——基于T縣兩村的實證研究

摘要：精準扶貧要求精準幫扶, 駐村幫扶有利于貧困村的脫貧致富?！敖Y(jié)構(gòu)-行動”理論框架下的駐村干部和村干部作為貧困村不同治理主體, 其利益訴求并不一致, 各自遵循不同的行動邏輯。駐村干部“目標差異”的行動邏輯和村干部“工具理性”的行動邏輯, 建構(gòu)起兩種不同理想類型的貧困村治理主體結(jié)構(gòu), 分別是合作型治理主體結(jié)構(gòu)和沖突型治理主體結(jié)構(gòu)。合作型治理主體結(jié)構(gòu)使得駐村干部和村干部有效發(fā)揮扶貧作用, 沖突型治理主體結(jié)構(gòu)則不利于貧困村的脫貧攻堅。貧困村治理主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化, 需要發(fā)揮村干部的主體性作用, 完善駐村干部考核機制, 平衡扶貧資源稟賦差異性, 發(fā)揮駐村幫扶對于精準扶貧的最大功效。

一、問題的提出

我國扶貧開發(fā)已進入脫貧攻堅的關鍵時期, 駐村幫扶作為精準扶貧的重要內(nèi)容之一, 是短時間內(nèi)實現(xiàn)貧困村有效脫貧的重要方式。駐村幫扶制度是由包村幫扶單位派駐村干部進駐貧困村, 廣泛調(diào)動各方面力量參與精準扶貧, 幫助貧困村和貧困戶改善生產(chǎn)生活條件, 提高自我發(fā)展能力, 加快脫貧致富步伐, 確保2020年同步實現(xiàn)全面小康。目前學界關于駐村幫扶的研究, 主要集中在以下三個方面:一是關于駐村干部的群體研究。駐村干部由幫扶單位選派至貧困村, 其崗位勝任力[1]與駐村意愿[2]直接影響貧困村脫貧成效。二是關于駐村幫扶制度的研究。駐村幫扶制度是國家在精準幫扶層面的制度設計, 它分成間接貧困干預和直接貧困干預兩個不同的減貧邏輯[3], 且駐村幫扶制度使貧困村呈現(xiàn)政治動員、跨部門互動和人格化交往等非科層化運作的特征[4]。三是關于駐村幫扶的問題和成效研究。駐村幫扶要求駐村干部更好地融入當?shù)厣鐣? 但現(xiàn)實問題是大多數(shù)工作隊還是游離于鄉(xiāng)村社會之外[5], 同時駐村幫扶的效果受上級政府目標設置的權(quán)責不匹配、原單位資源有限、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“共謀”等因素影響[6]。

我國傳統(tǒng)村莊治理模式是地方性規(guī)范的簡約治理, 但隨著后稅費時代到來, 簡約治理的內(nèi)生秩序受到挑戰(zhàn), 村莊治理陷入某種失序狀態(tài), 出現(xiàn)“混混”治村、“富人”治村, 背離村民自治制度運行初衷。通過梳理既有研究文獻和實地調(diào)研, 發(fā)現(xiàn)駐村幫扶制度在精準扶貧背景下發(fā)揮了脫貧攻堅的外部作用, 給貧困村帶來資金、技術(shù)、項目、智力等外部發(fā)展動力, 但國家行政力量嵌入貧困村卻給貧困村治理主體結(jié)構(gòu)帶來沖擊。現(xiàn)有文獻關于駐村幫扶制度下貧困村治理的研究, 有學者從格蘭諾維特的“嵌入性”出發(fā), 提出駐村干部的“嵌入治理”[7];還有學者從費孝通的“雙軌政治”汲取經(jīng)驗, 研究駐村干部與村“兩委”的“雙軌治理”等模式[8]。但是關于駐村干部和村干部行動的背后邏輯分析, 以及由此產(chǎn)生的村莊治理主體結(jié)構(gòu)研究, 并沒有得到學界足夠的重視。駐村干部作為國家外源性力量, 其實質(zhì)是村莊治理主體結(jié)構(gòu)中的外部制度性治理主體, 而村干部則是村莊內(nèi)部原生性治理主體。本文運用“結(jié)構(gòu)行動”理論分析框架, 分析兩個治理主體行動邏輯, 以及不同行動邏輯所構(gòu)建出的合作型治理主體結(jié)構(gòu)和沖突型治理主體結(jié)構(gòu)。

本文以T縣的兩個貧困村為例, 闡述不同行動邏輯下的貧困村治理主體結(jié)構(gòu)。T縣位于大別山山區(qū), 是國家級貧困縣, 是省扶貧工作的重點區(qū)域, L村和S村是T縣的省級貧困村, 其中L村共有1 265戶5 786人, 現(xiàn)有363戶貧困戶1 233人;S村共有912戶3 928人, 現(xiàn)有205戶貧困戶791人, 兩村分別派駐了省廳級單位的扶貧工作隊。筆者對T縣的L村和S村進行了為期一個半月的田野調(diào)查。調(diào)查采用個案訪談法, 分別訪談了兩村駐村扶貧工作隊的第一書記和扶貧專干、村“兩委”班子成員、村民。T縣所在省的駐村幫扶制度采取的是“單位幫扶、干部駐村、整村包?！? L村和S村的駐村干部均由駐村扶貧工作隊隊長和隊員組成, 包括1名隊長和2名扶貧專干, 隊長兼任第一書記, 且隊長是由派出單位的1名副處級干部擔任, 駐村扶貧工作隊幫扶的時間是3年。

二、結(jié)構(gòu)與行動:貧困村治理主體結(jié)構(gòu)的生成邏輯

社會學理論中的結(jié)構(gòu)與行動存在著互構(gòu)關系, 行動者具有主觀能動性, 其行動建構(gòu)出差異化的結(jié)構(gòu)。駐村干部和村干部的不同行動邏輯, 形成不同的行動組合, 從而生成不同理想類型的貧困村治理主體結(jié)構(gòu)。

(一) 結(jié)構(gòu)與行動的互構(gòu)關系

結(jié)構(gòu)與行動關系歷來是社會學理論研究的重要主題。圍繞結(jié)構(gòu)與行動關系, 形成了社會決定論和個人決定論, 即是社會結(jié)構(gòu)決定行動者的行動還是行動者的行動建構(gòu)了社會結(jié)構(gòu)。社會決定論者如孔德、迪爾凱姆等社會學家, 強調(diào)社會結(jié)構(gòu)對行動者行動的結(jié)構(gòu)制約性作用, 因此他們在分析行動者的行動時, 過分注重結(jié)構(gòu)性力量對行動影響, 而忽視行動者具有主觀能動性特征。帕森斯在其“單元行動”理論中提出, 行動總有一定的目的性, 而其目標的實現(xiàn)離不開一定手段和條件, 同時行動還受一定行為規(guī)范制約。在帕森斯看來, 社會結(jié)構(gòu)性因素會影響行動者行動, 但行動者有主觀選擇行動的權(quán)力[9]170。隨著社會學對結(jié)構(gòu)與行動關系不斷深入認識, 開始突出行動者主觀選擇性, 表現(xiàn)在解釋社會學理論的發(fā)展, 如常人方法學、社會交換論、符號互動論等。而現(xiàn)代社會學理論則更加強調(diào)結(jié)構(gòu)與行動的互構(gòu), 像吉登斯認為結(jié)構(gòu)具有二重性, 結(jié)構(gòu)不僅生成行動者的行動, 也是行動者的中介, 即行動對結(jié)構(gòu)的生成性。布迪厄認為場域是一種社會結(jié)構(gòu), 是由行動者的各種社會關系構(gòu)建的空間場所[10]。筆者認為結(jié)構(gòu)的形成過程是行動者相互作用的過程, 這個過程導致社會期待的內(nèi)在化, 在不同行動模式下, 行動者扮演不同的角色, 導致行動者的行為產(chǎn)生差異化[11]。同時, 行動者的行動具有主觀能動性, 有其行動背后邏輯, 能對社會結(jié)構(gòu)形成產(chǎn)生反作用。然而, 在同一場域內(nèi), 相同的行動者因其不同的行動邏輯會生成不同的結(jié)構(gòu), 且不同結(jié)構(gòu)下的行動者又會因結(jié)構(gòu)性因素影響表現(xiàn)出不同的行動, 具體表現(xiàn)是結(jié)構(gòu)與行動的互構(gòu)關系。簡言之, 結(jié)構(gòu)與行動是互相作用的過程, 即行動者的行動生成結(jié)構(gòu), 而結(jié)構(gòu)又作用于行動。

(二) 貧困村治理主體結(jié)構(gòu)的生成

理想類型是社會學研究的重要概念工具, 韋伯認為理想類型是研究者借助概念體系作為衡量現(xiàn)實的標準, 審視現(xiàn)實與概念之間的差距, 并對這種差距作出因果解釋[9]117?？梢哉f, 研究者通過對現(xiàn)實中的特定社會現(xiàn)象的某些要素的突出或組合, 對其進行一種科學上的抽象和簡化, 以此建立起一個對社會事實進行分析的框架[12]。“結(jié)構(gòu)行動”理論框架下不同行動者的行動邏輯生成差異化結(jié)構(gòu), 這種差異化結(jié)構(gòu)并不是完全不同的結(jié)構(gòu)特征, 但在本文中為突出行動者行動邏輯對結(jié)構(gòu)生成性的影響, 運用理想類型建構(gòu)出具有對立結(jié)構(gòu)性特征的理想類型結(jié)構(gòu), 以闡釋結(jié)構(gòu)的生成邏輯。結(jié)構(gòu)是由其內(nèi)在的構(gòu)成元素及相互關系構(gòu)成。由此, 貧困村治理主體結(jié)構(gòu)包括駐村干部和村干部的兩個治理主體, 兩個治理主體間存在著合作和沖突的相互關系。

在貧困村治理主體結(jié)構(gòu)中, 因駐村干部和村干部的行動邏輯不同, 會生成具有不同結(jié)構(gòu)特征的貧困村治理主體結(jié)構(gòu)。駐村干部作為村莊外部制度性治理主體, 是國家扶貧意志的派出, 擁有政治性、目標性的特點, 而村干部作為內(nèi)部原生性治理主體根源于村莊, 具有村莊合法性管理地位, 是村莊內(nèi)生性秩序的代表。駐村干部與村干部共同構(gòu)成貧困村治理主體結(jié)構(gòu), 兩者因其行動的角色、目標、權(quán)威和規(guī)范等方面不同, 采取的策略也會有所不同, 從而產(chǎn)生不同的行動邏輯, 且其治理行動形塑了貧困村不同理想類型的治理主體結(jié)構(gòu)。若駐村干部行動邏輯與村干部行動邏輯在目標一致時, 會在工作分工、應付考核和權(quán)利分配等方面相互合作, 形成合作型特征的治理主體結(jié)構(gòu);相反, 若駐村干部行動邏輯與村干部行動邏輯的目標差異很大時, 產(chǎn)生分工、利益和權(quán)威的行為沖突, 具有結(jié)構(gòu)性張力, 形成沖突型特征的治理主體結(jié)構(gòu)。貧困村不同治理主體結(jié)構(gòu)會對兩個治理主體的日常常規(guī)行動產(chǎn)生影響 (見圖1) 。兩個治理主體在實際的精準扶貧工作中, 由于其各自行動的邏輯不同, 產(chǎn)生既有合作也有沖突的扶貧行動, 但若處理不好兩者在貧困村脫貧中角色和定位的話, 則會直接影響貧困村的脫貧成效。

三、行動差異性:貧困村治理主體的行動邏輯

國家權(quán)力重新嵌入鄉(xiāng)村, 改變了貧困村治理主體結(jié)構(gòu)。在貧困村治理主體結(jié)構(gòu)中, 駐村干部和村干部擁有各自的行動邏輯。駐村干部是駐村幫扶制度的踐行者, 也是村莊外部治理主體, 其行動邏輯因其主觀動機不同, 分為積極作為的“政治錦標賽”行動邏輯和消極作為的“不出事、不惹事”行動邏輯。作為村莊本土的管理者, 村干部主要采用的是“工具理性”的行動邏輯, 包括為村莊爭取外部制度性資源和消極配合駐村干部。

(一) 國家權(quán)力嵌入鄉(xiāng)村的制度背景

駐村幫扶目標是發(fā)揮駐村干部群體力量, 短時間內(nèi)實現(xiàn)貧困村的有效脫貧。目標背后涉及的是國家權(quán)力通過科層制派遣方式, 向廣大農(nóng)村社會嵌入, 國家權(quán)力不斷下沉。稅費改革后, 隨著國家權(quán)力抽離, 農(nóng)村產(chǎn)生權(quán)力真空, 出現(xiàn)基層政權(quán)的“懸浮化”和不穩(wěn)定[13], 農(nóng)村人口大量流向城市, 村級黨組織渙散, 導致部分農(nóng)村逐漸遠離國家現(xiàn)代化治理體系。精準扶貧背景下的駐村幫扶制度, 使國家能夠以駐村幫扶為切入點, 將國家權(quán)力重新嵌入農(nóng)村, 以行政手段型塑貧困村的貧困治理, 在實現(xiàn)貧困村脫貧的同時, 加強基層組織建設, 重塑農(nóng)村治理體系。換言之, 駐村幫扶制度既有脫貧攻堅的“顯性目標”, 也有國家重塑農(nóng)村治理的“隱性目標”。這意味著駐村干部不僅要注重脫貧攻堅, 還要加強基層黨組織建設。因此, 駐村扶貧工作隊隊長同時也是第一書記, 第一書記不僅處于脫貧的結(jié)構(gòu)性位置, 在村級黨組織建設中也發(fā)揮著重要作用。第一書記要將軟弱渙散的村級黨組織, 轉(zhuǎn)變成堅強堡壘的村級黨組織, 使國家權(quán)力和意志能夠傳遞到基層, 將鄉(xiāng)村帶入國家現(xiàn)代治理體系, 從而改變傳統(tǒng)地方性規(guī)范治理模式。

(二) 駐村干部“目標差異”的行動邏輯

駐村干部因成就動機不同, 導致目標產(chǎn)生差異。高成就動機的駐村干部實施積極的治理行動, 低成就動機的駐村干部以保持現(xiàn)狀為目標, 出現(xiàn)消極的治理行動。

1.駐村干部“政治錦標賽”的積極行動邏輯。

政治錦標賽是在科層制體制下中國地方政府官員的一種壓力性的強激勵模式[14], 即以績效考核指標體系作為地方官員晉升的主要標準, 官員們?yōu)楂@得政治上的升遷, 往往采取積極手段, 使其績效考核指標達到上級部門要求。在科層制晉升體制下, 官員們通常追求績效考核的“硬通貨”, 而忽視發(fā)展相應的社會經(jīng)濟價值。駐村干部在科層制晉升渠道中, 會寄希望于駐村幫扶的實踐經(jīng)驗, 以便為以后晉升增添政治資本。因此, 在政治錦標賽行動邏輯下, 駐村干部的治理行動都是圍繞著快速提高貧困戶收入, 實現(xiàn)貧困村“摘帽脫貧”。同時, 駐村干部派出單位更加重視和推動短期產(chǎn)生成效的扶貧項目, 駐村干部也會選擇在短時間內(nèi)提高貧困戶收入的扶貧項目, 確保項目能夠在其任期內(nèi)取得成效。

“到這里來, 肯定有壓力嘛。誰不想好好干個成績再回去, 再說了, 縣里每次都會搞排名和獎勵, 也逼得我們不得不往里面鉆呀。” (訪談記錄——L村第一書記)

2.駐村干部“不出事、不惹事”的消極行動邏輯。

駐村干部消極行動邏輯的產(chǎn)生, 往往存在以下幾方面原因:一是認為駐村幫扶是一個短期掛職鍛煉, 具有較強的“流動性”特征;二是將自己視為外來人, 沒有融入到村莊整體發(fā)展, 更沒有村莊“一分子”的歸屬感;三是缺乏相應的基層治理能力, 擔心由于自己能力有限而影響政績;四是村莊人際關系復雜, 對村莊原有權(quán)力結(jié)構(gòu)有所畏懼。駐村干部在這種行動邏輯下, 有時會采取“多一事不如少一事”態(tài)度應對扶貧工作。同時, 對于上級檢查和考核, 也是消極應付, 產(chǎn)生“為了應付而應付”的現(xiàn)象。駐村干部的“不出事、不惹事”行動邏輯, 導致其在駐村幫扶過程中的消極應對策略和形式主義, 不僅不會給貧困村帶來實質(zhì)性的幫助, 而且還會極大影響貧困村的長期發(fā)展。

“下面的事情太復雜了, 有些我們不能做主, 我們做好自己的本職工作就行?，F(xiàn)在黨組織關系也轉(zhuǎn)過來了, 兩年后回單位, 希望還能回以前的部門。” (訪談記錄——S村扶貧專干)

(三) 村干部“工具理性”的行動邏輯

韋伯認為工具理性是社會理性化的重要內(nèi)容, 意味著行動者行動能以計算的理性方式發(fā)生作用。村干部的行動邏輯一般表現(xiàn)為工具理性特征, 既希望利用駐村干部的外部制度性資源, 又擔心自己的權(quán)力地位被削弱。

1.村干部利用外部資源的行動邏輯。

駐村干部作為村莊外部治理主體, 其本身擁有可利用的外部制度性資源, 能為村莊發(fā)展注入外部資金、技術(shù)、智力等資源。村干部無論是在正式場合還是非正式場合, 會以各種“潛臺詞”的方式, 催促駐村干部回單位“跑項目, 要資金”, 希望駐村干部在任期內(nèi)能為村里多爭取扶貧項目和資金, 為以后村莊內(nèi)生發(fā)展奠定基礎。

“第一書記在單位是副處級, 而且又是大領導派下來的, 多去單位轉(zhuǎn)轉(zhuǎn), 肯定會給我們要來許多資金。項目庫已經(jīng)有好幾個項目了, 現(xiàn)在就等他們給我們錢了。” (訪談記錄——L村村長)

2.村干部消極配合的行動邏輯。

村干部消極配合駐村干部的扶貧工作, 其主要原因可能是擔憂削弱自己原有權(quán)力地位。村民自治制度下的村干部, 通常是村莊中的精英, 他們或是致富“能人”, 或是傳統(tǒng)村莊治理整合秩序代表, 是村莊“當家人”和村民“代理人”。但是駐村干部的扶貧工作隊隊長和“第一書記”雙重政治身份, 行政層級遠高于村干部, 必然會改變村莊原有的權(quán)力結(jié)構(gòu), 削弱村干部原有權(quán)威以及村干部對村莊事務的主導權(quán)。村干部有時不得不屈從于駐村干部的“領導”身份, 表現(xiàn)出消極的接受和配合態(tài)度, 聽從于駐村干部的工作安排。

“扶貧這塊, 主要還是他們 (駐村干部) 來, 現(xiàn)在上面扶貧政策多, 我們并不是很懂, 我們把村里其他事情搞好就差不多了?！?(訪談記錄——S村村支書)

四、合作型治理與沖突型治理

駐村干部與村干部因其制度角色和結(jié)構(gòu)位置不同, 受“目標差異”和“工具理性”影響, 兩者具有不同的行動邏輯, 表現(xiàn)出行動差異性。在同一場域內(nèi)的相同行動者, 由于不同的行動組合, 生成不同類型的治理主體結(jié)構(gòu)。本文中, L村由于駐村干部與村干部的行動邏輯具有內(nèi)在一致性, 是合作型治理主體結(jié)構(gòu), S村則因為駐村干部與村干部的行動邏輯相向而行, 是沖突型治理主體結(jié)構(gòu)。

(一) 合作與互補:合作型治理主體結(jié)構(gòu)

合作型治理主體結(jié)構(gòu)是駐村干部和村干部為達到脫貧目標, 彼此通過協(xié)調(diào)行動而互相合作, 推動貧困村治理主體高效運轉(zhuǎn), 從而保證貧困村內(nèi)生發(fā)展和脫貧致富。貧困村合作型治理的主要表現(xiàn)為項目合作、考核檢查“共謀”和權(quán)力互補。

1.項目合作。

中央資金通常以項目制方式轉(zhuǎn)移支付到地方。項目制運作不同于常規(guī)科層制的垂直下放資金, 而是采取競爭性方式獲取, 各個地方常會運用市場化競爭手段獲得資金。項目制運作, 其實質(zhì)是“發(fā)包打包抓包”的邏輯[15]。國家扶貧資金也是采取項目制方式撥付到各個貧困村, 而其中的競爭型項目則需要貧困村以項目申報方式獲取。在項目申報過程中, 駐村干部因熟悉科層制的體系, 往往承擔村莊扶貧項目的申報, 同時還會利用其單位資源或私人關系, 為貧困村拿到項目而“跑腿”。精準扶貧強調(diào)扶貧項目不但要精準入村, 而且要精準入戶, 使每一筆扶貧資金能夠精準有效地發(fā)揮作用。要使精準到戶的扶貧資金能合理安排到符合標準的貧困戶, 就需要村干部進行合理安排和分配, 因為村干部在村莊中具有一定威望、掌握各家各戶基本信息、了解村中基本人際關系?？傊? 項目申報、實施和評估等過程, 需要駐村干部和村干部分工合作, 駐村干部負責項目引進, 村干部則負責項目具體實施, 利用各自優(yōu)勢特點, 共同促使扶貧項目發(fā)揮應有功效。

“我們村在制定項目庫時, 是和村“兩委”一起召開會, 一起協(xié)商制定出排序好的項目庫。然后根據(jù)項目庫的順序向鎮(zhèn)里上報要建設的項目?！?(訪談記錄——L村扶貧專干)

2.考核檢查“共謀”。

“共謀”是周雪光針對科層制“上有政策、下有對策”的政策執(zhí)行情況所提出來基層政府的“變通”理論[16]。在精準扶貧的壓力型目標下, 各種形式考核和檢查是了解貧困村貧困程度和脫貧動態(tài)的主要途徑。為了應對考核和檢查, 駐村干部和村干部往往會采取共謀的庇護行為, 形成“利益共同體”。考核和檢查, 主要表現(xiàn)為迎接檢查和應對監(jiān)督所準備的各種檔案式材料, 而這些材料制作是要靠文牘式現(xiàn)代辦公手段。村干部年齡普遍老齡化, 且文化程度不高, 其應付各種扶貧考核和檢查能力有限。駐村干部原先大多在行政機關工作, 對文牘式的考核和檢查已習以為常, 因此駐村干部成為應付各種扶貧檢查和考核的主要“操盤手”, 承擔不同層級行政考核和檢查任務。作為相應的回報, 村干部會在其他地方給駐村干部行以方便。駐村幫扶制度嚴格要求駐村干部的工作紀律, 確保駐村干部真正將身心聚焦于貧困村的扶貧工作, 但現(xiàn)實是駐村干部遠離家庭, 奔波于貧困村和家庭兩地, 面臨突發(fā)事件時, 其工作時間并不能完全保證。這種情況下, 村干部為了以后更好地開展工作會對駐村干部采取“庇護”策略。當有上級檢查和詢問駐村干部工作情況時, 村干部會異口同聲稱贊駐村干部的工作能力和工作紀律。

“基本上上面來檢查的時候, 我們是一起加班干的, 我們把表格數(shù)據(jù)做出來, 他們會根據(jù)實際情況再核實的, 有時候我們加班到深夜, 他們年齡大的也不容易?！?(訪談記錄——L村第一書記)

3.權(quán)力互補。

駐村干部與村干部的權(quán)力互補, 表現(xiàn)在利用各自權(quán)力的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢, 實現(xiàn)扶貧工作效果最大化。駐村幫扶制度下的第一書記行政級別是副處級, 扶貧專干是科長或科員。駐村干部行政級別上的“高配”, 一方面促使派出單位高度重視駐村幫扶制度與駐村干部, 另一方面能夠發(fā)揮駐村干部在單位與貧困村之間的協(xié)調(diào)溝通作用。村干部由于沒有納入公務員行政體制內(nèi), 在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府及各職能部門溝通交流中并不受重視, 往往是“說不上話”狀態(tài)。而駐村干部出自公務員行政體制, 特別是第一書記行政級別較高, 能與上級政府進行平等的溝通交流, 反映所在貧困村的利益訴求。村干部的權(quán)力范圍主要集中于村莊地域范圍內(nèi), 在村中具有一定的威望, 村民也大多認可其權(quán)威。因此, 村干部利用其地方權(quán)威, 對村莊進行必要的管理。駐村干部作為外來干部, 沒有地方權(quán)威, 許多村莊內(nèi)事務通常需要村干部出面予以解決。駐村干部與村干部的權(quán)力互補, 形成了“內(nèi)外共治”的村莊治理局面。

“我們?nèi)タh扶貧辦, 根本沒人理我們。他 (第一書記) 帶我們?nèi)? 就不一樣嘍, 他們會給我們泡茶, 聽我們匯報?！?(訪談記錄——L村村支書)

(二) 分歧與沖突:沖突型治理主體結(jié)構(gòu)

沖突型治理主體結(jié)構(gòu)是駐村干部和村干部之間彼此不合作, 互相對抗的治理狀態(tài)。沖突型治理主要表現(xiàn)為工作分工的互相推諉、扯皮, 雙方權(quán)威不認可, 以及利益間沖突, 導致村莊治理行動不合作和村莊事務拖延, 直接影響到貧困村的貧困治理和整體脫貧進展。

1.分工沖突。

駐村幫扶制度下的駐村干部, 其主要目標是幫助貧困村脫貧, 工作職責是積極協(xié)助、配合村“兩委”班子做好村莊治理工作。但是在實際工作中, 涉及到扶貧相關工作時, 有些村干部會推卸給駐村扶貧工作隊, 甚至將村中其他瑣碎事務也交給駐村干部, 變?yōu)閰f(xié)助和配合駐村干部做好村莊管理工作。這使得駐村干部抱怨工作任務量大, 導致駐村干部和村干部在實際工作分配上會產(chǎn)生矛盾和沖突。村干部會以扶貧考核檢查材料太多, 且缺乏以數(shù)據(jù)化方式處理能力為借口, 推脫村莊扶貧工作的責任和義務, 特別是像精準識別、建檔立卡、信息錄入等工作的確需要用現(xiàn)代化的辦公手段操作。誠然, 信息技術(shù)會有助于國家更加全面地了解基層社會發(fā)展動態(tài), 但是其專業(yè)性操作會排斥基層干部參與, 降低了基層干部參與國家信息治理的積極性。

“他們 (村干部) 什么事都想拉上我們, 有些都不是扶貧方面的事。有時候, 我就直接和隊長說, 我直接撂挑子不想干, 隊長跑過來勸我。扶貧的事我們干, 最起碼是村里的事是大家一起干吧。” (訪談記錄——S村扶貧專干)

2.利益沖突。

駐村干部作為村莊“外來人”, 涉及村莊利益較少, 因此在扶貧工作中更加客觀公正, 少有人情關系牽涉其中。村干部“生于斯, 長于斯”, 生活在村莊, 而村莊又是講究人情關系的“熟人社會”, 在平時村莊利益分配中, 難免會有個人利益關系夾雜其中。精準扶貧要求精準識別貧困戶, 以資源入戶方式對貧困戶實施精準幫扶, 所以貧困戶“帽子”意味著擁有更多利益和扶貧資源。在精準扶貧前期的精準識別中, 有些村干部主導精準識別全過程, 用人情交換方式, 使某些沒有達到標準的村民獲得貧困戶“帽子”。駐村干部入駐貧困村后, 要對貧困戶進行走訪, 并對其進行動態(tài)管理。在扶貧工作進入新階段時, 要重新識別貧困戶, 摘除那些不是真正貧困戶的“帽子”, 這顯然撬動了村干部的“奶酪”。駐村干部除“偽貧困戶”行為, 不僅使村干部既得利益受損, 而且也影響到其在村中權(quán)威, 所以有些村干部會在其中百般阻擾, 導致村干部與駐村干部在工作中發(fā)生沖突。

“在之前的精準識別中, 有些人把和他們關系好的村民列為貧困戶, 這明顯不符合政策嘛, 以后肯定是個麻煩事?！?(訪談記錄——S村第一書記)

3.權(quán)威沖突。

駐村干部是國家意志派出, 具有國家政治的合法性, 是自上而下的正式權(quán)威, 村干部是地方性內(nèi)生秩序的代表, 有自下而上的傳統(tǒng)村莊權(quán)威, 兩者易產(chǎn)生權(quán)威間沖突。同時, 駐村干部與村干部不同的人格化權(quán)威也會對貧困村的權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。駐村干部的正式權(quán)威, 一旦沖擊到村干部的原有村莊權(quán)威, 村干部往往會選擇消極配合駐村干部工作, 甚至產(chǎn)生不與其合作的行為。村“兩委”班子是由村民自治制度選舉產(chǎn)生的, 對村莊管理更具合法性, 因此村干部有時不滿駐村干部對村莊的外部直接管理。村干部對于村民反映的問題, 則會通過“踢皮球”給駐村干部, 故意給駐村干部“出難題”。駐村干部與村干部間的權(quán)威沖突, 意味著雙方權(quán)力界限不明確和權(quán)力來源不認可, 其結(jié)果是對責任的互相推諉, 產(chǎn)生“不作為、亂作為”的治理亂象。

“上一任書記對工作要求比較嚴格, 村里的事都要他說了算, 喜歡把權(quán)拿在手里, 久而久之, 村干部和我們駐村干部也都怕了他。有個村干部, 因為工作紀律問題受到了處罰, 見了他都繞著走。” (訪談記錄——S村扶貧專干)

五、結(jié)論與討論

本文以T縣L村和S村為例, 運用“結(jié)構(gòu)—行動”理論分析框架, 分析駐村幫扶制度下駐村干部和村干部的行動邏輯。在貧困村治理主體結(jié)構(gòu)中, 兩者有其不同的行動邏輯, 建構(gòu)出合作型和沖突型兩種不同類型的治理主體結(jié)構(gòu)。雖然現(xiàn)實中許多貧困村的治理主體是既有合作也有沖突, 但通過對治理主體結(jié)構(gòu)進行劃分, 能深化我們對駐村幫扶制度下的村莊治理主體結(jié)構(gòu)的認識, 從而反向理解各個治理主體的行動邏輯。在關注駐村幫扶給予貧困村外部發(fā)展動力的同時, 還應重視貧困村治理主體結(jié)構(gòu)內(nèi)的治理主體及其相互關系, 避免由于內(nèi)外不同治理主體間的關系影響貧困村的脫貧攻堅。

(一) 發(fā)揮村干部的主體性作用

隨著駐村干部所攜帶外部資源和國家扶貧資源注入貧困村, 駐村干部話語權(quán)逐漸增加, 出現(xiàn)對村莊扶貧工作統(tǒng)領的局面。村干部由于自身文化知識有限, 再加上對扶貧相關政策缺乏必要了解, 因此往往淪為簡單執(zhí)行扶貧工作的配角, 導致村干部對駐村干部的強依賴性。誠然, 在精準扶貧背景下需要發(fā)揮外部力量以實現(xiàn)貧困村的快速脫貧, 但是村干部作為駐村干部撤出后的村莊治理主體, 理應發(fā)揮治理主體性作用, 利用其本土治理優(yōu)勢, 在脫貧攻堅中積極扮演重要治理角色, 從而增強貧困村內(nèi)部治理主體的現(xiàn)代化治理能力。

(二) 完善駐村干部考核機制

駐村干部的考核機制強化了其政治“錦標賽”的行動邏輯, 使其過多注重貧困村的短期發(fā)展效益, 而忽視村莊長期內(nèi)生發(fā)展, 這顯然與國家倡導的扶貧目標不一致。因此, 完善駐村干部的考核機制, 首先, 要改變“指揮棒”引領方向, 避免形式化、程序化的制度設計。其次, 將派出單位、所在村“兩委”班子以及村民等多方納入進來, 確保考核機制科學性和客觀性, 給予駐村干部足夠時間研究貧困村的長期脫貧發(fā)展。再次, 根據(jù)幫扶的實際情況, 對駐村干部進行系統(tǒng)性和周期性的培訓, 提高駐村干部的崗位勝任能力。最后, 改變長期依靠文件材料式的考核方法, 減輕基層干部工作壓力, 采取更加靈活、有效的考核機制, 使駐村干部真正融入貧困村, 為貧困村脫貧發(fā)展作出積極貢獻。

(三) 平衡扶貧資源稟賦差異性

駐村干部是由所屬單位派出至貧困村的, 所屬單位性質(zhì)和資源很大程度上決定了駐村干部可利用的扶貧資源。強勢單位能夠給予貧困村較多的扶貧資源, 這間接導致其派出駐村干部擁有足夠的威信, 因為他們能夠為村里帶來更多項目和資金。相反, 如果駐村干部所屬單位給予扶貧資源支持較少, 加上貧困村之間的相互比較, 導致這些駐村干部在工作中缺少底氣, 缺乏幫扶工作的積極性和成就感。顯然, 駐村干部單位的性質(zhì)和資源稟賦差異, 容易造成強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應”, 使得貧困村之間產(chǎn)生外部扶貧資源的差異, 形成貧困村新一輪的貧富差距。

作者簡介： 丁波 (1990-) , 男, 華中師范大學社會學院博士研究生, 主要研究方向為農(nóng)村社會學。;

基金： 安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目 (AHSKYG2017D177);

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北農(nóng)林科技大學學報(社會科學版)2019年04期

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