長(zhǎng)期以來，學(xué)界多采用“自上而下”的研究路徑，從既有理論出發(fā)分析中國(guó)農(nóng)村宅基地制度缺陷，取得了諸多富有啟發(fā)性的理論觀點(diǎn)。為有效推進(jìn)已有研究，文章懸置既有理論，采用“自下而上”式的研究路徑，借助NVivo12.0質(zhì)性分析軟件，對(duì)建國(guó)以來60份宅基地正式制度文本數(shù)據(jù)進(jìn)行了主題分析、評(píng)估分析和類型建構(gòu)分析。籍此，文章以“文本自述”的方式，厘清了建國(guó)以來宅基地制度變革不同時(shí)期所希望解決的主要政策問題，分析了各政策問題解決方案間的聯(lián)系及沖突，揭示了宅基地制度變革面臨的兩個(gè)“二難困局”及相應(yīng)的“取舍式”改革出路。

對(duì)制度文本的主題分析顯示：（1）建國(guó)以來宅基地制度文本一共闡述了七個(gè)務(wù)必解決的政策問題，同時(shí)解釋了各政策問題的致因及相應(yīng)解決方案。這七個(gè)政策問題分別是：農(nóng)民居住權(quán)益受侵、村民亂占濫用耕地建房、干部帶頭亂占地建房、非法轉(zhuǎn)讓宅基地、宅基地粗放利用與閑置、外部力量侵占宅基地和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)難。（2）評(píng)估分析顯示：共有四個(gè)政策問題受到了高度關(guān)注，它們分別是農(nóng)民居住權(quán)益保障、村民亂占濫用耕地建房、宅基地粗放利用與閑置和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)難。其中，只有“村民亂占濫用耕地建房”在問題自身和問題應(yīng)對(duì)兩個(gè)維度上都受到了高度關(guān)注，表明該政策問題的解決在宅基地制度改革中處于核心樞紐位置。（3）類型建構(gòu)分析顯示：七個(gè)政策問題分為五種類型，揭示了建國(guó)以來宅基地制度變革在不同歷史階段的改革目標(biāo)或核心任務(wù)?！稗r(nóng)民居住權(quán)益保障”是集體化以來一直在應(yīng)對(duì)的問題；“村民亂占耕地建房”和“宅基地粗放利用與閑置”是改革開放以來的核心改革內(nèi)容；“農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)難”是十八大以來改革的新任務(wù)；“非法轉(zhuǎn)讓宅基地”和“外部力量侵占宅基地”是近廿年來持續(xù)至今但關(guān)注度不高的問題類型；“干部帶頭占地建房”問題受到的關(guān)注度較低且已經(jīng)消亡。

進(jìn)一步分析還顯示，除去已經(jīng)消亡的“干部帶頭亂占地建房”問題外，其余六個(gè)政策問題在解決方案上有著緊密的邏輯聯(lián)系。（1）實(shí)施“農(nóng)民居住權(quán)益保障”的核心手段是長(zhǎng)期無償?shù)貫檗r(nóng)民提供宅基地使用權(quán)建房，它是“村民亂占濫用耕地建房”問題產(chǎn)生的制度性根源。因?yàn)闊o償提供宅基地使用權(quán)，會(huì)在無形中縱容甚至鼓勵(lì)村民亂占濫用耕地建房，廣大干部在其中起到了帶頭作用。（2）“村民亂占濫用耕地建房”必然導(dǎo)致一戶大宅、一戶多宅等現(xiàn)象的普遍存在，其結(jié)果便是“宅基地粗放利用與閑置”問題的產(chǎn)生。（3）對(duì)“粗放利用與閑置”問題的治理，本質(zhì)上要求農(nóng)民不得多占且不得轉(zhuǎn)讓宅基地牟利，由此又催生出“農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)難”的問題。其背后的傳導(dǎo)邏輯有兩點(diǎn)：一是為了治理“粗放利用與閑置”，須以“一戶一宅”甚至“一戶一居”為法定標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)控多占地建房的行為，這必將導(dǎo)致農(nóng)民無房宅可轉(zhuǎn)；二是嚴(yán)禁將無償取得的宅基地“轉(zhuǎn)讓”給“外部力量”以獲利，致“地不隨房走”，催生出“農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)難”問題。兩方面治理的結(jié)果，是進(jìn)一步強(qiáng)化了宅基地的居住保障功能。

上述政策方案上的邏輯聯(lián)系揭示了宅基地制度改革所處的兩個(gè)“二難困局”。（1）困局1。在占用環(huán)節(jié)，制度既要為農(nóng)民“無償提供居住保障”，又希望通過嚴(yán)控“亂占濫用耕地建房”行為以治理“粗放利用與閑置”問題；但由于“無償提供居住保障”是“亂占濫用耕地建房”的制度性根源，表明它與治理“亂占濫用耕地建房”和“粗放利用與閑置”兩個(gè)問題在改革目標(biāo)上存在方向性沖突，兩個(gè)方面無法同時(shí)兼顧。（2）困局2。在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，相關(guān)制度既要“嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓”以強(qiáng)化宅基地的居住保障功能，又要求宅基地具備“可轉(zhuǎn)讓性”為“農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)”創(chuàng)造條件，因而“無償保障”又與“農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)”在改革目標(biāo)上存在方向性沖突，兩者也無法同時(shí)兼顧。

因此，當(dāng)下的宅基地制度改革困局并沒有一個(gè)兩全齊美的解決辦法，只能在矛盾困局中作“取舍式”決策。在當(dāng)前及未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)面臨的改革與發(fā)展大勢(shì)是，在保障國(guó)家糧食安全（耕地保護(hù)）的前提下加快推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化，要求宅基地的居住保障功能退居于財(cái)產(chǎn)性功能之后。在這樣一個(gè)大背景下，即將全面推行的宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)?shù)盁o償居住保障”功能，將注意力放在如何促進(jìn)節(jié)約集約利用土地和實(shí)現(xiàn)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)上面。為此建議：（1）以某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)為界，全面取消目前“無償取得和無償使用”的福利分配制度以激勵(lì)對(duì)土地的節(jié)約集約利用行為。（2）區(qū)分不同地區(qū)采取不同的農(nóng)民居住權(quán)益保障方式：如在城市郊區(qū)，可將新增農(nóng)村人口納入城鎮(zhèn)居民保障性住房體系；在一般農(nóng)村，可在中心村附近規(guī)劃一個(gè)集中居住區(qū)，允許農(nóng)村新增人口采取跨村擇位競(jìng)價(jià)方式有償獲取住宅建設(shè)用地。（3）加快推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，盡可能拓展宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)時(shí)空，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)房（宅基地）財(cái)產(chǎn)性功能創(chuàng)造條件。

作者陳勝祥、鄒勇文系江西財(cái)經(jīng)大學(xué)旅游與城市管理學(xué)院

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》（2021年第1期）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)