在地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方上普遍存在著一種很奇怪的事情，就是一方面地方財(cái)政十分困難，連發(fā)放工資都十分困難，另一方面，地方建設(shè)投入規(guī)模巨大，在打造美麗鄉(xiāng)村諸方面出手闊綽，一個(gè)村莊就動(dòng)輒投入數(shù)百萬(wàn)上千萬(wàn)甚至上億元，絲毫見(jiàn)不到地方財(cái)政緊張的影子。
為什么會(huì)出現(xiàn)這樣一種情況呢？長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)地方政府有吃飯財(cái)政的說(shuō)法，即市縣財(cái)政基本上只夠發(fā)工資保運(yùn)轉(zhuǎn)，搞建設(shè)尤其是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則要靠土地財(cái)政。對(duì)于大中城市來(lái)講，城市化背景下面，農(nóng)民進(jìn)城，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市規(guī)模擴(kuò)張，就會(huì)有農(nóng)地非農(nóng)使用的內(nèi)在需求，地方政府就可能有比較豐厚的土地財(cái)政搞建設(shè)。
一般中西部地區(qū)的縣城，缺少工業(yè)產(chǎn)能，要搞土地財(cái)政，幾乎唯一辦法就是鼓勵(lì)外出務(wù)工農(nóng)民工返鄉(xiāng)在縣城買房，從而獲得一部分土地財(cái)政收入。不過(guò)，縣城土地財(cái)政收入一般都不會(huì)太多，縣城建設(shè)需要投入基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用卻很多。因此，縣級(jí)就通過(guò)建立城投公司，通過(guò)融資來(lái)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，為縣城提供招商引資環(huán)境，和吸引更多農(nóng)民工到縣城買房。融資若能恰到好處，縣城建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)就得到快速發(fā)展，土地財(cái)政收入劇增，償還融資不成問(wèn)題，至少可以償還融資利息。若不能恰到好處，很快就連融資利息也還不上，縣級(jí)財(cái)政就要破產(chǎn)了。
為什么要允許縣級(jí)融資？因?yàn)榭h級(jí)太重要了，自古以來(lái)就很重要，只有縣級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)城市的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，才能為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入持久活力。縣級(jí)有完備政府，有執(zhí)法權(quán)，有相當(dāng)?shù)娜丝谝?guī)模，也有可以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供最低限度平臺(tái)的縣城與重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。調(diào)動(dòng)地方積極性，往往且首先是調(diào)動(dòng)縣級(jí)積極性。
不過(guò)，縣級(jí)積極性一旦調(diào)動(dòng)起來(lái)，就可能會(huì)出各種亂象，最大問(wèn)題是財(cái)政預(yù)算軟約束，投資饑渴癥?？h委書(shū)記都有宏圖大志，希望在自己任上徹底改變縣城和縣域經(jīng)濟(jì)面貌，恰恰當(dāng)前縣委書(shū)記權(quán)力集中，可以調(diào)用各種資源來(lái)嘗試自己的偉大抱負(fù)。結(jié)果有兩種：一是在一任縣委書(shū)記任期內(nèi)，一個(gè)縣的城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展徹底變樣；二是每一任縣委書(shū)記都留下一地雞毛。不幸的是，當(dāng)前時(shí)期的中西部地區(qū)，縣委書(shū)記宏圖大志多留下的是一地雞毛。
中央因此對(duì)縣級(jí)權(quán)力有約束。一度，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付主要依靠部門(mén)直接落地，項(xiàng)目資源不受縣級(jí)調(diào)控，結(jié)果就是上級(jí)到縣轉(zhuǎn)移支付，縣委書(shū)記沒(méi)有權(quán)力調(diào)控整合。
自上而下的部門(mén)資源下到縣里，多龍治水容易出現(xiàn)問(wèn)題，比如水利建設(shè)就有很多部委資金，相互不配套，造成的資源重復(fù)投入與浪費(fèi)比比皆是。一方面是部門(mén)大量資源重復(fù)投入造成浪費(fèi)，一方面是縣級(jí)政府卻沒(méi)有資源搞建設(shè)，包括沒(méi)有錢(qián)完成上級(jí)安排的政治性任務(wù)。因此，國(guó)家逐步允許縣級(jí)政府可以對(duì)下到縣級(jí)的部門(mén)資源進(jìn)行調(diào)控整合。縣委書(shū)記也因此有了動(dòng)用自上而下資源的權(quán)力。
一旦縣委書(shū)記可以整合自上而下的部門(mén)資源，且縣委書(shū)記可以通過(guò)城投公司融資獲得建設(shè)資金，縣委書(shū)記就傾向?qū)⒖梢哉{(diào)動(dòng)的資源用于政治性任務(wù)和政績(jī)性工程。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入越多，地方群眾越高興，一任縣委書(shū)記在任期內(nèi)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施超過(guò)前面幾任縣委書(shū)記之和，這絕對(duì)是政績(jī)。通過(guò)透支建設(shè)看得見(jiàn)的工程，取得立竿見(jiàn)影的建設(shè)效果。
因此，在縣城建設(shè)堪比省會(huì)的大型設(shè)施，投入數(shù)千萬(wàn)元資金打造美麗鄉(xiāng)村，按景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃脫貧，這些高標(biāo)準(zhǔn)很闊綽的建設(shè)就見(jiàn)慣不怪了。問(wèn)題是這些投入的資源不是從天上掉下來(lái)的，而是將本來(lái)應(yīng)當(dāng)用于維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的建設(shè)資金集中到少數(shù)亮點(diǎn)錦上添花，以及透支未來(lái)財(cái)力欠下巨額地方債務(wù)。
也就是說(shuō)，經(jīng)過(guò)縣級(jí)資源整合，縣級(jí)建設(shè)更加不平衡，及發(fā)展更加不可持續(xù)了。這種情況下面，國(guó)家允許地方整合國(guó)家資源和融資發(fā)展的下放權(quán)力，卻可能造成地方發(fā)展亂象，這個(gè)時(shí)候，國(guó)家就可能不得不再重新收權(quán)，限制縣委書(shū)記的宏偉抱負(fù)，而要求縣委書(shū)記當(dāng)好主要保持地方穩(wěn)定的守夜人了。
2021年4月14日下午
在地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方上普遍存在著一種很奇怪的事情，就是一方面地方財(cái)政十分困難，連發(fā)放工資都十分困難，另一方面，地方建設(shè)投入規(guī)模巨大，在打造美麗鄉(xiāng)村諸方面出手闊綽，一個(gè)村莊就動(dòng)輒投入數(shù)百萬(wàn)上千萬(wàn)甚至上億元，絲毫見(jiàn)不到地方財(cái)政緊張的影子。
為什么會(huì)出現(xiàn)這樣一種情況呢？長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)地方政府有吃飯財(cái)政的說(shuō)法，即市縣財(cái)政基本上只夠發(fā)工資保運(yùn)轉(zhuǎn)，搞建設(shè)尤其是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則要靠土地財(cái)政。對(duì)于大中城市來(lái)講，城市化背景下面，農(nóng)民進(jìn)城，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市規(guī)模擴(kuò)張，就會(huì)有農(nóng)地非農(nóng)使用的內(nèi)在需求，地方政府就可能有比較豐厚的土地財(cái)政搞建設(shè)。
一般中西部地區(qū)的縣城，缺少工業(yè)產(chǎn)能，要搞土地財(cái)政，幾乎唯一辦法就是鼓勵(lì)外出務(wù)工農(nóng)民工返鄉(xiāng)在縣城買房，從而獲得一部分土地財(cái)政收入。不過(guò)，縣城土地財(cái)政收入一般都不會(huì)太多，縣城建設(shè)需要投入基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用卻很多。因此，縣級(jí)就通過(guò)建立城投公司，通過(guò)融資來(lái)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，為縣城提供招商引資環(huán)境，和吸引更多農(nóng)民工到縣城買房。融資若能恰到好處，縣城建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)就得到快速發(fā)展，土地財(cái)政收入劇增，償還融資不成問(wèn)題，至少可以償還融資利息。若不能恰到好處，很快就連融資利息也還不上，縣級(jí)財(cái)政就要破產(chǎn)了。
為什么要允許縣級(jí)融資？因?yàn)榭h級(jí)太重要了，自古以來(lái)就很重要，只有縣級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)城市的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，才能為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入持久活力?？h級(jí)有完備政府，有執(zhí)法權(quán)，有相當(dāng)?shù)娜丝谝?guī)模，也有可以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供最低限度平臺(tái)的縣城與重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。調(diào)動(dòng)地方積極性，往往且首先是調(diào)動(dòng)縣級(jí)積極性。
不過(guò)，縣級(jí)積極性一旦調(diào)動(dòng)起來(lái)，就可能會(huì)出各種亂象，最大問(wèn)題是財(cái)政預(yù)算軟約束，投資饑渴癥?？h委書(shū)記都有宏圖大志，希望在自己任上徹底改變縣城和縣域經(jīng)濟(jì)面貌，恰恰當(dāng)前縣委書(shū)記權(quán)力集中，可以調(diào)用各種資源來(lái)嘗試自己的偉大抱負(fù)。結(jié)果有兩種：一是在一任縣委書(shū)記任期內(nèi)，一個(gè)縣的城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展徹底變樣；二是每一任縣委書(shū)記都留下一地雞毛。不幸的是，當(dāng)前時(shí)期的中西部地區(qū)，縣委書(shū)記宏圖大志多留下的是一地雞毛。
中央因此對(duì)縣級(jí)權(quán)力有約束。一度，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付主要依靠部門(mén)直接落地，項(xiàng)目資源不受縣級(jí)調(diào)控，結(jié)果就是上級(jí)到縣轉(zhuǎn)移支付，縣委書(shū)記沒(méi)有權(quán)力調(diào)控整合。
自上而下的部門(mén)資源下到縣里，多龍治水容易出現(xiàn)問(wèn)題，比如水利建設(shè)就有很多部委資金，相互不配套，造成的資源重復(fù)投入與浪費(fèi)比比皆是。一方面是部門(mén)大量資源重復(fù)投入造成浪費(fèi)，一方面是縣級(jí)政府卻沒(méi)有資源搞建設(shè)，包括沒(méi)有錢(qián)完成上級(jí)安排的政治性任務(wù)。因此，國(guó)家逐步允許縣級(jí)政府可以對(duì)下到縣級(jí)的部門(mén)資源進(jìn)行調(diào)控整合。縣委書(shū)記也因此有了動(dòng)用自上而下資源的權(quán)力。
一旦縣委書(shū)記可以整合自上而下的部門(mén)資源，且縣委書(shū)記可以通過(guò)城投公司融資獲得建設(shè)資金，縣委書(shū)記就傾向?qū)⒖梢哉{(diào)動(dòng)的資源用于政治性任務(wù)和政績(jī)性工程。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入越多，地方群眾越高興，一任縣委書(shū)記在任期內(nèi)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施超過(guò)前面幾任縣委書(shū)記之和，這絕對(duì)是政績(jī)。通過(guò)透支建設(shè)看得見(jiàn)的工程，取得立竿見(jiàn)影的建設(shè)效果。
因此，在縣城建設(shè)堪比省會(huì)的大型設(shè)施，投入數(shù)千萬(wàn)元資金打造美麗鄉(xiāng)村，按景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃脫貧，這些高標(biāo)準(zhǔn)很闊綽的建設(shè)就見(jiàn)慣不怪了。問(wèn)題是這些投入的資源不是從天上掉下來(lái)的，而是將本來(lái)應(yīng)當(dāng)用于維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的建設(shè)資金集中到少數(shù)亮點(diǎn)錦上添花，以及透支未來(lái)財(cái)力欠下巨額地方債務(wù)。
也就是說(shuō)，經(jīng)過(guò)縣級(jí)資源整合，縣級(jí)建設(shè)更加不平衡，及發(fā)展更加不可持續(xù)了。這種情況下面，國(guó)家允許地方整合國(guó)家資源和融資發(fā)展的下放權(quán)力，卻可能造成地方發(fā)展亂象，這個(gè)時(shí)候，國(guó)家就可能不得不再重新收權(quán)，限制縣委書(shū)記的宏偉抱負(fù)，而要求縣委書(shū)記當(dāng)好主要保持地方穩(wěn)定的守夜人了。
2021年4月14日下午
（作者系《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院院長(zhǎng)，武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土 微信公眾號(hào)）
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