摘要：在農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)程中，由于農(nóng)民舉家進(jìn)城或遷徙，出現(xiàn)了不在村農(nóng)戶現(xiàn)象。不在村農(nóng)戶現(xiàn)象加大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部承包地保有和利用之間的矛盾沖突，增加了集體經(jīng)濟(jì)組織在重大土地事務(wù)決策和執(zhí)行上的成本，并對(duì)落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策提出了新研課題。完善承包地利用管理政策，需要區(qū)分承包地保有不均引起的矛盾沖突和因農(nóng)民進(jìn)城遷徙引起的、與不在村農(nóng)戶現(xiàn)象相關(guān)聯(lián)的矛盾沖突，在保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變、平等保護(hù)各類農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，建立完善促進(jìn)承包地合理保有、流轉(zhuǎn)和利用的政策體系和實(shí)施機(jī)制。

改革開放以來，在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中，由于農(nóng)民舉家進(jìn)城或遷徙，農(nóng)村出現(xiàn)了不在村農(nóng)戶現(xiàn)象。在農(nóng)村，人們把那些在農(nóng)村保有承包地，但舉家不在承包地所在地長(zhǎng)期居住生活或全家戶口已經(jīng)遷出的農(nóng)戶稱為不在村農(nóng)戶。不在村農(nóng)戶現(xiàn)象已經(jīng)引起一些農(nóng)民和村組集體的注意，但是，目前尚未有這方面的專門研究。我們的研究首先從理論上分析不在村農(nóng)戶的基本特征，并對(duì)不在村農(nóng)戶進(jìn)行分類，然后結(jié)合村莊調(diào)查對(duì)不在村農(nóng)戶的形成原因以及不在村農(nóng)戶現(xiàn)象對(duì)承包地利用管理帶來的影響進(jìn)行分析，最后在回顧進(jìn)城農(nóng)戶承包地政策演變的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善農(nóng)村承包地利用管理的政策建議。

一、不在村農(nóng)戶的基本特征和分類

從理論上來看，與不在村農(nóng)戶相近的概念是“不在地主”。許多學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)外不在地主進(jìn)行了研究。徐暢認(rèn)為不在地主是指不在其土地附近農(nóng)村居住的地主，包括城居地主和鄉(xiāng)居地主。[1]費(fèi)孝通認(rèn)為占有田底權(quán)，不占有田面權(quán)，無權(quán)直接使用土地進(jìn)行耕種的人為不在地主。[2]李賢美對(duì)近代中日“不在地主”階層的形成作了分析，認(rèn)為兩國(guó)近代“不在地主”主要包括三種類型：一般地主移居城鎮(zhèn)形成的“不在地主”；農(nóng)村地主得到他村土地形成的“不在地主”；城市工商業(yè)者購(gòu)買農(nóng)村土地形成的“不在地主”。[3]

村莊是認(rèn)定不在地主的一個(gè)很重要的依據(jù)。南開大學(xué)濱海學(xué)院安寶認(rèn)為，[4]“不在地主”的界定應(yīng)以最基本的群體生活單位———村落作為界定點(diǎn)，這是因?yàn)樽匀淮迓涫青l(xiāng)土社會(huì)通過地緣、血緣關(guān)系為紐帶而自然形成的基本生產(chǎn)生活單位，并且土地交易一般發(fā)生在村莊內(nèi)部。以村落作為界定不在地主的邊界，意味著不在地主就是指“不在村地主”。

與不在地主相類似，不在村農(nóng)戶的特征有兩個(gè)：一是在農(nóng)村保有土地即承包地；二是長(zhǎng)期不在其承包地所在地居住生活。我國(guó)實(shí)行集體土地所有制下的土地承包經(jīng)營(yíng)制度，從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的視角來看，嚴(yán)格意義上的不在村農(nóng)戶是指在農(nóng)村保有集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地但又長(zhǎng)期不在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地居住生活的農(nóng)戶。

結(jié)合我國(guó)戶口登記制度改革，根據(jù)戶口所在地，可以把不在村農(nóng)戶分為兩大類：一是戶口在村的不在村農(nóng)戶，即指在村組集體保有承包地并且戶口在村組，但實(shí)際上舉家常年（1年以上）不在村組集體所在地居住生活的不在村農(nóng)戶（戶口上的農(nóng)村居民），這類農(nóng)戶主要是舉家進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶；二是戶口不在村的不在村農(nóng)戶，即在村組集體保有承包地，但舉家戶口已經(jīng)遷出的不在村農(nóng)戶。根據(jù)戶口遷出的去向，戶口不在村的不在村農(nóng)戶又可以細(xì)分為兩個(gè)小類：一是在村組集體保有承包地，但舉家戶口遷移到其他農(nóng)村地區(qū)的不在村農(nóng)戶（戶口上的農(nóng)村居民），這類戶口不在村的不在村農(nóng)戶可以稱為異地農(nóng)村的不在村農(nóng)戶；二是在村組集體保有承包地，但舉家戶口遷入城鎮(zhèn)的不在村農(nóng)戶（戶口上的城鎮(zhèn)居民），這類戶口不在村的不在村農(nóng)戶就是進(jìn)城落戶的不在村農(nóng)戶。

二、不在村農(nóng)戶現(xiàn)象及對(duì)承包地利用管理產(chǎn)生的影響

1．不在村農(nóng)戶現(xiàn)象的村莊調(diào)查

為了了解不在村農(nóng)戶的情況，我們?cè)趶V西貴港市的覃塘區(qū)、平南縣，玉林市的容縣和北流市對(duì)不在村農(nóng)戶情況作了村莊調(diào)查。廣西的這幾個(gè)縣（區(qū)、市）常住人口和戶口人口差別較大，人口呈現(xiàn)流出狀態(tài)。我們?cè)诿總€(gè)縣（區(qū)、市）選擇了2個(gè)村莊，分別是容縣的石寨鎮(zhèn)大兆村和縣底鎮(zhèn)泗關(guān)村、北流市民樂鎮(zhèn)的石塘村和萬平村、貴港市覃塘區(qū)五里鎮(zhèn)的云表村和林村，以及平南縣官成鎮(zhèn)的朝新村和嶺西村。

我們所調(diào)查的8個(gè)村莊在第一輪土地承包以來都沒有進(jìn)行過大的土地調(diào)整，都存在戶口在村的不在村農(nóng)戶，除一個(gè)村莊外都存在戶口不在村的不在村農(nóng)戶。在承包地確權(quán)登記頒證中，這些不在村農(nóng)戶的承包地都給予了確權(quán)登記頒證。這8個(gè)村莊共有不在村農(nóng)戶479戶，占承包地確權(quán)總戶數(shù)的6.6%。其中，戶口在村的不在村農(nóng)戶有361戶，占承包地確權(quán)總戶數(shù)的5.0%；戶口不在村的不在村農(nóng)戶有118戶，占承包地確權(quán)總戶數(shù)的1.6%。戶口在村的不在村農(nóng)戶，占不在村農(nóng)戶總戶數(shù)的75.4%；戶口不在村的不在村農(nóng)戶，占不在村農(nóng)戶總戶數(shù)的24.6%。

表1 調(diào)研村莊不在村農(nóng)戶情況

容縣是全國(guó)柑橘產(chǎn)業(yè)30強(qiáng)縣（市），是我國(guó)重要的沙田柚生產(chǎn)基地。容縣石寨鎮(zhèn)承包地確權(quán)戶數(shù)7613戶，確權(quán)土地面積17762.3畝。石寨鎮(zhèn)大兆村12個(gè)村民小組中確權(quán)的有11個(gè)，另一個(gè)村民小組的農(nóng)戶全部屬于移民搬遷戶，享受移民補(bǔ)助，沒有承包地，不需要確權(quán)登記頒證。全村承包地確權(quán)面積1110.2畝，發(fā)證402戶，另外17戶因證書存在錯(cuò)漏沒有發(fā)放到戶。全村外出務(wù)工人員756人，農(nóng)民家庭收入主要來源于外出務(wù)工收入和在家養(yǎng)殖、種植收入。全村戶口在村但整戶常年外出的不在村農(nóng)戶有38戶，其中在廣東務(wù)工的有18戶，在縣城務(wù)工的有13戶，在本鎮(zhèn)務(wù)工的有4戶，在本縣其他鎮(zhèn)務(wù)工的有2戶，在縣外北流市務(wù)工的有1戶。這38戶不在村農(nóng)戶的承包地面積共17.4畝，大都委托親屬耕種。全村整戶戶口遷出、在村內(nèi)有承包地的不在村農(nóng)戶有7戶，其中1戶戶口遷往廣東，6戶遷往縣城。全村原有20多戶的“五保戶”，其中有4戶成為自然消亡戶。自然消亡戶的承包地由生前供養(yǎng)人繼續(xù)耕種，在確權(quán)登記時(shí)沒有予以確權(quán)，而是作為村里的機(jī)動(dòng)地來管理。全村流轉(zhuǎn)土地面積130畝，主要種植柑橘、火龍果等經(jīng)濟(jì)作物。全村撂荒的土地有100多畝，主要分布在山區(qū)。

容縣縣底鎮(zhèn)在承包地確權(quán)登記頒證中向12117戶農(nóng)戶頒發(fā)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，全鎮(zhèn)收回證書141本，主要原因是存在家庭戶共有人遺漏、名字錯(cuò)誤和出現(xiàn)糾紛等。全鎮(zhèn)戶口在村的不在村農(nóng)戶300多戶，戶口遷往異地農(nóng)村的不在村農(nóng)戶90多戶，進(jìn)城落戶的不在村農(nóng)戶160多戶?？h底鎮(zhèn)泗關(guān)村有農(nóng)戶1510戶，4988人，按第二輪土地延包時(shí)的大戶予以確權(quán)登記，確權(quán)戶數(shù)994戶。全村外出務(wù)工人員2400人左右。戶口在村但整戶常年外出的不在村農(nóng)戶有25戶，其中在廣東等地務(wù)工的有20戶，在廣西百色等地務(wù)工的有5戶。全村整戶戶口遷出、在村內(nèi)有承包地的不在村農(nóng)戶有17戶，其中戶口遷往縣城的12戶，遷往南寧市的2戶，遷往桂平市的2戶，遷往北海市的1戶。全村流轉(zhuǎn)的土地很少，撂荒土地有30多畝，主要是一些利用條件差、利用效益低的山地。

北流市是我國(guó)著名的日用陶瓷之都、荔枝之鄉(xiāng)。北流市民樂鎮(zhèn)下轄17個(gè)村和1個(gè)社區(qū)，共有275個(gè)生產(chǎn)小組，全鎮(zhèn)農(nóng)村居民14717戶，耕地總面積34096畝。承包地確權(quán)登記農(nóng)戶14717戶，落實(shí)耕地總面積37395.1畝。民樂鎮(zhèn)石塘村在第一輪土地承包以來沒有調(diào)整過土地。在承包地確權(quán)登記中參與確權(quán)的有20個(gè)組，確權(quán)涉及人口5415人，確權(quán)面積3309.9畝，全村1079戶農(nóng)戶已全部取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。全村舉家外出人員較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，戶口在村但全家常年外出的不在村農(nóng)戶有75戶，占全村承包地確權(quán)總戶數(shù)的7.0%，這些外出農(nóng)戶主要在廣東等地務(wù)工，這些不在村農(nóng)戶的承包地共有140畝左右。擁有集體承包地但全家戶口遷入城鎮(zhèn)的有34戶，占全村總戶數(shù)的3.2%，這類不在村農(nóng)戶的戶口全部是在北流市買房時(shí)遷走的，這類不在村農(nóng)戶的承包地面積共有80多畝，都給予了確權(quán)登記頒證。由于不在村農(nóng)戶無力耕種土地，村委會(huì)積極引導(dǎo)15家外地龍頭企業(yè)在尊重農(nóng)戶意愿的情況下租用農(nóng)戶的承包地種植番石榴、百香果、草莓等高效經(jīng)濟(jì)作物。全村流轉(zhuǎn)土地面積總計(jì)達(dá)1250畝，占耕地總面積的37.8%。

北流市民樂鎮(zhèn)萬平村系貧困村，全村參與確權(quán)的有17個(gè)組、905戶農(nóng)戶；確權(quán)涉及人口4474人，確權(quán)土地面積1772.4畝。全村外出務(wù)工人員970多人，占到全村人口的五分之一。全村戶口在村但全家外出的不在村農(nóng)戶有48戶，大部分在廣東東莞、深圳等地務(wù)工，這類不在村農(nóng)戶的承包地面積共90畝左右。全家戶口遷出但在村內(nèi)保有承包地的不在村農(nóng)戶有23戶，其中19戶在上個(gè)世紀(jì)八、九十年代通過農(nóng)轉(zhuǎn)非將戶口遷入北流鎮(zhèn)（現(xiàn)在的北流市區(qū)），3戶是由于父母去世后由外嫁女繼承承包地形成了不在村農(nóng)戶，有1戶系“五保戶”，生前由另一個(gè)村的農(nóng)戶供養(yǎng)，去世后其承包地確權(quán)給供養(yǎng)人，形成了不在村農(nóng)戶。戶口不在村的不在村農(nóng)戶共承包土地35畝，其中山地一般由親戚或朋友代耕，水田多數(shù)連片流轉(zhuǎn)給種植大戶從事番石榴、潮菜等高效經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模種植。全村流轉(zhuǎn)土地560畝，占全村確權(quán)土地面積的31.6%。全村沒有土地撂荒現(xiàn)象。

覃塘區(qū)是廣西重要的商品糧、糖業(yè)基地，地處貴港市城鄉(xiāng)結(jié)合部。覃塘區(qū)五里鎮(zhèn)有8個(gè)行政村，254個(gè)村民小組，總?cè)丝?.8萬人。全鎮(zhèn)承包地確權(quán)登記面積7.59萬畝，確權(quán)戶數(shù)8648戶。五里鎮(zhèn)云表村全村7048人，1883戶，有水田5800畝、旱地990畝，人均承包地0.96畝。全村外出務(wù)工人員占到三分之一左右。雖然自第一輪土地承包以來就沒有調(diào)整過土地，但是目前全村沒有無地農(nóng)戶。全村整戶外出的不在村農(nóng)戶有150戶，其中有20戶在上個(gè)世紀(jì)八、九十年代通過農(nóng)轉(zhuǎn)非等途徑轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，有2戶由于其他原因遷出戶口，其余都是舉家外出務(wù)工的農(nóng)戶，戶口仍然保留在村。

五里鎮(zhèn)林村有3個(gè)小組、2871人、764戶；有水田1770畝、旱地1873畝。第一輪土地承包以來也沒有調(diào)整過土地，全村沒有無地農(nóng)戶，但存在人地不均的情況，人多地少問題最嚴(yán)重的農(nóng)戶7口人保有承包地3畝左右，人少地多情況最突出的農(nóng)戶2口人保有承包地8畝左右。按照習(xí)慣，村里喪失勞動(dòng)力的農(nóng)戶，生前其承包地由供養(yǎng)人使用，去世后其承包地由供養(yǎng)人繼續(xù)使用，在確權(quán)登記時(shí)給予確權(quán)登記頒證，因此，村里沒有收回過自然消亡戶的承包地。全村外出務(wù)工人員400人左右。全村戶口在村、舉家外出的不在村農(nóng)戶有7戶；戶口遷出但在村內(nèi)保有承包地的不在村農(nóng)戶有5戶，這5戶的戶口在上個(gè)世紀(jì)九十年代因招工遷出，其承包地在二輪延包時(shí)沒有收回，在承包地確權(quán)登記中給予了確權(quán)登記頒證。

平南縣特色農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)。平南縣官成鎮(zhèn)土地確權(quán)涉及17個(gè)行政村、506個(gè)村民小組、18454戶農(nóng)戶，確權(quán)土地面積61618畝。官成鎮(zhèn)朝新村有848戶、3380人，承包地2110畝，人均承包地0.62畝。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書全部發(fā)放到戶。第一輪土地承包以來沒有調(diào)整過土地，村內(nèi)沒有無地農(nóng)戶，承包地保有較為均衡，極個(gè)別農(nóng)戶人多地少，最嚴(yán)重的農(nóng)戶4口人只有0.9畝的承包地。全村18歲到60歲外出務(wù)工人員近1200人，主要去往廣東等地，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的很少。全村戶口在村但整戶外出的不在村農(nóng)戶有20戶，戶口遷出但在村內(nèi)保有承包地的不在村農(nóng)戶有10戶，有的是隨子女進(jìn)城遷出了戶口，有的是由于異地搬遷將戶口遷出。承包地確權(quán)登記中對(duì)這些不在村農(nóng)戶的承包地都給予了確權(quán)登記頒證。全村流轉(zhuǎn)土地300多畝，主要種植百香果等經(jīng)濟(jì)作物。

官成鎮(zhèn)嶺西村有13個(gè)小組、388戶、1800多人，承包地1023畝。第一輪土地承包以來沒有調(diào)整過土地，已完成承包地確權(quán)登記頒證，證書全部發(fā)放到戶。全村外出務(wù)工人員有800人左右。全村不存在全家戶口遷出的不在村農(nóng)戶。戶口在村、整戶在外工作生活的不在村農(nóng)戶有20戶，承包地確權(quán)時(shí)大部分回鄉(xiāng)參加了承包地塊的指界等工作。不在村農(nóng)戶的承包地一般委托他人代耕代種，以出租方式流轉(zhuǎn)的土地有10畝，主要種植果樹。村里主要作物包括水稻、紅薯、龍眼等，連片種植的很少。

從8個(gè)村莊的調(diào)查來看，不在村農(nóng)戶以戶口在村的不在村農(nóng)戶為主，戶口在村的不在村農(nóng)戶主要是由于舉家外出務(wù)工和就近進(jìn)城居住等原因形成的，戶口不在村的不在村農(nóng)戶主要是由農(nóng)戶進(jìn)城落戶形成的。農(nóng)戶舉家進(jìn)城落戶的具體情形很多，有的是上個(gè)世紀(jì)末因招工或農(nóng)轉(zhuǎn)非進(jìn)城落戶的，有的是子女上學(xué)畢業(yè)后在外地工作、老人投靠子女從而舉家進(jìn)城落戶的，有的是通過購(gòu)買商品房在城鎮(zhèn)落戶的。其他的原因和情形包括：“五保戶”成為自然消亡戶后由其生前贍養(yǎng)人（外村的）繼承其承包地而形成不在村農(nóng)戶，老人去世后外嫁女繼承承包地形成不在村農(nóng)戶，異地搬遷形成不在村農(nóng)戶等。

2．不在村農(nóng)戶現(xiàn)象對(duì)承包地利用管理造成的影響

從調(diào)查來看，不在村農(nóng)戶現(xiàn)象對(duì)農(nóng)村承包地利用管理帶來了一些不可忽視的影響。首先，不在村農(nóng)戶大都不能回村下地耕種土地，其承包地管理上比較隨意，利用上比較粗放。多數(shù)不在村農(nóng)戶通過委托親戚或鄰居代耕代種的方式經(jīng)營(yíng)其承包地，有的以出租的方式安排承包地利用，委托村集體托管或以入股方式流轉(zhuǎn)的較少，有的不在村農(nóng)戶直接撂荒土地，尤其是撂荒收益比較低的山旱地。

不在村農(nóng)戶現(xiàn)象加大了承包地保有與利用之間的矛盾沖突。農(nóng)村本來就存在承包地人地不均、戶地不均的情況，一些想種地的在村農(nóng)戶人多地少，沒有足夠的土地可種，而不種地的不在村農(nóng)戶保有承包地卻又常年不在村居住生活，土地得不到精心耕作利用。不在村農(nóng)戶現(xiàn)象在某種程度上加大了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部想種地的在村農(nóng)戶沒有足夠土地可種、不種地的不在村農(nóng)戶卻保有土地的矛盾，加大了“農(nóng)地非農(nóng)有”與“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”之間的矛盾沖突。

不在村農(nóng)戶現(xiàn)象增加了集體經(jīng)濟(jì)組織在重大土地事務(wù)決策和執(zhí)行上的成本。不在村農(nóng)戶中，有的常年出省務(wù)工，有的戶口遷出后很少回村，這在一定程度上加大了村組集體在土地確權(quán)登記頒證、集體土地收益分配等重大事務(wù)上的決策和執(zhí)行成本。例如，在承包地確權(quán)登記頒證過程中，需要分頭聯(lián)系不在村農(nóng)戶回村或通過委托方式完成指界、簽字等工作，有的村集中在春節(jié)或清明節(jié)等節(jié)假日與返鄉(xiāng)的不在村農(nóng)戶溝通完成指界、簽字等工作。由于一些不在村農(nóng)戶未能親自參與地塊邊界指認(rèn)等環(huán)節(jié)，對(duì)確權(quán)公示不知情，不能主動(dòng)核實(shí)更正信息，造成登記信息的差錯(cuò)和遺漏，加大了承包地確權(quán)登記工作的成本。

不在村農(nóng)戶現(xiàn)象對(duì)落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策提出了新研課題。由戶口不在村的不在村農(nóng)戶繼續(xù)保有村內(nèi)的承包地，在有的村組引起了一些農(nóng)民和村干部的疑問。他們認(rèn)為，舉家外遷或進(jìn)城落戶的不在村農(nóng)戶，戶口已經(jīng)遷出集體經(jīng)濟(jì)組織所在的村組，同時(shí)也不在其承包地所在地居住工作生活，因此把這類農(nóng)戶繼續(xù)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)待難以令人信服。有的村干部和農(nóng)民認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包法》只是規(guī)定了在承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包地，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。進(jìn)城落戶的不在村農(nóng)戶已經(jīng)失去了集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，已經(jīng)享有城鎮(zhèn)社會(huì)保障，其承包地在土地承包期滿后應(yīng)當(dāng)收回或者讓其有償退出，安排給缺地少地的農(nóng)戶或種田能手承包經(jīng)營(yíng)。

同時(shí)，有許多農(nóng)民認(rèn)為，那些戶口不在村的農(nóng)戶家庭成員也不應(yīng)當(dāng)?shù)怯浽谕恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)證書上。我們對(duì)8個(gè)村的農(nóng)民做了問卷調(diào)查，收回有效問卷209份。在問到哪些人員不應(yīng)當(dāng)記載在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上時(shí)，有70.3%的被調(diào)查者選擇了“從事公職的”人員，有61.2%的被調(diào)查者選擇了“戶口不在本村的”的人員。由此可以看出，有相當(dāng)高的比例的農(nóng)民認(rèn)為，戶口不在村的農(nóng)戶家庭成員不應(yīng)當(dāng)記載在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上。

三、不在村農(nóng)戶承包地政策的演變與承包地政策的完善

1．不在村農(nóng)戶承包地政策的演變

我國(guó)現(xiàn)階段不在村農(nóng)戶承包地政策主要體現(xiàn)在進(jìn)城農(nóng)戶承包地政策上。雖然進(jìn)城農(nóng)戶這一概念并不能涵蓋所有情形下的不在村農(nóng)戶，但是進(jìn)城農(nóng)戶承包地政策很好地體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)不在村農(nóng)戶的承包地政策。從這一政策沿革來看，國(guó)家在鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)落戶的過程中，對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶的承包地經(jīng)歷了從區(qū)別對(duì)待到平等保護(hù)的政策轉(zhuǎn)變過程。

2003年3月1日施行的《農(nóng)村土地承包法》，對(duì)于進(jìn)城落戶農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，區(qū)分在小城鎮(zhèn)落戶和全家遷入設(shè)區(qū)的市落戶兩種類型，實(shí)行區(qū)別對(duì)待的政策，要求全家遷入設(shè)區(qū)的市落戶的進(jìn)城農(nóng)民必須交回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)戶和在村務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶、在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)戶和全家遷入設(shè)區(qū)市落戶的農(nóng)戶實(shí)行區(qū)別對(duì)待，造成一些地方在對(duì)待農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上平等保護(hù)觀念不強(qiáng)，政策隨意性大，出現(xiàn)了強(qiáng)迫進(jìn)城落戶農(nóng)戶以不合理的補(bǔ)償退出承包地的現(xiàn)象，或者強(qiáng)迫進(jìn)城農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的現(xiàn)象。一些地方以“土地?fù)Q城鎮(zhèn)社保”的方式置換進(jìn)城農(nóng)民的承包地，這種以普惠性的社會(huì)福利置換個(gè)人土地財(cái)產(chǎn)的方式，事實(shí)上使進(jìn)城農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到了損害。由于要求全家遷入設(shè)區(qū)的市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)戶交回承包地，導(dǎo)致一些設(shè)區(qū)的大城市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的戶口制度改革和“村改居”的過程中，出現(xiàn)了一些農(nóng)民為了不失去土地而不愿“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象也證明了要求全家遷入設(shè)區(qū)的市的農(nóng)戶交回承包地的法律規(guī)定難以執(zhí)行，事實(shí)上在現(xiàn)實(shí)中也很少得到執(zhí)行。

在戶口制度改革進(jìn)入加速推進(jìn)階段、政策上要求加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后，國(guó)家相應(yīng)地調(diào)整了要求進(jìn)城落戶農(nóng)民交回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策，明確不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2018年12月29日全國(guó)人大常委會(huì)通過新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，明確規(guī)定國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從法律上正式確立了對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行平等保護(hù)的法律制度。該法規(guī)定，承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回承包地，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。對(duì)于進(jìn)城落戶的農(nóng)戶的承包地，法律規(guī)定可以引導(dǎo)進(jìn)城落戶的農(nóng)戶按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或?qū)ν饬鬓D(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以引導(dǎo)進(jìn)城落戶的農(nóng)戶按照自愿有償原則依法將承包地交回發(fā)包方。

與原來區(qū)別對(duì)待相比，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)進(jìn)城農(nóng)戶承包地的平等保護(hù)意味著：不得對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行有別于一般農(nóng)戶的區(qū)別對(duì)待，承包期內(nèi)不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件，農(nóng)戶進(jìn)城落戶后與一般農(nóng)戶一樣可以無條件地保留承包地；承包期內(nèi)農(nóng)戶進(jìn)城落戶后轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，與一般農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行同等對(duì)待，必須堅(jiān)持自愿有償原則；可以在自愿有償?shù)脑瓌t下引導(dǎo)進(jìn)城落戶的農(nóng)戶交回承包地，而不能強(qiáng)迫進(jìn)城落戶農(nóng)戶交回承包地，這就是說在承包期內(nèi)農(nóng)戶進(jìn)城落戶的可以繼續(xù)無條件地保留承包地，也可以選擇在政策引導(dǎo)下通過自愿有償方式向發(fā)包方交回承包地；自愿交回承包地的，有權(quán)獲得合理的補(bǔ)償。

2．進(jìn)一步完善承包地利用管理政策的建議

我國(guó)農(nóng)村本來就存在因承包地保有上人地不均、戶地不均引起的各類矛盾沖突，不在村農(nóng)戶現(xiàn)象的出現(xiàn)使農(nóng)村承包地利用管理中的矛盾沖突更加復(fù)雜化。今后需要在完善承包地“三權(quán)分置”制度的基礎(chǔ)上，注意區(qū)分承包地保有不均引起的矛盾沖突和因農(nóng)民進(jìn)城遷徙引起的、與不在村農(nóng)戶現(xiàn)象相關(guān)聯(lián)的“農(nóng)地非農(nóng)有”與“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”之間的矛盾沖突，有針對(duì)性地分類制定完善承包地利用管理政策。

(1）保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，平等保護(hù)各類農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

第一，對(duì)各類農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行平等保護(hù)。我國(guó)《物權(quán)法》和新修訂的《農(nóng)村土地承包法》事實(shí)上都堅(jiān)持了平等保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的原則。今后無論是在二輪承包期內(nèi)，還是在二輪承包到期后的延包工作中，都應(yīng)當(dāng)從保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的要求出發(fā)，對(duì)專職務(wù)農(nóng)戶和進(jìn)城兼業(yè)戶、在村農(nóng)戶和不在村農(nóng)戶等各類農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行平等保護(hù)。

第二，落實(shí)好《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶承包地的有關(guān)規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)階段不在村農(nóng)戶主要是一些進(jìn)城農(nóng)戶。保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是過去在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)得出的一項(xiàng)很重要的結(jié)論。今后在二輪承包期內(nèi)以及在二輪承包到期后的延包工作中，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律精神。在二輪承包到期后的土地延包中，不能強(qiáng)制無償收回不在村農(nóng)戶的承包地；即使不在村農(nóng)戶自愿退出承包地，也應(yīng)當(dāng)按照《農(nóng)村土地承包法》引導(dǎo)支持進(jìn)城農(nóng)戶按照自愿有償原則將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定來執(zhí)行，除非自愿放棄，應(yīng)依法給與公平合理的補(bǔ)償。

第三，把改革完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度與農(nóng)村綜合改革協(xié)調(diào)起來。《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。該法第三十三條和第三十四條把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓明確限定在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。依據(jù)這些規(guī)定，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能取得和保有本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不在村農(nóng)戶現(xiàn)象的出現(xiàn)，一定程度上引發(fā)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的沖突，出現(xiàn)了非集體經(jīng)濟(jì)組織成員保有集體家庭承包地的情況。這種沖突存在于法律文本中，也存在于現(xiàn)實(shí)中。要立足于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，正確處理不在村農(nóng)戶現(xiàn)象引發(fā)的承包地保有與成員權(quán)之間的沖突，正確處理集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)與集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。要把集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的取得和保有區(qū)分開來。擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是初始取得集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提和資格，但是不能以此作為保有集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的必要條件?？傊?，改革完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度，要與構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記戶口制度、改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等協(xié)同配套起來，在處理集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)系上形成完整的穩(wěn)定的一致性的政策體系。

(2）建立完善促進(jìn)承包地合理保有、流轉(zhuǎn)和利用的政策體系和實(shí)施機(jī)制

第一，把促進(jìn)承包地的合理化保有、合理化流轉(zhuǎn)和合理化利用列入政策目標(biāo)。在穩(wěn)定土地承包關(guān)系、平等保護(hù)各類農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，政策也要著力于促進(jìn)承包地的合理化保有、合理化流轉(zhuǎn)和合理化利用。承包地的合理化保有，就是通過政策規(guī)范和引導(dǎo)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)盡量由從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的在村農(nóng)戶保有，盡量減少不在村農(nóng)戶和無地少地農(nóng)戶數(shù)量；承包地的合理化流轉(zhuǎn)，就是通過政策規(guī)范和引導(dǎo)，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)盡量向在村農(nóng)戶和家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶流轉(zhuǎn)集中，防范由于不合理流轉(zhuǎn)形成大量的不在村農(nóng)戶；承包地的合理化利用，就是通過合理化保有和合理化流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地、勞動(dòng)力和資本的有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)承包地的持續(xù)有效利用。

第二，完善引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民自愿有償流轉(zhuǎn)承包地的政策體系。目前，一些地方出臺(tái)的引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地的補(bǔ)貼政策和機(jī)制創(chuàng)新主要集中在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)上，要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善這方面的政策體系，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民自愿有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民承包地的合理利用。同時(shí)，要著手探索建立引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策支持體系。在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)范圍有限，獲得的價(jià)格補(bǔ)償水平不高，進(jìn)城落戶農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿也就不高。因此，要專門針對(duì)這種情況，探索引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體補(bǔ)貼支持辦法和實(shí)施機(jī)制。

第三，建立完善承包地自愿有償退出機(jī)制。貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出承包地的規(guī)定，明確引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出承包地的實(shí)施主體，嚴(yán)格限定進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出承包地的條件，規(guī)范退出承包地的補(bǔ)償辦法，重點(diǎn)面向農(nóng)村缺地少地農(nóng)戶以及種植大戶完善退出承包地的重新發(fā)包和出租辦法，在資金上可考慮由國(guó)家設(shè)立專門啟動(dòng)資金予以扶持。通過引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出承包地和組織重新發(fā)包流轉(zhuǎn)，促進(jìn)承包地保有的合理化，緩解不在村農(nóng)戶現(xiàn)象引起的承包地保有與利用之間的矛盾沖突。

第四，建立完善土地流轉(zhuǎn)審查制度，防范形成大量的逆城鎮(zhèn)化的不在村農(nóng)戶。加快落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》第四十五條的規(guī)定，建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，促進(jìn)承包地的合理利用；嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的規(guī)定，從源頭上限制城鎮(zhèn)居民或非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過轉(zhuǎn)讓取得集體發(fā)包土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，防范形成大量的逆城鎮(zhèn)化的不在村農(nóng)戶。

作者單位：王小映 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所;王得坤 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》 2019年11期

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