摘要：嚴(yán)格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非實(shí)體組織，成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人需要遵守農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)應(yīng)從集體經(jīng)營(yíng)性資源資產(chǎn)中獨(dú)立出來(lái)。

要成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，不得不直面以下幾個(gè)問(wèn)題：嚴(yán)格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)階段能實(shí)現(xiàn)嗎？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織到底是不是實(shí)體組織？成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人需要遵守哪些農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度？哪些集體資源資產(chǎn)才能納入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)范疇？只有正確把握以上幾個(gè)問(wèn)題，才能推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人持續(xù)健康發(fā)展，才能在深化“三農(nóng)”改革中把握好正確改革方向。

一、嚴(yán)格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律決定了嚴(yán)格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)

基于人多地少基本國(guó)情、節(jié)約集約利用土地、貫徹功能分區(qū)發(fā)展理念、保障糧食安全、建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展等的考慮，加上二十世紀(jì)八、九十年代發(fā)展起來(lái)而分散化粗放化經(jīng)營(yíng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步被集中化集約化發(fā)展的工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)等替代，因此，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)應(yīng)以農(nóng)業(yè)為本。而農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)往往靠天吃飯，需要精心種養(yǎng)、細(xì)心照料、妥善存儲(chǔ)，且農(nóng)業(yè)勞動(dòng)監(jiān)督、計(jì)量等管理成本往往過(guò)高，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)多且難以管控，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)又具有弱質(zhì)性、民生性。因此，農(nóng)業(yè)既需要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，又需要遵循生物生長(zhǎng)規(guī)律，還需要遵循宏觀調(diào)控規(guī)律；換言之，既需要建立健全農(nóng)業(yè)勞動(dòng)與農(nóng)產(chǎn)品緊密相聯(lián)的生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制、利益分配機(jī)制，又需要建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制、農(nóng)業(yè)扶持機(jī)制，還需要建立健全城鄉(xiāng)平等的基本公共服務(wù)體系尤其是城鄉(xiāng)平等的社會(huì)保障機(jī)制。那么，由家庭來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，既能提高農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，也不產(chǎn)生過(guò)高的勞動(dòng)管理成本，還能及時(shí)預(yù)防農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)。倘若由集體來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，由于是“吃大鍋飯”、權(quán)責(zé)利不明晰、干多干少或干好干壞一個(gè)樣，那么農(nóng)民生產(chǎn)的積極性就不高，而且勞動(dòng)管理成本往往過(guò)高，也不能及時(shí)預(yù)防農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)的特殊生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律決定了集體經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)難以持續(xù)發(fā)展，這已被二十世紀(jì)五十至七十年代集體經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的曲折經(jīng)歷所反證；回顧幾千年中國(guó)農(nóng)業(yè)史、環(huán)顧各國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，證明了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式宜以家庭經(jīng)營(yíng)為重要基礎(chǔ)，以合作經(jīng)營(yíng)為重要組成。當(dāng)然，遼闊而發(fā)展不平衡的我國(guó)，不排除能發(fā)展出較為嚴(yán)格意義上的集體經(jīng)濟(jì)，但那只占極小比例。

（二）統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制中的“統(tǒng)”宜以合作經(jīng)營(yíng)為重點(diǎn)

1．合作經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)管理成本不如集體經(jīng)營(yíng)高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)宜以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，但一家一戶辦不了、辦不好、辦起來(lái)不經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，比如農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械應(yīng)用、先進(jìn)適用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息獲取及其銷售等，除了政府大力扶持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村基本公共服務(wù)外，就特別需要合作經(jīng)營(yíng)，即戶與戶之間合作建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施或向村外提供（購(gòu)買）社會(huì)化農(nóng)業(yè)服務(wù)。合作經(jīng)營(yíng)是在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，以農(nóng)民為主體，以彼此相熟為基礎(chǔ)，以服務(wù)成員為宗旨，以自愿參與、進(jìn)退自由、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為原則，通過(guò)聯(lián)合互助，利用市場(chǎng)機(jī)制，謀求全體成員共同利益的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。合作經(jīng)營(yíng)能在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購(gòu)買、農(nóng)產(chǎn)品貯藏加工銷售及其技術(shù)信息服務(wù)等方面提供便利或更為經(jīng)濟(jì)。相對(duì)集體經(jīng)營(yíng)，合作經(jīng)營(yíng)既能克服家庭分散生產(chǎn)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)式經(jīng)營(yíng)弊端，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技化生產(chǎn)、組織化生產(chǎn)；又能降低農(nóng)業(yè)勞動(dòng)管理成本，遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收。

2．合作經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)能更好地體現(xiàn)鄉(xiāng)土社會(huì)。在我國(guó)廣大農(nóng)村，數(shù)千年積淀下來(lái)的聚村而居、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等傳統(tǒng)農(nóng)村文化，決定了一個(gè)自然村落本身就是一個(gè)復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)。合作經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)既遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律，又能利用農(nóng)村社會(huì)資本，弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化，保持鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定。因此，在嚴(yán)格遵守農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度的前提下，在家庭經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，合作經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)能更好地體現(xiàn)鄉(xiāng)土社會(huì)。而引進(jìn)社會(huì)資本發(fā)展農(nóng)業(yè)，往往由家庭經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)營(yíng)為主的統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)變?yōu)楣凸そ?jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)模式，由“家庭經(jīng)營(yíng)+鄉(xiāng)里關(guān)系”變成市場(chǎng)關(guān)系。這不僅影響到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制、利益分配機(jī)制等的變化，也會(huì)影響到人地關(guān)系、人際關(guān)系、村民自治等的變化，還會(huì)影響到對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的遵循、對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村文化的弘揚(yáng)，甚至影響到數(shù)億農(nóng)民的生存、社會(huì)秩序的穩(wěn)定、執(zhí)政根基的鞏固；不僅往往導(dǎo)致農(nóng)村土地非糧化非農(nóng)化，影響耕地紅線堅(jiān)守、國(guó)家糧食安全，也往往導(dǎo)致部分農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，形成新的城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。因此，為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村宜以村民自愿出資為主，社會(huì)類資本、技術(shù)、服務(wù)等生產(chǎn)要素在總表決權(quán)中不宜超過(guò)20%。

（三）發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受限于農(nóng)村土地集體所有現(xiàn)狀、村民依法自治實(shí)踐

1．發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受限于農(nóng)村土地集體所有現(xiàn)狀。農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，更非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，歸根到底屬于國(guó)家所有。農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)，是在土地用途管制之下的全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同使用或依法共同占有屬于國(guó)家所有的集體經(jīng)濟(jì)組織土地?，F(xiàn)行土地承包政策是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年?，F(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變與土地承包政策中“農(nóng)民”的長(zhǎng)久不變形成了矛盾，導(dǎo)致既有相當(dāng)部分享有土地承包權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻不能享有土地承包權(quán)。對(duì)于宅基地，本來(lái)宅基地使用權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)同屬土地使用權(quán)，市場(chǎng)本應(yīng)發(fā)揮配置宅基地的決定性作用。但建在宅基地之上的住宅，屬于公民不動(dòng)產(chǎn)，公民擁有所有權(quán)，價(jià)值不小，壽命長(zhǎng)，可維修，還可依法繼承，且往往在使用或占有中不納稅不繳費(fèi)。因此，增人不增地、減人不減地的承包政策，住宅所有權(quán)往往“綁架”宅基地使用權(quán)的客觀矛盾，在改革開(kāi)放深入推進(jìn)、新型工業(yè)化信息化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化大力推進(jìn)的背景下，導(dǎo)致人地不均、人地不適、人地分離、人生地?zé)o、人去地在等人地矛盾日益凸顯，加上按戶承包土地取得宅基地、農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民自主定居等，容易導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不夠緊密，影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2．發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受限于村民依法自治實(shí)踐。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，本應(yīng)充分尊重每位成年村民意愿，努力讓每位成年村民積極參與決策、管理、監(jiān)督，且享有平等的表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)。也即村民小組組長(zhǎng)或村委干部與其他村民一樣，在村民小組發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)會(huì)議上只能享有一票的表決權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)。而村民參與集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既受村民參與意愿限制，也受村民參與能力限制，還受村民自治水平限制。由于集體土地歸根到底屬于國(guó)家所有、需要尊重農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、村民人數(shù)并不少、議決經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)不同、外出務(wù)工占比高、每戶實(shí)際情況不一、利益訴求多樣甚至多變而導(dǎo)致意見(jiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)難度大、決策效率低下甚至久拖不決、議決事項(xiàng)得不到有力執(zhí)行。既然人員組成以集體經(jīng)濟(jì)組織成員為主，那么村民自治難免受到血親關(guān)系、鄰里關(guān)系、鄉(xiāng)規(guī)民俗等的影響；在部分農(nóng)村，血親相連形成的宗族勢(shì)力、迫于熟人社會(huì)輿論壓力而做出非自愿行為等也影響著村民自治健康發(fā)展。倘若村民自治作用不能得以依法地積極地發(fā)揮，往往導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)難以高效組織起來(lái)，難以有效管理起來(lái)，集體利益也就難以體現(xiàn)甚至農(nóng)民利益受到侵蝕，進(jìn)而影響到村民參與的積極性，甚至影響到對(duì)農(nóng)村基本制度的遵守。

3．不宜發(fā)展行政村集體經(jīng)濟(jì)。發(fā)展行政村集體經(jīng)濟(jì)如同發(fā)展自然村集體經(jīng)濟(jì)，既受限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律，又受限于農(nóng)村土地集體所有現(xiàn)狀、村民依法自治實(shí)踐。而行政村比自然村人口更多、地域更廣、土地非共同占有、管理幅度更大、共同利益更難協(xié)調(diào)，且經(jīng)濟(jì)關(guān)系往往超過(guò)血親鄰里關(guān)系、公司制往往代替民主制。因此，發(fā)展行政村集體經(jīng)濟(jì)，在政績(jī)沖動(dòng)或資本趨利之下，既影響各個(gè)家庭的自主經(jīng)營(yíng)，又影響家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位；既影響對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律的遵循，又影響對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村文化的弘揚(yáng)；既影響對(duì)農(nóng)村土地集體所有制的堅(jiān)守，又影響村民自治健康發(fā)展。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非實(shí)體組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會(huì)性、開(kāi)放性，在組織運(yùn)行上實(shí)行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費(fèi)，不能破產(chǎn)，不能將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外任何組織或個(gè)人，因此它并非經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也有別于一般社會(huì)組織，它無(wú)固定場(chǎng)所，無(wú)固定工作人員，無(wú)常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，無(wú)法定代表人，而只是法治之下的自治社區(qū)，因此它也非實(shí)體組織。那么，既非經(jīng)濟(jì)組織也非實(shí)體組織的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就不宜成為土地所有權(quán)人，它在土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能。換言之，農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”并非實(shí)體上組織之義，乃地理上邊界之義。村民小組在產(chǎn)權(quán)上尤其是土地產(chǎn)權(quán)上也具有地理邊界區(qū)分功能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要通過(guò)村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議來(lái)實(shí)現(xiàn)村民依法自治；村民參與管理的村務(wù)除了經(jīng)濟(jì)還有社會(huì)、文化、生態(tài)、黨建等。因此，村民小組比集體經(jīng)濟(jì)組織更具豐富內(nèi)涵，前者可替代后者。

三、成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人需要遵守農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度

（一）成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人需要遵守土地用途管制

1．對(duì)土地實(shí)行用途管制既是國(guó)際通行也是歷代實(shí)行的做法。土地是稀缺資源，是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體。土地利用會(huì)產(chǎn)生非常強(qiáng)的外部性，既會(huì)影響每個(gè)人的切身利益，也會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；既關(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。因此，任一國(guó)家對(duì)土地利用，包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等都實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。即使是實(shí)行土地私有制的國(guó)家，也對(duì)土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本質(zhì)是公權(quán)對(duì)私權(quán)的約束，體現(xiàn)了一國(guó)政府對(duì)土地的最終所有權(quán)和處分權(quán)，以最大程度滿足社會(huì)公共利益。歷史地看，資本主義社會(huì)、封建社會(huì)、奴隸社會(huì)下的任一國(guó)家，都無(wú)不對(duì)其國(guó)土利用加以一些管制，盡管往往主要以交稅費(fèi)、交谷物等形式間接地實(shí)現(xiàn)土地用途管制，也盡管在相當(dāng)長(zhǎng)歷史里受限于土地管理手段落后而往往顯得力不從心。土地利用必須按全國(guó)總體規(guī)劃控制總量、分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用。尤其防止農(nóng)業(yè)用地被非法地非農(nóng)化、非糧化，防止總體地力不可持續(xù)，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地總量、種類、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等宏觀調(diào)控以按時(shí)保質(zhì)保量供給農(nóng)產(chǎn)品及一些工業(yè)原材料。如果要對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，就必須在全國(guó)土地利用總體規(guī)劃約束性指標(biāo)之下按相關(guān)程序依法審批。假如不根據(jù)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃使用或?qū)徟恋兀厝粫?huì)導(dǎo)致土地利用的無(wú)序、土地市場(chǎng)的混亂、土地結(jié)構(gòu)的改變，必然會(huì)影響國(guó)家宏觀調(diào)控、影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

2．我國(guó)更有必要加強(qiáng)土地用途管制。人多地少人均耕地更少的基本國(guó)情決定了我國(guó)必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，也決定了我國(guó)必須堅(jiān)守18億畝耕地紅線、把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強(qiáng)土地用途管制既是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措，也是堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境這一基本國(guó)策的必然要求；既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。我國(guó)是實(shí)行土地公有制的社會(huì)主義國(guó)家，更需要加強(qiáng)土地用途管制，以努力維護(hù)好廣大人民的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。我國(guó)的農(nóng)村土地集體所有制、有償使用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地、無(wú)償使用公益性建設(shè)用地等均是用途管制之下的重要土地制度。包括農(nóng)村集體土地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地，需要遵循體現(xiàn)國(guó)家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰(zhàn)略、土地宏觀調(diào)控、土地用途轉(zhuǎn)用管制、土地節(jié)約集約利用、土地生態(tài)保護(hù)等。而當(dāng)前，用地粗放較為突出，一些集體土地尤其是承包土地，時(shí)而在“政績(jī)”或者個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下，違背農(nóng)民意愿，違反土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，違反征地法規(guī)等，將之用于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、開(kāi)辦工廠甚至開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、建設(shè)工業(yè)園區(qū)、擴(kuò)張城鎮(zhèn)規(guī)模等。因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化土地用途管制，進(jìn)一步加強(qiáng)土地督察工作，尤其需要通過(guò)增大違規(guī)違法用地發(fā)現(xiàn)概率、提高懲罰額度、加大問(wèn)責(zé)力度乃至追究刑事責(zé)任來(lái)制止農(nóng)村土地被非法地非糧化非農(nóng)化。當(dāng)然，國(guó)家為了公共利益，可根據(jù)土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃依法征收集體土地。但其中的土地利用規(guī)劃應(yīng)符合全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，公共利益宜由中央政府嚴(yán)格界定；否則，地方政府往往為了局部利益或短期利益而寬松調(diào)整土地利用規(guī)劃、寬泛界定公共利益。另外，國(guó)家也根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，有計(jì)劃地開(kāi)展退耕還林還草還湖、復(fù)墾閑置建設(shè)用地等。

（二）成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人需要遵守農(nóng)村土地集體所有制

農(nóng)村土地集體所有制讓農(nóng)民成為了土地的“主人”，實(shí)現(xiàn)了他們數(shù)千年來(lái)夢(mèng)寐以求的耕者有其田、居者有其地的樸實(shí)愿望，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級(jí)的土壤，為促進(jìn)社會(huì)的公平正義、實(shí)現(xiàn)人類的自我解放奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在實(shí)行長(zhǎng)達(dá)兩千多年土地可買賣的皇帝專制社會(huì)之下，古代中國(guó)始終擺脫不了因土地兼并、喪失土地而導(dǎo)致農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史周期規(guī)律。土地的可買賣（即資本主導(dǎo)土地配置）也讓資本主義社會(huì)鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制既創(chuàng)新了社會(huì)主義土地公有制理論和實(shí)踐，也對(duì)世界土地所有制史作出了重要貢獻(xiàn)；既是促進(jìn)人類社會(huì)進(jìn)步的一項(xiàng)重要制度，也是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)之一。它也符合人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等國(guó)情農(nóng)情，遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，能夠容納家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，弘揚(yáng)了精耕細(xì)作、間作套種、綠色種植、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化，還能維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、符合人民整體利益長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、維護(hù)黨中央權(quán)威。它是一項(xiàng)已被歷史長(zhǎng)河與長(zhǎng)期實(shí)踐所證明、包容性強(qiáng)、能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、具有強(qiáng)大生命力而十分精致的社會(huì)機(jī)制。簡(jiǎn)而言之，資源稟賦、客觀規(guī)律、社會(huì)制度、傳統(tǒng)文化、歷史進(jìn)程等決定了農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)農(nóng)村基本制度。

（三）成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人需要遵守村民依法自治

集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)組織成員在遵守相關(guān)政策法規(guī)之下在村內(nèi)自治的社區(qū)：其前提是依法，包括遵守農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包經(jīng)營(yíng)制度、宅基地使用制度、集體收益分配制度、土地征收制度等政策法規(guī)，平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，充分尊重農(nóng)民意愿，不干涉經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)土地，不非法征占土地，不非法建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，不非法買賣農(nóng)村住宅等；其特性是自治，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要通過(guò)村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議依法平等行使村務(wù)決策、管理、監(jiān)督權(quán)利；其本質(zhì)是社區(qū)，它是具有一定地理邊界的社區(qū)，通過(guò)村民自治弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化。村民自治鼓勵(lì)村民積極參與村民小組會(huì)議，積極商議村內(nèi)公共事務(wù)，依法開(kāi)展村內(nèi)公共事務(wù)，充分發(fā)揮村民的主體作用。集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體資源資產(chǎn)或共同占有集體土地決定了他們能平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，而村民平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理要求他們共有集體資源資產(chǎn)或共同占有集體土地。如果集體資源資產(chǎn)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有而不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有或共同占有，或者如果全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員不共有或不共同占有而只是部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有或共同占有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與村內(nèi)公共事務(wù)管理的積極性就不高，村民自治就得不到更好的發(fā)展。然而，現(xiàn)行土地承包政策中“農(nóng)民”的長(zhǎng)久不變與現(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變、宅基地使用權(quán)往往被住宅所有權(quán)“綁架”這兩大矛盾，既未盡可能地體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有集體土地，也會(huì)在一定程度上影響村民依法自治的作用發(fā)揮。因此，既需要深化主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包土地的承包制度改革，也需要深化閑置宅基地有償退出制度改革，以努力做到集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法地?zé)o償?shù)毓餐褂没蚬餐加屑w經(jīng)濟(jì)組織土地，從而更好地推進(jìn)村民依法自治。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)應(yīng)從集體經(jīng)營(yíng)性資源資產(chǎn)中獨(dú)立出來(lái)

（一）農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)不應(yīng)市場(chǎng)化

土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定基準(zhǔn)等農(nóng)村土地主要配置制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地集體所有制中的主要土地配置制度在本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，宜由國(guó)家通過(guò)制定政策法規(guī)來(lái)統(tǒng)一規(guī)定；不屬于地方事權(quán)，不宜由地方政府來(lái)制定農(nóng)村土地的歸屬制度；也不屬于市場(chǎng)行為，不宜讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用，不能將土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)以及公益性建設(shè)用地市場(chǎng)化，更不能將土地所有權(quán)私有化。否則，農(nóng)村土地集體所有制不僅會(huì)變相成為土地私有制，滋生土地食利階級(jí)，動(dòng)搖社會(huì)主義制度根基，開(kāi)土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，資本主導(dǎo)土地，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵蝕，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)地可種、流離失所，影響社會(huì)穩(wěn)定乃至動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；而且沒(méi)有遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，將會(huì)危及糧食安全，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程；還不符合國(guó)情農(nóng)情，不利于村民自治，不利于弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化。盡管由集體經(jīng)濟(jì)組織決定土地承包方案、組織實(shí)施土地發(fā)包、報(bào)批宅基地等，但這些只是通過(guò)村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律政策規(guī)定而已，集體經(jīng)濟(jì)組織并不具有實(shí)質(zhì)意義上的土地配置權(quán)——即使是適當(dāng)調(diào)整土地承包關(guān)系也受到有關(guān)政策法規(guī)的嚴(yán)格限制。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員、集體經(jīng)濟(jì)組織、行政村、任一地方政府都不能成為制定或調(diào)整農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、宅基地取得權(quán)甚至宅基地使用權(quán)等歸屬制度的主體。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可有限市場(chǎng)化

相對(duì)土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于私法范疇，主要通過(guò)合同或市場(chǎng)交易而形成民事法律關(guān)系，其經(jīng)營(yíng)主體具有社會(huì)性和開(kāi)放性。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在本質(zhì)上屬于市場(chǎng)行為，應(yīng)依法放活。（1）對(duì)于“放活”：承包土地是否自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、如何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)形式如何選擇、流轉(zhuǎn)價(jià)格如何確定、流轉(zhuǎn)土地如何經(jīng)營(yíng)等，可自主決定或平等協(xié)商，不應(yīng)干涉其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)、土地收益權(quán)。通過(guò)自愿依法流轉(zhuǎn)，能進(jìn)一步優(yōu)化承包土地配置，提高承包土地利用效率，生產(chǎn)出數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量更優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品及一些工業(yè)原輔材料，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，乃至建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。尤其是當(dāng)前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，而現(xiàn)行土地承包政策是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，因此，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)既有必要也很重要。當(dāng)然，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還得受農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律支配。在自主經(jīng)營(yíng)或“放活”經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)中，需要遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。（2）對(duì)于“依法”：既然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由土地所有權(quán)、土地承包權(quán)派生而來(lái)，那么在土地經(jīng)營(yíng)中需要遵守土地用途管制、農(nóng)村土地集體所有制、村民依法自治、尊重農(nóng)民意愿、不得損害地力等“三農(nóng)”基本制度。

（三）宅基地使用權(quán)或住宅所有權(quán)市場(chǎng)化不宜提倡

由于住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，因此宅基地上的住宅尚可租賃、經(jīng)營(yíng)、繼承，但不可抵押、擔(dān)保、買賣。另外，當(dāng)前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不會(huì)消除，因此有大量的農(nóng)村住宅被閑置起來(lái)?？商剿鏖e置宅基地有償退出制度改革——這并非對(duì)宅基地本身進(jìn)行補(bǔ)償，而是一種變通的制度安排。有償退出閑置宅基地，其退地條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源等，可參照近年來(lái)重慶市的地票制度改革。進(jìn)而，違反土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房、違背農(nóng)村土地集體所有制買賣農(nóng)村住宅等行為就應(yīng)加以禁止。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)應(yīng)從集體經(jīng)營(yíng)性資源資產(chǎn)中獨(dú)立出來(lái)

既然嚴(yán)格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)，而且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)應(yīng)以農(nóng)業(yè)為本、以農(nóng)民為主體，那么農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人中的“集體經(jīng)濟(jì)”宜以合作經(jīng)濟(jì)為主，即現(xiàn)階段集體經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是合作經(jīng)濟(jì)。在此前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)應(yīng)從集體經(jīng)營(yíng)性資源資產(chǎn)中獨(dú)立出來(lái)，以讓其成為真正的市場(chǎng)主體。也即土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施或其用地等不能作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的財(cái)產(chǎn)?？梢约{入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)范圍的集體資源資產(chǎn)，除了集體經(jīng)濟(jì)組織成員自愿出資入股外，主要限于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地使用權(quán)、承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等。鑒于住宅所有權(quán)“綁架”了宅基地使用權(quán)，倘若用宅基地使用權(quán)作抵押、作擔(dān)保，一旦資不抵債，就容易與農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)相違背，所以不宜用之作抵押、作擔(dān)保。另外，在加強(qiáng)土地用途管制、嚴(yán)格遵守土地利用總體規(guī)劃的前提下，為了促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，宜對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（含依法用于租賃或經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村住宅）依法征收土地使用方面的稅收。

作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)

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