人口信息是國(guó)家治理、社會(huì)治理的基礎(chǔ)信息，包括姓名、公民身份號(hào)碼、性別、年齡、民族、受教育程度、行業(yè)、職業(yè)、遷移流動(dòng)、婚姻、生育、死亡、住房等，這也是人口普查的主要內(nèi)容。2020年進(jìn)行的第七次全國(guó)人口普查入戶(hù)登記，花費(fèi)了大量的時(shí)間和精力，從當(dāng)年11月1日啟動(dòng)到12月10日完成，全國(guó)有67.9萬(wàn)個(gè)普查機(jī)構(gòu)、700多萬(wàn)名普查員參與其中，目的當(dāng)然是為了獲取全面準(zhǔn)確的信息。然而對(duì)這一“大國(guó)點(diǎn)名，沒(méi)你不行”“對(duì)14億多人口進(jìn)行面對(duì)面的訪(fǎng)問(wèn)”的工作，人們有可能會(huì)問(wèn)：通過(guò)人口普查登記究竟能夠獲得多少我們不能通過(guò)其他途徑知道的信息？
一、人口普查登記不是也難以成為獲取社會(huì)治理準(zhǔn)確基礎(chǔ)信息的主要有效手段
大家知道，人口普查登記表有兩種，一是短表，一是長(zhǎng)表；短表中所列項(xiàng)目少，所有住戶(hù)居民都要填寫(xiě)，是真正的人口普查；長(zhǎng)表里所列項(xiàng)目多，只是給10%的住戶(hù)居民填寫(xiě)，實(shí)際是以人口普查之名進(jìn)行的人口抽樣調(diào)查。
短表中的很多基本信息可以通過(guò)公安部門(mén)的戶(hù)籍登記記錄完全了解清楚，包括姓名、公民身份號(hào)碼、性別、年齡、民族等。有一些信息也可以通過(guò)公安部門(mén)的戶(hù)籍登記記錄部分了解清楚，如受教育程度、行業(yè)、職業(yè)、婚姻狀況、生育等，這些信息有可能在前次戶(hù)籍登記與本次人口普查的間隔期發(fā)生變化，通過(guò)人口普查登記有可能把其中有的變化后的情況反映出來(lái)，如受教育程度，一個(gè)人原來(lái)是高中畢業(yè)，現(xiàn)在可能是大學(xué)本科畢業(yè)；但有的變化后情況不可能通過(guò)人口普查登記反映出來(lái)，如行業(yè)、職業(yè)，短表中沒(méi)有這一項(xiàng)，不可能把變化后的情況反映出來(lái)。至于婚姻狀況的變化、死亡的情況，如果戶(hù)籍登記簿上未能反映，那么人口普查登記也難以準(zhǔn)確反映。此外，住房的情況更難在人口普查登記中了解清楚。
關(guān)于婚姻，現(xiàn)在有的人離婚了，在民政部門(mén)辦理了離婚手續(xù)、領(lǐng)了離婚證，但不愿意讓別人知道自己已經(jīng)離婚，沒(méi)有到公安部門(mén)辦理戶(hù)籍登記變更，因此在人口普查登記時(shí)當(dāng)然也不會(huì)將這一情況反映出來(lái)。換句話(huà)說(shuō)，關(guān)于婚姻狀況及其變化，如果從戶(hù)籍登記記錄中了解不到，那么在人口普查登記時(shí)也很難了解到。關(guān)于死亡，現(xiàn)在人死后未下戶(hù)口的事并不在少數(shù)，因?yàn)樵谝恍r(shí)間、地方尸體火化只需要死亡證而不需要戶(hù)口注銷(xiāo)證明，真不知有多少死人還“活”在戶(hù)口簿里。人口普查登記主要根據(jù)戶(hù)口登記簿來(lái)進(jìn)行，不排除有的被登記戶(hù)仍然將已故親人的名字登記在人口普查表上。關(guān)于住房，戶(hù)籍登記記錄沒(méi)有住房的套數(shù)和面積，人口普查登記雖然有這一項(xiàng)，但很難了解清楚。人口普查登記操作的明文規(guī)定是要求拿房產(chǎn)證進(jìn)行登記，但絕大多數(shù)居民都只拿戶(hù)口簿而不拿房產(chǎn)證來(lái)進(jìn)行登記，往往同一棟相同面積的不同住戶(hù)登記的住房面積五花八門(mén)，并且很多都不把自己現(xiàn)住房以外的其他房產(chǎn)登記進(jìn)去。
短表中有一個(gè)方面的內(nèi)容是普查時(shí)點(diǎn)居住地、戶(hù)口登記地、離開(kāi)戶(hù)口登記地時(shí)間和離開(kāi)戶(hù)口登記地原因等，可以在一定程度上使人口遷徙流動(dòng)的情況得以清晰全面地顯現(xiàn)。然而，除此之外，通過(guò)短表的填寫(xiě)，并不能夠獲得更多我們不能通過(guò)其他途徑知道的信息，許多有關(guān)信息完全可以通過(guò)公安、民政、法院、住建、教育等部門(mén)獲得，而且只有通過(guò)這些部門(mén)才能夠使有關(guān)信息的掌握更加全面和準(zhǔn)確。如出生情況，可以在醫(yī)院或公安局了解清楚；婚姻狀況，結(jié)婚可以在民政部門(mén)了解清楚，離婚可以在民政局或法院了解清楚；死亡情況，只要是尸體火化，可以在民政部門(mén)了解清楚；住房情況，可以在住建部門(mén)了解清楚；受教育程度，只要不是自費(fèi)留學(xué)海外，可以從教育部門(mén)了解清楚。
在入戶(hù)登記的實(shí)際操作中，短表的填寫(xiě)有可能會(huì)遇到個(gè)別居民根本不配合的情況，也有可能會(huì)碰到有的居民不愿告知真實(shí)信息的情況，個(gè)別居民完全不愿意把自己的家庭人口信息告知普查員，有的居民雖然提供了自己家庭人口的部分信息，但做了很大的保留乃至扭曲。某住戶(hù)明明有眾多人口租住，但只愿意登記房主2個(gè)人；一些人顧慮到以后可能要繳納房產(chǎn)稅，故意少報(bào)住房面積。諸如此類(lèi)，不一而足。由此而來(lái)的信息缺失和錯(cuò)漏，只能通過(guò)其他途徑和方法予以補(bǔ)足和糾正。實(shí)際上，據(jù)說(shuō)本次人口普查的一項(xiàng)重要工作正是通過(guò)與公安等部門(mén)的信息比對(duì)來(lái)努力達(dá)到這一目的，包括依據(jù)公安部門(mén)戶(hù)籍記錄比對(duì)判斷戶(hù)籍人口漏登情況，依據(jù)衛(wèi)健部門(mén)住院分娩和出生醫(yī)學(xué)證明記錄比對(duì)判斷低齡人口漏登情況等。
人口普查登記長(zhǎng)表所列的項(xiàng)目較多，固然從中可以獲得很多我們不能通過(guò)其他途徑知道的信息，但畢竟只有10%的住戶(hù)填寫(xiě)，只是抽樣調(diào)查，獲取的信息從直接的效用來(lái)說(shuō)，主要對(duì)整個(gè)國(guó)家治理和整體社會(huì)治理有意義，對(duì)中央政府的宏觀管理最有意義，對(duì)地方政府的中觀管理較有意義，對(duì)基層政府的微觀管理少有意義，對(duì)每一個(gè)個(gè)別的具體社區(qū)治理則意義不大或基本沒(méi)有什么意義，因?yàn)楹暧^管理和中觀管理都是根據(jù)總體情況出臺(tái)一般性的政策，而微觀管理和具體處理多是根據(jù)個(gè)別情況尋求對(duì)策、解決問(wèn)題。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，社區(qū)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。社區(qū)治理所需要的廣泛、多樣、具體的人口信息很難或不能從人口普查中獲取。正是在這個(gè)意義上可以說(shuō)，人口普查登記不是也難以成為獲取社會(huì)治理準(zhǔn)確基礎(chǔ)信息的主要有效手段。
人口普查登記要求“人入戶(hù)、面對(duì)面”，從筆者參加W市H社區(qū)人口普查登記的實(shí)際情況看，絕大多數(shù)都入不了戶(hù)，基本都是在一家一戶(hù)的門(mén)口登記；大多數(shù)都見(jiàn)不到該家庭戶(hù)的全體成員，只能面對(duì)出示戶(hù)口簿的一個(gè)人。其實(shí)，這還不是主要的問(wèn)題。工作面臨的最大的一個(gè)難點(diǎn)是因人戶(hù)分離找不到登記對(duì)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年我國(guó)人戶(hù)分離人口達(dá)到5.04億人，約占總?cè)丝诘?5.68%，表明我國(guó)居住地與戶(hù)籍所在地不一致的現(xiàn)象已相當(dāng)普遍。在人戶(hù)分離的人口中，有的人既未在戶(hù)籍地參加人口普查登記，也未在居住地參加人口普查登記。人們不禁要問(wèn)：這些人到哪里去了？他們每個(gè)人的具體情況究竟如何？
二、人口普查登記中大量未直接登記的人口現(xiàn)象表明我國(guó)社會(huì)治理的基礎(chǔ)制度——戶(hù)籍制度約束力明顯的弱化
W市L街道26個(gè)社區(qū)有8000余人戶(hù)籍在本社區(qū)，但人卻去向不明，未在戶(hù)籍地進(jìn)行人口普查登記，據(jù)說(shuō)通過(guò)身份證號(hào)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)比對(duì)，也未發(fā)現(xiàn)在其他地方參加人口普查登記。其中的一個(gè)高校社區(qū)——H社區(qū)有這一情況的人數(shù)最多，達(dá)1500余人，這里面有700余人系原該校的學(xué)生，700余人系原該社區(qū)的其他居民。于是在人口普查登記之“對(duì)比復(fù)查”的“戶(hù)籍人口漏報(bào)錯(cuò)填復(fù)查”中對(duì)這些人進(jìn)行“戶(hù)籍地補(bǔ)報(bào)”。由于除了原戶(hù)籍登記外沒(méi)有其他信息，就只能根據(jù)原戶(hù)籍登記的姓名、公民身份號(hào)碼進(jìn)行估計(jì)填報(bào)，由此造成的信息錯(cuò)誤所在多有。如對(duì)原該校學(xué)生信息的填報(bào)：民族，一般都填漢族，只是看名字像少數(shù)民族，才選填蒙古族、維吾爾族或回族等，完全是估；普查時(shí)點(diǎn)（2020年11月1日零時(shí)）居住地，都填本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）其他村（居）委會(huì)，其實(shí)這些人完全可以肯定不是在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）其他村（居）委會(huì)；離開(kāi)戶(hù)口登記地時(shí)間，都填不滿(mǎn)半年，其實(shí)有許多已經(jīng)離開(kāi)多年了；離開(kāi)戶(hù)籍登記地原因，都填非“工作就業(yè)”等的“其他”，其實(shí)原因很可能就是工作就業(yè)；受教育程度，都填大學(xué)本科，其實(shí)中間一定有不少碩士研究生、博士研究生。
一個(gè)街道就有8000余人，一個(gè)社區(qū)就有1500余人，人數(shù)之多，使人驚愕。這種情況全國(guó)有多少，不好估計(jì)也難以想象，但肯定相當(dāng)普遍。這些未被直接登記人員的情況公安部門(mén)是否掌握我們不清楚，可能其中有些人已經(jīng)出國(guó)，出入境管理部門(mén)知道他們的情況；也可能其中一些人在國(guó)內(nèi)其他地方居住，其居住地的公安部門(mén)了解他們的情況。但從戶(hù)籍所在地的村（社區(qū)）來(lái)說(shuō)，這些“空掛戶(hù)”的人口情況確實(shí)不在準(zhǔn)確掌握之中。從這個(gè)角度看，不能不說(shuō)當(dāng)前社會(huì)治理存在著一定的漏洞，這么多人在哪不知道、在干什么不清楚，也表明我國(guó)社會(huì)治理基礎(chǔ)制度——戶(hù)籍制度約束力明顯的弱化。
戶(hù)籍制度作為我國(guó)社會(huì)治理的一項(xiàng)基礎(chǔ)制度，曾經(jīng)具有高度剛性的約束力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，戶(hù)在哪兒，人在哪兒，生活必需品的供應(yīng)跟著戶(hù)籍走，對(duì)絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，離開(kāi)戶(hù)籍地長(zhǎng)期生活是完全不可能的事情。通過(guò)掌握戶(hù)籍的情況可以清楚地知道居民的信息，通過(guò)控制戶(hù)籍的變更可以十分有效地控制人口的流動(dòng)遷徙。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，人口的流動(dòng)性不斷增大，戶(hù)籍制度的約束力逐漸減軟減弱，以致在今天，人們可以一張身份證走天下，沒(méi)有當(dāng)?shù)貞?hù)口也能在當(dāng)?shù)厣?，人?hù)分離的現(xiàn)象越來(lái)越多；以致在今天，政府不再能夠僅僅通過(guò)掌握戶(hù)籍情況就清楚地知道全部戶(hù)籍人口的信息，也不可能僅靠控制戶(hù)籍變更就十分有效地控制人口的流動(dòng)遷徙；以致在今天，出現(xiàn)了上述大量未直接登記的人口現(xiàn)象。
當(dāng)然，就目前的情況看，戶(hù)籍制度的約束力仍然較強(qiáng)，戶(hù)籍在人們社會(huì)生活中的作用仍然很重要。在農(nóng)村，本村戶(hù)籍通常是取得本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的前提；在城市，如沒(méi)有本市戶(hù)籍，學(xué)齡人員學(xué)籍的取得、人們醫(yī)保社保的辦理往往都受到一定的限制。部分地由于上述原因，多數(shù)人的戶(hù)籍地與居住地仍然保持較高程度的一致。也正因如此，查閱戶(hù)籍仍然是了解人口信息的主要手段。
不過(guò)，必須承認(rèn)，戶(hù)籍制度約束力進(jìn)一步軟化弱化是大勢(shì)所趨。現(xiàn)在的問(wèn)題是，在此情況下，如何采取有效的措施和手段填補(bǔ)人口信息的空白和社會(huì)治理的漏洞？如何在大國(guó)點(diǎn)名中保證做到一個(gè)也不能少，做到各個(gè)都應(yīng)答？這既是我們?nèi)丝谄詹楸仨毭鎸?duì)的問(wèn)題，更是我們社會(huì)治理、國(guó)家治理要破解的難題。
三、通過(guò)實(shí)有人口的信息采集和各部門(mén)信息的互通互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)人口信息登記的動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化，促進(jìn)社會(huì)治理的精準(zhǔn)化、精細(xì)化
首先，在人口大幅度、高頻率流動(dòng)的情況下，不是僅對(duì)在地戶(hù)籍人口進(jìn)行登記，而是對(duì)在地全部實(shí)有人口信息進(jìn)行采集，是填補(bǔ)人口信息空白和社會(huì)治理漏洞的一項(xiàng)有效措施。近年來(lái)，上海市創(chuàng)新探索，初步建立了實(shí)有人口信息采集制度。在2009年公布的《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定（暫行）》暫行3年后，2012年上海以政府令的形式正式公布了《上海市實(shí)有人口服務(wù)和管理若干規(guī)定》。為使其更加完善和切合實(shí)際，2017年和2021年的兩次上海市政府常務(wù)會(huì)議又分別通過(guò)了對(duì)該規(guī)定的修改。從該規(guī)定可以看出，上海實(shí)有人口信息采集制度主要有以下兩個(gè)特點(diǎn)：
一是人口信息采集的對(duì)象廣泛、種類(lèi)齊全。就對(duì)象廣泛而言，實(shí)有人口，不僅包括在上海居住和停留的上海戶(hù)籍人員，而且包括在上海居住和停留的外?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）戶(hù)籍人員。除外國(guó)人、臺(tái)港澳人員外，所有在上海居住和停留的中國(guó)公民都在人口信息采集對(duì)象的范圍之內(nèi)。除“一日游”、公務(wù)活動(dòng)當(dāng)天往返、交通中轉(zhuǎn)等人員外，所有來(lái)滬就醫(yī)、就學(xué)、旅游、公務(wù)活動(dòng)和探親訪(fǎng)友等停留超過(guò)24小時(shí)的人員，都是人口信息采集的對(duì)象。從種類(lèi)齊全來(lái)看，實(shí)有人口信息，不僅包括實(shí)有人口的身份信息、居住信息，而且包括實(shí)有人口的從業(yè)信息等。
二是人口信息采集的方式多樣、手段便捷。實(shí)有人口信息采集工作，采用自主填報(bào)與上門(mén)采集相結(jié)合的方式進(jìn)行。依托“一網(wǎng)通辦”總門(mén)戶(hù)、“隨申辦”移動(dòng)客戶(hù)端，為實(shí)有人口信息填報(bào)提供網(wǎng)上辦理服務(wù)。鼓勵(lì)通過(guò)“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)進(jìn)行實(shí)有人口信息自主填報(bào)，預(yù)約社區(qū)綜合協(xié)管員上門(mén)采集和核查信息。所有提供住宿服務(wù)的場(chǎng)所、聘用來(lái)滬工作人員的用人單位等，都需要通過(guò)“一網(wǎng)通辦”及時(shí)登記相關(guān)人員的信息。同時(shí)，發(fā)展改革、公安、人力資源、社會(huì)保障、房屋管理、衛(wèi)生健康、教育、稅務(wù)、民政、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)信息的采集和更新。此外，公安、人力資源和社會(huì)保障、工商行政管理等部門(mén)在日常管理工作中，負(fù)有督促相關(guān)單位履行登記來(lái)滬人員信息的責(zé)任。
如果上海的實(shí)有人口信息采集制度能夠得到切實(shí)有效的執(zhí)行，那么所有在上海居住和停留的外?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）戶(hù)籍人員的人口信息都可以得到全面掌握；如果全國(guó)都實(shí)行實(shí)有人口信息采集制度，那么因人戶(hù)分離而出現(xiàn)的人口信息空白便不會(huì)再存在。
其次，在全國(guó)未普遍實(shí)行實(shí)有人口信息采集制度的情況下，各部門(mén)信息的互通互補(bǔ)是填補(bǔ)人口信息空白和社會(huì)治理漏洞的一個(gè)有效手段。如前所述，人口普查登記短表中的信息絕大多數(shù)都可以從公安、民政、住建、教育、法院等部門(mén)既有的數(shù)據(jù)中獲得，如果這些部門(mén)的數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，并且能夠互通、互補(bǔ)，那么現(xiàn)在人口普查登記的大部分工作完全可以用部門(mén)間數(shù)據(jù)傳輸?shù)男问絹?lái)進(jìn)行，人口普查登記中的信息缺失和錯(cuò)漏也可以通過(guò)部門(mén)間數(shù)據(jù)共享來(lái)彌補(bǔ)和糾正。
對(duì)于那些既未在戶(hù)籍地進(jìn)行人口普查登記，也未在居住地或停留地參加人口普查登記的人員，可以通過(guò)出入境管理部門(mén)查明其是否出國(guó)出境以及去往了哪個(gè)國(guó)家或地區(qū)，通過(guò)交通管理部門(mén)了解其在國(guó)內(nèi)的行蹤，通過(guò)人力和社會(huì)保障部門(mén)或者市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)弄清其就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的狀況，通過(guò)住建部門(mén)掌握其房產(chǎn)及住房的情況，通過(guò)民政部門(mén)了解其婚姻狀況，通過(guò)醫(yī)療系統(tǒng)了解其生育情況等?？傊ㄟ^(guò)部門(mén)間人口信息的互通、互補(bǔ)、共享，來(lái)弄清這些人到哪去了，在干什么。
為加強(qiáng)各部門(mén)信息的互通、互補(bǔ)，也為使獲取信息更加便利和保障信息更加安全，建議在公安戶(hù)籍管理部門(mén)設(shè)立人口信息局，負(fù)責(zé)匯總和儲(chǔ)存各個(gè)方面的人口信息，不僅是傳統(tǒng)戶(hù)籍管理的人口信息，而且包括民政、住管、教育、法院等各部門(mén)掌握的人口信息。所有掌握有關(guān)人口信息的部門(mén)不僅應(yīng)當(dāng)向人口信息局提供有關(guān)數(shù)據(jù)，而且應(yīng)當(dāng)與人口信息局聯(lián)網(wǎng)，將涉及有關(guān)人口信息變動(dòng)的所有數(shù)據(jù)自動(dòng)傳輸至人口信息局的數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)，人口信息局的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)本著尊重和保護(hù)個(gè)人隱私、加強(qiáng)和健全政府管理、促進(jìn)和完善社會(huì)治理的原則，對(duì)政府各部門(mén)乃至對(duì)社會(huì)各界適度開(kāi)放。
人口信息局的數(shù)據(jù)庫(kù)不是某一時(shí)點(diǎn)的固態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，而是記載各個(gè)時(shí)點(diǎn)變化、不斷變動(dòng)的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)據(jù)庫(kù)中一人一檔，這一人一檔不是像現(xiàn)在戶(hù)籍簿一樣的卡片式靜態(tài)的檔，而是像病歷冊(cè)一樣的動(dòng)態(tài)的檔，不是只記載現(xiàn)時(shí)的情況，而是把過(guò)去變化發(fā)展的情況都留存下來(lái)；而且以后只要有變化，隨時(shí)予以記載。
在人口信息局?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)資料不斷充實(shí)、更新、完善的情況下，短表填寫(xiě)形式的人口普查不再有必要進(jìn)行，長(zhǎng)表填寫(xiě)形式的人口抽樣調(diào)查可以繼續(xù)保留。這樣一來(lái)，傳統(tǒng)的每十年進(jìn)行一次的人口普查可以延續(xù)其名，但實(shí)際進(jìn)行的只是對(duì)10%住戶(hù)居民進(jìn)行的人口抽樣調(diào)查。而新形式的人口普查或人口信息登記，可以通過(guò)智慧社區(qū)建設(shè)和運(yùn)行以及社區(qū)微信群、網(wǎng)格微信群的建立和活動(dòng)等，經(jīng)常進(jìn)行。因?yàn)橹恍栌涊d變動(dòng)，不必重新登記，所以“人口普查”可以簡(jiǎn)化為社區(qū)和網(wǎng)格的一項(xiàng)日常工作。
總之，實(shí)有人口信息采集和各部門(mén)信息的互通互補(bǔ)，可以使人口信息登記動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化，使參與基層社會(huì)治理、社區(qū)治理的各方主體及時(shí)準(zhǔn)確了解、把握各社區(qū)或本社區(qū)人口信息的變動(dòng)狀態(tài)，提供更妥帖的服務(wù)，進(jìn)行更恰當(dāng)?shù)墓芾恚龠M(jìn)治理的精準(zhǔn)化、精細(xì)化。
作者系華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授；來(lái)源:《鄉(xiāng)村治理評(píng)論》2025年1期
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