摘要：黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨圍繞耕地保護利用提出了一系列新理念、新戰(zhàn)略、新方法，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念于耕地保護利用的綜合治理中，并在已有政策基礎(chǔ)上，形成了兼顧耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的系統(tǒng)性政策體系和“用養(yǎng)結(jié)合、綜合治理”的全局性治理機制，取得顯著成效和重要成就，其成功經(jīng)驗在于做到了5個堅持和處理好4對關(guān)系。面對我國“人均耕地、高質(zhì)量耕地、后備耕地”少的現(xiàn)實國情，對照2030年及中長期發(fā)展目標，我國仍需高度重視“耕地的數(shù)量保障、質(zhì)量提升、生態(tài)修復和治理效能”4個方面的情況和問題。立足新發(fā)展階段，我國應以當前耕地保護利用取得的重要成就為基礎(chǔ)、以成功經(jīng)驗為借鑒，著眼于中長期發(fā)展，盡快推動耕地保護立法、明確耕地利用優(yōu)先序，規(guī)劃2035年遠景目標與主要任務；立足當下，在保護耕地資源中堅守優(yōu)質(zhì)耕地紅線、確保良地良田糧用，在用地、養(yǎng)地中促進農(nóng)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快耕地質(zhì)量提等升級，在生態(tài)系統(tǒng)維護中優(yōu)化水土資源布局、提升耕地修復、治理的精準性，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕地各項政策中發(fā)揮合力、完善耕地保護經(jīng)濟補償激勵機制、提升耕地綜合治理效能。

關(guān)鍵詞：耕地保護利用  政策演進  成就與經(jīng)驗  愿景目標  實現(xiàn)路徑

耕地是農(nóng)業(yè)之本、糧食之源，是最基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力要素，是實施“藏糧于地”戰(zhàn)略夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)能的重要抓手，是保障國家糧食安全和生態(tài)安全的重要物質(zhì)條件，是促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基和命脈，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。

一、黨的十八大以來我國耕地保護利用政策演進、重要成就與成功經(jīng)驗

新中國成立以來，我國始終高度重視耕地保護利用工作，從新中國成立初期對耕地資源保護的初步探索，到改革開放對耕地質(zhì)量建設(shè)的逐步拓展，再到黨的十八大以來對耕地生態(tài)系統(tǒng)維護的擴大延伸，形成了兼顧數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)的“三位一體”的耕地綜合保護利用制度，實施了最嚴格的耕地保護制度，為貫徹“藏糧于地”戰(zhàn)略、保障糧食安全、促進農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展、加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了重要基礎(chǔ)。

（一）黨的十八大以來我國耕地保護利用演進歷程和政策措施

（1）新中國成立以來，我國的耕地數(shù)量保護與質(zhì)量建設(shè)，為進入中國特色社會主義新時代對耕地綜合保護利用、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系奠定堅實基礎(chǔ)。新中國成立之初，在社會主義革命和建設(shè)時期，國家將以耕地為主導的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為農(nóng)村經(jīng)濟工作的重點，對耕地資源保護、改良土壤進行初步探索，為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、探索建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)；進入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，以1986年我國成立了國家土地管理局和1987年實施《土地管理法》為標志，我國正式開啟了耕地保護與質(zhì)量建設(shè)的機制化、法治化和制度化歷程，明確了“保護耕地是我國必須長期堅持的一項基本國策”，隨后在1999年實施修訂完善了《土地管理法》，并分別在1993年、1999年和2008年經(jīng)國務院批準接續(xù)發(fā)布了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1985—2000年）》、《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997—2010年）》和《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》。在耕地數(shù)量保護方面，將最初制定的“耕地數(shù)量保護”調(diào)整完善為“保持耕地總量動態(tài)平衡，耕地占補數(shù)量和質(zhì)量相當”，將“基本農(nóng)田保護”調(diào)整完善為“永久基本農(nóng)田保護”，將“長期規(guī)劃利用”調(diào)整完善為“年度利用管理”，明確提出了守住18億畝耕地紅線；在耕地質(zhì)量建設(shè)方面，提出“加強中低產(chǎn)農(nóng)用地改造，確保耕地總體質(zhì)量有所提高”，并就“提升耕地保護水平、全面加強耕地質(zhì)量建設(shè)與管理”提出詳細要求，如，將“耕地增量、提質(zhì)、增效有機結(jié)合、耕地占補平衡中補充耕地質(zhì)量和新補充耕地能夠長期得到合理有效利用、耕作層剝離和再利用、耕地質(zhì)量等級的評價與監(jiān)測制度化”等；在耕地治理方面，提出了“耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積的省長等第一責任人負責制”。這一時期，我國耕地政策由數(shù)量保護向數(shù)量與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗指導向規(guī)劃綱要引領(lǐng)轉(zhuǎn)變，由行政管理向依法治理轉(zhuǎn)變，建立了耕地數(shù)量保護與質(zhì)量建設(shè)機制和政策框架體系，為進入中國特色社會主義新時代對耕地綜合保護利用、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下了堅實基礎(chǔ)。

（2）黨的十八大以來，我國形成了兼顧耕地“數(shù)量保護、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)維護”“三位一體”資源綜合保護利用的治理體系，為貫徹“藏糧于地”戰(zhàn)略、保障糧食安全、促進農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展、加快推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系現(xiàn)代化邁出堅實步伐。中國特色社會主義進入新時代，我國在已有耕地數(shù)量保護與質(zhì)量建設(shè)機制和政策體系的基礎(chǔ)上，實行了最嚴格的耕地保護利用制度，將耕地保護利用納入到山水林田湖草沙的一體化保護和系統(tǒng)治理，陸續(xù)發(fā)布了《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016—2030年）》和新一輪的《全國土地規(guī)劃綱要（2016—2030年）》等重要規(guī)劃，并與時俱進在2020年修訂實施了新《土地管理法》，2021年頒布了新《土地管理法實施條例》等政策措施。按照耕地綜合保護利用在數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)維護側(cè)重點不同，主要有三類政策措施。第一類是以規(guī)劃、用途管制為重點的耕地數(shù)量保護措施。這類政策措施主要通過規(guī)劃明確各類耕地用途、農(nóng)田數(shù)量，設(shè)定耕地數(shù)量保護的底線目標和重點任務；按照耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達；通過實施高標準農(nóng)田建設(shè)等工程項目落實、細化保護目標、任務。第二類是以質(zhì)量建設(shè)為重點的耕地利用政策措施。這類政策措施主要通過在耕地開發(fā)利用過程中采取保護性耕作、保護性利用方式，激勵在用地、養(yǎng)地中保護、提升耕地基礎(chǔ)地力。如，為了促進耕地用養(yǎng)結(jié)合，在用地中給予耕地承包戶的地力保護補貼；在開展東北黑土保護利用工程中推進農(nóng)機深松整地、保護性耕作等方式；為了更好養(yǎng)地，開展耕作輪作休耕、農(nóng)藥化肥減量增效等政策措施。第三類是以生態(tài)系統(tǒng)維護為重點的耕地系統(tǒng)性措施。這類政策措施主要通過修復、治理問題耕地從而改善、提升耕地質(zhì)量，通過對耕地生態(tài)系統(tǒng)進行全方位的維護，來確保耕地產(chǎn)能的穩(wěn)定增長，促進耕地資源的永續(xù)利用。具體為，對退化耕地、重金屬污染耕地等采取治理措施；對以耕地為基礎(chǔ)的農(nóng)田綜合生態(tài)系統(tǒng)進行維護治理，如，對農(nóng)業(yè)面源污染的治理，對水源污染進行治理，可避免污水滲透破壞土壤生態(tài)環(huán)境；對畜禽糞污的資源化利用和對農(nóng)膜廢棄物的回收利用，可避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)源頭對土壤生態(tài)環(huán)境、土壤空隙等影響；對農(nóng)作物秸稈的綜合利用，可促進農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展，使土壤養(yǎng)分、有機質(zhì)含量提升；實施測土配方施肥、有機肥替代一定比例的化肥等推進綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)措施，可維護土壤生態(tài)環(huán)境、滿足農(nóng)作物營養(yǎng)需求。

（二）黨的十八大以來我國耕地保護利用的階段成效與重要成就

（1）黨的十八大以來，我國耕地保護利用取得的階段成效。在耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”綜合保護利用政策措施下，我國耕地保護利用取得明顯成效。在耕地數(shù)量保護方面，現(xiàn)有耕地總量為19.18億畝，完成了第四輪土地規(guī)劃綱要提出的2020年耕地保有量18.65億畝目標任務。在耕地質(zhì)量建設(shè)方面，從耕地質(zhì)量等級看，2019年我國耕地平均等級為4.76等，較過去5年提高了0.35個等級；2019年土壤有機質(zhì)含量穩(wěn)定提高到2.49%左右，已超過規(guī)劃設(shè)定的2020年目標值2.2%水平。從高標準農(nóng)田建設(shè)工程和黑土地保護利用工程進展看，到2021年底我國已建成9億畝左右高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標準農(nóng)田，實施東北黑土地保護性耕作8200萬畝，實施耕地輪作休耕面積4000萬畝以上。在耕地生態(tài)系統(tǒng)維護方面，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動對耕地質(zhì)量的影響看，化肥使用量連續(xù)6年實現(xiàn)負增長，由2015年的6022.6萬噸峰值下降到2020年的5250.7萬噸，農(nóng)藥使用量連續(xù)7年實現(xiàn)負增長，由2013年的180.77萬噸峰值下降到2015年的178.3萬噸，再進一步降低到2019年的139.17萬噸，同時，農(nóng)業(yè)化肥利用率顯著提高，水稻、小麥、玉米三大糧食作物農(nóng)藥、化肥利用率從36.6%和35.2%提高到40.6％和40.2％；到2020年，全國秸稈綜合利用率和農(nóng)膜回收率分別達到86.7%和80%，規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設(shè)施裝備配套率達到97%。從水、土壤等自然資源對耕地質(zhì)量影響看，地下水污染得到一定遏制，地下水水質(zhì)V類水位占比大于25%；土壤污染風險基本得到管控，受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率達到“雙90%”；從耕地系統(tǒng)的自然生態(tài)環(huán)境看，已經(jīng)落實安全利用和嚴格管控耕地土壤環(huán)境質(zhì)量措施的面積5700多萬畝，土壤環(huán)境保持總體穩(wěn)定，耕地的修復治理初有成效。耕地保護利用的階段成效對于穩(wěn)定耕地產(chǎn)能、保障糧食安全、促進農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。

（2）黨的十八大以來我國耕地保護利用的重要成就。黨的十八大以來，我國耕地資源保護、質(zhì)量建設(shè)和生態(tài)系統(tǒng)維護的政策指向性更明確、措施更具體、力度更大，形成了相對比較完整的耕地綜合保護利用的治理政策體系和相對完善的耕地治理機制。具體來看，在耕地數(shù)量保護方面，從逐步施行到全面落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，貫徹實施“藏糧于地”戰(zhàn)略，防止耕地“非農(nóng)化”、遏制永久基本農(nóng)田“非糧化”，明確了耕地和永久基本農(nóng)田用途的優(yōu)先序，其首要功能是糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；完善耕地占補平衡制度，將“提質(zhì)改造和數(shù)量補充相結(jié)合的占補方式”調(diào)整完善為“以數(shù)量為基礎(chǔ)、以產(chǎn)能為核心的占補新機制”，實行最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，明確嚴守18億畝耕地紅線，提出“已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用”，嚴格明確耕地規(guī)劃、用途管制、分類保護，差異化農(nóng)用地與耕地“糧、經(jīng)、牧、漁、林”利用方式，逐步與國土空間規(guī)劃編制工作融合。在耕地質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)維護上，提出了耕地休養(yǎng)生息的階段目標和政策措施，采取“養(yǎng)、退、休、輪、控”措施，對耕地進行養(yǎng)護、退耕還林還草、休耕、輪作、污染防控治理，探索耕地保護與利用協(xié)調(diào)發(fā)展，穩(wěn)步實現(xiàn)從片面“追求產(chǎn)出”向“用養(yǎng)結(jié)合、永續(xù)利用”轉(zhuǎn)變。在耕地治理機制上，進一步明確了由生態(tài)環(huán)境部門負責農(nóng)用地和污染地塊的土壤環(huán)境、由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責耕地地力、由自然資源部門負責耕地資源保護與土壤質(zhì)量的治理機制；在治理規(guī)則上，從相對單一的“規(guī)劃引領(lǐng)”向最嚴格的“規(guī)劃、用途與所有制”管制轉(zhuǎn)變；在治理方式上，從“重用輕養(yǎng)，分頭治理”向“用養(yǎng)結(jié)合、綜合治理”方式轉(zhuǎn)變，耕地治理體系上，基本實現(xiàn)了耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重的“三位一體”綜合保護利用體系，耕地治理的綜合性、全面性、系統(tǒng)性顯著增強，形成了職能分工更為明晰、覆蓋內(nèi)容更為全面、體系更為系統(tǒng)全面的耕地綜合治理機制；在推進耕地治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時，為保護耕地永續(xù)利用、確保耕地產(chǎn)能持續(xù)穩(wěn)定增長（張鳳榮，2022），立足新發(fā)展階段加快推進基本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁出堅實步伐。

（三）黨的十八大以來我國耕地保護利用的成功經(jīng)驗

黨的十八大以來，我們黨圍繞耕地保護利用提出了一系列新理念、新戰(zhàn)略、新方法，完整準確全面貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念在耕地保護利用的綜合治理機制上，堅持黨對耕地保護利用的全面領(lǐng)導、堅持人與自然和諧共生的科學自然觀、堅持山水林田湖草沙的系統(tǒng)性治理、堅持統(tǒng)籌保護與發(fā)展的工作總基調(diào)、堅持目標導向和問題結(jié)合的工作策略和方法；處理好發(fā)展和保護關(guān)系、處理好整體和局部關(guān)系、處理好長遠目標和短期目標關(guān)系、處理好政府和市場的關(guān)系。

耕地保護利用的綜合治理上，做到5個堅持：一是堅持黨對耕地保護利用的全面領(lǐng)導。以耕地為主的土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，與人們的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，回溯我國發(fā)展的歷史變遷，每一次涉及土地制度的變革都會對經(jīng)濟社會產(chǎn)生深遠的影響；中國共產(chǎn)黨成立以后，我們黨深刻意識到土地對于農(nóng)民的極端重要性，根據(jù)不同歷史階段的現(xiàn)實情況不斷調(diào)整完善土地政策。黨的十八大以來，對耕地保護利用，在制度上立柱架梁，在實踐中扎實推進，在黨和國家機構(gòu)改革中進一步完善黨對耕地保護利用的全面領(lǐng)導、黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的工作體系；對耕地保護利用，在認識上更加統(tǒng)一，在制度體系上更加成熟、更加定型，黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導下定政策、促改革，基層組織體系上下貫通、執(zhí)行有力（江金權(quán)，2021）。二是堅持人與自然和諧共生的科學自然觀。耕地是最基本自然資源和生產(chǎn)要素，充分利用耕地、提升耕地質(zhì)量、維護耕地生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境，實行最嚴格制度最嚴密的法治保護耕地，推動耕地相關(guān)的生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念的全方位、革命性變革，從而達到更好保護好耕地基礎(chǔ)產(chǎn)能，這關(guān)系米袋子、菜籃子、水缸子的供給安全，關(guān)系“國之大者”糧食安全問題，關(guān)系滿足人民食物和身體健康最基本需求；保護利用耕地，堅持推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，尊重自然規(guī)律、遵照“宜耕則耕、宜林則林、宜園則園、宜草則草”的原則，堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，保護好利用好耕地是普惠、基本的民生福祉，是堅持以人民為中心的發(fā)展思想體現(xiàn)。三是堅持山水林田湖草沙的系統(tǒng)性治理。耕地保護利用是一項長期的戰(zhàn)略任務，也是一個復雜的系統(tǒng)性工程。因此，既將耕地作為獨立的土地資源要素看，又從耕地和其他山水林天湖草等自然生態(tài)系統(tǒng)要素緊密關(guān)聯(lián)整體看；既系統(tǒng)謀劃耕地保護利用的體制改革，又一體治理耕地相關(guān)的山水林田湖草沙；既堅持“山水林田湖草沙是生命共同體”的整體系統(tǒng)觀，強調(diào)“用途管制和生態(tài)修復”必須遵循自然規(guī)律整體系統(tǒng)觀（中共中央宣傳部、中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部，2022），又從全局角度創(chuàng)新治理方式，堅持在耕地保護利用工作推進中的系統(tǒng)性和全局性。四是堅持統(tǒng)籌保護與發(fā)展的工作總基調(diào)。統(tǒng)籌在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，既要促進耕地保護和利用結(jié)合，在促進耕地有序利用、高質(zhì)量發(fā)展中強化保護，又要在耕地保護過程中確保高效、集約利用，促進以耕地為載體的相關(guān)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?！案厥羌Z食生產(chǎn)的命根子”，耕地保護利用重點就是更好保護耕地產(chǎn)能，把提高農(nóng)業(yè)而綜合生產(chǎn)能力放在更加突出位置，把“藏糧于地”真正落實到位，從而更好保障糧食安全。保護耕地資源就是保護生產(chǎn)力，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境也是發(fā)展生產(chǎn)力，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕地保護利用、發(fā)展與安全探索了新路徑。五是堅持目標導向和問題結(jié)合的工作策略和方法。既以規(guī)劃為引領(lǐng)，明確五年規(guī)劃、2030年規(guī)劃明確中長期保護與發(fā)展目標，還以問題為導向，結(jié)合當下在耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)系統(tǒng)維護中遇到現(xiàn)實難題，將耕地保護與質(zhì)量建設(shè)、生態(tài)修復統(tǒng)籌兼顧、整體施策，既立足當下又謀劃長遠，既算大賬、長遠賬、整體賬、綜合賬，還有前瞻性思考、全局性謀劃和戰(zhàn)略性布局。

貫穿耕地保護利用全過程，處理好4對關(guān)系：一是處理好發(fā)展和保護關(guān)系。妥善處理好城鄉(xiāng)發(fā)展與耕地保護、耕地質(zhì)量提升、生態(tài)退耕等生態(tài)系統(tǒng)維護之間關(guān)系，實際上就是護理好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與耕地生態(tài)資源保護之間關(guān)系。不因城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展、耕地占補、地類轉(zhuǎn)換、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)系統(tǒng)維護而降低耕地生產(chǎn)能力，在耕地保護利用中促進農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，預防切斷污染物進入土壤和地下水環(huán)境途徑，在綠色轉(zhuǎn)型中實現(xiàn)耕地產(chǎn)能穩(wěn)定提升。堅持統(tǒng)籌謀劃，堅持發(fā)展中保護，保障糧食、重要農(nóng)產(chǎn)品耕地基礎(chǔ)產(chǎn)能安全。二是處理好整體和局部關(guān)系。既增強全國一盤棋，加強政策措施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保形成合力；又充分考慮區(qū)域自然資源環(huán)境和耕地客觀現(xiàn)實，堅持問題導向系統(tǒng)治理，打通地上和地下、城市和農(nóng)村，協(xié)同推進水、土綜合治理，確保各地耕地保有量、永久農(nóng)田保有量既有任務，不搞“一刀切”，也確保耕地質(zhì)量、永久基本農(nóng)田為適宜耕種的優(yōu)質(zhì)耕地、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。三是處理好長遠目標和短期目標關(guān)系。既立足于當下，解決當前燃眉之急具體問題，諸如耕地數(shù)量減少問題，又放眼長遠，加快提升耕地基礎(chǔ)地力，提升中長期耕地基礎(chǔ)產(chǎn)能，對耕地保護利用把握好節(jié)奏和力度。四是處理好政府和市場的關(guān)系。推動有為政府和有效市場更好結(jié)合，既發(fā)揮好政府引導激勵作用，也發(fā)揮好市場對資源配置作用，建立健全耕地資源保護與質(zhì)量建設(shè)的工作激勵約束機制。

二、對照2030年及中長期發(fā)展目標，仍需高度重視4個方面的情況與問題

“保護耕地是我國必須長期堅持的一項基本國策”。雖然，當前我國耕地綜合保護利用取得明顯成效，但是，我國作為人多地少水缺的發(fā)展中大國，面對“人均耕地少、高質(zhì)量耕地少、后備耕地少”的現(xiàn)實國情，對照2030年及中長期發(fā)展目標，以當前耕地保護利用取得的重要成就為基礎(chǔ)，以耕地保護利用治理的成功經(jīng)驗進行研判，仍需高度重視“耕地的數(shù)量保障、質(zhì)量提升、生態(tài)修復及治理效能”4個方面的情況和問題。

（一）需高度重視優(yōu)質(zhì)耕地和優(yōu)質(zhì)永久基本農(nóng)田的數(shù)量保障

從確保耕地的數(shù)量目標看，需高度重視在18億畝耕地紅線內(nèi)的耕地、永久基本農(nóng)田為適宜耕種的優(yōu)質(zhì)耕地。一是保護優(yōu)質(zhì)耕地數(shù)量仍有隱患。據(jù)《第三次國土普查公報》（簡稱“三調(diào)”）顯示，在2009年至2019年的10年間，耕地總面積從20.31億畝降低到19.18億畝，總計減少了1.13億畝，人均耕地面積由1.52畝降低到1.36畝，減少的耕地主要轉(zhuǎn)向了城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)用地地類轉(zhuǎn)換。耕地減少的原因，主要是城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙向”外延擴張一定程度擠占了部分周邊優(yōu)質(zhì)耕地（劉守英，2014），而土地整理復墾補充耕地多為低產(chǎn)田（張亨明等，2021），補充的新增耕地并未達到同等同質(zhì)同級；其次是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中耕地地類轉(zhuǎn)換，導致部分地區(qū)適宜耕作的平地被調(diào)整為他用。二是保護優(yōu)質(zhì)永久基本農(nóng)田數(shù)量仍有難度。以2020年我國永久基本農(nóng)田保有量任務為15.46億畝為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，2019年我國耕地平均等級為4.76等，評價為一至三等級的優(yōu)質(zhì)耕地面積為6.32億畝，僅占耕地總面積的32.95%。如按國土三調(diào)數(shù)據(jù)，耕地總量19.18億畝和低等（七至十等級耕地）耕地4.44億畝差值計算，中高等耕地僅為14.74億畝，低于劃定的保護永久基本農(nóng)田15.46億畝目標任務，這就意味著有相當部分質(zhì)量為低等級的耕地劃入了永久基本農(nóng)田。而在劃定永久基本農(nóng)田過程中，部分地區(qū)存在“劃遠不劃近”“劃劣不劃優(yōu)”等問題，特別是在山地丘陵地區(qū)，永久基本農(nóng)田“上山”“下河”、公益林地與永久基本農(nóng)田重合等問題尤為突出（于法穩(wěn)，2018）。

（二）需高度重視耕地在保護利用中的質(zhì)量提升

從確保耕地的質(zhì)量目標看，需高度重視耕地基礎(chǔ)地力提升。一是當前土壤有機質(zhì)含量、耕作層厚度有待提高。自1988年至2019年的三十多年間，土壤有機質(zhì)含量在2016~2019年有所回升，到2019年回升到24.9克/千克，但仍低于20世紀80年代后期保持在25.7克/千克的水平，且全國九大農(nóng)區(qū)耕地質(zhì)量水平不均衡，東北黑土區(qū)、長江中下游區(qū)域、西南區(qū)域、華南區(qū)域和青藏區(qū)域的土壤有機質(zhì)含量高于平均水平；全國耕層平均厚度僅為21.1厘米，整體偏薄。二是當前耕地基礎(chǔ)地力對糧食產(chǎn)能的貢獻率有待提高。2016年，我國稻谷、小麥、玉米的耕地基礎(chǔ)地力貢獻率分別為54.4%、48.8%、48.7%，整體上與發(fā)達國家70%~80%基礎(chǔ)地力水平還有一定差距，耕地基礎(chǔ)地力不高將直接影響農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食產(chǎn)能等。

（三）需高度重視耕地的生態(tài)系統(tǒng)修復與治理難度

從確保耕地生態(tài)系統(tǒng)目標看，需高度重視耕地密切關(guān)聯(lián)的生態(tài)系統(tǒng)整體性修復和治理。一是改善耕地立體條件仍受自然資源與生態(tài)環(huán)境剛性約束。我國優(yōu)質(zhì)耕地、主要糧食種植區(qū)域與水資源分布區(qū)域不一致，以秦嶺—淮河為界限，北方耕地面積高達64%，而水資源僅占全國水資源總量的18.28%（韓楊，2022），質(zhì)量在七至十等級的低等耕地占耕地總面積的23.15%，普遍位于生態(tài)環(huán)境脆弱、土壤貧瘠區(qū)域，導致優(yōu)質(zhì)耕地占比較高的北方糧食主產(chǎn)區(qū)提升耕地質(zhì)量、提升糧食產(chǎn)能和低等級耕地質(zhì)量提升、產(chǎn)田改造普遍面臨自然生態(tài)環(huán)境條件的剛性約束。二是促進耕地土壤酸堿度平衡，仍要關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥農(nóng)藥施用情況。當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥化肥施用量仍然偏高且施用結(jié)構(gòu)仍不合理，導致一些地區(qū)土壤肥力下降，存在土壤酸化、鹽堿化和退化問題。三是受城鄉(xiāng)生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的外源影響，局部地區(qū)耕地仍存在重金屬和地下水等污染，及塑料農(nóng)膜等白色污染物等情況（徐明崗等，2016）。各類污染因素的復雜性，使得被污染耕地呈現(xiàn)隱蔽性、滯后性、積累性和不可逆等特征，耕地修復周期長且耕地修復技術(shù)要求高（劉丹等，2018）。

（四）需高度重視耕地“三位一體”的綜合治理效能增強

從耕地相關(guān)政策目標看，需高度重視耕地“數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)”有關(guān)各類政策發(fā)揮合力，綜合治理效能有待進一步提高。一是部分政策支持力度有待提高。如，高標準農(nóng)田建設(shè)項目和東北黑土地保護工程畝均投資標準普遍偏低。部分地區(qū)高標準農(nóng)田建設(shè)投資標準與實際資金需求有較大差距，很難達到高標準農(nóng)田的“高質(zhì)量、高標準”要求（韓楊等，2022）；再如，“東北黑土地保護利用”項目中的保護性耕作畝均補貼標準不高、激勵不足，導致耕地利用過程中實際采取的保護性措施有限。較低的補貼還不能充分凸顯出耕地保護的真實經(jīng)濟價值（劉彥隨等，2014）。二是分類政策實施過程中的系統(tǒng)性、精確性和綜合性有待提高。當前各類規(guī)劃遠景目標主要對標2030年，一些指標設(shè)定、一些政策落實方式、實現(xiàn)路徑仍有待明確、細化。一些政策措施實施過程應注重發(fā)揮合力。如，對于耕地占補平衡和耕地地類轉(zhuǎn)換相關(guān)政策，雖對“被占用耕地耕作層剝離再利用”相關(guān)規(guī)定，但未形成“強制性”有效措施；再如，對于耕地地力保護補貼政策，目標是支持耕地地力保護和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，補貼對象為擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，補貼主要依據(jù)承包耕地面積、計稅耕地面積、確權(quán)耕地面積或糧食種植面積，但實施過程中并未和耕地質(zhì)量掛鉤。又如，高標準農(nóng)田建設(shè)項目、耕地質(zhì)量保護與提升、農(nóng)機深松整地、農(nóng)作物秸稈綜合利用等，政策好覆蓋區(qū)域相同，亟需集中資金投入，才能形成合力。三是相關(guān)政策措施精確性和針對性有待提高。不同區(qū)域耕地問題和糧食主產(chǎn)區(qū)、重要農(nóng)區(qū)的耕地治理應因地制宜。

三、主要思路與實現(xiàn)路徑

立足新發(fā)展階段，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，在我國耕地保護利用取得的重要成就的基礎(chǔ)上，應以耕地保護利用的成功經(jīng)驗為借鑒，統(tǒng)籌好農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生產(chǎn)、生活與生態(tài)關(guān)系，優(yōu)化國土、水空間開發(fā)保護格局，既要把握好耕地保護、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)退耕、地類轉(zhuǎn)換之間的節(jié)奏和規(guī)模，確保耕地資源開發(fā)利用的長期穩(wěn)定，守好優(yōu)質(zhì)耕地紅線確保良地良田糧用，也要統(tǒng)籌完善用好各項耕地質(zhì)量建設(shè)相關(guān)政策和措施，使耕地資源保護更有力、質(zhì)量建設(shè)更有效、生態(tài)治理更有序，發(fā)揮好耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”政策合力，加快促進耕地質(zhì)量提等升級。

（一）著眼于中長期，加強耕地資源保護與利用的主要思路

第一，確立耕地資源保護、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)維護的基本原則和耕地開發(fā)利用優(yōu)先序。一是應盡快出臺耕地保護立法。明確耕地保護各方主體，相關(guān)責任與具體義務，落實“黨政同責”的耕地資源保護的責任，明確公民和法人耕地資源保護、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)維護有關(guān)的法定義務，建立健全耕地保護補償、考核等制度，推進耕地保護的制度化、規(guī)范化、法制化。二是確立耕地資源保護、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)維護的基本原則和開發(fā)利用優(yōu)先序。按照耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的三位一體綜合治理原則，統(tǒng)籌處理好耕地與其他農(nóng)用地類之間，耕地等農(nóng)用地與城鎮(zhèn)用地之間、耕地等農(nóng)用地與生態(tài)退耕、水資源保護等之間的關(guān)系。兼顧到耕地資源保護的系統(tǒng)性、綜合性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，以三調(diào)數(shù)據(jù)為底數(shù)，在對耕地資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價基礎(chǔ)上，優(yōu)化國土、水空間開發(fā)保護格局，綜合耕地的社會、經(jīng)濟與生態(tài)價值，明確耕地開發(fā)利用的優(yōu)先序原則，明確永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定細則。根據(jù)主體功能區(qū)定位、經(jīng)濟發(fā)展、耕地現(xiàn)狀、水資源利用、土地污染、生態(tài)保護紅線劃定、生態(tài)建設(shè)等實際情況，對耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護面積進行詳細測算，確?！坝谰没巨r(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線不交叉不重疊。

第二，規(guī)劃耕地資源保護、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)維護的2035年遠景目標與主要任務。應結(jié)合耕地相關(guān)中長期規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌規(guī)劃2035年耕地資源保護、質(zhì)量建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)維護的遠景目標，明確耕地“數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)”的主要任務與重點工程。一是以三調(diào)數(shù)據(jù)為底數(shù)，明確到2035年耕地保護目標與主要任務。明確耕地“保多少”，永久基本農(nóng)田“保哪里”，對于已經(jīng)劃定“永久基本農(nóng)田保有量”任務，但實際達不到任務目標的區(qū)域，善處理補劃潛力與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的關(guān)系，抓緊制定耕地恢復、永久基本農(nóng)田恢復補充方案，把握好補充耕地計劃、目標、節(jié)奏，確保補劃耕地質(zhì)量；二是以2020年耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)為底數(shù)，明確到2035年耕地質(zhì)量建設(shè)提升的“約束性”目標與主要任務。規(guī)劃耕地質(zhì)量提等升級到怎樣的程度，明確耕地提升的具體任務、耕地質(zhì)量提升的具體激勵機制；三是以2020年耕地生態(tài)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)為底數(shù)，明確到2035耕地密切相關(guān)的自然生態(tài)系統(tǒng)維護的目標與任務清單。規(guī)劃以耕地質(zhì)量提升為目標，分類制定水資源合理配置、水利工程建設(shè)、水資源利用效率提升和水環(huán)境改善，對耕地質(zhì)量帶來直接影響的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入，如化肥、農(nóng)藥施用；對耕地質(zhì)量間接影響的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)活動，如推進農(nóng)牧循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)面源污染治理；對已有污染土壤、地下水污水灌溉進行系統(tǒng)性、全面性的調(diào)查、核查、修復、治理等。

（二）立足當下，實現(xiàn)耕地保護利用遠景目標的路徑優(yōu)化建議

第一，在保護耕地資源中堅守優(yōu)質(zhì)耕地紅線，確保良地良田糧用。以“三調(diào)”為底數(shù)，在對耕地資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價基礎(chǔ)上，確立新時期嚴格耕地保護、質(zhì)量建設(shè)的基本原則，將耕地質(zhì)量等級與耕地數(shù)量保護、永久基本農(nóng)田的管控規(guī)則掛鉤，細化優(yōu)質(zhì)耕地開發(fā)利用的優(yōu)先序。一是漸進優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村生活、生產(chǎn)、生態(tài)布局，統(tǒng)籌利用鄉(xiāng)村建設(shè)用地、農(nóng)用地。兼顧耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)統(tǒng)一，在中高等級耕地集中連片區(qū)，嚴控非農(nóng)、非糧產(chǎn)業(yè)占用中高等級耕地；將建設(shè)用地、農(nóng)用地地類轉(zhuǎn)換中所用耕地耕作層剝離，明確必須用于中低等級耕地質(zhì)量提等升級、中低產(chǎn)田改造；統(tǒng)籌集約用地促進耕地資源的高效利用，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地地類轉(zhuǎn)換等占用耕地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地壓力。二是科學分析評判全國耕地后備資源潛力、耕地質(zhì)量等級的精確分布、永久基本農(nóng)田的劃定范圍，確保永久基本農(nóng)田為優(yōu)質(zhì)耕地。運用衛(wèi)星遙感影像等信息技術(shù)手段，嚴守耕地及永久基本農(nóng)田用途管制規(guī)則，對于坡耕地以及沙化、石漠化和污染嚴重的耕地，屬于嚴格管控類且無法恢復治理的低等級耕地，調(diào)整出永久基本農(nóng)田范疇；對于在平地尤其永久基本農(nóng)田種植林果、草皮和池塘養(yǎng)魚等逐步恢復或置換為糧食種植；對于鹽堿化、酸化土地，通過修復、治理后符合條件可列為后備耕地資源，調(diào)整適宜耐鹽堿農(nóng)作物、適宜酸性土壤農(nóng)作物耕種。確保永久基本農(nóng)田與中高等級質(zhì)量的耕地分布范圍大體保持一致，確保良地良田糧用。三是改進并構(gòu)建更加科學合理的耕地占補平衡和耕地地類轉(zhuǎn)換新機制。對于耕地占補平衡，應明確“以補定占、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”耕地占補平衡原則，確保同等級耕地之間占補調(diào)整，確保補充耕地數(shù)量、質(zhì)量同等或高于被占耕地。對于耕地與其他農(nóng)用地地類轉(zhuǎn)換和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對于生態(tài)退耕地，把握好政策邊界、規(guī)模，調(diào)減生態(tài)功能重要區(qū)域和脆弱區(qū)域退耕面積，增加生態(tài)重要區(qū)退耕面積；對因?qū)嵤┩烁€林減少的永久基本農(nóng)田面積，在轄區(qū)范圍內(nèi)進行耕地占補平衡；對于確需將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應充分利用“四荒”資源，優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的坡耕地。

第二，在用地、養(yǎng)地中促進農(nóng)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快耕地質(zhì)量提等升級。利用大數(shù)據(jù)摸清耕地質(zhì)量基礎(chǔ)情況，整合不同部門之間的耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)系統(tǒng)，科學準確評估耕地基礎(chǔ)地力情況及成因，促進耕地在用養(yǎng)結(jié)合中提升耕地基礎(chǔ)地力。一是整合耕地質(zhì)量相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建耕地大數(shù)據(jù)監(jiān)測與應用系統(tǒng)。運用衛(wèi)星遙感影像等信息技術(shù)手段，推動耕地質(zhì)量大數(shù)據(jù)共享、公開、透明系統(tǒng)，建立全面、系統(tǒng)耕地基礎(chǔ)地力監(jiān)測系統(tǒng)。構(gòu)建全國耕地質(zhì)量信息“一張圖”，應用于科學指導耕地地力提升行動、后備耕地補充、耕地占補平衡地塊信息等，實現(xiàn)耕地質(zhì)量可查詢、可追溯、可監(jiān)督。二是明確耕地、永久基本農(nóng)田的用途管制與質(zhì)量提升掛鉤。明確優(yōu)質(zhì)耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等重要初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田按糧田管理，嚴格耕地用途管制，在用養(yǎng)結(jié)合中提升耕地質(zhì)量，提高對永久基本農(nóng)田耕地基礎(chǔ)地力保護補貼水平引導養(yǎng)護耕地，給予采取保護性耕作方式等科學合理用地獎補，正向引導降低耕地“非農(nóng)化”“非糧化”發(fā)生的概率。三是強化耕地利用中提升耕地土壤的基礎(chǔ)地力，引導向綠色低碳可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，促進高質(zhì)量耕地產(chǎn)出的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)價值實現(xiàn)。在耕地利用中要突出抓好“調(diào)、改、培、保、控、提、管、優(yōu)”農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈工作。調(diào)，是指調(diào)整耕作層土壤保護利用，將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良；改，就是要突出改善土壤的性狀，根據(jù)酸化、鹽漬化、受污染等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)障礙性土壤成因，針對性采取適宜性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式；培，就是要突出培肥地力，提高有機質(zhì)含量，針對土壤貧瘠的成因施用特定肥料，達到改良土壤養(yǎng)分、提高肥力的目的；保，是指保水保肥，通過測土配方施肥，包括推廣水肥一體化、深耕深松等激勵性措施，保持耕地的肥力和水力；控，是指根據(jù)地力情況來調(diào)控化肥、農(nóng)藥的施用量、施用結(jié)構(gòu)，避免化肥、農(nóng)藥施用對土壤的二次污染；提，是指高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源利用效率，促進農(nóng)牧循環(huán)可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)作物秸稈還田利用率、廢棄農(nóng)膜回收利用率，降低農(nóng)牧業(yè)種植養(yǎng)殖過程中的面源污染，一體化提高農(nóng)業(yè)資源利用效率等；管，是指對于已經(jīng)建成的高標準農(nóng)田和實施東北黑土地保護利用工程的耕地要進行合理管護，明確管護資金來源、管護主體與責任，以維持農(nóng)田和耕地質(zhì)量的持久性；優(yōu)，是指促進高成本、高投入、高質(zhì)量耕地產(chǎn)出的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，通過市場差別定價探索農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)價值實現(xiàn)的多種路徑。

第三，在生態(tài)系統(tǒng)維護中優(yōu)化水土資源布局，提高耕地修復、治理的精準性。加快啟動第三次土壤普查，建立耕地質(zhì)量安全風險識別機制，加強耕地質(zhì)量監(jiān)測與評價基礎(chǔ)性工作，及時掌握耕地質(zhì)量狀況，精準識別耕地質(zhì)量系統(tǒng)風險隱患及原因，采取山水林田湖草沙一體化系統(tǒng)治理和因地制宜精準施策。一是建立耕地質(zhì)量安全風險識別機制，研判各類耕地風險隱患對生態(tài)安全、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)能、糧食安全帶來的影響，以此優(yōu)化調(diào)整完善各類耕地政策。尤其是對于耕地重金屬污染地區(qū)、污水灌溉地區(qū)，提高修復、治理的針對性、系統(tǒng)性和精準性。二是根據(jù)耕地區(qū)位、光熱、氣候、水資源、承載力等自然生態(tài)系統(tǒng)情況以及社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，因地制宜分區(qū)、分類實施。對于耕地質(zhì)量自然資源稟賦屬性和政策優(yōu)化目標分類，按耕地質(zhì)量等級、成因等特點，明確政策分類為質(zhì)量提升、修復治理、防范化解自然生態(tài)的等風險隱患等；把握農(nóng)作物輪作區(qū)域范疇、退耕地的規(guī)模和節(jié)奏，加大退化、污染、損毀農(nóng)田改良修復力度，保護和改善農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)。對于東北農(nóng)區(qū)，著力推進耕地質(zhì)量提升、加強水利灌溉設(shè)施等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、加大對高標準農(nóng)田、黑土地保護利用力度等，尤其是加快遼河平原、三江平原、松嫩平原等糧食生產(chǎn)壓力的主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量提升；對于西北旱作農(nóng)區(qū)，加快水利設(shè)施建設(shè)、節(jié)水技術(shù)應用、鹽堿地治理和退化土地退耕等，尤其強化關(guān)中平原、河套平原等糧食主產(chǎn)區(qū)的水土資源優(yōu)化配置；對于長江中下游地區(qū)和南方經(jīng)濟發(fā)達周邊農(nóng)區(qū)，加快污染防治，尤其重金屬治理和土壤酸化改善，優(yōu)先保護農(nóng)田土壤質(zhì)量安全環(huán)境穩(wěn)定等，尤其加強江漢平原、洞庭湖平原、鄱陽湖平原、四川盆地等區(qū)域平原及壩區(qū)耕地保護，促進穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)商品糧棉油基地建設(shè)。

第四，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕地質(zhì)量各項政策中發(fā)揮合力，提升耕地綜合治理效能。完善兼顧耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)多部門的多層次、跨區(qū)域協(xié)同推進的工作機制，優(yōu)化耕地質(zhì)量建設(shè)相關(guān)政策措施和支持結(jié)構(gòu)。一是加大政策支持力度，穩(wěn)定基本量基礎(chǔ)上提高支持標準。調(diào)整耕地地力補貼依據(jù)與耕地質(zhì)量直接掛鉤，漸進提高耕地地力補貼、高標準農(nóng)田、東北黑土地保護利用等直接提升耕地質(zhì)量的政策支持力度，根據(jù)耕地類型和質(zhì)量提升水平，差異化提高畝均支持標準，確保政策發(fā)揮實效；鼓勵地方政府根據(jù)自有財力，探索研究制定“市場化”激勵政策，用好土地出讓收益、耕地占補平衡指標市場交易費用，統(tǒng)籌整合有關(guān)資金，明確并提高用于中低等級耕地改造、耕地基礎(chǔ)地力提升等質(zhì)量建設(shè)相關(guān)項目比例；二是優(yōu)化支持調(diào)結(jié)構(gòu)，提升耕地質(zhì)量、耕地修復與治理等促進耕地地力提升的政策支持力度，建立耕地質(zhì)量的常態(tài)化評估機制。加大耕地修復、治理力度，尤其對于重要糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)耕地的修復和治理，將耕地質(zhì)量作為政策實施效果的重要指標；三是完善耕地質(zhì)量建設(shè)的補償和激勵政策。對于永久基本農(nóng)田多、保障國家糧食安全貢獻大的糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣，加大財政支持力度；對于促進耕地質(zhì)量有實質(zhì)性提升的地區(qū)采取激勵獎補制度；對于采取保護性耕作等措施的種地農(nóng)民及新型經(jīng)營主體給予激勵補償；對于促進耕地地力提升的社會化服務體系給予獎補支持；探索實行跨省跨區(qū)域的橫向補償激勵和糧食主產(chǎn)區(qū)、經(jīng)濟薄弱地區(qū)耕地保護的國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級縱向補償；激發(fā)糧食主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)質(zhì)耕地保護區(qū)地方政府、種地農(nóng)民保護耕地的內(nèi)生動力。四發(fā)揮政策合力、提高綜合治理效能。集中精準將多項政策措施實施到同一區(qū)域同一地塊，對中央財政資金采按照“渠道各異、用途不變、集中投入、形成合力”的原則，統(tǒng)籌用于同一區(qū)域、同一地塊的耕地保護利用和質(zhì)量建設(shè)上，確保政策支持的靈活性和連續(xù)性，確保耕地集中受益，發(fā)揮政策合力。

（作者系國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部第四研究室主任；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》，2022年第11期）

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