摘要：將社會治理區(qū)分為城市治理與鄉(xiāng)村治理，并在兩個方面實行不同的制度，這與國家治理現(xiàn)代化的要求南轅北轍。社會治理的這種二元結構，會導致經(jīng)濟效率降低、社會平等缺失以及社會穩(wěn)定程度減弱。中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會強調(diào)“市域社會治理現(xiàn)代化”，是解決這個問題的辦法。中國需要做出系統(tǒng)性改革，最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會治理體制。

關鍵詞：社會治理；社會公正；城鄉(xiāng)社會治理一體化

改革開放以來，中國的社會治理有了很大變化，社會治理水平總體上有明顯提高。但是，反映社會治理的通行用語在多方面仍因循舊的說法，未能真正反映社會治理的變化，也不足以揭示未來相關改革的趨勢。2019年，中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），系統(tǒng)地提出了未來中國國家治理現(xiàn)代化的新理念，其中，“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的要求以及與此有關的多項政策主張，對于破解中國長期存在的城鄉(xiāng)社會治理二元結構、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理一體化具有重要意義。本文將圍繞這一主題對若干具體問題展開討論。

一、市域社會治理是覆蓋城鄉(xiāng)的社會治理 

狹義的社會治理是指對社會基層社區(qū)和基層組織的管理。廣義的社會治理是指政府在公共領域?qū)ι鐣窘Y構的塑造、對非市場競爭關系的調(diào)節(jié)以及對各類非政府組織的管理。在政府、競爭性市場與其他社會系統(tǒng)三者的關系中，廣義的社會治理主要涉及政府與其他社會系統(tǒng)的關系，但也與政府自身的治理效能以及市場機制的健全程度有關。本文主要在這個意義上討論城鄉(xiāng)社會治理一體化問題。

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會通過的《決定》以城鄉(xiāng)一體的視野提出了社會治理現(xiàn)代化的基本要求。這一《決定》通篇沒有特別使用“村莊”或“村民委員會”這類涉及鄉(xiāng)村治理且被應用多年的概念，而代之以“社區(qū)”這個更具一般性意義的居民點概念，形成了城鄉(xiāng)社會治理一體化的政策語境。

對于任何國家而言，衡量社會治理成功的基本標準都是效率、平等與穩(wěn)定。成功的社會治理的基本要求是：確保經(jīng)濟效率和公共服務效率不斷提升；努力使社會成員獲得發(fā)展機會上的完全平等、底線生存方面的充分保障以及工作報酬水平差異上的不失公平；通過健全法治、弘揚德治維護社會秩序，實現(xiàn)社會穩(wěn)定。當代政治學將效率、平等與穩(wěn)定看做社會公正的三個基本要素（羅爾斯，1988）。《決定》關于社會治理體系與政策的全面系統(tǒng)陳述，也體現(xiàn)了社會治理公正的現(xiàn)代性準則。

《決定》不論城鄉(xiāng)之別，在以下三個方面提出了城鄉(xiāng)一體化的政策和制度建設要求：

第一，《決定》對建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的規(guī)定，是確保社會經(jīng)濟效率提高的基礎條件。《決定》指出，要“營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環(huán)境”。從國際比較看，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的競爭力與發(fā)達國家間的差距較之工商部門更大，這是中國農(nóng)村相對落后的基礎性原因，也是以往在社會治理方面形成特殊的農(nóng)村政策的主要根源。今后在城鄉(xiāng)之間建立基本無差異的經(jīng)濟體制，是深化改革值得探索的重大課題。

第二，《決定》提出了系統(tǒng)性的關于平等社會構建的制度目標。《決定》提出，要“完善相關制度和政策，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關系”，具體包括：競爭性領域，要“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制?！边@個準則體現(xiàn)了機會平等，其結果雖然是收入差異，但也為確保經(jīng)濟效率所必需。難以進入就業(yè)市場的無助社會成員，需要有不分城鄉(xiāng)的最低社會生活保障等救助系統(tǒng)。《決定》提出，要“注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活?！苯⒏咚降捏w現(xiàn)社會分配公正的養(yǎng)老與醫(yī)療保險制度，《決定》重申“堅持應保盡保原則，健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，穩(wěn)步提高保障水平?！本哂衅栈菪缘幕竟卜?，《決定》更強調(diào)建立城鄉(xiāng)一體化機制，“創(chuàng)新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。《決定》特別強調(diào)要“推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展，健全學前教育、特殊教育和普及高中階段教育保障機制”。

第三，《決定》對城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定提出了多方面的要求。完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾的有效機制、完善社會治安防控體系、健全公共安全體制機制與構建基層社會治理新格局，被看成是實現(xiàn)社會穩(wěn)定的主要政策保障?！稕Q定》特別在構建基層社會治理新格局形勢下提出了“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的目標。“市域”，當然是一個城市的全部轄區(qū)，而不只是城市建成區(qū)。結合《決定》通篇沒有專門提及“村莊治理”“村民自治”以及“村民委員會選舉”這類在類似性質(zhì)的政策文件中多年常見術語的情形，可以認為，《決定》要通過城鄉(xiāng)一體化或城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化。 

推動城鄉(xiāng)一體的社會治理現(xiàn)代化，具有重要現(xiàn)實意義。中國城鄉(xiāng)社會治理二元結構現(xiàn)象長期且廣泛存在，對國家的效率、平等與穩(wěn)定均有負面影響。按照《決定》的精神，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理一體化，是國家治理現(xiàn)代化的必要步驟。以往相關政策研究對這個問題的認識不足，更缺少對相關具體問題的深入探討，這種情形應該予以改變。

二、城鄉(xiāng)社會治理一體化的必然趨勢

城與鄉(xiāng)的分野，古已有之，且無論中外都曾經(jīng)在城市與鄉(xiāng)村實施過顯著不同的社會治理制度。但第二次工業(yè)革命以后，城鄉(xiāng)社會治理的差異已經(jīng)不再重要，特別在發(fā)達經(jīng)濟體中，體現(xiàn)社會公正性要求的社會治理基本制度在城鄉(xiāng)間已經(jīng)實現(xiàn)統(tǒng)一，有些國家甚至保留了某些重農(nóng)主義的傳統(tǒng)。這種變化具有歷史必然性。

（一）什么是城鄉(xiāng)社會治理一體化？

城鄉(xiāng)社會治理一體化主要具有以下特征：

第一，財產(chǎn)權的城鄉(xiāng)一致性。財產(chǎn)權設置既影響效率，又影響平等，因此對社會公正有重大影響。歷史上，不論是西方國家還是中國，對土地財產(chǎn)權的制度安排在城鄉(xiāng)間都存在差異，特別是對土地的市場交易在城鄉(xiāng)間有不同的限制性規(guī)定。不過，土地制度的城鄉(xiāng)差異在發(fā)達經(jīng)濟體已經(jīng)越來越不重要。公共領域的財產(chǎn)共同共有制度，包括社區(qū)共同共有制度，在城市與鄉(xiāng)村地區(qū)都可能存在，不會有城鄉(xiāng)間的差異。競爭性領域的財產(chǎn)共同共有則與人力資本優(yōu)勢有關，因而更有可能發(fā)生在城市經(jīng)濟部門，但這種產(chǎn)權形式的比重不大。現(xiàn)代財產(chǎn)占有制度演化的一個特征是國家對產(chǎn)權的實際分割能力增強，使私人財產(chǎn)權的強度減弱（Murray，2008），但這種情形不以城鄉(xiāng)區(qū)別為特征。

第二，公共服務城鄉(xiāng)覆蓋水平與布局相對均衡，城鄉(xiāng)居民的公共服務享有水平基本無差異。因地理特征和國家權威結構不同，城鄉(xiāng)間的公共服務水平在古代社會有明顯不同。歐洲歷史上的所謂“農(nóng)村統(tǒng)治城市”，使城市與鄉(xiāng)村的公共服務存在多種差異，但現(xiàn)代福利社會基本形成后，城鄉(xiāng)公共服務水平已經(jīng)趨于均等。在小的鄉(xiāng)村居民點上，可以沒有公共服務設施，但居民的公共服務需求可以在離居民點不遠的城市就近得到滿足。通過合理設置城市分布的密度，例如每200平方公里左右設一座城市，公共服務對于鄉(xiāng)村居民的“可及性”完全可以實現(xiàn)，從而不需要做到鄉(xiāng)村居民點公共服務設施自有自用。這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的低成本運行機制。 

第三，承載社會治理功能的權威機構設置在城鄉(xiāng)之間無差異。歷史上，中國與歐洲國家的城鄉(xiāng)關系不同。但在現(xiàn)階段，歐洲發(fā)達經(jīng)濟體的鄉(xiāng)村居民與城市居民基本處于一體化的政府架構之下。為了提高政策實施效力，發(fā)達經(jīng)濟體也有城鄉(xiāng)區(qū)劃概念，但在社會治理制度上并不存在城鄉(xiāng)差異。在中國，治理結構的城鄉(xiāng)差異也已喪失歷史基礎，這是后文將要討論的重點。

（二）城鄉(xiāng)社會治理一體化的現(xiàn)實依據(jù)

城鄉(xiāng)社會治理一體化，是由社會治理公正目標在新的歷史條件下的實現(xiàn)路徑?jīng)Q定的，歸根結底，是由當代經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的。在所謂鄉(xiāng)村治理中，實現(xiàn)效率、平等與穩(wěn)定三者中的任何一項目標，其實都與城市密切相關；鄉(xiāng)村在任何程度上離開城市，其社會治理目標都不能實現(xiàn)。 

1.效率目標。促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率的提高，確實需要行業(yè)政策，但如同其他行業(yè)也需要行業(yè)政策卻不一定需要與行業(yè)有關的、特殊的社會治理政策一樣，農(nóng)業(yè)也不會因為它需要行業(yè)政策而需要對農(nóng)村維持特殊的社會治理政策。恰恰相反，一些針對農(nóng)村的社會治理政策可能并不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率的提高。例如，中國對農(nóng)戶的某些補貼具有普惠性，實際上成了對農(nóng)村居民的社會性關照。這類補貼因為與農(nóng)戶的小塊承包地聯(lián)系在一起，使農(nóng)戶把保有承包地當做持續(xù)獲取國家補貼的手段，不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，當然也不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率的提高。筆者在對一些山區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)戶已經(jīng)在城市獲得了穩(wěn)定的就業(yè)崗位，但他們不愿意將自己的承包地長期流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營更具專業(yè)性的農(nóng)戶，而選擇了一種替代辦法——把一小部分國家補貼轉(zhuǎn)送給留守在農(nóng)村的鄰居，讓鄰居耕種自己的承包地。而這種倒貼式的“轉(zhuǎn)讓”無法使實際耕作者形成穩(wěn)定的土地利用預期，他們也不會認真對土地進行投入，難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效益。筆者設想，如果國家將普惠性的補貼政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT針對經(jīng)營規(guī)模較大農(nóng)戶的政策，體現(xiàn)行業(yè)支持的目的，情況可能會完全不同。因此，需把行業(yè)政策與社會政策分開，后者必須體現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的要求，而不需要體現(xiàn)城鄉(xiāng)社會的特殊性。

 從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的趨勢看，農(nóng)業(yè)已經(jīng)越來越不是“明珠家的事”。第一，有研究文獻表明，距離城市半小時車程范圍區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)效率顯著高于這個范圍以外區(qū)域的農(nóng)業(yè)效率，其原因是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與城市經(jīng)濟要素的交換頻度越來越大（根岸介夫，1993）。第二，農(nóng)業(yè)競爭力表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的整體競爭力，食品產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈的價值形成規(guī)模依次擴大，都大幅超過農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品價值，并與城市經(jīng)濟部門高度融合。第三，從現(xiàn)代農(nóng)戶的收入構成看，即使在農(nóng)業(yè)發(fā)達國家，農(nóng)戶的收入也主要來自非農(nóng)領域，單針對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動實施政策，對增加農(nóng)民收入的作用越來越弱。第四，從發(fā)達經(jīng)濟體例如美國農(nóng)業(yè)財政支出的構成看，支出的很大比例在城市，發(fā)達經(jīng)濟體主要通過對城市的影響來間接影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟（USDA，2016）。從上述4方面可以看出，為了提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率，政府越來越傾向于在城鄉(xiāng)一體化條件下運作農(nóng)業(yè)政策；目標指向狹窄的農(nóng)業(yè)政策正在發(fā)生變化；農(nóng)業(yè)的行業(yè)政策仍然會有，主管機構甚至會擴大職能，但一定會越來越多地體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的要求。

2.平等目標。如前所述，權利平等觀念得到確立以后，現(xiàn)代國家逐漸承擔了居民的社會保障任務。為體現(xiàn)全體社會成員一律平等，社會保障的實施主體甚至不是地方政府，更不可能是鄉(xiāng)村社區(qū)。依靠村社實現(xiàn)社會治理的平等目標，已經(jīng)不適應時代要求。在這一方面，中國有顯著進步：盡管中國的農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保障水平還顯著低于城市平均水平，但從2016年起已經(jīng)在體制上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化；城鄉(xiāng)分立的社會保障體制已經(jīng)被打破，農(nóng)村居民與城市居民之間、農(nóng)民工與城市職工之間的保障在體制上不再有區(qū)別。目前，農(nóng)村居民或所謂農(nóng)村戶籍人口（確切地說是集體經(jīng)濟組織成員）與城市居民在社會保障水平上的差距主要由收入差異引起，同時也受一些技術性因素的影響。從趨勢上看，這種差距還會進一步縮小。

平等目標中的“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”也越來越仰賴城鄉(xiāng)一體化政策。從發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)驗以及中國近兩年的鄉(xiāng)村振興實踐看，鄉(xiāng)村公共服務如果“一刀切”地就地提供，很多服務的效率會降低，平等服務的目標會大打折扣。學校等文化教育服務設施以及醫(yī)療設施在人口規(guī)模為3萬人以上時才會有較高的服務水準。從國外的經(jīng)驗看，當鄉(xiāng)村居民點的人口規(guī)模比較小時，生活污水排放的標準可以降低，依靠自然凈化也可以保持生態(tài)可循環(huán)標準。鄉(xiāng)村交通服務也不必要求高標準。滿足公共服務“可及性”要求，而不是“一刀切”地要求農(nóng)村居民的公共服務在居住地獲得滿足，會降低公共服務的成本，也更能體現(xiàn)公共服務平等的意義。以農(nóng)村義務教育為例，如果堅持每一個行政村辦一所小學，那么，絕大多數(shù)學校的學生規(guī)模都不能滿足形成“學習共同體”的需要，更不能滿足投資節(jié)約的要求。類似這種教育服務思路其實傷害了農(nóng)家子女。

從國際國內(nèi)的經(jīng)驗看，“扶貧”這類典型體現(xiàn)社會治理平等目標的政策，也將不再具有鄉(xiāng)村公共政策的特殊性。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)本質(zhì)上與貧困人口的生存要求相沖突。從發(fā)達經(jīng)濟體看，農(nóng)村區(qū)域的居住形態(tài)與從業(yè)特征，不適應那些因體能（殘疾）或認知能力不足導致貧困的人口的要求。把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當成修身養(yǎng)性的那種農(nóng)村居民，需要以較高的非農(nóng)收入為支撐，這不是貧困人口的生存模式。專業(yè)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營需要大額資本投入和專業(yè)教育水準，是中產(chǎn)階級才能進入的經(jīng)濟領域。依靠幾畝承包地在農(nóng)村實現(xiàn)真正的“兩不愁三保障”是不可能的。通過政府救濟在農(nóng)村實現(xiàn)與城市相近的消費水平，其成本也高于城市。貧困人口通常沒有私人交通工具，前述城市公共服務的可及性機制對貧困人口而言沒有意義。政府專門為農(nóng)村貧困人口開行公共汽車線路，其綜合成本很高，不如將貧困人口安置在城市。筆者曾在印度了解到，因為貧困人口利用公共交通工具困難，他們拒絕了政府在遠郊給他們的安置設施。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高以后，農(nóng)業(yè)領域的臨時性就業(yè)機會減少（且要少于城市），這使能力不足的貧困人口更難獲得收入補充。因為這些，發(fā)達經(jīng)濟體中需要政府救濟的貧困人口普遍生活在城市。

3.穩(wěn)定目標。社會穩(wěn)定表現(xiàn)為足夠數(shù)量的社會成員對一定秩序的認同或服從，以致這種狀態(tài)形成秩序合法性的基礎，使所有社會成員均不得不服從這個秩序。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)前，小農(nóng)戶構成的“熟人社會”有其自身的穩(wěn)定性。鄉(xiāng)紳（這里指鄉(xiāng)村社區(qū)的集體行動領袖）會利用人們的從眾心理，有效控制社區(qū)成員。一般的社區(qū)成員通常不會挑戰(zhàn)既定秩序。農(nóng)村地區(qū)的宗族械斗、有些情況下發(fā)生的鄉(xiāng)民沖擊政府機構事件，幾乎全部存在鄉(xiāng)紳的幕后乃至公開支持。鄉(xiāng)村“熟人社會”客觀上的某種自治，實際上是鄉(xiāng)紳自治，而從來不可能是民主自治。

以土地規(guī)模經(jīng)營為主要特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)興起以后，小農(nóng)戶集中居住的社區(qū)逐步“空心化”，上述鄉(xiāng)紳自治機制趨于瓦解。鄉(xiāng)村社會治理如果繼續(xù)以鄉(xiāng)紳自治為立足點，將因失去社會效力而變得毫無意義——不論此項政府行動是否以“民主自治”為動員口號。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟形成以后，農(nóng)民與政府之間也可能發(fā)生沖突，但從發(fā)達國家常見的情形看，這類沖突的發(fā)生多與政府在農(nóng)業(yè)領域?qū)嵤┑亩愂照?、環(huán)保政策和國際貿(mào)易政策有關，而與所謂鄉(xiāng)村社會治理基本無關。

從以上分析可以看出，實現(xiàn)社會治理的效率、平等與穩(wěn)定三方面的目標，必須突破城鄉(xiāng)邊界，依照城鄉(xiāng)一體化要求部署相關政策。

（三）傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的“善治”幻想

根據(jù)以上分析，城鄉(xiāng)社會治理一體化本質(zhì)上就是擴大城市治理范疇，因為鄉(xiāng)村將會失去需要特殊治理政策的特殊性質(zhì)。當然，處在轉(zhuǎn)型時期的國家政策會有過渡性。今后政策調(diào)整需要認清趨勢，避免過渡性政策固化鄉(xiāng)村社會的某些弊端。

身居城市的部分人士，包括一些學者，存有對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的幻想，以及對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會實行“善治”的幻想。這種幻想要不得，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會無論如何不會變成“自由人的聯(lián)合體”。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會以自營小農(nóng)（包括租地小農(nóng)）為主，彼此相似的生產(chǎn)生活方式使他們的能力強弱有直接可比性，容易顯示出一部分人相對另一部分人具有更強的能力，從而形成“強制—服從”的基礎。社會的低分工程度，會強化共同體權威結構所內(nèi)含的少數(shù)派一致性意見對多數(shù)人的影響，且小農(nóng)對先進技術的利用程度低，使這種社會不易發(fā)生變革，從而導致共同體權威結構的固化。這絕不是馬克思、恩格斯所推崇的“自由人的聯(lián)合體”。這一類型社會的弊端也已被太史公所看穿——“夫用貧求富，農(nóng)不如工，工不如商，刺繡文不如倚市門，此言末業(yè)，貧者之資也”。此種社會，實不足道；不知個中三昧的文人對它念茲在茲，有欺世盜名之嫌！

將現(xiàn)代性因素引入小農(nóng)社會的通道是市場，但市場機制只能引起傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的瓦解，而不是鄉(xiāng)村社會的“善治”。學者把小農(nóng)基礎上的農(nóng)業(yè)社會化服務看成小農(nóng)與現(xiàn)代性兼容的重要條件，近兩年在中國興起的農(nóng)地“托管”也收獲了不少贊譽。其實，前者就是生產(chǎn)性服務外包，在市場經(jīng)濟體制下早已存在于各行各業(yè)；后者則必然發(fā)展為一種反向承包，結果與出租土地相類似。因為交易成本過高問題，小農(nóng)戶向受托戶打包支付托管費的風險過大；而風險較小的辦法是小農(nóng)戶得到定額的收益，剩余歸受托戶。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在第一種情形下，小農(nóng)戶越來越傾向于將土地出租給服務提供商，自己轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶〉刂鳌?；第二種情形亦復如此。這兩種情形向租地經(jīng)營方向轉(zhuǎn)變，完全是由交易成本決定的。如果中國允許承包權進入市場交易，同時提高土地用途的可預期性，進一步降低農(nóng)民進入城市的各種門檻，農(nóng)村土地將加快流轉(zhuǎn)，擁有實際土地財產(chǎn)權的自營大農(nóng)戶將迅速成長，小農(nóng)戶為主的社區(qū)將趨于瓦解。由此，在“大城市、小農(nóng)村”基礎上所建立的社會治理體制當然是一種“以城帶鄉(xiāng)”的城市治理。

三、中國城鄉(xiāng)社會治理二元結構的弊端

改革開放以來，中國城鄉(xiāng)社會治理結構發(fā)生了很大變化，既往的城鄉(xiāng)社會治理二元結構在一定程度上被打破。具體來說，第一，城鄉(xiāng)人口布局發(fā)生了重大變化，越來越多的村莊成為“空殼村”。有的集體經(jīng)濟只剩一份財務檔案，其組織成員流散于村莊之外。鄉(xiāng)村治理在一部分地區(qū)完全失去意義，在另一些地區(qū)則轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄卫?。第二，國務?014年發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。目前，農(nóng)村人口向城市遷移已經(jīng)不受原戶籍的限制，一些特大型城市的人口準入條件已經(jīng)不包含專門對農(nóng)民的限制。第三，城鄉(xiāng)居民的社會保障在制度上基本統(tǒng)一，城鄉(xiāng)一致的底線平等正在建立。國家近年推進的脫貧攻堅戰(zhàn)略加快了這一目標的實現(xiàn)。第四，政府公共財政的城鄉(xiāng)覆蓋水平逐步提高，一部分村莊的公務開支開始由政府承擔。但是，如果以社會治理的公正性目標為準繩，中國城鄉(xiāng)社會治理仍有明顯的二元結構特征。

（一）基礎性管理仍因襲舊制

中國雖然已經(jīng)明文取消了區(qū)別城鄉(xiāng)人口的戶籍制度，但一些基礎性管理制度仍然沒有變革。目前，城鄉(xiāng)區(qū)劃制度在幾十年里基本沒有變化，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)之內(nèi)，除了建制鎮(zhèn)的建成區(qū)常住居民被當作城市人口來統(tǒng)計之外，其余居民點不論大小，其常住人口均被看作農(nóng)村人口。同時，在區(qū)域劃分上又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域全部看作農(nóng)村地區(qū)，并實行與城市有區(qū)別的公共政策。這種做法低估了中國的城市化率。

對農(nóng)民身份的認定也沿用習慣做法。一些官方文件仍沿用“戶籍城市化率”這種奇怪的說法，學者更是普遍地使用這一概念，把中國所謂“戶籍城市化率”低于“常住人口城市化率”作為一個問題。比較嚴肅的官方文件和學者研究報告將“擁有集體經(jīng)濟組織成員資格”的人看作農(nóng)民，雖然在概念上相對具有明晰性，但也已經(jīng)不能反映中國真正的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口特征。實際上，這個概念下的人口規(guī)模遠大于真正的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口規(guī)模。被定義為“農(nóng)業(yè)從業(yè)人口”的群體中，實際上有一定比例的人口沒有真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

中國對城鄉(xiāng)區(qū)劃沒有科學定義，以致“鄉(xiāng)村振興”“鄉(xiāng)村治理”這些概念的內(nèi)涵模糊，政策的精準性無法得到保障。實踐中這種語言錯謬已經(jīng)帶來政策運用的窘境：有的地方聲稱在推進鄉(xiāng)村振興，但實際上是在建設城市；有的政策說是在支持農(nóng)民，但實際上與真正的農(nóng)民毫無關系。

（二）行政村一級的“政社合一”體制尚未打破

在農(nóng)村改革之初，國家取消了人民公社制度，使“政社合一”制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級被打破。但在行政村一級，村民委員會或村民小組仍然既擔當公共服務職能，又作為集體經(jīng)濟管理的權力行使者。與人民公社時期相比，目前村莊的后一職能有所消解，即不再直接組織生產(chǎn)活動，但仍承擔著分配集體經(jīng)濟收入的職能。

行政村一級的“政社合一”，使一部分村莊的社會保障社區(qū)化，不利于穩(wěn)定社會保障關系。社會保障必須是低風險的國民收入再分配行為，如果一個社區(qū)僅將從幾家企業(yè)收取的物業(yè)租金作為保險基金來源，會增加風險。依靠廣義的國家財政（即包括企業(yè)固定繳費的“社會保障稅”），方可穩(wěn)定社會保障水平，體現(xiàn)社會平等，降低財務風險。目前，中國發(fā)達地區(qū)的部分村莊因集體經(jīng)濟強大，公共開支提留的總量也大，而欠發(fā)達地區(qū)的村莊則無可提留，公共開支捉襟見肘，由此造成中國村莊間的公共服務水平存在不小的差別。前一類村莊會將集體經(jīng)濟的提留用來補貼村民的社會保障。因社會保障的剛性要求，當集體經(jīng)濟收入降低時，村莊將不得不變相舉債維持社會保障水平，最終產(chǎn)生討債訴訟，誘發(fā)社會沖突。

行政村一級的“政社合一”，還妨礙勞動力跨社區(qū)自由流動。依據(jù)筆者的調(diào)研，利用集體收入建立的公共服務系統(tǒng)所提供的服務具有“俱樂部物品”特征，集體經(jīng)濟組織成員不樂意外來人口享用這些公共服務。發(fā)達地區(qū)的村莊多是包括居住區(qū)和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的混合型居民點，不得不吸收外來居民常住，“俱樂部物品”很難維持對他們的“排他性”利用，由此會帶來兩方居民的抱怨。2016年12月發(fā)布的《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》明確提出了將村莊公共服務與集體經(jīng)濟活動分開的改革探索要求，但各地政府基本沒有落實。

（三）集體經(jīng)濟組織成員權設置原則的變更妨礙社會公正

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成立之初，其成員的合法性基礎是成員必須“帶地入社”，即農(nóng)村住戶以自己在土地改革中分到的土地作為加入合作社的財產(chǎn)，農(nóng)村住戶也就成為集體組織成員。由于當時農(nóng)村住戶每家占有的土地比較平均，每人、每戶的成員權具有等同性。這種集體經(jīng)濟組織的建立有其社員資格排他性的內(nèi)在規(guī)定，這符合一個經(jīng)濟組織成立的要件。若沒有這種排他性，集體經(jīng)濟組織就會喪失財產(chǎn)權利的邊界，建立組織就沒有意義。

但是，后來的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的排他性條件發(fā)生了變化，農(nóng)村集體逐漸默認原成員家庭新出生的子女自動獲得成員權。在農(nóng)村經(jīng)濟很落后的時期，還可以通過戶籍遷移獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權，例如婚嫁帶來的人口戶籍遷移、政府移民政策引致的遷移、城市青年到農(nóng)村“插隊”導致的遷移等等，這些新成員均無任何財產(chǎn)帶入集體經(jīng)濟組織。同時，在較長一個歷史時期內(nèi)，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員因為國家政策（例如升學、入伍和城市招工等）離開村莊時，其成員權被無償終止，但各地具體實行這個政策的時間有不同?？傊?，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權的變動不再伴隨土地等財產(chǎn)關系的變動。

這種在競爭性經(jīng)濟活動中設立與資產(chǎn)投入無關的經(jīng)濟組織成員權資格的做法，違反經(jīng)濟常識，必然同時犧牲效率、平等和穩(wěn)定，當然失去了公正性。其原因是：

第一，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權與資產(chǎn)投入無關，人們會采用非經(jīng)濟的競爭手段取得其成員權資格，獲取“搭便車”利益，從而必然產(chǎn)生低效率。這種制度安排容易助長機會主義行為，危害公序良俗。

第二，因為成員權資格取得方式對于集體經(jīng)濟組織內(nèi)所有成員并不是同一準則，便造成了機會的不平等。新出生人口、戶籍遷移人口與集體經(jīng)濟組織早期成員同樣分享集體收益，實際上是把集體收益當成了“公共品”，而早期成員當年加入集體經(jīng)濟組織時向集體繳納的資產(chǎn)卻是實打?qū)嵉乃饺速Y產(chǎn)，這使集體經(jīng)濟組織早期成員的利益受到了系統(tǒng)性損害。

第三，鑒于前述成員權設置的不平等，集體經(jīng)濟組織的一部分成員多有抱怨，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的村莊甚至常年發(fā)生集體上訪，引起社會不穩(wěn)定。有的村莊為了一攬子解決這類問題，確定了集體經(jīng)濟股權“量化固化”原則，很無奈地使經(jīng)濟問題“政治化”。例如，確定本村某年某月之前出生的人口獲一個或幾分之一個成員權，相應地匹配若干股份。那么，這個時間節(jié)點憑什么確定？這完全沒有合理依據(jù)。任何經(jīng)濟學家找不到它的合理性所在。最合理的是村民在權勢人物的引導下，以少數(shù)服從多數(shù)原則確定一個標準。這是一種村莊政治的妥協(xié)，并非按經(jīng)濟規(guī)律辦事。中國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的村莊普遍存在這種“一人一權利，一村一政治”的情形。本來最好由市場決定的事情，卻通過極易產(chǎn)生紛爭的政治決斷程序來解決，這實在不是一種能帶來社會良治的做法。

反觀中國城市經(jīng)濟體，已經(jīng)沒有了上述農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權設置制度。城市也曾經(jīng)有過集體經(jīng)濟，但后來通過改革，基本轉(zhuǎn)變?yōu)槟苓m應社會主義市場經(jīng)濟要求的經(jīng)濟制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟制度也應按照社會主義市場經(jīng)濟的要求做出適應性改革。

（四）片面強調(diào)“自治”加重農(nóng)村基層負擔

中國以“票決制”為核心的農(nóng)村自治選舉制度，與國家基本政治制度存在明顯差異。城市的居民委員會實行間接選舉制度，但居民委員會干部實際上由鎮(zhèn)（街道）黨組織任命。這是城鄉(xiāng)社會治理二元體制的又一表現(xiàn)。

在中國當前的政治體制下，使用“自治”這個概念顯得突兀。事實上，中國村莊沒有也不可能實現(xiàn)真正意義上的自治，現(xiàn)有大量村莊事務與自治無關。中國行政村的平均常住人口規(guī)模約860人，而城市居民委員會的平均人口規(guī)模約為7800人。兩相比較，前者的單位人口規(guī)模只是后者的1/9，可是，前者的機構設置疊床架屋，其活動在輿論上也是擊鼓鳴鑼，動靜很大。按中國浙江寧?？h改革實踐所披露的信息，村莊事務可分為36項（李人慶，2014），但其實可以歸結為8大類。這8大類事務完全可以通過社會化分工分解到有關方面，實現(xiàn)“誰的孩子誰抱走”，不必堆積在村民委員會頭上，從而簡化村莊管理事務。

（1）社區(qū)物業(yè)服務。村莊的這類事務與城市沒有重要區(qū)別，可以按城市的做法實現(xiàn)商業(yè)化。城市現(xiàn)行的物業(yè)服務本身就有弊端，深化改革的空間很大；改革方案設計也可以在城鄉(xiāng)一體化條件下展開，沒有必要刻意區(qū)別城市與鄉(xiāng)村。

（2）基礎設施建設。這方面的事務完全可以實行投資人責任制，每一個項目分別獨立操作。鄉(xiāng)村基礎設施建設目前主要由政府投資，可以使用項目管理辦法處理此類事務，也不必區(qū)分城鄉(xiāng)。

（3）集體經(jīng)濟活動。這是目前村莊事務中最核心的一類。村莊內(nèi)部的大量沖突皆與集體經(jīng)濟事務有關。如前所述，本來是競爭性領域的經(jīng)濟事務，卻被當作村莊的公共事務，使經(jīng)濟活動政治化，不出麻煩是不可能的。解決這類問題的辦法，當然是將其與村莊公共服務剝離開來，完全按經(jīng)濟規(guī)律的要求辦。這也要求城鄉(xiāng)無分別，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的事情，由其自己說了算，與“自治”這種政治概念無關。國家對農(nóng)村土地的征用征收不是絕大部分村莊的經(jīng)常性事務，這類事務完全可以按國家政策，經(jīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)助，實行個案處理。

（4）上級政府委托的公民事務辦理，包括各類社會保障、行政審批、戶籍變動管理等。目前這些活動已經(jīng)越來越多地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政服務中心或其派出機構辦理，除了超大型村莊之外，可以不依靠村莊另行設立辦事機構。

（5）矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理。村莊的這類事項多由集體經(jīng)濟組織管理方面的問題引起，如果實行前述

“政經(jīng)分開”制度，這類事務也不再屬于“自治”性事務。從一些地方的村莊管理經(jīng)驗看，村莊設立類似“法律自助協(xié)會”這類民間組織，有助于調(diào)解一般的村民糾紛。另據(jù)筆者調(diào)研，中國村莊近年的社會風尚大為好轉(zhuǎn)，一般的民事糾紛已經(jīng)大為減少。

（6）黨團群組織活動。黨組織、共青團與婦女組織本來不適用“自治”這一政治概念。這方面事務可以實行“條條管理”，如同城市黨團群組織的管理制度設計一樣。前述幾項事務所在的系統(tǒng)都可以建立黨組織，實現(xiàn)對本系統(tǒng)的領導。這些黨組織的協(xié)調(diào)工作可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織加以協(xié)調(diào)。有的村莊探索建立了家鄉(xiāng)建設委員會、慈善協(xié)會等，這些都可以發(fā)揮社會組織處理村莊公共事務的作用。

（7）以上活動涉及的財務活動。以上事務都會涉及財務活動，最好是對每一項事務依法開展其財務監(jiān)督活動。在城市經(jīng)濟部門，這些方面都有成熟的做法，可以直接應用。

（8）民主自治選舉活動。這是目前村莊事務的一個重要方面。選舉中常見的紛爭，實際上與村莊的“政社合一”體制有關。如果將集體經(jīng)濟組織與村莊公共事務分離，并實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，農(nóng)戶投票選舉的積極性會大幅下降。上述其他村莊事務進一步社會化后，選舉工作完全可以轉(zhuǎn)變?yōu)榧毞纸M織領導者的產(chǎn)生過程，自治選舉再無必要。例如，可以有業(yè)主委員會的選舉、某分支機構黨支部的選舉、慈善組織的選舉等。

統(tǒng)一的村莊自治選舉被集體企業(yè)管理及社會專業(yè)組織的自主管理替代，是否會削弱中國的民主政治進程？回答是否定的。筆者以往的研究表明，現(xiàn)行的村民自治選舉制度與中國未來民主政治改革的走向并沒有什么關系。學術界以往夸大這兩者的關聯(lián)性，反映了一部分學者的浪漫主義研究風格，筆者曾撰文予以批評。

四、城鄉(xiāng)社會治理一體化改革的關鍵點

以上關于中國城鄉(xiāng)社會治理二元結構弊端的討論，實際上已經(jīng)暗含了今后如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理一體化的改革思路。中國現(xiàn)行《村民委員會組織法》已經(jīng)實施30余年，期間雖有個別條款作出了修訂，但基本內(nèi)容沒有變化。如果啟動城鄉(xiāng)社會治理一體化改革進程，無疑是一件大事。本文在此提出若干關于推進這一改革的原則性思路，供決策部門參考，也作為本文的總結。

（一）轉(zhuǎn)變認識

要大膽解放思想，祛除因循守舊的做法，以效率、平等和穩(wěn)定為基礎性要求，對現(xiàn)存城鄉(xiāng)分割的社會治理體制提出深度改革設想。

應按照中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會通過的《決定》中關于“推進市域社會治理現(xiàn)代化”的改革精神，確立鄉(xiāng)村治理的基本定位，把它轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€大的區(qū)域性的政府工作概念，而不再是一個制度類型的概念?！班l(xiāng)村治理”這個概念可以有，但只應把它看做統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會治理在鄉(xiāng)村地區(qū)的具體展開。要本著加快“對內(nèi)開放”的要求，重視城鄉(xiāng)社會治理一體化改革。在中國經(jīng)濟快速成長中，農(nóng)村居民越來越少，其中的農(nóng)業(yè)居民更是加速減少，農(nóng)村各業(yè)的分工程度不斷加深，但如果仍然以60多萬個村民委員會來“治理”這些人口，還說他們是“自治”，國家將為此支付越來越多的財政費用，確實已經(jīng)很不合時宜，到非改不可的時候了。

在中國現(xiàn)階段，多數(shù)農(nóng)民結成了一個個共同體，每家守著不多的土地，為增加收入不得不遠距離從事非農(nóng)兼業(yè)，收入很不穩(wěn)定。農(nóng)戶這一窘境的根源是他們沒有融入現(xiàn)代以城市經(jīng)濟為主的大的社會分工體系中。鄉(xiāng)村治理的使命不是要把農(nóng)村居民固化在農(nóng)村，而應該促進農(nóng)村社會開放，包括社會治理中公共資源利用的開放，最終讓農(nóng)村居民處在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會治理架構之下。

（二）明確方向

城鄉(xiāng)社會治理一體化改革的方向是將現(xiàn)有村莊事務進行合理分解，該市場化的市場化，該社會化的社會化，以適應中國特色社會主義市場經(jīng)濟的要求。

集體經(jīng)濟組織的管理應實現(xiàn)市場化，其中，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比重仍然較大的區(qū)域，可以將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)民專業(yè)合作社；在沿海等發(fā)達地區(qū)以建設用地和廠房設施出租為主的區(qū)域，則可以將集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裎飿I(yè)經(jīng)營合作社。此項改革的基本精神在2016年12月《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》中已經(jīng)有充分體現(xiàn)，應加快落實。

因地制宜部署政府派出機構，培育鄉(xiāng)村地區(qū)民間組織，使其逐步替代村民委員會。可以將村民委員會更名為居民委員會，以適應2014年國家已經(jīng)出臺的戶籍管理政策?？梢韵癯鞘幸粯?，將居民委員會作為政府事實上的派出機構，主要代理政府事務，并在有條件的地方將居民委員會的人口覆蓋程度擴大到與城市相近的水平，使鄉(xiāng)村地區(qū)的居民委員會數(shù)量減少到10萬個以下。同時，要鼓勵鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展各類民間組織，并按照現(xiàn)有社會組織的模式予以登記管理。

新組建的居民委員會可以暫時代理鄉(xiāng)村地區(qū)居民點的業(yè)主委員會，并負責組建或招標物業(yè)服務企業(yè)，也可以由業(yè)主組建物業(yè)服務合作社。與現(xiàn)行法律相沖突的改革，則可以先行修法，再啟動改革。

（三）配套改革

需要通過合理制定城鄉(xiāng)區(qū)劃標準與農(nóng)戶分類標準，提高國家農(nóng)業(yè)政策的實施效率。應按照居民點的人口規(guī)模和人口密度設定城鄉(xiāng)區(qū)劃的標準，將其作為財政支持鄉(xiāng)村發(fā)展的依據(jù)。應允許不同部門按工作需要確定有差異的城鄉(xiāng)區(qū)劃標準?，F(xiàn)階段以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格（擁有承包權或分紅權）來定義農(nóng)民已經(jīng)不合時宜，應予改正。以土地經(jīng)營規(guī)模來劃分農(nóng)戶也因為弊端多而被一些發(fā)達國家所棄用?？梢钥紤]用農(nóng)產(chǎn)品銷售額作為區(qū)別農(nóng)戶的標準，例如，農(nóng)產(chǎn)品年銷售額在30萬～100萬元的農(nóng)戶為中等規(guī)模農(nóng)戶，這一指標在100萬元以上的農(nóng)戶為大農(nóng)戶等。

農(nóng)業(yè)政策今后應盡可能直接瞄準農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、大農(nóng)戶和中等規(guī)模農(nóng)戶，不再把農(nóng)村社區(qū)公共服務組織作為支農(nóng)“二傳手”，以提高支農(nóng)效率。專業(yè)合作社應鼓勵跨行政區(qū)發(fā)展，提倡每一個縣發(fā)展幾個合作社，并支持向縣域外延伸發(fā)展，最終使其在組織形態(tài)上完全與村莊公共組織脫鉤。

要探索實行農(nóng)村土地規(guī)劃管理與人口布局綜合改革。第一，大力發(fā)展小城市，使小城市成為農(nóng)村公共服務中心，替代現(xiàn)有村民委員會發(fā)揮其大部分職能。在適當合并縣級行政區(qū)的同時，可以將現(xiàn)有大部分建制鎮(zhèn)改為“縣轄市”。目前，中國有不少人口規(guī)模僅為幾萬人的縣，其社會治理成本很高，應予變革。第二，改變現(xiàn)行永久基本農(nóng)田劃定與管理辦法，建立包括村莊、河流、道路在內(nèi)的廣域農(nóng)業(yè)保護區(qū)，實行更嚴格的土地用途管制，以強化社會各界的土地用途變更預期，降低土地流轉(zhuǎn)價格，提高大農(nóng)戶的競爭力。第三，在農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)探索土地承包權交易，實現(xiàn)大農(nóng)戶較高程度的土地自有自營水平，改變當前農(nóng)村地區(qū)遍地“小地主”的格局。第四，農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)應鼓勵脫離農(nóng)業(yè)的村民遷離，并建立農(nóng)戶宅基地使用權與申索權的貨幣化補償、贖買機制，逐步使農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)的小農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)橹械纫?guī)模農(nóng)戶、大農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)的村莊收縮為小型居民點以后，可以撤銷社區(qū)組織，將居戶直接歸屬為市鎮(zhèn)社區(qū)居民，居所住址可以登記為“某某市（鎮(zhèn)）某某路幾號”，撤銷戶籍登記的“村”這一層次。第五，農(nóng)業(yè)保護區(qū)之外的村莊建設用地規(guī)劃權應交給村莊居民組織，并允許其以更大尺度實現(xiàn)市場化，實行與國有土地同樣的交易政策。農(nóng)業(yè)保護區(qū)之外的農(nóng)村住房應允許非村莊居民購買和翻新，以提高城鄉(xiāng)居民的居住品質(zhì)。

在農(nóng)村公共服務方面，要強調(diào)農(nóng)村居民獲取公共服務的“可及性”，以提高公共服務質(zhì)量，實現(xiàn)高質(zhì)量的城鄉(xiāng)基本公共服務均等化目標。農(nóng)村地區(qū)的學校、衛(wèi)生所設置應以質(zhì)量為先，采用住校、提供校車服務等措施，提高農(nóng)村居民享有這類公共服務的可及性水平。農(nóng)業(yè)保護區(qū)內(nèi)的一般道路不應“一刀切”地硬化鋪裝，以降低道路維護費用。

作者簡介：黨國英，1957年6月生。籍貫陜西綏德；出生地陜西子長。經(jīng)濟學博士。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，鄉(xiāng)村公共服務研究創(chuàng)新團隊首席研究員、博士生導師，享受國務院特殊津貼。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2020年第2期

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