，旱地約八千畝，戶籍人口六千多，農(nóng)業(yè)以種植為主，主要是水稻、黃豆、玉米和花生等。隨著觀念的改變，同時權衡收益和風險，留在農(nóng)村種地的人越來越少，南村土地丟荒嚴重，閑置土地較多。本文的經(jīng)驗材料來自筆者及其所在團隊于2021年11月在南村及Y鎮(zhèn)開展的為期一周的駐村調(diào)研，主要采取半結(jié)構(gòu)化的訪談方式，可應用的資料包括近十萬字的訪談筆記和一手數(shù)據(jù)。
二、失控的資本下鄉(xiāng)
自2017年開始，每年都有不少老板來南村考察投資。在南村投資的企業(yè)，經(jīng)營范圍涉及旅游開發(fā)、種植養(yǎng)殖和能源基礎設施建設等。村轄范圍內(nèi)的歷史文化旅游資源，是一片擁有千年歷史的古建筑群。2014年，通過招商引資，縣政府將這塊旅游資源的經(jīng)營權交給了Q公司。下面我們將主要以Q公司在南村的經(jīng)營作為案例，分析資本進入鄉(xiāng)村的運營邏輯以及給村莊帶來的影響。
（一）外來資本與鄉(xiāng)村社會的互動
Q公司運營的旅游景區(qū)，還有一部分村民生活在其中。按照合同約定，Q公司需付給該村村民每人每年62.5元的資源費，由于資金原因企業(yè)已有兩年沒有兌現(xiàn)承諾，對此村民意見紛紛。
“景區(qū)旅游開發(fā)公司，資源費欠65萬沒有給村里。村里每人每年62.5元，按人頭算，去年今年都沒有給。”
從所有權的角度講，村莊范圍內(nèi)的公共資源屬于集體所有，農(nóng)民作為集體成員，具有無償使用公共資源的權利37。因此，資本占有公共資源，卻不支付資源使用費，是對農(nóng)民權益的侵害。
在旅游景區(qū)內(nèi)，農(nóng)戶經(jīng)營的農(nóng)家樂和民宿共計一百四十余所，根據(jù)民宿的觀景位置和裝修條件不同，對游客的收費標準也不同。整體來看，農(nóng)戶經(jīng)營民宿的年收入從幾十萬到百來萬不等。當然，就整個村莊里的農(nóng)戶而言，能夠在景區(qū)內(nèi)占有房源并經(jīng)營的只是極少數(shù)村民，大多數(shù)人沒有機會得到這個紅利。村莊的旅游資源是公共品，所有權為村莊集體共有，但公共品衍生出來的利益卻被私有化。資源的稀缺性將大部分在景區(qū)沒有老屋的村民排斥在外，使得利益既得者和利益未得者兩方的收益情況對比顯著，后者由此產(chǎn)生了強烈的被剝奪感。
Q公司流轉(zhuǎn)了農(nóng)民的一部分土地，平整翻修后在景區(qū)公路旁建小木屋，再將小木屋出租給村民銷售紀念品，每個小木屋每月租金800元。而村民將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)的費用是一畝一年700元，且按照面積來算，一畝土地能建造二十多個小木屋。自家土地流轉(zhuǎn)出去搖身一變成為高價攤位，這樣大的差價顯然不能為農(nóng)民所接受。農(nóng)民與企業(yè)商談減免租金未果，為此頻頻引發(fā)企業(yè)主與農(nóng)民之間的沖突。“那個副總還跟村民打架。”Q公司在村莊的經(jīng)營引來了村民的抱怨，企業(yè)拖欠資源費已經(jīng)傷及每個村民的切身利益，而經(jīng)營農(nóng)家樂和民宿導致村民收入不均衡進而引發(fā)了村莊的經(jīng)濟分化，企業(yè)與村民爭奪土地增值收益并由此造成的肢體沖突，將資本與農(nóng)民之間的利益沖突推向極點。
以上三個案例反映了外來資本下鄉(xiāng)后與鄉(xiāng)村社會互動不暢，問題聚焦在Q公司與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)上。從案例來看，資本下鄉(xiāng)導致農(nóng)民的利益受損，體現(xiàn)在兩個方面：第一，旅游資源屬于村莊集體資產(chǎn)，政府將旅游景區(qū)的經(jīng)營權交給企業(yè)，企業(yè)理應按照合同條款支付資源費給村民，現(xiàn)實情況是企業(yè)拖欠致使農(nóng)民的利益沒有得到合理保證；第二，資本下鄉(xiāng)給村莊創(chuàng)造的機會有限，旅游紅利僅能帶動一小部分人獲利，大多數(shù)村民依然只能靠種田或者外出打工謀生，村民之間的收入差距逐漸拉大。村莊的資源本就稀少，房屋的地理位置和產(chǎn)權的私有性使得民宿的開發(fā)在市場中具有稀缺性，農(nóng)民輕易不會出讓這份利益。一部分農(nóng)戶依靠此資源成為旅游經(jīng)濟的利益既得者，與之相對的大多數(shù)沒有獲利的農(nóng)民產(chǎn)生的被剝奪感將會引發(fā)村莊的社會分化，導致人與人之間的隔閡，不利于鄉(xiāng)村的發(fā)展建設。
（二）資本“逐利”與政府管控之間的拉鋸
近幾年來，為了擴大知名度，Q公司接手景區(qū)后在媒體宣傳和廣告投放上投資不少，廣告遍布高速公路收費站、高鐵站等地方，實現(xiàn)了景區(qū)從之前客流量一年兩三萬人左右到現(xiàn)在四十萬左右的轉(zhuǎn)變。2021年在前期宣傳活動的基礎上，Q公司增加自媒體宣傳，如在抖音、小紅書等媒體平臺上利用達人、網(wǎng)紅的流量吸引游客。僅在宣傳這塊的全年投入達六百萬左右，與往年相比大幅增加。然而，在軟設施上投入如此之多的Q公司卻不愿在景區(qū)的基礎設施上投入資金，景區(qū)的維護和建設幾乎都是由政府投資。
景區(qū)的古建筑群為木質(zhì)結(jié)構(gòu)，存在火災的隱患。為保護古建筑群落和居民安全，旅游景區(qū)內(nèi)的房屋需要統(tǒng)一安裝消防栓、消防燈、開關裝置等設施，總費用約一千萬，這筆費用幾乎全部由政府出資。據(jù)了解，目前政府有意讓該企業(yè)退出景區(qū)經(jīng)營，但為期四十年的合同目前才執(zhí)行了不到八年的時間，Q公司提出條件，要求政府支付四個億的違約費才肯退出。在鎮(zhèn)政府看來，這跟勒索無異。
“消防栓的安裝加起來差不多有一千萬。消防主體責任應該是誰受益誰負責，企業(yè)是主體責任，政府是監(jiān)管責任。但是現(xiàn)在是政府投資，企業(yè)存在占便宜的嫌疑，企業(yè)跟縣里的招商局簽的協(xié)議，不是直接跟我們（鎮(zhèn)政府）簽的，所以政府也是被‘綁架’了。萬一發(fā)生火災，企業(yè)承擔門票損失，但是對群眾損失很大，資源無價。企業(yè)是說投了一個億，主要是在宣傳上，宣傳效果比之前好，知曉度提高，但是硬件設施就不想投資。現(xiàn)在消防設施全部由政府投資，企業(yè)明顯是占了大便宜。國家明確要求對古建筑進行保護，政府又不得不投入。”
在政府與資本之間的拉鋸中，資本正是看到了政府對于公共資源的保護，以此獲得了要挾政府的籌碼，推動政府不斷投資，企業(yè)則坐享其成。在政府與企業(yè)形成的利益機制中，企業(yè)成為具有主導權的一方。
（三）外部資源的強勢輸入掩蓋村集體話語權
2018年，縣政府通過招商引資給南村引來了一個大型的光伏項目，規(guī)劃用地一千多畝，在簽約之后一直未開工。后來村委會才得知該項目合同在政府和村民完全不知情的情況下已經(jīng)被企業(yè)轉(zhuǎn)讓給他人。引進光伏項目并不是拍腦袋作出的決定，縣鄉(xiāng)政府派人連同南村的村干部一起下村選址，經(jīng)過幾輪調(diào)研和討論后才定下來。由于涉及的土地面積大，需要村委配合做群眾工作，村干部挨家挨戶做群眾工作才獲得了村民的許可?！袄习迮苈贰钡氖虑榘l(fā)生后，企業(yè)和村民原先協(xié)商的200元一畝的土地租金，拖欠至今。此前村干部為了給企業(yè)提供場地便利，做好項目落地配套措施，花了一個月的時間雇人清理場地，如今企業(yè)易主，工人的工資款只能由村里自掏腰包解決。
“光伏項目，2018年縣里扶貧辦說要做，大概有一千多畝，到18年簽合同，老板不見了，把合同轉(zhuǎn)讓給別人，當時租金200元，簽約一年，租金都沒有給。村委還去幫忙開路，找工人把那路上面都清空，錢只能自己出，扶貧辦就給了一萬。最后縣里登報，取消合同。我們也是莫名其妙，這老板你不來，說也不說一聲，（合同）就轉(zhuǎn)給別人算怎么回事！”
T公司則計劃在南村建設養(yǎng)豬場，涉及土地面積約350畝，這是Y鎮(zhèn)的重點項目，受到縣鄉(xiāng)兩級政府的重視。在政府和企業(yè)面前，村集體根本沒有談判的空間，只能作為一項政治任務去完成。村干部盡力去做村民思想工作，最后土地是租下來了，部分青苗費也已經(jīng)賠給村民，結(jié)果因為環(huán)保原因，政府要求項目停工。為了給村民補償青苗費，村委會已經(jīng)向銀行貸款十多萬，現(xiàn)在項目戛然而止，土地無人承租。事實上，村干部作為村莊外部資源與村莊內(nèi)部社會的交界點，承擔著重要的職能，資本進入村莊社會需要通過村級組織以降低與農(nóng)戶打交道的成本38，政府的項目輸入通過村干部了解農(nóng)民的意愿才能更好地對接農(nóng)民的真實需求。村集體對村莊事務的主導權和話語權一再被政府和資本等資源掌控方擠壓，使得在村項目的開展懸置于村莊管理之上，越過了村集體和村民。
“養(yǎng)豬的項目，因為資金的問題沒有動工。涉及350畝土地，租金沒給，沒辦法做。鎮(zhèn)政府的重點項目，縣市都非常重視，十多萬是縣里給的，先補青苗費再給租金，租金是300元一畝，老百姓同意。政府說因為環(huán)保問題，就沒有繼續(xù)下去。不早說，白浪費那么多精力！錢已經(jīng)給了一部分農(nóng)民，把地先自己租下來，然后看誰來經(jīng)營。青苗費至少要賠200萬，現(xiàn)在只賠了80萬。鎮(zhèn)里先補償樹苗，然后再租地，跟老板定了20年合同。我們每天晚上去面對面做村民思想工作，企業(yè)突然不做了，白白浪費兩個多月。賠農(nóng)民60塊一棵樹苗，村委出10塊作為股份，村委總共出了十幾萬，貸款一年還清?！保洗妩h支部副書記，訪談時間：2021.11.26）
無論是上級政府的項目輸入還是企業(yè)的考察投資，都是由政府與企業(yè)簽約，村莊沒有話語權，不成功的資本下鄉(xiāng)投資反而使村集體為此負債累累。一邊是上級政府強行引入的資本，村干部無權干涉，只能無條件協(xié)助開展工作，甚至以賒賬、墊資或自籌資金等方式幫助完成任務，引發(fā)村集體的債務問題；另一邊是資本下鄉(xiāng)后，對于后續(xù)的建設方案，政府和投資方往往不直接與村民商量，資本投入與撤出的隨意性極大，帶來嚴重的經(jīng)濟社會風險。
三、監(jiān)管缺位與參與不足
資本失控的原因不能簡單歸因于企業(yè)這一個行動主體，還應從資本下鄉(xiāng)的全過程來分析。政府、企業(yè)、村集體和農(nóng)民在資本下鄉(xiāng)中的表現(xiàn)都會影響資本下鄉(xiāng)的成效。
（一）政府監(jiān)管的缺位
首先，政府監(jiān)管缺位體現(xiàn)為合同條款的擬定存在漏洞，合同年限和約束條件的不嚴謹給了企業(yè)“鉆空子”的機會。合同規(guī)定景區(qū)四十年的經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，這就意味著在這個時間跨度內(nèi)企業(yè)對景區(qū)的經(jīng)營和管理負主體責任，但是企業(yè)對景區(qū)的建設投入和對村民的權益保障、政府對企業(yè)經(jīng)營的監(jiān)督，則缺乏有效的規(guī)定。在政府對合同的管理中，一方面是合同條款的利益捆綁機制和退出機制不明確。工商資本下鄉(xiāng)得益于政策的推動，政府與企業(yè)的利益出發(fā)點不一致，但對結(jié)果的期待是一致的。理想的資本下鄉(xiāng)應該是“雙贏”的結(jié)果，然而作為責任主體的企業(yè)一出現(xiàn)風險就逃避，政府則需要承擔輿論壓力。同時，合同條款對企業(yè)的約束力不大，政府并沒有對外來企業(yè)經(jīng)營情況進行嚴格評估。有些企業(yè)一邊占用鄉(xiāng)村資源，一邊消耗政府和民眾的信任，影響了所在區(qū)域的整體利益。另一方面，政府在合同內(nèi)容上對雙方的責任和義務界定不明確，合同缺少對責任主體行為具體而明確的描述，缺少有效的懲罰措施，無法對企業(yè)進行有效的約束。
其次，政府的監(jiān)管缺位體現(xiàn)為過程監(jiān)督乏力。資本進入村莊后，出現(xiàn)了“圈地不用”“老板跑路”“合同轉(zhuǎn)讓”的現(xiàn)象，歸根結(jié)底是政府的監(jiān)管沒有對企業(yè)形成約束。一方面是政府在考察企業(yè)的資質(zhì)時沒有充分調(diào)查企業(yè)的背景和資金實力。例如，Q公司在來南村投資之前并不是旅游公司，在專業(yè)性和目的性上存疑。由此可見，現(xiàn)實中存在著資質(zhì)良莠不齊的企業(yè)進入鄉(xiāng)村投資，把項目承包下來卻又無力經(jīng)營建設，政府在前期對企業(yè)的運營能力考察存在疏漏。另一方面是政府對資本在村莊的經(jīng)營過程沒有及時跟進，導致監(jiān)管乏力，項目發(fā)包出去后僅通過后期驗收的形式對項目成果進行考察，對企業(yè)在村莊運營過程中的細節(jié)把控不到位，企業(yè)在經(jīng)營過程中出現(xiàn)的問題沒有及時得到解決。政府在招商引資之后對資本的后續(xù)行為沒有嚴格監(jiān)督和規(guī)范，導致企業(yè)一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂就退出經(jīng)營，留給鄉(xiāng)村爛尾工程，而政府往往是后知后覺，這種行為對村莊后續(xù)的建設發(fā)展會產(chǎn)生不良的影響。
從政府與企業(yè)的關系來看，政府應充分引導企業(yè)發(fā)展，給予企業(yè)發(fā)展的空間，也應警惕資本的無序擴張。市場的風險性和資本的趨利性使得企業(yè)在運營過程中往往以利益最大化為追求目標，在這個過程中很容易損害到政府和農(nóng)民的利益。因此，政府在招商引資的過程中設定準入門檻是保證資本質(zhì)量的基礎性工作，選擇符合條件的企業(yè)進入鄉(xiāng)村，創(chuàng)造良好的平臺，維護鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，在資本下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)運營的過程中承擔監(jiān)管的重要職能。
（二）村集體缺乏話語權
村集體缺乏話語權首先體現(xiàn)為村莊治理能力弱，具體表現(xiàn)為村集體與資本的利益協(xié)商能力和談判能力不足。村委會既是農(nóng)村的基層群眾自治組織，也是行政體系在村莊的延伸，對上需要承擔行政任務的執(zhí)行，對下需要反映村莊集體的利益訴求，是正式制度與社會資本之間的聯(lián)系紐帶，也是離群眾最近的權力主體。南村的村委在資本下鄉(xiāng)的過程中沒有展現(xiàn)出應有的組織管理能力，而是比較被動地承接外部資源和項目。從村民們松散的利益聯(lián)結(jié)機制可以看出，村莊的主體性意識不強，村莊內(nèi)部沒有形成堅實的利益共同體，村民對于集體的概念就是每年獲得的基于旅游業(yè)的集體分紅，實際上這些集體分紅并沒有按時給到位。除此之外，再也沒有什么能夠把村民聯(lián)結(jié)在一起。對于Q公司拖欠村集體資源費的情況，村委會毫無辦法，在涉及村集體的利益上沒有與資本協(xié)商的能力。
村集體缺乏話語權的另一個體現(xiàn)是村集體的功能虛置。在南村的大多數(shù)項目中，資本方幾乎都略過了村集體直接跟縣鄉(xiāng)政府對接，村兩委承擔的更多是輔助工作，在前期與資本的協(xié)商和議定環(huán)節(jié)缺乏表達的機會。資本下鄉(xiāng)更多時候是政府與企業(yè)之間達成協(xié)議，作為直接受益主體的村莊卻喪失了基本的自主權和話語權。例如，在Y鎮(zhèn)的嶺村，政府將“三清三拆”和“柴房改造”等項目工程以招投標的方式發(fā)包給工程公司來做，由于是政府與企業(yè)直接建立合同關系，承包公司進入村莊施工后，村委會和村民才知曉事情。村集體的功能虛置會帶來很多不良后果：首先，直接影響了村民對項目的配合程度，沒有事前與農(nóng)民進行協(xié)商會導致農(nóng)民不愿意配合，項目施工建設難以開展；其次，面對資本侵損村莊集體利益的情況，村集體無力進行抗爭，可能引發(fā)村集體的債務風險；最后，對村莊本身來說，村集體不發(fā)揮作用將會進一步削弱村莊治理的能力，村莊的自主性漸漸喪失，成為依賴資源和項目輸入的被動型發(fā)展村莊，缺乏持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。村莊的建設和發(fā)展要立足于村莊本身的需求，而不是外部主體的利益關聯(lián)。
村集體的功能強化，關鍵在于村集體是否能夠了解村莊的真實需求，維護村民的利益，在具體的事務上發(fā)揮作用，銜接好外來資本與本地資源，促進資本在村莊的有效利用。相比位于行政體系之中的政府，村社組織的優(yōu)勢在于它是一個較為靈活自主的利益集合體，既能夠彈性地與資本進行互動，又能夠有效整合村莊資源，對資本主體進行篩選和引導，通過村民的自組織自管理形成一定規(guī)模的利益集體，從而推動村莊的可持續(xù)發(fā)展。
（三）農(nóng)民難以參與其中
當前，鄉(xiāng)村振興呈現(xiàn)出以政府和企業(yè)為主導的二元格局，農(nóng)民在資源的掌控上不占有優(yōu)勢，在資本下鄉(xiāng)的過程中更沒有什么話語權，資本下鄉(xiāng)后又被排斥在經(jīng)營主體之外，村莊的建設發(fā)展似乎與農(nóng)民毫不相關。在南村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，農(nóng)民的參與呈現(xiàn)出參與度低、主動性低和組織化程度低的特點。
從參與范圍來看，能夠在資本下鄉(xiāng)的過程中真正參與進去的農(nóng)民數(shù)量非常少。南村的資本下鄉(xiāng)帶動的只是一小部分農(nóng)民收入增長，而這種收入增長帶來的是更多人的相對被剝奪感。兩部分群體之間的收入不平等被逐漸拉大，村莊的經(jīng)濟秩序遭到破壞，引發(fā)村莊社會分化，不利于村莊的穩(wěn)定。
從參與領域來看，農(nóng)民能夠參與的領域非常有限。在不同類型的資本下鄉(xiāng)中，農(nóng)民最易參與的是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，相對來說需要付出的成本少。其他的產(chǎn)業(yè)如旅游業(yè)，農(nóng)民則很難參與進去。然而，資本下鄉(xiāng)的重點往往不在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。
從參與深度來看，農(nóng)民在資本下鄉(xiāng)中的角色是邊緣化的：一是農(nóng)民無法參與資本下鄉(xiāng)具體的管理決策，外來資本帶來了資金、技術和人才，在核心崗位設置上以企業(yè)自有人員為主，農(nóng)民往往從事的是流動性和可替代性強的工作；二是農(nóng)民也沒有把參與資本運營作為自己的主業(yè)，在他們看來，外來資本的風險性和不確定性要遠遠大過小農(nóng)經(jīng)濟，資本的收益是不穩(wěn)定的，農(nóng)民難以應對這樣的變動性。
農(nóng)民在資本下鄉(xiāng)中的參與性不強，究其原因是農(nóng)民在鄉(xiāng)村發(fā)展中的主體地位沒有得到重視。資本經(jīng)營的隨意性和風險性消耗了農(nóng)民對企業(yè)的信任，南村年年都有毀約棄耕的亂象，企業(yè)不負責任的行為使農(nóng)民對于外來資本更加謹慎。同時，政府經(jīng)常越位代辦村莊事務。資本下鄉(xiāng)的全過程始終是政府與企業(yè)之間的對接，村莊成為各種項目的被動接收者，農(nóng)民是否參與其中似乎無關緊要。簡言之，對于資本下鄉(xiāng)來說，在實踐中只重視掌握更多資源也更有話語權的政府一端，疏離了利益最相關的農(nóng)民一端。
鄉(xiāng)村振興要堅持農(nóng)民的主體地位，本質(zhì)上是在國家?guī)椭鲁浞职l(fā)揮農(nóng)民的主觀能動性，實現(xiàn)更美好的生活。在中國脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的實踐中，國家與農(nóng)民的利益是一體的。我國的鄉(xiāng)村振興遵循的不是資本主導的發(fā)展邏輯，而是農(nóng)民主體的社會主義邏輯。農(nóng)民無法參與到資本下鄉(xiāng)的實踐中，這偏離了國家振興鄉(xiāng)村的初衷。
四、參與式資本下鄉(xiāng)
近年來，在農(nóng)村隨處可見“鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)先行”的標語。不可否認的是，資本下鄉(xiāng)是契合現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展和促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的助推器，資本以市場為依靠，對農(nóng)村地區(qū)發(fā)展有著很大的促進作用。隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消，基層政府的財政資源“空殼化”，基層政府對外來資本自然更加青睞。
解決“三農(nóng)”問題關系國計民生，始終是全黨全國工作的“重中之重”。2022年的“中央一號文件”《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》指出，重點發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商等產(chǎn)業(yè)，聚焦產(chǎn)業(yè)促進鄉(xiāng)村發(fā)展。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要把產(chǎn)業(yè)作為資本下鄉(xiāng)的重要載體，激活多元主體助力農(nóng)村建設，帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。鄉(xiāng)村振興不是國家獨力建設鄉(xiāng)村，而是社會合力推進鄉(xiāng)村發(fā)展。面對當前資本下鄉(xiāng)的亂象，我們提出一種新型的“參與式資本下鄉(xiāng)”，這不僅意味著政府、企業(yè)和農(nóng)民等行動主體在形式上的共同參與，更重要的是充分發(fā)揮各主體自身的優(yōu)勢協(xié)同參與。
（一）政府參與資本下鄉(xiāng)
資本下鄉(xiāng)是要素重新配置的過程，有研究認為，資本下鄉(xiāng)的失敗是要素配置出現(xiàn)問題，而要素錯配的原因往往是政府與市場的邊界不清41。在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用是保障經(jīng)濟發(fā)展的關鍵。政府越位管太多，市場經(jīng)濟就會喪失活力，市場要素的流動速度就會減慢；而政府缺位，市場也會失控產(chǎn)生亂象。政策驅(qū)動下的資本下鄉(xiāng)，其目的常常是為了套取政府補貼和優(yōu)惠，在逐利目標的驅(qū)動下企業(yè)難免疏忽法則與規(guī)范，擾亂市場秩序。因此，政府在資本下鄉(xiāng)中擔任的是引路人的角色，既要政府宏觀調(diào)控，又要保障企業(yè)微觀自主。政府提供資本下鄉(xiāng)的整體規(guī)則，在制度和政策層面提供更完善的支持，在資本下鄉(xiāng)的過程中樹立規(guī)范，引導資本的行為，不越位也不缺位。在政府參與資本下鄉(xiāng)方面，法國政府對農(nóng)業(yè)投資的管控是一次較為成功的嘗試，值得我們借鑒。
二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀70年代，法國用了二十年的時間就實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。法國鄉(xiāng)村建設先后經(jīng)歷了農(nóng)村生產(chǎn)力的提高階段、相對完善的鄉(xiāng)村發(fā)展政策階段和城鄉(xiāng)及人與自然和諧發(fā)展階段42。在一系列經(jīng)驗中，法國很重視制度供給。其中，法國政府尤其注重政策對農(nóng)業(yè)的指導，通過完善農(nóng)業(yè)法律法規(guī)將政府和資本的責任和邊界劃定，注重鄉(xiāng)村的高效化管理和規(guī)范化發(fā)展。嚴格的懲罰機制使得鄉(xiāng)村法治能發(fā)揮應有的作用43。從政府投資來看，農(nóng)業(yè)發(fā)展較多以中央政府投資的形式進行，主要集中于農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展兩個方面。法國對農(nóng)業(yè)的投資領域主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活基礎設施建設、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與土地兼并、農(nóng)業(yè)技術研究與推廣、農(nóng)產(chǎn)品流通設施、農(nóng)村環(huán)境治理與保護、農(nóng)村救濟事業(yè)等方面44。法國的鄉(xiāng)村建設典型模式是“綜合發(fā)展型模式”，即在國家整體規(guī)劃和科學指導的精神下，通過有效協(xié)同，加強各部門之間的聯(lián)系，整合社會各個部門的優(yōu)勢資源，共同推動鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。法國致力構(gòu)建的是一種“有限政府、農(nóng)民主體、依托農(nóng)協(xié)、全社會參與”的多中心的鄉(xiāng)村治理模式45。
法國政府發(fā)展鄉(xiāng)村的做法對當今中國的鄉(xiāng)村振興發(fā)展有很多借鑒之處。在中國，倡導參與式資本下鄉(xiāng)的道路中，政府的角色應該是什么樣的？首先要厘清的是政府與市場的邊界問題，政府和市場的責任和權力應該有明確的界定，通過具體的法律法規(guī)來引導促進資本下鄉(xiāng)的規(guī)范化管理。其次，政府對于農(nóng)村的投資應以農(nóng)業(yè)為主體，加強國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策指導和制度保證。最后，政府對于鄉(xiāng)村發(fā)展的道路應有長遠和明確的規(guī)劃，鄉(xiāng)村振興要堅持以農(nóng)民為主體，而不是以資本為主體。
（二）村集體參與資本下鄉(xiāng)
在參與式資本下鄉(xiāng)中要強化村集體的參與能力，提升其對村莊的治理能力和對外來資本的談判能力，將資本下鄉(xiāng)積極轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟收入和集體統(tǒng)籌能力，切實保護集體和農(nóng)民的利益不受損害。
以村兩委為代表的村集體在資本下鄉(xiāng)的過程中能夠賦權于農(nóng)民，將農(nóng)民組織起來，形成集體的統(tǒng)籌能力，才能在密集的資本下鄉(xiāng)中有針對性地對接資源，提升集體經(jīng)濟收入。集體經(jīng)濟收入由村莊所有成員共有的生產(chǎn)資料創(chuàng)造。以土地為例，村集體通過整合零散的資源，將土地連片流轉(zhuǎn)給企業(yè)，促進土地的集約化和適度規(guī)?；?jīng)營，能夠提高土地使用率，而農(nóng)民則可以通過流轉(zhuǎn)土地獲得租金。通過集體對分散資源的管理，能夠形成“規(guī)模效應”，減少管理過程中的成本。利益的集中也有利于增強農(nóng)民與企業(yè)的交涉能力，維護個體和集體的利益。農(nóng)民的組織化程度越高，資源的集聚效應越強，在資本下鄉(xiāng)時，能夠抓住的機會就越多，更有可能通過資本的力量帶動農(nóng)民的收入增加。
村集體在參與式資本下鄉(xiāng)的模式下，需要提升自身的治理能力。一方面，對接政府工作時，村集體需要提升工作的協(xié)調(diào)處理能力，更好地承接國家自上而下的工作任務。另一方面，對接村莊工作時，村集體需要及時總結(jié)經(jīng)驗教訓，提升村莊利益保護意識，建立村莊利益保護機制，善于利用自身優(yōu)勢，提升與外來資本的談判能力，實現(xiàn)雙方平等互利，真正參與到資本下鄉(xiāng)的商議過程中來。對于企業(yè)來說，通過村集體來認識村莊整體風貌也有利于企業(yè)快速熟悉村莊社會并推進工作。村集體通過發(fā)揮自身在地化的優(yōu)勢，與企業(yè)展開合作，能夠更好地促進村莊的發(fā)展。參與式資本下鄉(xiāng)就是在原有的治理模式上，強調(diào)提升村集體的治理能力，提升農(nóng)民的組織化程度，增強村集體的主動性和主體性，培育高質(zhì)量的鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興主體。
（三）農(nóng)民參與資本下鄉(xiāng)
從根本上來說，農(nóng)民應當是資本下鄉(xiāng)的直接受益主體。在參與式資本下鄉(xiāng)的模式中，要堅持農(nóng)民主體地位，鼓勵農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村振興的實踐，成為鄉(xiāng)村振興的關鍵行動者。
農(nóng)民參與資本下鄉(xiāng)，首先要培育農(nóng)民的主體意識和發(fā)展意識，提升農(nóng)民主體地位。當前資本下鄉(xiāng)是政府和企業(yè)主導的資源輸入，相比擁有更多資源和資本的權力主體，農(nóng)民的力量弱小，在資本下鄉(xiāng)的過程中往往處于被動地位。實際上，鄉(xiāng)村振興事關每一位農(nóng)民的切身利益，在政府和企業(yè)資源輸入過程中，應當充分發(fā)揮農(nóng)民的主動性，強化其與村莊的利益關聯(lián)，鼓勵其將真實的需求合理表達出來。鄉(xiāng)村振興應注重村莊發(fā)展的內(nèi)生動力，只有將村莊和農(nóng)民當作發(fā)展和受益的主體，才有可能實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。
農(nóng)民的有效參與是鄉(xiāng)村振興的根本要義。廣大農(nóng)民的真實需求得到合理表達，與外來資本形成有效的對接，才能確保資本下鄉(xiāng)給絕大多數(shù)農(nóng)民帶來更多平等的發(fā)展機會。同時，資本下鄉(xiāng)也需要真正惠及農(nóng)民，貼近農(nóng)民的生活。當前，工商資本下鄉(xiāng)有非農(nóng)化的趨勢，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對大部分農(nóng)民來說缺乏吸引力，而第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在大部分農(nóng)村地區(qū)并不具備成熟的條件，這方面的投資往往都以失敗告終。
綜上所述，參與式資本下鄉(xiāng)是一種在政府—村集體—農(nóng)民三方主體參與框架下的資本下鄉(xiāng)模式。通過政府、村集體、農(nóng)民和企業(yè)的良性互動，發(fā)揮各方優(yōu)勢，資本下鄉(xiāng)不再被單單看作是某一個主體的責任，而是每一個主體都需要積極發(fā)揮作用的發(fā)展模式。換言之，鄉(xiāng)村振興需要全社會共同參與。在原有的資本下鄉(xiāng)模式下，政府管理缺位，村集體喪失話語權，農(nóng)民缺乏主動性，企業(yè)投資盲目，資本下鄉(xiāng)的體系是不完整和不成熟的，由此導致各種亂象。在參與式資本下鄉(xiāng)的模式下，政府發(fā)揮引領和監(jiān)督的作用，企業(yè)投資更精準化，村集體影響力和話語權得到提升，農(nóng)民的真實需求能夠表達，從而使得外來資本能夠更好地與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生需求有效對接。
五、結(jié)論
黨中央多次強調(diào)，要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為“三農(nóng)問題”的總抓手。資本下鄉(xiāng)是促進鄉(xiāng)村振興的有力武器。實踐經(jīng)驗證明，城市的工商資本下沉鄉(xiāng)村，既可能帶來經(jīng)濟效益，也可能給村莊社會造成破壞。正如本文通過案例分析發(fā)現(xiàn)，資本下鄉(xiāng)在鄉(xiāng)村并不都是成功的經(jīng)驗，資本在村莊的運營可能會偏離正常軌道，造成農(nóng)民利益受到損害、村集體的治理能力被削弱、政府難以管控的局面。
我們認為，資本在村莊失控的原因有幾個方面：從政府層面來看，由于前期合同管理的疏忽到過程中政府跟進延遲以及后期監(jiān)督不足，政府在資本下鄉(xiāng)的全過程中沒能起到約束和規(guī)范的作用，反映了政府監(jiān)管的缺位；從村集體組織的層面來看，村集體喪失話語權，治理能力弱，在資本下鄉(xiāng)的過程中處于被動接受的地位；從農(nóng)民的層面來看，資本下鄉(xiāng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民的真實需求沒有得到合理表達，農(nóng)民在資本下鄉(xiāng)過程中呈現(xiàn)出參與度低，主動性低和組織化程度低的特點。本文通過參與式治理模式的闡述，提出“參與式資本下鄉(xiāng)”的概念，為資本下鄉(xiāng)提供了新的解釋框架和行動策略。和以往的資本下鄉(xiāng)模式不同，參與式資本下鄉(xiāng)模式下，多元主體在推進鄉(xiāng)村建設中良性互動，合作治理強調(diào)的是政府、村集體、農(nóng)民和企業(yè)都是鄉(xiāng)村振興的重要參與者。以新的互動模式參與資本下鄉(xiāng)的實踐，能夠整合多方資源和優(yōu)勢，明晰各主體的權限和邊界，規(guī)避之前資本下鄉(xiāng)出現(xiàn)的問題，實現(xiàn)多元主體的合作治理，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高質(zhì)量推進。
資本下鄉(xiāng)在一定程度上能夠減輕國家在鄉(xiāng)村振興過程中的財政負擔，充分發(fā)揮社會資源助力鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)。在資本下鄉(xiāng)過程中，要明確目的與手段的關系。資本下鄉(xiāng)為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造新條件，為農(nóng)民的生活提供新機會，促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民生活質(zhì)量的提升，這是資本下鄉(xiāng)的最終目的。在此過程中，資本下鄉(xiāng)的手段形式多樣，但不能忘記的是，手段是為目的服務的這一根本邏輯，不能純粹為資本下鄉(xiāng)而推動資本下鄉(xiāng)。
需要進一步強調(diào)的是，鄉(xiāng)村振興的主力是廣大農(nóng)民群體，最終受益的也是農(nóng)民自身，政府、企業(yè)等行動主體需要激活農(nóng)民主體作用，而不是代替農(nóng)民實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。在這個意義上，提升農(nóng)民的主體性，培育農(nóng)民的主體意識和發(fā)展意識具有基礎性的作用。在鄉(xiāng)村振興中，資本并不是關鍵變量，試圖通過大規(guī)模引進外來資本以發(fā)展鄉(xiāng)村，而忽視廣大農(nóng)民參與城市化進程依然是農(nóng)民家庭獲得發(fā)展的最重要途徑，是一種本末倒置的做法，很容易引發(fā)各種亂象。要充分意識到，絕大多數(shù)的農(nóng)村都缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實條件，強行引入資本來謀求鄉(xiāng)村發(fā)展，不僅會因為違背市場經(jīng)濟規(guī)律而陷于失敗，而且有可能造成新一輪的資本對鄉(xiāng)村的剝奪。
作為企業(yè)來說，資本是市場中活躍的要素，隨著國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，市場向縱深方向發(fā)展，鄉(xiāng)村振興要借助市場力量，促進外部資本與鄉(xiāng)村資源的對接。作為政府來說，應當發(fā)揮基礎性的作用，加強鄉(xiāng)村地區(qū)基礎設施建設，特別是農(nóng)業(yè)基礎設施的建設，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供便利條件，為農(nóng)民家庭的發(fā)展提供更公平的教育資源和醫(yī)療資源，這是在鄉(xiāng)村振興過程中比招引資本下鄉(xiāng)更為重要的工作。而資本下鄉(xiāng)應該更多向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域傾斜，保障廣大農(nóng)民的利益，維護農(nóng)村秩序的穩(wěn)定，這是參與式資本下鄉(xiāng)的核心要義。
（作者林輝煌系華南理工大學公共政策研究院副院長、研究員，中國現(xiàn)代化研究院資深研究員；胡可欣系華南理工大學社會工作研究中心碩士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中共寧波市委黨校學報》 2023年第2期，第74-84頁）
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