農(nóng)村改革何以成功?學(xué)界尋找解釋，通常著眼于改革行動者，即聚焦于參與改革的各種政治力量。這種分析視角至關(guān)重要，但還不夠。在若干時代，改革者常有，但是改革成功不常有。因為改革還需要特定的政治條件，改革參與者的活動離不開這種政治條件?？疾燹r(nóng)村政策演變過程可以發(fā)現(xiàn)，改革所以發(fā)生，是因為出現(xiàn)了一種寬松的政治空間。這種考察可以展示改革的政治邏輯。

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中國農(nóng)村發(fā)展70年，道路很不平坦，有輝煌時期農(nóng)民心情舒暢，生產(chǎn)蒸蒸日上；也有困難時期，經(jīng)濟凋敝，甚至野有餓殍。原因在于政策安排。所謂改革，就是根本性政策轉(zhuǎn)變。1980年代農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營制確立，堪稱劃時代的政策轉(zhuǎn)變。家庭經(jīng)營重構(gòu)了農(nóng)村經(jīng)濟制度，人民公社再造了基層政權(quán)。在此基礎(chǔ)上，允許私人擁有大型生產(chǎn)資料、允許雇工經(jīng)營、允許外出務(wù)工經(jīng)商，奠定了市場經(jīng)濟基礎(chǔ)。如果歷數(shù)中共建政以來農(nóng)村社會之變局，最大者非此莫屬。

1958年12月，中共八屆六中全會通過《關(guān)于人民公社若干問題的決議》，指出：“根據(jù)馬克思列寧主義的理論和我國人民公社的初步經(jīng)驗，現(xiàn)在可以預(yù)料：人民公社將加快我國社會主義建設(shè)的速度，并且將成為實現(xiàn)下述兩個過渡的最好的形式，即第一，成為我國農(nóng)村由集體所有制過渡到全民所有制的最好的形式；第二，成為我國由社會主義社會過渡到共產(chǎn)主義社會的最好的形式”。文件還說，“現(xiàn)在也可以預(yù)料，在將來的共產(chǎn)主義社會，人民公社將仍然是社會結(jié)構(gòu)的基層單位?！?中共中央黨校出版社1981年10月出版，國家農(nóng)業(yè)委員會辦公廳編?農(nóng)業(yè)集體化重要文件匯編?下冊第112頁)。

關(guān)于人民公社制度的構(gòu)思，也是關(guān)于中國社會發(fā)展的宏偉構(gòu)想，期間高層經(jīng)歷了若干次會議討論，調(diào)集了那個時代最懂馬列的政治家和理論家，堪稱歷史發(fā)展道路的大設(shè)計。但是，人民公社被農(nóng)民無情地拋棄，不僅沒有成為通向共產(chǎn)主義社會的“金橋”，反而成為一段充滿痛苦記憶的歷史彎路?？梢哉f，家庭經(jīng)營摧毀人民公社，也摧毀了一整套革命建設(shè)的理論邏輯，標志著一代人政治理想破滅。

農(nóng)村家庭經(jīng)營制建立，是簡單的生產(chǎn)組織方式變化，也是深刻廣泛的社會政治轉(zhuǎn)折，還是舊意識形態(tài)破產(chǎn)。改革之難，植根于此。家庭經(jīng)營制不僅奠定了新的農(nóng)村經(jīng)濟制度和政權(quán)格局，而且超越農(nóng)村，撕裂了舊的城鄉(xiāng)關(guān)系，推進了城市改革。八十年代以降，改革雖不乏建樹，但難以相提并論。改革經(jīng)驗顯示，人的理性有限，無法依靠某種思想理論去設(shè)計社會發(fā)展及制度，而要尊重人民的創(chuàng)造和選擇。

變革為什么發(fā)生在八十年代？追溯歷史會發(fā)現(xiàn)，在六十七十年代，甚至更早的五十年代后期，一些試圖突破人民公社體制的沖動就不斷出現(xiàn)，有的甚至一度相當強勁，但都歸于失敗。作為重要高層智囊，杜潤生主持了八十年代農(nóng)村政策研究，曾多次說：這場改革是“無心之作”，是“有心栽花花不開，無心插柳柳成蔭”。本來，中央高層的政策設(shè)計，是在人民公社體制框架內(nèi)適當放寬政策，但是未料想包產(chǎn)到戶橫空出世，從根本上徹底推翻了人民公社。歷史上的大變局。將近四十年過去，中國農(nóng)村社會依然運行在這場演變而形成的基本治理格局之內(nèi)。關(guān)于這場變革的發(fā)生過程，雖然已經(jīng)有若干回憶和研究，但是，追究政策演變的政治過程，探究改革發(fā)生的政治邏輯，學(xué)界的努力仍然不夠。

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通常，人們主要從改革參與者角度解釋改革發(fā)生。

(一)關(guān)于中央領(lǐng)導(dǎo)

這種解釋強調(diào)中央高層的號召指導(dǎo)和政策安排，甚至認為是中央領(lǐng)導(dǎo)層的政策設(shè)計。謝淑麗的研究(1990)、傅高義的研究(2010)等都有很多分析。洪源遠( Yuen Yuen Ang )在新作“中國如何跳出貧 困 陷 阱”( How China escaped the trap,2016)中,則總結(jié)為“中央引導(dǎo)創(chuàng)變。”

從八十年代農(nóng)村改革進程來看,沒有哪條重大政策創(chuàng)新是來自高層設(shè)計。農(nóng)村改革開始時，十一屆三中全會還沒有召開。更重要的是,這次會議文件明確規(guī)定“不許包產(chǎn)到戶”,依然認為人民公社制度適合中國的生產(chǎn)力水平,高度強調(diào)要鞏固人民公社制度。包產(chǎn)到戶大規(guī)模出現(xiàn)以后,直到1980 年秋天,中央文件還規(guī)定只有“三靠”(即“吃糧靠返銷、生活靠救濟、生產(chǎn)靠貸款”)的貧困地區(qū)可以搞包產(chǎn)到戶,一般地區(qū)不要搞。允許“三靠”地區(qū)包產(chǎn)到戶,也非有意于先“試驗”而后推廣,而是減輕中央財政負擔(dān)的權(quán)宜之計,設(shè)想三五年之后再回到人民公社集體經(jīng)營。直到1981年3月,關(guān)于一般地區(qū)不要搞包產(chǎn)到戶仍然是中央政策的基本原則。包產(chǎn)到戶勢不可擋,突破了“三靠”限制，使得既定政策原名存實亡,中央才在1982 年一號文件宣布由農(nóng)民自主選擇。1983 年1號文件,則從理論上追認并提升為“中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”馬克思主義合作化理論在中國的新發(fā)展”。關(guān)于雇工的政策也是這樣。最初，部分中央領(lǐng)導(dǎo)認為“雇工”屬于剝削,不符合社會主義制度,要求糾正,有研究人員從馬克思《資本論》中找出曾有“四個幫工,三個學(xué)徒”不是剝削的說法,中央文件遂規(guī)定雇工“不能超過七個人”。后來這個限定被突破,高層曾經(jīng)一度試圖再加新限定,但是大勢所趨,無法約束,政策限制不了了之。在改革過程中,面對基層的創(chuàng)新突破,中央領(lǐng)導(dǎo)層的政策傾向也是分化的,就支持者而言也有快慢之別,后來則解釋為“認識需要過程”。堅持反對到底者,也不乏其人。

德國學(xué)者韓博天在《紅天鵝——“中國非常規(guī)決策過程”?(Red Swan，Sebastian Heilmann，2018)中，把中國改革決策特點概括為“分級制試驗”，即“中央確定政策目標，政策實施的工具卻是由地方自己摸索和嘗試，最后才在全國范圍內(nèi)推廣”。但是，從農(nóng)村改革進程來看，改革的關(guān)鍵性突破并非如此，中央高層并不存在所謂“分級制試驗”的政策設(shè)計。如果說存在某種“分級制試驗”，也是在改革獲得根本性突破之后。

有一種說法認為，八十年代所以能制定出好政策，是因為領(lǐng)導(dǎo)重視農(nóng)村農(nóng)業(yè)，深入基層調(diào)研。這個說法聽起來很有道理，但是，如果聯(lián)系歷史來分析，其實也不盡然。毛澤東本人早年起家于農(nóng)村調(diào)研，開辟了黨的農(nóng)村調(diào)查傳統(tǒng)，建國后，經(jīng)常安排派身邊工作人員到農(nóng)村去，繞過體制性程序直接了解情況。1955年下半年，為推進農(nóng)業(yè)合作化，毛澤東親自選編調(diào)研報告176篇，成?中國農(nóng)村的社會主義高潮?一書，并寫“編者按”104篇和全書序言；1958年推進人民公社化，多次到農(nóng)村考察做出部署；1961年親自召集多次座談會，主持討論修訂?人民公社條例?(通常稱為“60條”)，確立了人民公社體制。毛澤東本人還經(jīng)常直接找基層官員深談，如紀登奎在河南擔(dān)任地委書記時曾十多次被毛澤東召見，每次談四五個小時。從其他領(lǐng)導(dǎo)人來看，不論五十年代，還是六十年代，副總理譚震林、鄧子恢等人，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的部長們，都曾進村蹲點，通常一次長達一個月，而且多數(shù)情況用化名。1961年劉少奇本人曾回到家鄉(xiāng)駐村一個月，1963年讓夫人王光美住在農(nóng)村搞四清。1970年初，分管農(nóng)業(yè)副總理、農(nóng)業(yè)部長都曾在山西昔陽縣、大寨村蹲點。陳永貴本身就是農(nóng)民，擔(dān)任副總理后也經(jīng)常跑農(nóng)村。陳永貴提出縣級干部每年參加生產(chǎn)勞動一百天，公社干部二百天，大隊干部三百天，成為中央對基層官員的硬性要求。但是，凡此種“深入農(nóng)村”舉措，未能保證政策符合實際，相反，越是“深入農(nóng)村”，政策越是脫離農(nóng)民，甚至走向農(nóng)民對立面。

總體來看，建國初到改革前，不能說中央領(lǐng)導(dǎo)不深入農(nóng)村，一段時間內(nèi)中央還要求官員與農(nóng)民“三同”(同吃、同住、同勞動)?？梢哉f，這種“深入”程度為改革時期不能比擬，改革時期的領(lǐng)導(dǎo)人也沒有達到這種“深入”。萬里在安徽，經(jīng)常只帶秘書進村走訪，但從未駐村?？梢?，從領(lǐng)導(dǎo)方法上來解釋改革發(fā)生也有諸多勉強。

(二)關(guān)于農(nóng)民

“包產(chǎn)到戶”是農(nóng)民的發(fā)明創(chuàng)造，也是農(nóng)民推動了新制度確立，所以，將改革成功歸結(jié)為農(nóng)民，根本道理.上是對的。但是,如果展開高層政策過程,探究政策過程的政治邏輯，則不能用農(nóng)民決定論來歸結(jié)。

研究界有部分學(xué)者從農(nóng)民角度來解釋改革,如美國學(xué)者柯里河有《中國農(nóng)民的權(quán)力》( Peasant Power in China, Kelliher, 1992),周曉《農(nóng)民怎樣改變中國》( How the Farmers Changed China:Power of the People, Kate Zhou, 1999) ,都強調(diào)農(nóng)民作為政治力量在政策博弈過程中的關(guān)鍵性角色。如果講歷史發(fā)展的大道理,這當然沒有問題,中央文件也高度肯定農(nóng)民的作用。確實包產(chǎn)到戶是農(nóng)民發(fā)明,也是農(nóng)民從根本上推動。但是,問題并不這樣簡單。

歷史地看,堅持農(nóng)業(yè)搞家庭經(jīng)營,進而搞自由市場，是農(nóng)業(yè)集體化以來農(nóng)民持續(xù)的要求，而且不斷有所突破。1957 年進入高級社不久，就有一些地方農(nóng)民搞了包產(chǎn)到戶。1958 年人民公社、大躍進導(dǎo)致大饑荒,1961年后安徽出現(xiàn)大面積包產(chǎn)到戶。集體化時期長達二十年,農(nóng)民要求家庭經(jīng)營的要求持續(xù)的存在,但是,為什么農(nóng)民過去沒有成功，而在八十年代之初成功了?這其中一定有另外的因素在其作用,即特定的政治歷史條件。也就是說,僅僅鎖定在農(nóng)民身上找原因是解釋不了改革何以發(fā)生。

問題還在于,農(nóng)民雖然是根本性、基礎(chǔ)性的改革推動力,但在特定的政治過程中,農(nóng)民從來不是具有政治能動性的力量。在政策制定的政治性程序中,農(nóng)民從來沒有獨立的位置，無法自己表達政策立場?；蛘哒f,在特定的政策制定過程中,農(nóng)民通常是缺席者,并沒有真切實在地參與政策決定的政治博弈過程。在政治高層,往往不同政策主張者都聲稱代表農(nóng)民。考察具體政策過程,農(nóng)民原本不是政治舞臺上真正角色。他們對于政策過程的影響,不是直接實現(xiàn)，而是通過政治人物實現(xiàn)。

(三)關(guān)于地方領(lǐng)導(dǎo)

基于政治體制，省委書記對于一省,地委書記對于一地,縣委書記對于一縣,往往是政策制定的核心角色。追溯改革突進過程,不能忽略這些地方主政官員的魄力、勇氣,如民諺所說“要吃米找萬里”,足見萬里對于安徽農(nóng)村改革的重要。地區(qū)、縣和公社一級都產(chǎn)生過一些勇于改革創(chuàng)新者。但是，如果放在更大歷史背景下來理解地方官員作用,則情況并不這樣簡單。

海外有學(xué)者很早就看到了地方官員的獨特作用,并從推進家庭承包政策進程的官員態(tài)度不同來解釋改革的地方差異。如春的《控制與自主:后毛時代非集體化的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行》(Central Control and Local Discretion in China: Leadership and Implementation During Post一Mao Decollectivization,Chung，2000)。這部著作主要分析安徽、山東和黑龍江三省主要領(lǐng)導(dǎo)的不同政策主張，如何影響了全省的改革進程,非常令人啟發(fā)。但是,如果放到更寬廣的政策演變歷史時空中，則發(fā)現(xiàn)不能過度解讀地方官員在改革決策過程中的作用。

上世紀五十年代后期人民公社化、大躍進后，農(nóng)村出現(xiàn)大饑荒,1961年安徽省委第一書記曾希圣積極推行包產(chǎn)到戶,農(nóng)民擁護,績效奇佳,但一年后即被迫“改正”。河北張家口地委書記胡開明,也曾經(jīng)主張搞包產(chǎn)到戶,被高層領(lǐng)導(dǎo)指責(zé)為“胡’開明”。那兩年很多地方官員主動推進包產(chǎn)到戶,放寬經(jīng)濟政策,但并沒有演變?yōu)槌掷m(xù)而普遍的改革。在安徽,1980年1月初萬里主持省委會議同意包產(chǎn)到戶,但他離任后隨即受到新任省委書記的批評糾正。1980年 3月,萬里進人中央書記處書記分管農(nóng)業(yè),一段時間內(nèi)工作陷人被動，“包產(chǎn)到戶”受多方壓制,他晚年回憶說是“動輒得咎,工作非常困難?！奔幢阍谡麄€人民公社時期,有改革思想和突破性舉動的地方官員大有人在,但是，改革卻并不隨時發(fā)生,尤其是成為大勢。所以，強調(diào)地方主政官員雖然作用巨大,但是難以解釋改革發(fā)生。

(四)關(guān)于政策智囊

這種觀點強調(diào),改革是因為有好的政策研究機構(gòu)，即好的決策“參謀”。美國學(xué)者傅士卓《中國改革的困境》(Dilemmas of Reform in China，F(xiàn)ew-smith,1994)。強調(diào)了一些青年學(xué)者的作用,特別是包括社會科學(xué)院農(nóng)村所的發(fā)展所收集和傳遞數(shù)據(jù)并在中央領(lǐng)導(dǎo)影響決策的作用。

很多人知道,八十年代“中央農(nóng)村政策研究室”連續(xù)起草五個一號文件，創(chuàng)造了改革歷史上的輝煌。因此,在改革史研究中,很多學(xué)者認為政策研究機構(gòu)至關(guān)重要,甚至把改革首功歸為智囊人員。但是,如果聯(lián)系歷史可以發(fā)現(xiàn)，情況并非這樣簡單。很多人不知道,這個研究室前身是國家農(nóng)委,其主體研究人員在起草五個一號文件的班子之前,也曾連續(xù)起草否定包產(chǎn)到戶的文件。萬里在安徽時,對這個機構(gòu)很不滿意。1981 年春，萬里曾嚴厲批評“農(nóng)業(yè)部門思想僵化”,“是左的思想路線的頑固堡壘。”這年七月,萬里聽農(nóng)口十余位部長匯報,說:“我兼農(nóng)委主任，與農(nóng)業(yè)部門沒有共同語言”,并表示要做機構(gòu)調(diào)整。在農(nóng)村改革過程中,政策研究部門經(jīng)歷頗多曲折,不少人的表現(xiàn)頗可玩味,后來人們一些回憶文章往往有所隱晦。

不論是農(nóng)委時期(1979-1982),還是農(nóng)研室時期(1982 - 1989),杜潤生都是政策研究領(lǐng)軍人物。上世紀五十年代中期，杜潤生追隨鄧子恢,反對過急過快的合作化，被毛澤東貶斥為“小腳女人”之類而調(diào)離。1979 年初杜潤生回到農(nóng)口。農(nóng)委之初，杜潤生發(fā)表文章講話反對包產(chǎn)到戶,后來，負責(zé)起草了一系列受到高度評價的改革文件。杜潤生從事政策決策中的曲折經(jīng)歷,從一個層面顯示了改革決策的政治過程及其內(nèi)在邏輯。

從更長歷史時段看,從1953年到1962 年,鄧子恢擔(dān)任部長的中央農(nóng)村工作部.提出的系列政策主張是正確的。鄧子恢革命資歷高深,敢于堅持意見,長期受到壓制，但是不改初衷,多次上書陳詞，1962年8月曾與毛澤東徹夜長談，主張包產(chǎn)到戶，但被毛澤東批為“十年來沒有干一件好事”,農(nóng)村工作部隨即撤銷。1981 年,中央為鄧子恢平反。不論是鄧子恢和中央農(nóng)村部的經(jīng)歷,還是杜潤生和國家農(nóng)委、中央農(nóng)村政策研究室的經(jīng)歷,都說明,同樣一個人,同一個機構(gòu),在不同歷史時期，作用不同。所以說，智庫本身并非改革關(guān)鍵性因素。

總起來看,不論是農(nóng)民,還是地方官員,也包括政策研究者,長期以來就有包產(chǎn)到戶的主張,但所有努力都歸于失敗,進入七八十年代之交改革才得以發(fā)生。這是需要探究的大問題。

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研究改革成因，當然需要首先聚焦改革參與者,即著眼于農(nóng)民群體、中央領(lǐng)導(dǎo)、地方官員和政策智囊等政治力量的表現(xiàn)和貢獻。但把某種改革參與者與改革進程歸結(jié)為線性關(guān)系,則解釋層次難免淺薄。所以,探究改革成因需要一種新分析視角，即超越特定改革行動者。這種視角并不忽略各類改革力量自身,但更強調(diào)考察改革參與者的互動過程以及行動體系的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。用這種視角考察發(fā)現(xiàn),政策轉(zhuǎn)折在根本上是因為高層出現(xiàn)了多元政治結(jié)構(gòu),或稱多元權(quán)力。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)形成新的政治空間，包容吸納改革政策傾向，為新的政策主張?zhí)峁┝松鏅C會。

中國農(nóng)村改革快速推進,發(fā)生在七十年代末到八十年代初中期。從1976年秋毛澤東去世，到1980年春中央書記處成立,是華國鋒主導(dǎo)農(nóng)村政策制定。在這兩年里,中央層面關(guān)于政策意見基本一致,并無“改革”聲音。在地方則不同,從1977年下半年開始,中央的農(nóng)村政策取向在地方上遭遇異議,發(fā)生一定程度脫節(jié)，主要是萬里主政的安徽、趙紫陽主持的四川、池必卿主持的貴州、周惠主政的內(nèi)蒙等。這種情況出現(xiàn),不是因為中央政策本身松動，而是因為高層權(quán)力結(jié)構(gòu)出現(xiàn)多元化?；緲酥臼?隨著1977年夏天鄧小平復(fù)出,華國鋒的一元化權(quán)力式微。雖然鄧小平當時并沒有提出新的農(nóng)村政策主張,但新的權(quán)威人物并肩而立，為地方領(lǐng)導(dǎo)人政策上自作主張?zhí)峁┝苏慰臻g。

多元權(quán)力格局成長于1978年冬十一屆三中全會,從體制上正式形成于1980年春十一屆五中全會,貫穿于整個八十年代。根據(jù)高層關(guān)于中央領(lǐng)導(dǎo)體制“集體接班”的共識構(gòu)想，五中全會產(chǎn)生了中央“兩線"權(quán)力格局，即中央領(lǐng)導(dǎo)層分為“一線”和“二線”。“一線”是中央書記處,領(lǐng)導(dǎo)人年富力強,二線是中央政治局及常委會,領(lǐng)導(dǎo)人資歷高深。在高層政治結(jié)構(gòu)中,一線二線的權(quán)力位勢有輕重之分,即原則上一線服從于二線，一線遇到重大問題需提請二線最后決定。但是,在實際決策過程中，兩線領(lǐng)導(dǎo)之間有一種明顯的平衡作用,哪些問題一線自己決定,哪些問題提交二線決定，主要依托一線主要領(lǐng)導(dǎo)人的考量取舍。與此同時,不論在一線領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部,還是在二線領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部,也都存在一種制衡格局。一線領(lǐng)導(dǎo)人中,有胡耀邦、趙紫陽、萬里等，還有姚依林、胡喬木、鄧力群等；二線領(lǐng)導(dǎo)人中,華國鋒在1980年12月徹底退出決策層之后,有葉劍英、鄧小平,還有陳云、李先念等。不論一線領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部,還是二線領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部，都不是高度整合的,而存在政治理念和實際政策主張的競爭制約。這是一種平衡而開放的政治格局。在這種政治格局之下,權(quán)力結(jié)構(gòu)交錯制衡,形成了相對開放的政治空間,理念迥然相異的政策主張，都可以在中央領(lǐng)導(dǎo)中得到支持。地方由此而具有政策自主。這種地方政策自主,直接為基層農(nóng)民的各種體制突破行為提供了寬松環(huán)境,也成為農(nóng)民的政策自由,由此形成中央和地方之間的新型互動關(guān)系。在這個過程中，地方的政策自主性,農(nóng)民的強大力量,不斷得到展現(xiàn),并成長為政策創(chuàng)新。地方創(chuàng)新的成長,進一步支撐了高層中創(chuàng)新支持者的主張,新的政策得以在中央層面被吸納，從更大范圍推動了改革?？梢哉f,高層政策紛爭,客觀上為地方改革提供了平臺和空間。

整個八十年代,高層持續(xù)存在政策主張分歧且彼此不能說服。伴隨著政策意見爭執(zhí),不斷出現(xiàn)僵持、妥協(xié)局面。紛爭根本解決,并不是因為一方說服了另一方,達成了一致意見,而是因為，當高層爭論還在持續(xù)，意見莫衷一是，地方上突破創(chuàng)新迅速推進，呈現(xiàn)不可擋之勢，成為發(fā)展主流。趨勢和方向已在生活中強勁展現(xiàn)，承認、支持遂成政策的不二選擇?；鶎觿?chuàng)新突破的強大勢能和宏大場面，為高層改革支持者提供了強大支持，進而促成了改革政策的主流化。農(nóng)業(yè)家庭承包經(jīng)營從萌生到席卷全國，政策上從嚴厲否定到高度肯定，歷經(jīng)三年曲折，最清晰地展現(xiàn)了這樣一個政策創(chuàng)新軌跡。其后，雇工經(jīng)營、農(nóng)民進入非農(nóng)領(lǐng)域、小城鎮(zhèn)發(fā)展等政策突破過程，也都是體現(xiàn)了這樣一種演變路徑和邏輯。改革政治空間的形成,是基于新的高層政治結(jié)構(gòu)，即多元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)和政策理念形成。改革發(fā)生并成功的政治邏輯就在其中。

八十年代高層政治的開放局面,或稱多元結(jié)構(gòu)制衡格局,并不是哪個人刻意設(shè)計的,也不是高層領(lǐng)導(dǎo)人內(nèi)部協(xié)商而成的,而是在特定歷史條件下權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷演化過程中形成的,可說是一種妥協(xié)的結(jié)果。甚至說,這種情況高層無人滿意,都是情非所愿。但客觀上成為一種適宜于體制創(chuàng)新的理想狀態(tài)。

八十年代農(nóng)村政策過程顯示,改革需要寬松的政治空間。政策創(chuàng)新需要有競爭性政治條件,不能有絕對權(quán)威。多元權(quán)力關(guān)系是政策創(chuàng)新的政治平臺,也是改革的歷史空間所在。改革發(fā)生,不僅因為出現(xiàn)了某些銳意改革的政治力量,而且因為出現(xiàn)了某種政治結(jié)構(gòu)演變。這種歷史條件成為適宜改革的政治環(huán)境，為改革提供了政治空間或政治機會。進一步說,改革發(fā)生,不僅需要特定改革力量出現(xiàn)，而且需要特定的政治空間。有了這種政治空間,改革行動者才得以展現(xiàn)力量；沒有這種政治空間,則各類改革者難成其事。換言之,各種改革取向的政治力量總是存在,但是,改革并不總是發(fā)生，這是因為改革力量要上演出“改革”大戲,還需要特定的政治條件。這種條件主要是政治結(jié)構(gòu)的開放性，即包括高層的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也包括意識形態(tài)。有了這種政治開放性,改革才有政治空間,不同的政策主張才得以自由表達,政策競爭才能出現(xiàn),改革力量才得以付諸行動,改革的社會經(jīng)濟成效才能形成。相反，如果政治結(jié)構(gòu)高度板結(jié),官員只能按照統(tǒng)一政策規(guī)制來行動,智庫只能按照統(tǒng)一的政策導(dǎo)向做出建議,基層沒有自由選擇政策或者創(chuàng)造新制度,則改革難以出現(xiàn)。所以，深化改革,其行動原則要如習(xí)近平總書記在十八屆中央深改組第七次會議上所強調(diào)的，“要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索,鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點,推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合?！?/p>

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2020年第2期

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