關(guān)于村莊治理，我們往往強(qiáng)調(diào)符合農(nóng)村居民利益的規(guī)則會(huì)帶來令人滿意的效果，但卻易忽視農(nóng)村居民更需要易于被理解和接受的規(guī)則內(nèi)容。在此便涉及一個(gè)問題，規(guī)則傳播的途徑或方式也同樣重要，它直接影響到農(nóng)村居民對(duì)規(guī)則的理解和接受程度。為此，筆者參與調(diào)研了浙江省寧?？h“村級(jí)權(quán)力清單”制度的運(yùn)行。在實(shí)施“權(quán)力清單”三個(gè)多月以后，寧海縣有關(guān)村干部的信訪件減少了84%。不過，讓人有些詫異的是，寧?？h的“村級(jí)權(quán)力清單36條”，并非筆者所構(gòu)想的一系列文件規(guī)范，而是一些被“畫”成漫畫的工作程序圖，被涂在村莊街頭巷尾的墻上。為什么這些關(guān)于村級(jí)工作如何開展的漫畫能夠在一定程度上規(guī)范小微權(quán)力的運(yùn)行？其中的內(nèi)在機(jī)制是什么？

規(guī)則普及促成有力監(jiān)督

寧海縣位于東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，正進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的攻堅(jiān)階段，村莊改造過程中涉及巨大利益。此時(shí)，治理規(guī)則變得尤為重要。規(guī)則的模糊之處隱藏的主觀裁量空間也正是權(quán)力腐敗的發(fā)生地。征地拆遷時(shí)的賠償標(biāo)準(zhǔn)、房屋面積尤其是違章建筑面積的認(rèn)定、戶籍認(rèn)定、宅基地再分配機(jī)制等問題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的重大利益分配問題，必須由清晰的、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則來治理。如此，才能夠避免村莊社會(huì)矛盾在政策條文、地方規(guī)范及村落文化傳統(tǒng)所內(nèi)含的多重規(guī)則的沖突中滋生，并避免村內(nèi)矛盾溢出村莊之外乃至危害社會(huì)穩(wěn)定。因此，讓規(guī)則明確、清晰并得到公開、公正的執(zhí)行，就成為監(jiān)督小微權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵。

然而，在涉及村莊內(nèi)部利益分配時(shí)，地方政府并不能代替村民來制定規(guī)則。此時(shí)，讓村民自己制定規(guī)則的“規(guī)則”就變得十分重要。權(quán)力清單制度中重點(diǎn)推廣“五議工作法”，其核心特征在于：村干部在議事過程中只是召集人、組織者，職責(zé)在于讓會(huì)議運(yùn)行起來，讓村民代表的觀點(diǎn)進(jìn)行交鋒，并讓交鋒過程有序進(jìn)行，直至通過投票定出方案，而不是左右他人的觀點(diǎn)甚至替別人拿主意。這使得村干部成為群眾的服務(wù)者，而不是權(quán)力的擁有者。

權(quán)力清單制度的要義并不在于限制性，而在于操作性和具體性。對(duì)基層事務(wù)的多元規(guī)則進(jìn)行歸并簡化，并使用所有村民都能看懂的方式將工作程序畫出來，為產(chǎn)生積極效果奠定基礎(chǔ)。程序的實(shí)質(zhì)，是基層政治運(yùn)作的規(guī)則；規(guī)則要起作用，必須要讓所有參與者知曉并接受。在一些地方，基層政府并不希望村民對(duì)法律規(guī)則、政策文件熟稔，尤其考慮到一些具備一定文化水平的農(nóng)民在掌握部分規(guī)則后，易成為基層干部眼中延緩工作進(jìn)度、阻撓工作進(jìn)程的“刺頭”。但在寧海，當(dāng)?shù)貐s不遺余力地自上而下對(duì)“權(quán)力清單”進(jìn)行推廣，不僅對(duì)基層干部進(jìn)行重點(diǎn)培訓(xùn)，而且花大力氣在村民中進(jìn)行宣傳?？h、鄉(xiāng)紀(jì)委依托包片、包村的網(wǎng)格化管理體系建立起及時(shí)掌握村莊動(dòng)態(tài)的信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)“微型權(quán)力清單”的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，堅(jiān)決預(yù)防村組干部因“圖省事”、“圖方便”而繞開工作程序的行為。

村民參與是重要保障

權(quán)力運(yùn)行規(guī)則在村莊社會(huì)被清晰解釋、普及并得到強(qiáng)有力監(jiān)督，是“村級(jí)權(quán)力清單36條”能夠推行并落實(shí)的重要背景。然而，這仍然是它能夠切實(shí)發(fā)揮作用的必要而非充分條件。在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中，將村級(jí)權(quán)力清單變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的是村內(nèi)的行動(dòng)主體。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，村內(nèi)各種利益群體、家族、派系都被動(dòng)員起來積極參與村莊政治；他們對(duì)權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)細(xì)節(jié)都非常在意。此時(shí)，村干部如果仍以傳統(tǒng)的權(quán)力行使者自居，自行決定重大事務(wù)而不經(jīng)過必要的程序，就必須承擔(dān)巨大的責(zé)任。利益分配中的矛盾沖突、工程招投標(biāo)時(shí)的利益受損、項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題和差錯(cuò)，都會(huì)被村民歸咎于村干部，并通過紀(jì)委熱線和信訪渠道進(jìn)行舉報(bào)。此種情形使得村干部要瞻前顧后，回應(yīng)他人的議論、猜疑乃至舉報(bào)，“無論怎樣做都會(huì)招來是非”，“總被別人懷疑得了好處”，即使是為村莊整體考慮，也會(huì)被認(rèn)為對(duì)某些群體有所偏袒。

正是因?yàn)檗r(nóng)民積極參與村莊政治中的利益角逐，才使得“權(quán)力清單”真正成為實(shí)踐中活生生的制度規(guī)則；反過來，由于“權(quán)力清單”對(duì)各種制度文本的歸并簡明和程序化、具體化，才使得權(quán)力清單成為村莊政治中活躍的精英爭相學(xué)習(xí)和使用的“武器”。同時(shí)，它也成為村干部擺脫猜忌、加速工作進(jìn)程的“法寶”。正是在這一點(diǎn)上，規(guī)則本身具有了公共性。由于“權(quán)力清單”的有力實(shí)施，利益的密集反而激活了村民自治和村級(jí)民主。

總而言之，在鄉(xiāng)村利益復(fù)雜化背景下，倚重道德品行與個(gè)人能力的“鄉(xiāng)賢治村”、“能人治村”、“富人治村”并不足以保障鄉(xiāng)村治理的公平正義。因此，“找回群眾”、“依法治村”，應(yīng)是地方治理改革與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的努力方向。

本文系2013年度教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的富人治村現(xiàn)象研究”（13YJC840046）階段性成果

作者單位：浙江師范大學(xué)法政學(xué)院

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國社會(huì)科學(xué)報(bào)

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