——“三權(quán)分置”政策背景下的新審視

摘要：農(nóng)地制度是整個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)性制度安排。新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)地制度幾經(jīng)變遷，不斷在“不適應(yīng)—調(diào)整—改革—適應(yīng)—不適應(yīng)”之間循環(huán)往復(fù)。在中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)戶發(fā)生的巨大變化面前，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革也日漸呈現(xiàn)不適應(yīng)性，突出表現(xiàn)為：穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)在實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶權(quán)益公平保護(hù)方面的制度效應(yīng)存在爭(zhēng)議；穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)對(duì)激發(fā)農(nóng)地長(zhǎng)期投資的制度效應(yīng)已不斷減弱；農(nóng)地“三權(quán)分置”改革在促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置方面尚需實(shí)質(zhì)性突破；農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的成效不盡理想。因此，進(jìn)一步深層次改革農(nóng)地制度仍十分迫切。在新一輪農(nóng)地制度改革中，改革的基礎(chǔ)依然是堅(jiān)持集體所有性質(zhì)，堅(jiān)持對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地權(quán)益的保護(hù)，改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于跳出過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)地帶動(dòng)農(nóng)戶增收的傳統(tǒng)思路，在充分尊重承包農(nóng)戶分化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多元的客觀事實(shí)基礎(chǔ)上重構(gòu)農(nóng)地制度功能，改革的核心目標(biāo)應(yīng)是矯正稀缺農(nóng)地資源的誤配格局，優(yōu)化配置效率，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；三權(quán)分置；制度改革；農(nóng)地經(jīng)營(yíng)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)

世界經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)國(guó)家的政治穩(wěn)定在很大程度上受農(nóng)村改革情況影響。（1）農(nóng)地制度（2）作為整個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)性制度安排，無(wú)疑是農(nóng)村改革中的關(guān)鍵內(nèi)容。追溯中國(guó)發(fā)展歷史，農(nóng)村改革也是以調(diào)整農(nóng)民和農(nóng)地的關(guān)系為發(fā)端的，并且，每一次農(nóng)地制度變遷都是對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，繼而又深刻影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。

考察中國(guó)現(xiàn)實(shí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的種種挑戰(zhàn)也可從農(nóng)地制度中探尋根源。雖然國(guó)家近年試圖將農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)踐上升為國(guó)家宏觀政策以破解農(nóng)業(yè)發(fā)展困境，然而農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的進(jìn)展仍較緩慢。因此，在“三權(quán)分置”政策背景下對(duì)中國(guó)農(nóng)地制度改革進(jìn)行再審視，關(guān)注改革的遺留問題及可能面臨的新的發(fā)展不適應(yīng)問題，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，學(xué)界、政界都已對(duì)農(nóng)地制度變遷及當(dāng)前的“三權(quán)分置”改革展開了較豐富探討，對(duì)本文具有重要借鑒價(jià)值。但遺憾的是，現(xiàn)有研究缺乏具有歷史貫通性的解釋框架。鑒于此，本文將農(nóng)地制度改革置于國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展變遷歷史當(dāng)中，立足于提供一個(gè)盡可能完整的制度變遷分析框架，在宏觀視野下剖析當(dāng)前農(nóng)地制度的形成路徑，再以農(nóng)地“三權(quán)分置”改革為背景，審視農(nóng)地制度的現(xiàn)實(shí)困境及未來(lái)改革方向。

一、農(nóng)地制度變遷：從新中國(guó)成立以來(lái)的基本勾勒

正確的選擇取決于對(duì)歷史和現(xiàn)實(shí)的正確認(rèn)識(shí)。（3）新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)地制度幾經(jīng)變遷，不斷在“不適應(yīng)—調(diào)整—改革—適應(yīng)—不適應(yīng)”之間循環(huán)往復(fù)。制度改革的初衷都在于引進(jìn)新的制度安排，以獲取原有制度安排下無(wú)法獲取的外部利潤(rùn)，達(dá)到新的制度平衡。（4）任何一次改革都是一場(chǎng)改革收益與成本之間的博弈，都是相關(guān)利益者之間的較量。在描述農(nóng)地制度變遷過程的同時(shí)，筆者也試圖找到影響變遷過程的潛在力量，并以此回推歷史發(fā)展之因果關(guān)系。

（一）從“農(nóng)戶私有、分散經(jīng)營(yíng)”開始，沿著集體化、合作化運(yùn)行軌跡，逐漸形成“人民公社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一分配”的農(nóng)地公有制度

解放戰(zhàn)爭(zhēng)獲取勝利的艱難曲折，讓中國(guó)共產(chǎn)黨深刻認(rèn)識(shí)到解決土地問題的重要性。于是，新中國(guó)成立之初，中央政府便頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》。這一時(shí)期的農(nóng)地制度改革帶有強(qiáng)烈的政治目的，意在實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，變“地主私有、農(nóng)戶租佃經(jīng)營(yíng)”為“農(nóng)戶私有、分散經(jīng)營(yíng)”。（5）該制度付諸實(shí)踐之初，極大激發(fā)了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速恢復(fù)。

然而，在既定生產(chǎn)力水平下，該農(nóng)地改革的積極效應(yīng)不久便趨于殆盡，其制度弊端開始突顯。一是小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的零散化、脆弱性問題日益明顯，及由此帶來(lái)的生產(chǎn)工具不足、農(nóng)田水利建設(shè)無(wú)法推進(jìn)等問題頻現(xiàn)。二是農(nóng)村中的兩極分化現(xiàn)象日漸突出，新富農(nóng)不斷涌現(xiàn)。因而，中央于1952年通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助的決議》，提倡發(fā)展農(nóng)民互助合作。此后，由于國(guó)家工業(yè)化的加速，要求農(nóng)業(yè)以更快速度發(fā)展，中央又頒布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》（1953），強(qiáng)調(diào)加快合作化速度。但總體來(lái)看，這一時(shí)期的改革并未從本質(zhì)上改變農(nóng)民私有的農(nóng)地制度安排。

直到黨內(nèi)集體化主張者的政治獲勝，合作化改革才付諸實(shí)踐，全國(guó)也迅速進(jìn)入高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展階段，農(nóng)地被無(wú)償轉(zhuǎn)為合作社公有，并實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一分配。隨著“大躍進(jìn)”的推進(jìn)，各地農(nóng)村也相繼掀起“并大社”高潮。1958年的中央政治局?jǐn)U大會(huì)議進(jìn)一步通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，人民公社化運(yùn)動(dòng)將集體化發(fā)展推向極端，徹底否定了農(nóng)地家庭經(jīng)營(yíng)。

（二）從“人民公社公有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”開始，沿著分散化運(yùn)行軌跡，逐漸形成農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地集體所有制度

互助合作的改革進(jìn)程在初始階段是較成功的，但由于后期的人民公社化運(yùn)動(dòng)實(shí)行高度統(tǒng)一的集體經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，更引發(fā)了嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)危機(jī)。面臨這些現(xiàn)實(shí)困境，中央、地方、農(nóng)戶尋求改革的動(dòng)力都非常大。

1962年，中央決定從組織形式上縮小人民公社，實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)地集體所有制。該制度安排雖然在一定程度上重新調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，但本質(zhì)而言，并未改變“一大二公”的弊端?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)戶搭便車現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。生產(chǎn)積極性較高的農(nóng)戶的改革動(dòng)機(jī)日漸高漲，以安徽、四川、廣東等省不斷涌現(xiàn)的包工到組和包產(chǎn)到組最為突出。但由于爭(zhēng)議較大，相關(guān)探索進(jìn)展較慢。直到1978年，中共十一屆三中全會(huì)對(duì)“包工到組”的生產(chǎn)責(zé)任制予以充分肯定，改革僵局才逐漸被打破。不過，包產(chǎn)到組或包工到組的改革也未能實(shí)質(zhì)性改變“三級(jí)所有”的人民公社體制。

1980年5月，鄧小平對(duì)安徽省包產(chǎn)到戶所引起的積極變化予以高度贊揚(yáng)后，包產(chǎn)到戶改革迅速遍及全國(guó)。隨后，1982年《中華人民共和國(guó)憲法》中明確提出“實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。至此，全新的農(nóng)地制度基本形成，并進(jìn)入不斷規(guī)范的發(fā)展階段。慢鏡頭觀察，這一時(shí)期的制度變遷依然是漸進(jìn)展開。只不過，由于人民公社體制挫傷勞動(dòng)積極性的弊端過于嚴(yán)重，而家庭承包經(jīng)營(yíng)提高生產(chǎn)積極性的效果的確明顯，才使農(nóng)地制度在較短時(shí)間內(nèi)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。（6）

在這一輪農(nóng)地制度變遷中，雖然人民公社體制被廢除，但并未改變農(nóng)地集體所有的性質(zhì)。改革的核心是分離農(nóng)地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由農(nóng)戶取代生產(chǎn)隊(duì)的經(jīng)營(yíng)主體地位，調(diào)整農(nóng)地權(quán)屬及其利益在國(guó)家、集體、農(nóng)戶之間的分配。

（三）從“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)”開始，沿著適度規(guī)模運(yùn)行軌跡，逐漸形成集體土地所有權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的確表現(xiàn)出了旺盛生命力。不過，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和全球化程度不斷提高，小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)的弊端日漸突出，使得中國(guó)農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中都面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。（7）于是，人們便從上一輪改革成果的喜悅中冷靜下來(lái)，新一輪農(nóng)地制度改革也由此展開。

1.關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)：從禁止到允許，再到鼓勵(lì)，進(jìn)而規(guī)范

1984年的中央一號(hào)文件提出“社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以經(jīng)集體同意后進(jìn)行轉(zhuǎn)包”，成為率先打破農(nóng)地流轉(zhuǎn)禁區(qū)的政策文件。隨后，在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中，又明確提出“經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”，不過，此時(shí)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不涉及“出租”。1998年修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》不僅從法律層面肯定了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償流轉(zhuǎn)的合法性規(guī)定，還使更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)農(nóng)地成為可能。2003年的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》正式規(guī)定“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。

之后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度不斷加快。不過，由于工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地的過程可能引發(fā)糧食安全問題和擠壓農(nóng)戶利益，（8）中央政策在鼓勵(lì)發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，也對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地的情況予以高度警惕。如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（2013）就明確要求探索建立嚴(yán)格的工商資本準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。之后，還專門出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》（2015）。隨著政策態(tài)度從允許到鼓勵(lì)再到規(guī)范的逐步轉(zhuǎn)變，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也不斷完善。

2.政策表述從“農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，“三權(quán)分置”實(shí)踐上升為中央政策

其實(shí)，農(nóng)戶承包權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)早已伴隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象在實(shí)踐中發(fā)生分置。（9）“三權(quán)分置”的權(quán)利體系也早已在實(shí)際構(gòu)建之中。不過，中央政策層面的有關(guān)表述直到2013年才逐漸形成。2013年7月22日，習(xí)近平總書記在湖北省武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所考察時(shí)指出：“要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系”，（10）成為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人首次關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”的思想表述。同年的中央農(nóng)村工作會(huì)議總結(jié)認(rèn)為，“實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，是中國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新”。此后，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》更是明確將“農(nóng)地‘三權(quán)分置’確立為深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向”。

然而，關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)”的權(quán)能邊界，中央并未給出明確的政策釋義。借鑒“不宜將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念表述簡(jiǎn)稱為農(nóng)戶承包權(quán)”（11）的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，農(nóng)地“三權(quán)”并不是原來(lái)“兩權(quán)”基礎(chǔ)上的簡(jiǎn)單分置，“三權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括集體土地所有權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)完整的、獨(dú)立的權(quán)利，其分置為農(nóng)戶承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非必然。只有當(dāng)承包農(nóng)戶將自己的承包地再流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)主體時(shí)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)才會(huì)從農(nóng)戶的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分置出來(lái)。更值得強(qiáng)調(diào)的是，即使權(quán)利發(fā)生分置，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依然存在，只是分置出的兩種權(quán)利分屬不同主體。同時(shí)，分置出的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)也具有獨(dú)立性和排他性。（12）

那么，為什么要將事實(shí)上早已存在的“三權(quán)分置”，上升為國(guó)家層面的宏觀政策規(guī)定，并以此導(dǎo)向中國(guó)農(nóng)地制度改革？從政界和學(xué)界多方面的解讀來(lái)看，農(nóng)地“三權(quán)分置”至少具有以下制度效應(yīng)。

其一，試圖解決農(nóng)地制度穩(wěn)定性不強(qiáng)的困境。一是盡管大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都以不同方式參與了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但仍明顯存在監(jiān)管缺位現(xiàn)象，集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)地所有權(quán)主體虛置現(xiàn)象仍較普遍。二是由于地方政府對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模偏向明顯，實(shí)踐中不乏代民做主、過度行政干預(yù)的情況，從而使農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到侵害。三是由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，流轉(zhuǎn)協(xié)議缺乏法律約束力，承包農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體雙方都不認(rèn)真履行流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象廣泛存在。四是由于經(jīng)營(yíng)權(quán)的不穩(wěn)定特征，導(dǎo)致農(nóng)地轉(zhuǎn)入方普遍面臨融資貸款較困難等發(fā)展制約。

其二，試圖解決不徹底城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)與放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的雙重政策目標(biāo)。雖然農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的依賴性普遍大幅下降，但也必須認(rèn)識(shí)到，仍有多數(shù)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶很難實(shí)現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)移。因此，對(duì)他們而言，離地不失地、不失利的制度安排仍然必要?！叭龣?quán)分置”的政策規(guī)定一方面試圖通過穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)有效保障進(jìn)城農(nóng)戶的農(nóng)地權(quán)益，另一方面，也試圖通過強(qiáng)化放活經(jīng)營(yíng)權(quán)提高稀缺農(nóng)地資源的利用效率。（13）

（四）新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)地制度變遷評(píng)述

縱觀新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)地制度變遷歷史，每一階段的農(nóng)地制度及其變遷都不是獨(dú)立過程的簡(jiǎn)單拼接，從何而來(lái)、經(jīng)何而至不僅決定了發(fā)展現(xiàn)狀，還進(jìn)一步影響著改革的未來(lái)方向。更關(guān)鍵的是，雖然每一階段的農(nóng)地制度在演進(jìn)形態(tài)上各不相同，但是，大多數(shù)變革在改革初期都實(shí)現(xiàn)了預(yù)期效應(yīng)，只不過，由于內(nèi)、外部環(huán)境不斷變化及引發(fā)的新不確定性，又共同催生了一系列不可預(yù)期的改革效應(yīng)，而這些不可預(yù)期的改革效應(yīng)進(jìn)一步成為新一輪農(nóng)地制度改革的推力，并如此往復(fù)、循環(huán)變遷。

總體而言，新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)地制度變遷既不能簡(jiǎn)單總結(jié)為“自下而上”的誘致性制度變遷，也不能單一歸納為“自上而下”的行政推動(dòng)。農(nóng)地制度改革的基本取向是不變動(dòng)集體所有的制度底線，改革的方向是明晰產(chǎn)權(quán)、放活市場(chǎng)、管好用途，改革的路徑在于權(quán)利及權(quán)利主體的重構(gòu)。具體地，農(nóng)地所有權(quán)從地主私有演變?yōu)檗r(nóng)戶私有，后又發(fā)展為集體公有；經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)變革為集體經(jīng)營(yíng)，又漸進(jìn)性演變?yōu)檗r(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，再到現(xiàn)在的多元主體共同經(jīng)營(yíng)。

二、現(xiàn)實(shí)困境：農(nóng)地“三權(quán)分置”政策背景下的新審視

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，經(jīng)過多年實(shí)踐形成、上升為中央政策的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，在破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的農(nóng)地制度不適應(yīng)問題等方面，的確已發(fā)揮了較好效應(yīng)。但由于中央文件只是對(duì)現(xiàn)實(shí)的追認(rèn)與規(guī)范，如果將視野置于新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化縱深推進(jìn)的背景下，不難發(fā)現(xiàn)：一方面，原有農(nóng)地制度的一些不適應(yīng)問題并未在“三權(quán)分置”改革中得到完全破解；另一方面，一些新的發(fā)展不確定的出現(xiàn)也使得“三權(quán)分置”的改革成效受到了一定質(zhì)疑。

（一）穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)在實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶權(quán)益公平保護(hù)方面的制度效應(yīng)存在爭(zhēng)議

在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障水平偏低的情況下，承包權(quán)仍是農(nóng)戶最基本的生活保障。（14）因此，強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”是十分必要的，對(duì)維護(hù)社會(huì)安定具有重大現(xiàn)實(shí)意義，有效避免了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“失地農(nóng)民”問題。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革也要求最大限度地保護(hù)和穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)。

但是，筆者通過多次的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”在實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)戶權(quán)益公平保護(hù)方面的制度效應(yīng)存在一定爭(zhēng)議，甚至造成了一定程度的效率損失。首先，過于強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”可能會(huì)導(dǎo)致新型“不在地主”（15）的產(chǎn)生。因?yàn)椴糠洲r(nóng)戶早已外出務(wù)工，甚至在城鎮(zhèn)定居，他們?cè)谙碛贸鞘匈Y源和基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，依然占有農(nóng)地，享用農(nóng)地租金及其潛在增值收益。而且，往往是較強(qiáng)勢(shì)的那部分農(nóng)戶才得以進(jìn)入城鎮(zhèn)工作、定居。因此，某種程度而言，“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的政策效應(yīng)變成了這部分農(nóng)戶的保護(hù)傘。如果繼續(xù)讓農(nóng)業(yè)剩余以地租形式從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，很可能會(huì)進(jìn)一步加劇農(nóng)戶之間、城鄉(xiāng)之間的貧富分化。特別是在城郊發(fā)達(dá)地區(qū)，甚至可能催生一些坐享農(nóng)地增值的食利集團(tuán)。

其次，在過于強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的背景下，那些長(zhǎng)期在外打工、并在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)戶依然享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，這給農(nóng)村基層民主治理帶來(lái)了一定程度的效率損失。因?yàn)檗D(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后，這部分農(nóng)戶與農(nóng)村事務(wù)的聯(lián)系其實(shí)較少，或者說(shuō)他們也不愿花精力去關(guān)心，所以，如果繼續(xù)保留這部分農(nóng)戶的農(nóng)村集體成員權(quán)和收益分配權(quán)，很可能會(huì)加重基層治理工作的負(fù)擔(dān)，甚至引發(fā)留守農(nóng)戶的不滿。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著更多農(nóng)戶不斷在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、定居，這些問題的矛盾性將更加突顯。

當(dāng)然，承包權(quán)是農(nóng)戶的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其物權(quán)屬性早已在《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律中確立。筆者只是強(qiáng)調(diào)政策設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)更加注重農(nóng)戶分化的現(xiàn)實(shí)特征，不能一味盲目保護(hù)。

（二）穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)對(duì)激發(fā)農(nóng)地長(zhǎng)期投資的制度效應(yīng)已不斷減弱

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，地權(quán)的不穩(wěn)定意味著長(zhǎng)期投資的預(yù)期回報(bào)可能無(wú)法獲得，故而會(huì)削弱農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期投資意愿，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)出率也有一定負(fù)面影響。（16）因此，為激發(fā)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的投資，中央關(guān)于農(nóng)地調(diào)整的政策由剛開始的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸鋈瞬辉龅亍p人不減地”。從2008年中共十七屆三中全會(huì)起，還基本確立“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的制度改革方向。在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策背景下，中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”在較長(zhǎng)一段時(shí)間還是取得了較好政策績(jī)效，如顯著提高農(nóng)戶有機(jī)肥施用率和施用量等。（17）

然而，隨著社會(huì)分工體系不斷開放，傳統(tǒng)承包農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的依賴性逐漸呈現(xiàn)差異特征。其一，大多承包農(nóng)戶的工資性收入占比大幅超過家庭經(jīng)營(yíng)性收入，他們持地的目的更多是因?yàn)槌擎?zhèn)就業(yè)不穩(wěn)定情形下農(nóng)地所具有的社會(huì)保障功能。因此，他們將大部分勞動(dòng)力和時(shí)間都配置在外出務(wù)工上，農(nóng)地低效利用、甚至撂荒現(xiàn)象十分普遍。顯然，對(duì)這部分已經(jīng)不以農(nóng)地為生的農(nóng)戶而言，穩(wěn)定的地權(quán)并不能有效增加他們對(duì)農(nóng)地的投資。其二，還有部分承包農(nóng)戶由于早已轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)定居，他們與農(nóng)地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已然沒有太多聯(lián)系，因此，他們更為看重農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)性功能，投機(jī)性行為動(dòng)機(jī)不斷增強(qiáng)。對(duì)他們而言，“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)對(duì)農(nóng)地投資具有積極影響”的邏輯判斷更難成立。

其實(shí)，關(guān)于“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)激發(fā)農(nóng)地長(zhǎng)期投資”的爭(zhēng)議在“三權(quán)分置”政策確立之前就已存在，并被學(xué)者們廣泛研究。特別是在當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體日益多元的現(xiàn)實(shí)背景下，該問題的矛盾性更加突出。從實(shí)踐觀察來(lái)看，除傳統(tǒng)承包農(nóng)戶外，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體如種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、土地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社、公司農(nóng)場(chǎng)等不斷涌現(xiàn)，且大多都只獲得了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并無(wú)農(nóng)地承包權(quán)。對(duì)這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，“穩(wěn)定承包權(quán)”與“農(nóng)地長(zhǎng)期投資激勵(lì)”之間的正向影響關(guān)系也很難成立。

當(dāng)然，這些并不意味著完全否定“地權(quán)穩(wěn)定性會(huì)增強(qiáng)農(nóng)地長(zhǎng)期投資意愿”的結(jié)論。政策效應(yīng)減弱甚至消失的根源在于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體的變化。對(duì)于那些已經(jīng)不以農(nóng)為業(yè)、不以地為生的農(nóng)戶，即使加強(qiáng)穩(wěn)定地權(quán)的力度，也不能改變他們寧愿低效利用而非加大對(duì)農(nóng)地投資的行為選擇。因此，“穩(wěn)定地權(quán)”更關(guān)鍵在于如何穩(wěn)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體（包括農(nóng)戶）的經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期投資意愿，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地高效利用。

（三）農(nóng)地“三權(quán)分置”改革在促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置方面尚需實(shí)質(zhì)性突破

對(duì)于農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，中央的政策主張更多著眼于“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并借此推動(dòng)農(nóng)地資源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。（18）但遺憾的是，實(shí)踐表明，單一的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革在促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面未能有較大突破。

一是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革未能破解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)需求與供給在空間上不匹配的難題。從需求者——農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)入方來(lái)看，他們?cè)敢饬鬓D(zhuǎn)的農(nóng)地往往地理區(qū)位、農(nóng)地質(zhì)量、水利灌溉、生產(chǎn)道路等基礎(chǔ)設(shè)施條件較好。但是，從供給者——農(nóng)戶來(lái)看，越是地理區(qū)位較好、農(nóng)地質(zhì)量較高的地區(qū)，農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)租金的期望越高。而且，由于這些地區(qū)的農(nóng)戶外出務(wù)工的機(jī)會(huì)更多，（19）市場(chǎng)意識(shí)更強(qiáng)，甚至出現(xiàn)一些寧愿撂荒而觀望農(nóng)地升值的投機(jī)行為。（20）雙方之間的這種利益博弈無(wú)疑會(huì)增加交易成本，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)率，甚至還可能將部分資金實(shí)力較弱的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體擠出流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。但在部分遠(yuǎn)郊地區(qū)，由于農(nóng)地增值空間不大，相比低效種植、撂荒，外出務(wù)工的農(nóng)戶更愿意將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。然而，受地理區(qū)位、農(nóng)地質(zhì)量等因素制約，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體又往往不愿意進(jìn)入這些地區(qū)。

二是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的分散、零碎特征進(jìn)一步抑制了流轉(zhuǎn)行為。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，并非所有農(nóng)戶都有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意愿。特別是得益于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變得更趨簡(jiǎn)單，甚至僅靠留守在家的老人或婦女也能較輕松經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步降低了兼業(yè)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可能性。因此，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)比農(nóng)地本身更加分散、零碎的特征。顯然，這與新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)規(guī)模、質(zhì)量、連片等的高要求不相匹配。所以，在“三權(quán)分置”改革背景下，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展仍然不盡理想。

（四）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的成效不盡理想

不少學(xué)者都賦予了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以重大使命，認(rèn)為通過流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)可優(yōu)化配置農(nóng)地資源和勞動(dòng)力資源，（21）有效克服農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)引發(fā)的生產(chǎn)低效率問題，（22）實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，（23）是解決“三農(nóng)”問題、推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的核心措施。（24）中央政府在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》中也高度強(qiáng)調(diào)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義。從宏觀數(shù)據(jù)來(lái)看，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在一定程度上的確推動(dòng)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。截止2016年6月底，全國(guó)家庭承包農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積已超過家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)地總面積的三分之一，約達(dá)4.6億畝。

但是，仔細(xì)觀察實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，依托農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式已然表現(xiàn)出系列不適應(yīng)性。

第一，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)付出了高昂代價(jià)。

特別是在城郊地區(qū)，由于地理位置優(yōu)越及農(nóng)戶投機(jī)性行為的增強(qiáng)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的租金不斷高漲，甚至超出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的正常盈利范圍。這不僅對(duì)通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也進(jìn)一步誘致了經(jīng)營(yíng)主體的非糧化和非農(nóng)化經(jīng)營(yíng)行為。若不能消除這些農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的不良情形，中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展難以在本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)顯著變化。（25）

第二，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)往往具有較明顯的短期傾向。

由于轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營(yíng)權(quán)期限一般較短，且較不穩(wěn)定，因此，新型經(jīng)營(yíng)主體的長(zhǎng)期投資預(yù)期受到較大抑制。故而，農(nóng)業(yè)發(fā)展容易陷入表面規(guī)?；瑢?shí)際卻缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、短期經(jīng)營(yíng)傾向較明顯的假繁榮困境。（26）

總體來(lái)看，部分已有研究夸大了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極影響，并未看到它可能使農(nóng)業(yè)陷入“規(guī)模化但短期化、高成本”的發(fā)展困境。顯然，這種不良農(nóng)業(yè)發(fā)展模式并不利于中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三、尚未終結(jié)：進(jìn)一步深化農(nóng)地制度改革的思考與建議

歷史發(fā)展是一個(gè)無(wú)限連貫的過程，一個(gè)過程的結(jié)束意味著另一個(gè)過程的開始，且前一過程的結(jié)局往往決定下一過程的開端及其路徑特征。（27）在中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)戶發(fā)生的巨大變化面前，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革日漸呈現(xiàn)不適應(yīng)性甚至滯后的尷尬。更值得注意的是，這些不適應(yīng)性不僅紛繁復(fù)雜，還與農(nóng)戶分化、社會(huì)保障、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利及戶籍制度等多方面問題相互交織，共同構(gòu)成了中國(guó)轉(zhuǎn)型的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，進(jìn)一步深層次改革農(nóng)地制度十分必要和迫切。

然而，由于立場(chǎng)、價(jià)值觀及對(duì)農(nóng)地制度歷史、現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)知的不同，關(guān)于農(nóng)地制度未來(lái)改革方向的觀點(diǎn)爭(zhēng)議一直較大。筆者認(rèn)為，農(nóng)地制度改革的推進(jìn)不可避免會(huì)涉及既得利益主體，而要實(shí)現(xiàn)不使任何群體利益受損的帕累托改進(jìn)已然非常困難，但不能因此裹足不前。改革的關(guān)鍵在于必須理性認(rèn)識(shí)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的階段性，明確重點(diǎn)，依法有序推進(jìn)。在新一輪農(nóng)地制度改革中，改革的基礎(chǔ)依然是堅(jiān)持集體所有性質(zhì)，堅(jiān)持對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地權(quán)益的保護(hù)；改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于跳出過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)地帶動(dòng)農(nóng)戶增收的傳統(tǒng)思路，在充分尊重承包農(nóng)戶分化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多元的客觀事實(shí)基礎(chǔ)上重構(gòu)農(nóng)地制度功能；改革的核心目標(biāo)應(yīng)是矯正稀缺農(nóng)地資源的誤配格局，優(yōu)化配置效率，改變農(nóng)業(yè)超小規(guī)模經(jīng)營(yíng)格局，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（一）逐步弱化農(nóng)地的生存保障功能，避免農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入兼業(yè)化、老齡化的“日韓陷阱”

不可否認(rèn)，即使在如今的社會(huì)條件下，對(duì)大部分農(nóng)戶而言，農(nóng)地的生存保障功能仍不容忽視。發(fā)揮農(nóng)地的社會(huì)保障功能和抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)功能，對(duì)于中國(guó)穩(wěn)定和發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。（28）

但是，“農(nóng)地具有生存保障功能”并不意味著應(yīng)當(dāng)將“農(nóng)地制度作為生存保障制度”來(lái)設(shè)計(jì)。必須清晰認(rèn)識(shí)到，把農(nóng)地社會(huì)保障功能與生產(chǎn)功能長(zhǎng)期攪合在一起，既影響效率，又扭曲平等關(guān)系，弊端甚大。實(shí)踐中，附著于農(nóng)地上的生存保障功能，已然導(dǎo)致大量小規(guī)模、兼業(yè)農(nóng)戶滯留農(nóng)業(yè)，在一定程度上固化了農(nóng)地資源低效配置的錯(cuò)誤格局，并造成了農(nóng)業(yè)萎縮。更關(guān)鍵的是，對(duì)大多轉(zhuǎn)移農(nóng)戶家庭而言，農(nóng)地已不再是其“命根子”。

因此，未來(lái)必須加快完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的居民社會(huì)保障制度，構(gòu)建更穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移制度、就業(yè)創(chuàng)業(yè)制度及失業(yè)保障制度，從而逐步弱化農(nóng)地的生存保障功能，推動(dòng)農(nóng)地和勞動(dòng)力資源的同步優(yōu)化配置，提高農(nóng)地利用效率。不過，也應(yīng)注意，筆者強(qiáng)調(diào)的是逐步弱化農(nóng)地的社會(huì)保障功能，而非徹底消除，其弱化程度應(yīng)當(dāng)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系建設(shè)水平同步協(xié)調(diào)。

（二）合理保護(hù)農(nóng)戶的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，以市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)離農(nóng)、離土農(nóng)戶自愿有償退出農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

合理保護(hù)農(nóng)戶的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益是必須的，但是，不能一味盲目保護(hù)。必須注意到，實(shí)踐中部分離農(nóng)、離土農(nóng)戶的承包地一直處于低效利用、甚至撂荒的狀態(tài)。特別是投機(jī)性行為的日漸高漲還導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格不同程度虛高，甚至偏離了產(chǎn)生“農(nóng)業(yè)利潤(rùn)”的生產(chǎn)資料功能。

因此，必須正確看待農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)功能。首先，在觀念上，必須意識(shí)到：保護(hù)農(nóng)戶的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益并不等于應(yīng)當(dāng)把農(nóng)戶的收入增長(zhǎng)希望寄托于農(nóng)地租金上漲。（29）相反，必須打擊所謂“不在地主”的不合理投機(jī)行為，避免“不用勞動(dòng)而坐享增值”的食利集團(tuán)的出現(xiàn)。

其次，應(yīng)逐步構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制以引導(dǎo)離農(nóng)、離土農(nóng)戶以及喪失勞動(dòng)能力的老年農(nóng)戶自愿、主動(dòng)有償退出農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從而，在農(nóng)地資源合理資本化的進(jìn)程中，打破農(nóng)地低效利用與投機(jī)行為并存的發(fā)展矛盾，使農(nóng)地不斷回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的本質(zhì)屬性。而對(duì)于退出農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，則應(yīng)通過建立健全社會(huì)保障制度、就業(yè)創(chuàng)業(yè)制度等其他方式予以保護(hù)。

（三）逐步調(diào)整農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策導(dǎo)向，進(jìn)一步建立和完善更有效率的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系

未來(lái)農(nóng)地制度改革應(yīng)以優(yōu)化對(duì)稀缺農(nóng)地資源的配置為主要政策目標(biāo)。因此，必須逐步調(diào)整農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策導(dǎo)向。

第一，絕不能讓農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化道路陷入高補(bǔ)貼的無(wú)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的困境之中。必須認(rèn)識(shí)到，靠超常補(bǔ)貼支撐的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)不僅容易誘發(fā)套取補(bǔ)貼的空殼經(jīng)營(yíng)行為，也容易扼殺經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)動(dòng)力，甚至還可能因?yàn)檎母哐a(bǔ)貼行為擾亂市場(chǎng)秩序引發(fā)盲目擴(kuò)大規(guī)模等不切實(shí)際的經(jīng)營(yíng)行為，終將難以為繼。

第二，結(jié)合承包農(nóng)戶分化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體分化的現(xiàn)實(shí)情況，調(diào)整農(nóng)地轉(zhuǎn)移性收入的瞄準(zhǔn)機(jī)制。既然部分承包農(nóng)戶已不再以農(nóng)為業(yè)、以地為生，那么，當(dāng)前按農(nóng)地承包權(quán)進(jìn)行補(bǔ)貼的政策導(dǎo)向，不僅無(wú)法提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，反而可能固化低效的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，阻礙農(nóng)地資源重新配置。因此，必須逐步將政策重點(diǎn)傾向于對(duì)真正種地、以農(nóng)為生的經(jīng)營(yíng)主體的扶持，特別是對(duì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展條件的外部改善，包括生產(chǎn)條件的改善、生產(chǎn)服務(wù)體系發(fā)展的支持以及金融保險(xiǎn)服務(wù)發(fā)展的支持，從而保護(hù)和鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

第三，進(jìn)一步建立和完善更有效率的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。雖然小規(guī)模農(nóng)戶仍將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)大量存在，但是，也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，分散小農(nóng)很難帶動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)真正轉(zhuǎn)型。因此，必須通過更完善的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，引導(dǎo)更加多元的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體（包括龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等）在農(nóng)地資源配置中發(fā)揮更重要的主體作用，從而推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。

（四）探索“承包農(nóng)戶+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”的利益共同體機(jī)制，增強(qiáng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期性和可持續(xù)性

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的核心是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性及其穩(wěn)定性問題。（30）因此，新一輪農(nóng)地制度改革，既要顧及已經(jīng)分得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的幾億小農(nóng)，更要調(diào)動(dòng)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的積極性。

盡管農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租的傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)模式在實(shí)踐中發(fā)揮了一定的積極效應(yīng)，但是，必須對(duì)“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的短期化、高成本發(fā)展困境”予以高度警惕。特別是在糧食作物等比較利益更低的作物領(lǐng)域，必須積極探索更為穩(wěn)定、交易成本更低的經(jīng)營(yíng)權(quán)放活模式。

筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于構(gòu)建“承包農(nóng)戶+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”的利益共同體機(jī)制。田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是一種較好的利益共同體模式。入股模式通過在承包農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間搭建橋梁，共擔(dān)改革成本，一方面，有利于合理規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格，規(guī)避出租等傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)模式中交易費(fèi)用較高以及合同期間隨意漲價(jià)等問題；另一方面，有利于保證新型經(jīng)營(yíng)主體獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的地權(quán)，從而激勵(lì)其對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期投資，推動(dòng)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型。更重要的是，通過共享預(yù)期改革紅利，還可幫助承包農(nóng)戶深入?yún)⑴c分享農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

作者簡(jiǎn)介：董歡，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期

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