摘要：本文從基層政府的視角出發(fā)，以基層政府調(diào)適行動(dòng)這一分析概念解釋社會(huì)治理行政化的現(xiàn)象?；趯?duì)街道辦事處的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政主導(dǎo)、行政壓力的逐級(jí)下壓以及基層組織權(quán)威的分散化等原因，基層政府組織通過(guò)四種方式提升其整合能力和靈活性：第一，行政系統(tǒng)內(nèi)“非正式”人員的擴(kuò)張和下沉。第二，以服務(wù)型政黨建設(shè)聯(lián)結(jié)基層“黨—政—社”組織。第三，通過(guò)行政吸納社會(huì)，發(fā)揮核心單位的社會(huì)權(quán)威。第四，在財(cái)政支持和科層壓力的基礎(chǔ)上，發(fā)揮社會(huì)組織作用。以上行動(dòng)在增強(qiáng)基層政府調(diào)適能力的同時(shí)，也使得社會(huì)治理凸顯行政化特點(diǎn)，帶來(lái)治理成本高、治理方式粗放、治理結(jié)構(gòu)單一等問(wèn)題。破解行政化治理需要對(duì)基層政府的職能定位進(jìn)行重新思考，尤其是黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)方式。同時(shí)，以責(zé)任清單的方式規(guī)范上下級(jí)間、政權(quán)組織與自治組織和社會(huì)組織等主體間的關(guān)系，培育社會(huì)自組織能力和服務(wù)能力。

關(guān)鍵詞：基層政府；調(diào)適能力；社會(huì)治理；行政化；服務(wù)型政黨

1、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

（一）問(wèn)題的提出

自黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系、政府治理、社會(huì)治理方式等一系列概念之后，治理成為國(guó)內(nèi)使用最為頻繁的的治國(guó)理念之一。在社會(huì)治理現(xiàn)代化問(wèn)題上，黨和國(guó)家一直主張培育社會(huì)自主治理能力。黨的十九大報(bào)告繼續(xù)重申“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。[1]社會(huì)治理如何達(dá)成，成為理論研究和政治實(shí)踐的重要內(nèi)容。流行的治理理論認(rèn)為，治理的實(shí)質(zhì)在于建立于市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的。[2]縱觀國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)治理理論的闡述，治理與管理的不同集中在兩點(diǎn)：一是治理主體上，由政府的一元管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、市?chǎng)主體、社會(huì)組織、公民等多元主體參與。二是治理機(jī)制上，由自上而下的、政府對(duì)社會(huì)單向的命令式執(zhí)行到平等協(xié)商的合作式治理。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)同“構(gòu)建社會(huì)多元主體共治的治理結(jié)構(gòu)”[3]的愿景。近些年，中央與地方推動(dòng)的各種治理變革確實(shí)推動(dòng)了基層社會(huì)治理的多元化、社會(huì)化以及法治化水平。社會(huì)力量參與基層治理的空間不斷擴(kuò)大，參與機(jī)制不斷完善，參與效果日益明顯。然而，基層社會(huì)治理中，治理的組織結(jié)構(gòu)并不均衡，治理運(yùn)行機(jī)制與平等主體間的合作、協(xié)同還有一定距離，基層社會(huì)治理依然存在比較嚴(yán)重的行政化問(wèn)題。為何在中國(guó)基層社會(huì)治理中行政化明顯過(guò)強(qiáng)，而多元治理的組織結(jié)構(gòu)和協(xié)同關(guān)系卻難以有效建立？這正是本文意圖回答的核心問(wèn)題。

（二）文獻(xiàn)綜述

對(duì)于基層治理行政化的原因，學(xué)界分別從國(guó)家政權(quán)建設(shè)的角度以及社會(huì)自身，尤其是社區(qū)居委會(huì)的角度進(jìn)行了闡述。

站在國(guó)家政權(quán)建設(shè)視角，黃冬婭提出，不同的基層治理方式是國(guó)家根據(jù)其目標(biāo)和社會(huì)結(jié)構(gòu)限制做出的策略選擇，隨著國(guó)家治理目標(biāo)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，國(guó)家會(huì)相應(yīng)地調(diào)整基層治理的方式，做出理性的選擇?；鶎又卫矸绞揭彩艿截?cái)政汲取和財(cái)政供給、治理理念、國(guó)家代理人的利益博弈的影響。[4]孫柏瑛指出，國(guó)家通過(guò)自上而下的政治的、行政的和社會(huì)的動(dòng)員，使政黨和政府的組織力量向下延伸和嵌入，將社會(huì)資本吸納并包容進(jìn)體制之內(nèi)。社區(qū)居委會(huì)組織的“行政化”現(xiàn)實(shí)，是國(guó)家權(quán)威治理體制運(yùn)行的必然結(jié)果，是其內(nèi)在邏輯及運(yùn)行慣性使然。[5]彭勃從政府創(chuàng)新的角度發(fā)現(xiàn)，行政邏輯支配下的逆行政化創(chuàng)新延續(xù)的仍然是行政邏輯，逆行政化創(chuàng)新帶來(lái)的是行政組織的膨脹，由此則進(jìn)一步增強(qiáng)了行政邏輯支配社會(huì)治理的組織基礎(chǔ)。[6]這類(lèi)站在國(guó)家中心主義角度，指出中國(guó)基層治理中國(guó)家的主導(dǎo)地位，國(guó)家的理性選擇是基層治理結(jié)構(gòu)的重要形成因素。然而，不同層級(jí)政府間的互動(dòng)是影響基層政府行為的重要因素，尤其是考慮到下級(jí)政府面臨不同程度的靈活性和彈性?；鶎又卫硇姓膶?shí)際推手是基層政府，而已有研究強(qiáng)調(diào)的國(guó)家理性選擇更多是說(shuō)中央政府。中央政府通過(guò)何種機(jī)制影響到基層政府并未闡釋清楚?？紤]到中國(guó)國(guó)家治理的規(guī)模負(fù)荷，尤其近些年國(guó)家政權(quán)向基層社會(huì)不斷延伸、擴(kuò)展，國(guó)家治理的規(guī)模、深度和廣度都達(dá)到了歷史上的一個(gè)新階段[7]，科層制內(nèi)部變化的影響需要納入社會(huì)治理行政化的分析中。

站在社會(huì)，尤其是居委會(huì)的視角，何艷玲、蔡禾用“內(nèi)卷化”概括居委會(huì)日益行政化的組織變革，原因除了政府的權(quán)力約束外，還有居委會(huì)自身的資源約束以及居委會(huì)成員為提高待遇和工作穩(wěn)定性的理性選擇。[8]侯利文的研究也指出居委會(huì)存在“主動(dòng)行政化”，即居委會(huì)的策略性行動(dòng)表現(xiàn)為在“行政優(yōu)先”下將居民自治性事務(wù)建構(gòu)到行政考核指標(biāo)體系中。[9]馬衛(wèi)紅的研究指出，居委會(huì)組織變革的現(xiàn)狀不是簡(jiǎn)單的壓力型體制下行政強(qiáng)制的結(jié)果，而是在特定環(huán)境下居委會(huì)組織的自身選擇和主觀能動(dòng)性的體現(xiàn)，它在一個(gè)交互變換的外部環(huán)境中有自主選擇的空間。[10]這些研究展現(xiàn)了居委會(huì)自身尋求行政化的過(guò)程。然而，居委會(huì)作為解決社區(qū)公共事務(wù)的基層自治組織，已有研究忽略了居委會(huì)尋求行政化的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及行政化的功能分析。一方面，居委會(huì)的行政權(quán)威是在社會(huì)權(quán)威不足背景下維持社會(huì)秩序的需要。另一方面，居委會(huì)行政化是國(guó)家治理需求與社會(huì)治理供給之間互動(dòng)的結(jié)果。因此，在分析基層治理行政化過(guò)程中，社會(huì)發(fā)育特征需要納入分析之中。

已有研究對(duì)理解基層治理行政化問(wèn)題很有啟發(fā)，但是存在兩個(gè)問(wèn)題：一是解釋機(jī)制的碎片化，沒(méi)有將多重因素的核心意旨概括出來(lái)。二是缺乏對(duì)新時(shí)期下壓力型體制的變化以及由此對(duì)基層政府產(chǎn)生的影響的系統(tǒng)分析。因此，本文嘗試從基層政府行為邏輯的視角出發(fā)，將壓力型體制新變化以及社會(huì)權(quán)威及其生成過(guò)程的特征結(jié)合起來(lái)，回答為何基層治理呈現(xiàn)出行政化的方式。

2、基層政府調(diào)適行動(dòng)：一個(gè)新的分析概念

治理雖然強(qiáng)調(diào)不同主體間的平等合作，但治理發(fā)揮作用的前提仍然是有效的科層制、具有一定自主性和造血功能的社會(huì)組織、具有公共精神的社會(huì)積極分子和普通公民、履行社會(huì)責(zé)任的企業(yè)組織等。中國(guó)基層治理中政府行為、社會(huì)發(fā)育、公共精神等有著自身的特點(diǎn)，決定著基層治理組織形態(tài)。

在政府內(nèi)部治理中，依然保持著壓力型體制的特點(diǎn)，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任制的效應(yīng)。第一，基層政府間普遍建立起目標(biāo)管理責(zé)任制，推動(dòng)自上而下的政策執(zhí)行。目標(biāo)管理責(zé)任制分散在政府行政的方方面面，目標(biāo)管理責(zé)任在條條之間、塊塊之間、黨群部門(mén)之間傳遞，成為黨政部門(mén)間的常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)形式。目標(biāo)管理責(zé)任制權(quán)威形式區(qū)別于“命令—服從”模式，而強(qiáng)調(diào)更多的分權(quán)，下級(jí)也擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。這樣一種實(shí)踐方式，使得基層政府運(yùn)行出現(xiàn)“政治”與“行政”的混同運(yùn)作、選擇性控制和“事本式”行政、有“壓力”的目標(biāo)約束與低度的過(guò)程約束等重要特征。[11]這樣一種政策執(zhí)行方式使得基層政府工作聚焦在結(jié)果實(shí)現(xiàn)上。第二，重視考核，尤其是以量化指標(biāo)的方式分解考核內(nèi)容，并以問(wèn)責(zé)機(jī)制推動(dòng)考核目的的實(shí)現(xiàn)。近些年政府改革的重要方向之一即責(zé)任型政府建設(shè)，使得考核、問(wèn)責(zé)成為調(diào)整政府間關(guān)系的重要方式。問(wèn)責(zé)越來(lái)越走向精細(xì)化、可操作化，問(wèn)責(zé)成為懸在每一個(gè)責(zé)任主體頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。第三，項(xiàng)目制以及財(cái)政資金的專(zhuān)項(xiàng)化，使得基層治理中資源分布多元化，導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)“碎片化”。這種正式制度安排上的資源分散與基層政府對(duì)上整體負(fù)責(zé)的責(zé)任制并不匹配，尤其是問(wèn)責(zé)、考核的全覆蓋要求分離資源主體的相互配合和協(xié)作。第四，在社會(huì)愈加復(fù)雜、不確定的時(shí)代背景下，對(duì)基層政府的應(yīng)急能力、動(dòng)員能力、靈活處理能力提出更高要求。而與能力要求相配的是，黨政機(jī)構(gòu)在利益整合上具有更大的權(quán)力。改革開(kāi)放不斷向縱深發(fā)展，黨政機(jī)構(gòu)所掌控的各類(lèi)資源越來(lái)越多，分配能力也越來(lái)越強(qiáng)。

在社會(huì)自身發(fā)育上，市場(chǎng)化改革、城市化流動(dòng)等原因銷(xiāo)蝕著固有的社會(huì)權(quán)威，社會(huì)的自主性和能動(dòng)性弱。第一，隨著城市化的加速，人的社會(huì)流動(dòng)更加頻繁，人民日益脫離其原來(lái)所在的組織群體，社會(huì)權(quán)威面臨著日益消損的危機(jī)。改革開(kāi)放之后，原本社會(huì)治理的組織載體，即單位和鄉(xiāng)村集體的管理、服務(wù)能力日漸降低。正如張靜所強(qiáng)調(diào)的，中國(guó)社會(huì)的組織化結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型，它正在從單位社會(huì)走向公共社會(huì)。當(dāng)單位治理發(fā)生瓦解時(shí)，相對(duì)于受眾的需要，真正擔(dān)當(dāng)治理責(zé)任的組織大大減少，這是基層社會(huì)治理失效的原因。[12]社會(huì)治理功能的發(fā)育不良是新時(shí)期社會(huì)治理最重要的背景，這對(duì)國(guó)家治理能力提出更高要求。第二，社會(huì)權(quán)威的再生成是城市社會(huì)治理的要求。政府權(quán)力來(lái)自于科層體系的強(qiáng)制權(quán)威，而社會(huì)權(quán)力則來(lái)自于社會(huì)契約與協(xié)商認(rèn)同過(guò)程。[13]社會(huì)組織是引領(lǐng)社會(huì)大眾對(duì)契約精神、協(xié)商認(rèn)同的重要載體。然而，中國(guó)社會(huì)組織卻存在著組織化程度低且不同群體組織化不均衡的問(wèn)題。在城市社會(huì)中，尤其是一線工人、農(nóng)民工、流動(dòng)人口等群體，不僅脫離了原本的組織網(wǎng)絡(luò)和權(quán)威支持，而且以原子化的個(gè)人方式參與到中國(guó)快速變遷的城市化、市場(chǎng)化和工業(yè)化之中。因此，造成中國(guó)城市社會(huì)普遍面臨的公共參與不足，社會(huì)協(xié)商和集體行動(dòng)難以達(dá)成的困境。

政府治理中的壓力型體制以及社會(huì)權(quán)威的發(fā)育特點(diǎn)對(duì)基層政府的動(dòng)員能力、整合能力、靈活性提出了更高要求。從基層政府行為邏輯的角度分析，本文提出“基層政府調(diào)適行動(dòng)”這一概念，用于解釋基層政府的行為邏輯。調(diào)適一直是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府的一個(gè)重要特點(diǎn)。學(xué)習(xí)型政權(quán)所具有的高度觀察力、判斷力、靈活性、應(yīng)變性和機(jī)動(dòng)性，使其能在復(fù)雜多變的內(nèi)外環(huán)境中，保持政權(quán)系統(tǒng)的韌性。[14]基層政府調(diào)適行動(dòng)表現(xiàn)為基層政府對(duì)自身組織結(jié)構(gòu)和組織規(guī)模、對(duì)所能運(yùn)用的行政工具以及對(duì)與外界組織關(guān)系的調(diào)整過(guò)程。下文以DF街道的案例研究剖析基層政府調(diào)適行動(dòng)如何導(dǎo)致社會(huì)治理行政化。

3、基層政府調(diào)適的方式及其原因：DF街道的案例分析

（一）DF街道概況

考慮到城市街道工作的相對(duì)復(fù)雜性以及論證的集中，本文的研究對(duì)象落在街道辦事處一層。雖然街道辦事處在法律意義上只是一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，但實(shí)質(zhì)上是中國(guó)政府縱向?qū)蛹?jí)的最低一層，是聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)的關(guān)鍵一環(huán)。街道辦事處的案例分析能夠很好的展現(xiàn)基層政府在社會(huì)治理上面臨的工作壓力及其可調(diào)動(dòng)的工作資源。由于中國(guó)的政黨體制現(xiàn)實(shí)，基層黨組織在基層政權(quán)中扮演著重要角色。因此本文從廣義政府的角度理解基層政府，將黨組織的調(diào)適行動(dòng)納入到基層政府調(diào)適行動(dòng)中分析。本文具體的研究案例是DF街道辦事處，它坐落于X市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，是市委市政府為專(zhuān)門(mén)服務(wù)一家汽車(chē)央企，壯大本地汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的部署組建而成。DF街道現(xiàn)轄3個(gè)居委會(huì)，包括d社區(qū)居委會(huì)、c社區(qū)居委會(huì)和f社區(qū)居委會(huì)。其中，d社區(qū)、c社區(qū)居住著大量DF公司退休職工、在崗職工及其家屬，社區(qū)建設(shè)也走在全省前列，多次獲得省文明社區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)，是X市的“明星社區(qū)”。這也使得DF街道以及d社區(qū)、c社區(qū)經(jīng)常接待大量調(diào)研、考察、學(xué)習(xí)等工作。工作任務(wù)重、工作考核多、問(wèn)責(zé)壓力大成為DF街道工作人員以及社區(qū)工作人員最多的抱怨。考慮到本文的研究問(wèn)題，可以看出DF街道的案例是非常契合的。

（二）基層政府調(diào)適行動(dòng)的表現(xiàn)方式及其原因

基層政府由于直面各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題，對(duì)自身的動(dòng)員能力、協(xié)調(diào)能力提出了很高的要求。基層政府力求通過(guò)多種途徑提升自身的調(diào)適能力。

第一，行政主導(dǎo)的權(quán)力結(jié)構(gòu)使得行政系統(tǒng)內(nèi)變革以“非正式”人員的擴(kuò)張和下沉為手段，以此提升基層政府的人力規(guī)模和可調(diào)動(dòng)資源。錢(qián)穆先生認(rèn)為，若離開(kāi)人事單來(lái)看制度，則制度只是一條條的條文，似乎干燥乏味，無(wú)可講。[15]基層治理中的制度建設(shè)固然重要，但是離開(kāi)對(duì)基層人事的分析，難以把握基層的真實(shí)情況。在人事上，DF街道在行政系統(tǒng)內(nèi)部通過(guò)行政擴(kuò)張、行政下沉的方式增強(qiáng)其自身的調(diào)適能力。

從行政擴(kuò)張上看，在街道辦事處人員配置方面，目前DF街道負(fù)責(zé)黨政工作的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員共30人，其中具有行政編制的人員14人，包括8位黨政班子成員和6位選調(diào)生，具有事業(yè)編制的有1人。除了正式的行政人員外，街道辦事處還有更多聘用、借用人員。包括DF街道和其他市區(qū)單位分別聘用的10名職員。街道辦事處借用社區(qū)居委會(huì)成員2名、大學(xué)生村官1名、“網(wǎng)格員”1名、執(zhí)法大隊(duì)聘用人員1名，共5人。在街道辦事處層面，具有正式行政身份的人員和各單位聘用、街道借用的非正式人員的比例為1：1。除了街道辦事處層面，還包括與之配合協(xié)作的“條條”部門(mén)，包括基本上所有的區(qū)直部門(mén)以及其中的一些派出機(jī)構(gòu)。這些“條條”和街道辦事處一樣通過(guò)行政擴(kuò)張的方式增強(qiáng)自身調(diào)適能力。例如，DF街道執(zhí)法大隊(duì)是區(qū)城市綜合管理局的派出機(jī)構(gòu)，具有行政編制的人員為9人，而社會(huì)招聘協(xié)管員25人。通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)的擴(kuò)張客觀上增強(qiáng)了基層政府應(yīng)對(duì)各方面問(wèn)題的人力等資源。

從行政下沉上看，網(wǎng)格化管理是當(dāng)前基層治理中行政下沉最顯著的表現(xiàn)。一般意義上的網(wǎng)格化主要是將城區(qū)行政性地劃分為一個(gè)個(gè)的“網(wǎng)格”，從而在“區(qū)—街道—社區(qū)”三級(jí)管理結(jié)構(gòu)之下，增加了“網(wǎng)格”這一新的層級(jí)，變?yōu)樗募?jí)責(zé)任體系。網(wǎng)格化管理體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在街道辦事處綜合治理辦公室下加設(shè)網(wǎng)格化管理辦公室這一管理機(jī)構(gòu)；二是聘用大量網(wǎng)格員，參與到社區(qū)管理服務(wù)。DF街道三個(gè)社區(qū)目前共聘用了網(wǎng)格員48人，平均每個(gè)社區(qū)16人，而每個(gè)社區(qū)原已配有兩委成員9人。網(wǎng)格員作為非正式的政府行政人員極大的擴(kuò)充了社區(qū)工作人員的規(guī)模。從這個(gè)角度看，網(wǎng)格化管理同樣是行政系統(tǒng)內(nèi)“非正式”人員擴(kuò)張的體現(xiàn)。而從網(wǎng)格員工作內(nèi)容來(lái)看，網(wǎng)格員核心內(nèi)容是基層信息的搜集。包括硬信息，例如實(shí)有房屋和實(shí)有人口；也包括軟信息，例如社會(huì)糾紛、鄰里意見(jiàn)、重點(diǎn)人物的及時(shí)信息等。斯科特提出，清晰性是國(guó)家機(jī)器的中心問(wèn)題。社會(huì)簡(jiǎn)單化不僅導(dǎo)入了更精細(xì)的稅收和兵役制度，而且極大地增強(qiáng)了國(guó)家的能力。這使得國(guó)家可以有區(qū)別地介入各種各樣的事物，如制定公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行政治監(jiān)督和救濟(jì)貧困人口。[16]通過(guò)行政力量的擴(kuò)張和下沉，基層政府自上而下地吸收社群民意，主動(dòng)的服務(wù)社會(huì)需求，在一定程度上提高了基層政府精細(xì)化管理水平。

行政系統(tǒng)內(nèi)部“非正式”人員的擴(kuò)張和下沉是基層權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府組織資源以及社會(huì)環(huán)境的選擇結(jié)果?；鶎诱罅科刚?qǐng)非正式人員并不受到地方人大、政協(xié)以及其他權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。上級(jí)下派任務(wù)的同時(shí)也支持下級(jí)在不變動(dòng)編制的前提下，擴(kuò)充人手，并且各級(jí)政府所掌握的財(cái)政資源支撐了行政擴(kuò)張和行政下沉。社會(huì)力量不僅對(duì)行政事務(wù)監(jiān)督有限，而且個(gè)別關(guān)系網(wǎng)比較深的人不斷安排親屬進(jìn)入非正式人員梯隊(duì)里。

第二，由于基層組織權(quán)威的分散化，基層政府以服務(wù)型政黨建設(shè)引領(lǐng)組織關(guān)系變革。通過(guò)聯(lián)結(jié)基層“黨—政—社”組織，提高基層政府整合能力。在中國(guó)政治語(yǔ)境下的行政化必然包括黨組織系統(tǒng)的組織和功能變化。近些年基層治理很大的一個(gè)特點(diǎn)是在突出社區(qū)自治地位的同時(shí)，強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)能力。在社區(qū)組織體系中，存在著一個(gè)普遍情況，即社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)站三個(gè)成員交叉任職并且1位負(fù)責(zé)人擔(dān)任三個(gè)組織的負(fù)責(zé)人。以DF街道c社區(qū)為例，社區(qū)居委會(huì)成員由1位主任，2位副主任，4位委員組成。社區(qū)黨支部書(shū)記1位，與社區(qū)居委會(huì)主任“一肩挑”。一位黨支部委員兼任居委會(huì)副主任，另有一位專(zhuān)職的黨支部委員。社區(qū)公共服務(wù)站站長(zhǎng)由社區(qū)居委會(huì)主任擔(dān)任，1位副站長(zhǎng)由居委會(huì)副主任擔(dān)任。社區(qū)黨支部作為執(zhí)政黨的基層治理單位，是社區(qū)治理的責(zé)任主體。社區(qū)居民委員會(huì)是居民自我管理，自我教育，自我服務(wù)，自我監(jiān)督的組織載體。公共服務(wù)站是政府在社區(qū)設(shè)立的公共服務(wù)平臺(tái)，承接了政府延伸到基層的各項(xiàng)社會(huì)治理和公共服務(wù)職能，為居民提供“一站式”服務(wù)。由于社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站實(shí)質(zhì)上是一個(gè)群體在運(yùn)作，職責(zé)分工的結(jié)果就是職責(zé)相加，每一個(gè)組織群體實(shí)際上在承擔(dān)三個(gè)組織的職責(zé)。調(diào)研中看到，DF街道d社區(qū)2016年社區(qū)黨支部的服務(wù)清單包括公共服務(wù)、代辦服務(wù)、自治服務(wù)、志愿服務(wù)等，其實(shí)是社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)站和社區(qū)黨支部日常工作的清單總和。基層服務(wù)的多元復(fù)雜特點(diǎn)，要求對(duì)分散的權(quán)威資源進(jìn)行整合，而通過(guò)黨組織聯(lián)結(jié)行政組織、社會(huì)自治組織是整合基層權(quán)威，推動(dòng)社會(huì)事務(wù)發(fā)展的理性選擇。

從組織體系來(lái)看，與居委會(huì)不同，社區(qū)黨支部與街道黨工委、高新區(qū)黨工委之間是具有上下級(jí)關(guān)系的科層組織。雖然社區(qū)居委會(huì)是居民自治機(jī)構(gòu)，但黨的科層化設(shè)置打破了政社分開(kāi)的制度設(shè)計(jì)。在現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)黨組織、自治組織、行政組織的“組織同構(gòu)”對(duì)于社區(qū)治理具有重要意義。一方面，組織同構(gòu)的組織設(shè)計(jì)能夠推動(dòng)“目標(biāo)責(zé)任制”在基層治理的落實(shí)。社區(qū)工作中存在大量包保責(zé)任，有些歸屬社區(qū)居委會(huì)，有些歸屬社區(qū)黨支部。由于組織同構(gòu)的組織設(shè)置，社區(qū)可以動(dòng)員居委會(huì)、黨支部等層面的人力、物力和財(cái)力資源，社區(qū)動(dòng)員能力變強(qiáng)。組織同構(gòu)同時(shí)增強(qiáng)了街道辦事處的動(dòng)員能力。街道辦事處在動(dòng)員居委會(huì)工作時(shí)常常遇到抵觸是因?yàn)榫游瘯?huì)自認(rèn)為是群眾組織，目的在于服務(wù)群眾，并不是街道辦事處的“一條腿”。然而，居委會(huì)主任的黨支部書(shū)記身份以及公共服務(wù)站站長(zhǎng)身份使得其難以回避街道辦事處，尤其是街道黨工委下發(fā)的任務(wù)。這樣，街道辦事處與居委會(huì)之間建立起非正式的命令—權(quán)威關(guān)系，增強(qiáng)了街道辦事處的調(diào)適能力?？梢?jiàn)，通過(guò)強(qiáng)化黨組織在基層治理中的職責(zé)和能力，以黨內(nèi)科層制帶動(dòng)了街道辦事處與居委會(huì)之間的動(dòng)員關(guān)系，增強(qiáng)了街道辦事處的調(diào)適能力，使街道辦事處和社區(qū)都能很好的完成上級(jí)分配任務(wù)。

第三，以行政聯(lián)結(jié)方式快速動(dòng)員核心企業(yè)的社會(huì)權(quán)威，實(shí)現(xiàn)行政吸納社會(huì)，增強(qiáng)基層政府靈活性和機(jī)動(dòng)性。作為央企駐地的街道，DF街道治理的突出特點(diǎn)是企業(yè)在基層治理中的作用。企業(yè)社區(qū)參與是企業(yè)與社區(qū)內(nèi)政府組織、居民組織及居民共同解決社區(qū)社會(huì)問(wèn)題的行為及過(guò)程。企業(yè)社區(qū)參與根據(jù)企業(yè)的地位可以簡(jiǎn)單劃分為三個(gè)類(lèi)型：企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)治理、企業(yè)—社區(qū)協(xié)商型社區(qū)治理、社區(qū)平臺(tái)型社區(qū)治理。[17]企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)治理適用于單位制下大型企業(yè)所在地。由于單位制的歷史背景和居民意識(shí)的路徑依賴(lài)，轉(zhuǎn)型過(guò)程中單位依然是強(qiáng)有力的管理者、服務(wù)者以及社區(qū)認(rèn)同主體。這一階段企業(yè)的社區(qū)參與依賴(lài)于企業(yè)和基層政府、社區(qū)居委會(huì)等主體的協(xié)商，形成企業(yè)—社區(qū)協(xié)商型社區(qū)治理。隨著現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)，企業(yè)通過(guò)履行社會(huì)責(zé)任等方式成為社會(huì)服務(wù)的供給者之一，企業(yè)并非社會(huì)管理的核心主體，公共管理的核心主體是政府及其認(rèn)可的機(jī)構(gòu)。企業(yè)主要通過(guò)社區(qū)平臺(tái)參與社區(qū)事務(wù)，稱(chēng)之為社區(qū)平臺(tái)型社區(qū)治理。由于DF街道作為央企駐地的背景，街道的企業(yè)社區(qū)參與處于企業(yè)—社區(qū)協(xié)商型的社區(qū)治理階段。DF街道的居民以“二汽人”[18]為主，“二汽人”同質(zhì)性較高，其生產(chǎn)、生活以企業(yè)單位為中心，尤其是單位在公共服務(wù)、社會(huì)參與等方面對(duì)職工的作用，形成獨(dú)特的DF認(rèn)同文化。這種社會(huì)認(rèn)同機(jī)制塑造了企業(yè)單位的權(quán)威，是街道治理中的獨(dú)特資源。街道治理呈現(xiàn)出“單位制”與“街居制”共存的局面，并且單位是DF街道治理中的核心組織之一。

基層政府解決基層問(wèn)題必須直面本地居民的認(rèn)同文化，也必須利用起社會(huì)權(quán)威，以此降低行政成本。DF街道通過(guò)行政吸納社會(huì)的方式，將基層政府組織與企業(yè)組織聯(lián)系在一起，能夠?qū)崿F(xiàn)快速動(dòng)員。與企業(yè)聯(lián)結(jié)體現(xiàn)在人事安排上。首先，DF街道辦事處設(shè)有政企辦公室，DF公司派駐2名管理干部參與街道工作，2人在人事關(guān)系隸屬DF管理部，日常開(kāi)展工作在街道辦事處。這種人事安排可以很好的協(xié)調(diào)DF公司，增強(qiáng)街道辦事處的快速協(xié)調(diào)、動(dòng)員能力。其次，作為基層政府的重要一部分，社區(qū)黨支部也與企業(yè)存在人事關(guān)聯(lián)。DF街道下轄的c社區(qū)黨支部書(shū)記身兼DF管理部離退休辦公室主任，是位正科級(jí)管理干部。這種職位安排使得c社區(qū)在與DF街道轄區(qū)內(nèi)各國(guó)有企業(yè)互動(dòng)、合作時(shí)顯得游刃有余。因此，與企業(yè)的組織關(guān)聯(lián)成為基層政府重要的調(diào)適自身能力的方式。DF街道通過(guò)人事關(guān)聯(lián)這種方式，原因在于這種模式的快速動(dòng)員能力。正是這些機(jī)制使得街道社會(huì)治理中能夠快速調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)和社會(huì)三方的力量，有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員和參與。

第四，以財(cái)政支撐和科層推動(dòng)為基礎(chǔ)，培育和發(fā)揮社會(huì)組織作用，提升基層治理的“社會(huì)化”程度。社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求全面提升社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度。其中，組織化包括促進(jìn)城鄉(xiāng)居民參與社會(huì)組織，進(jìn)而參與社會(huì)公共生活。公民通過(guò)正式制度發(fā)表意見(jiàn)、質(zhì)詢(xún)等活動(dòng)，能夠有效化解社區(qū)矛盾，提高社區(qū)公共服務(wù)水平，提升社會(huì)資本。因此，社會(huì)組織的培育和發(fā)展是各地極力推動(dòng)的事項(xiàng)，同時(shí)也是各級(jí)政府自上而下對(duì)社會(huì)建設(shè)考核的重要一項(xiàng)。如果把社會(huì)組織提供的公共服務(wù)看作集體物品的話，問(wèn)題就在于，組織不是自然成長(zhǎng)的，組織的培育和發(fā)展面臨各種成本。因此，基層政府在社會(huì)建設(shè)的考核壓力下，在社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)的動(dòng)力下，成為基層社會(huì)組織重要的孵化器。

DF街道在社會(huì)組織化程度、組織制度化程度上面臨著短板。目前街道的社會(huì)組織呈現(xiàn)出數(shù)量少、類(lèi)型單一、組織建設(shè)規(guī)范化程度低、資源短缺的問(wèn)題和困難。在調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與上，除了發(fā)揮居民自愿精神外，街道辦事處還可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，同時(shí)利用科層命令的方式推動(dòng)街道社會(huì)組織的發(fā)展。以志愿組織為例，志愿服務(wù)依賴(lài)志愿者的公益之心、奉獻(xiàn)精神。然而，如果行政系統(tǒng)對(duì)志愿服務(wù)的要求超出志愿精神的話，行政組織只能依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制、科層命令的方式完成志愿服務(wù)任務(wù)。基層政府確實(shí)面臨著這樣的考核。例如，在創(chuàng)建全國(guó)文明城市階段，地方政府面臨的考核指標(biāo)之一是志愿服務(wù)精神，體現(xiàn)之一在于交通文明出行以及交通志愿引導(dǎo)。在上級(jí)政府的要求和支持下，為了展示轄區(qū)志愿精神，街道不得不依賴(lài)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神表彰等方式鼓勵(lì)居民奉獻(xiàn)，同時(shí)依賴(lài)科層命令將任務(wù)下壓到各個(gè)社區(qū)及企事業(yè)單位。這并非街道辦事處為了“形象工程”而開(kāi)展的志愿活動(dòng)，而是在目標(biāo)責(zé)任制的壓力下，以市場(chǎng)機(jī)制購(gòu)買(mǎi)志愿服務(wù)的體現(xiàn)。這種依賴(lài)財(cái)政支撐和科層權(quán)威的“社會(huì)化”治理并沒(méi)有脫離行政化的邏輯，并且高度依賴(lài)行政資源和行政壓力。其利好之處也是很明顯，既能夠在社會(huì)自組織能力、社會(huì)服務(wù)能力不足的背景下，快速推動(dòng)社會(huì)的組織化程度，也能完成上級(jí)各層政府對(duì)社會(huì)建設(shè)的要求。

（三）行政化的社會(huì)治理與基層政府調(diào)適行動(dòng)引發(fā)的問(wèn)題

以上看到，基層政府在提升自身調(diào)適能力時(shí)，采用的是行政主導(dǎo)的方式，使得基層社會(huì)治理出現(xiàn)明顯的行政化特征。行政化的社會(huì)治理使得基層政府調(diào)適能力增強(qiáng)的同時(shí)也產(chǎn)生新的問(wèn)題。

第一，調(diào)適能力增強(qiáng)依賴(lài)國(guó)家對(duì)人力、財(cái)政的大規(guī)模投入，不僅治理成本高，而且產(chǎn)生意外后果。從行政系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)看，基層政府調(diào)適能力的增強(qiáng)在于增加人力資源，包括各級(jí)政府招聘非正式行政人員，尤其是招聘大量的網(wǎng)格員、協(xié)管員以及公益性崗位等。網(wǎng)格化管理受到眾多學(xué)者的肯定，但是，網(wǎng)格化管理能夠動(dòng)用、整合的資源以及能夠協(xié)同的公共事務(wù)事項(xiàng)十分有限，難以打破街道治理的“碎片化”狀態(tài)。一方面，基層管理體制仍處于條塊分割、多頭行動(dòng)的碎片化狀態(tài)，缺乏更高層次的整合。另一方面，網(wǎng)格化管理等同于在社區(qū)居委會(huì)以下新加了一層管理體系，延長(zhǎng)了管理鏈條，增大了管理成本，形成新的碎片化現(xiàn)象，增加了治理的復(fù)雜性。另外，網(wǎng)格化管理成本高昂。在DF街道，網(wǎng)格員的工資和“五險(xiǎn)一金”約為3325元/月，每年街道48位網(wǎng)格員僅薪資待遇就要支出192萬(wàn)元，加上其他管理成本、技術(shù)支撐成本，是一筆很大開(kāi)支。更為深層次的是，由于對(duì)招聘非正式人員并未形成很好的規(guī)范機(jī)制，這部分人員有增無(wú)減，行政系統(tǒng)內(nèi)的擴(kuò)張成為一種增強(qiáng)基層政府調(diào)適能力的慣性。

在利用市場(chǎng)機(jī)制動(dòng)員社會(huì)時(shí)，也付出很大的財(cái)政成本。例如，在創(chuàng)建全國(guó)文明城市階段，上級(jí)政府要求A類(lèi)文明交通志愿崗必須有志愿服務(wù)。文明引導(dǎo)員上崗服務(wù)時(shí)間統(tǒng)一為上午七點(diǎn)到晚上七點(diǎn)，每個(gè)志愿崗每天志愿補(bǔ)貼150元，持續(xù)時(shí)間為創(chuàng)文攻堅(jiān)戰(zhàn)的兩個(gè)月。DF街道共12個(gè)文明志愿崗，兩個(gè)月里僅文明志愿服務(wù)一項(xiàng)上的財(cái)政投入就達(dá)10.8萬(wàn)元。這種形式違背了志愿精神，但是能夠很好的應(yīng)對(duì)上級(jí)考核要求。然而，它的意外后果是使得志愿服務(wù)變成行政化的工作，也挫傷了一部分人對(duì)志愿精神的理解。

第二，行政擴(kuò)張和行政下沉造成的人員身份差異，導(dǎo)致基層治理的事本主義。身份是政府內(nèi)的權(quán)力權(quán)限、資源分配能力等的體現(xiàn)，身份差異的直接影響是不同人員的工資收入、考核獎(jiǎng)勵(lì)、職位晉升等方面的差異，這種身份差異無(wú)疑也帶來(lái)人員管理的壓力。一直以來(lái)，學(xué)者對(duì)于基層政府的研究是將基層政府視為鐵板一塊，假設(shè)基層政府工作人員有著相同的激勵(lì)機(jī)制、權(quán)威約束以及在此基礎(chǔ)上形成的行動(dòng)邏輯。通過(guò)對(duì)街道辦事處的實(shí)際調(diào)研以及人員身份分析，筆者發(fā)現(xiàn)前述假設(shè)與實(shí)際情況并不吻合。具有正式編制的街道辦事處人員和非正式身份的行政人員之間在行為邏輯上有著很大差異，尤其是網(wǎng)格員、街道招聘的工作人員等群體在工作中遵循著“事本主義”的作風(fēng)，以完成上級(jí)檢查任務(wù)為工作標(biāo)準(zhǔn)。作為“理想類(lèi)型”的科層制，其組織運(yùn)行和政策執(zhí)行嚴(yán)格按照上下級(jí)權(quán)力關(guān)系，以此保證科層制的高效。從這個(gè)角度看，現(xiàn)代城市基層治理中的低效、政策執(zhí)行異化等問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是基層政府科層制發(fā)展滯后的表現(xiàn)，與“非正式”人員的大量擴(kuò)張和下沉不無(wú)關(guān)系。

第三，基層“黨—政—社”聯(lián)結(jié)的整合方式，過(guò)于依賴(lài)基層政府的組織權(quán)威，消解了社會(huì)權(quán)威的作用空間。社區(qū)治理的“去行政化”一直廣為討論，作為社會(huì)聯(lián)結(jié)的社區(qū)，由于組織同構(gòu)等原因，社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上成為基層政府組織的重要部分。而社區(qū)黨支部的職責(zé)分工使得基層黨組織的行政化越加明顯。社區(qū)層面上的公共事物形成“黨政包攬?zhí)娲嘣獏f(xié)同，導(dǎo)致社會(huì)治理新格局難以形成”[19]的局面。黨組織可以作為連接國(guó)家機(jī)構(gòu)之間、政府和群眾之間、不同群眾團(tuán)體之間的凝合劑，強(qiáng)化黨組織的社會(huì)整合能力。然而，黨的行政化影響其發(fā)揮自身社會(huì)性、群眾性和有機(jī)性來(lái)整合社會(huì)的作用。如果黨變成中性的權(quán)力組織，國(guó)、黨同構(gòu)，國(guó)家總體的框架性整合能力固然會(huì)強(qiáng)化，但是實(shí)質(zhì)性的凝聚力并不會(huì)增強(qiáng)，各類(lèi)日常社會(huì)矛盾可能會(huì)得到更好的監(jiān)控，但是不會(huì)有效消解。[20]DF街道的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也看到，科層化的黨組織以及自治組織的行政化使得基層治理主要依賴(lài)于黨和政府的權(quán)威，而社會(huì)權(quán)威在社會(huì)整合、公共服務(wù)等方面的作用并未很好利用，導(dǎo)致基層政府忙于應(yīng)對(duì)各類(lèi)問(wèn)題，社會(huì)事務(wù)上形成基層政府全程參與、全程負(fù)責(zé)的格局，進(jìn)一步加劇了基層治理對(duì)行政化的需求?；鶎诱悬h組織和政府組織以及行政化嚴(yán)重的社區(qū)居委會(huì)有著不同的目標(biāo)定位和利益訴求。以行政化的方式將不同組織職能和定位聯(lián)結(jié)在一起，在增強(qiáng)了基層政府調(diào)適能力的同時(shí)，也削弱了社會(huì)力量，尤其是削弱了分散個(gè)體的討價(jià)還價(jià)能力。而在社會(huì)發(fā)育不足的時(shí)候，社會(huì)的利益表達(dá)機(jī)制是維護(hù)社會(huì)權(quán)利和社會(huì)穩(wěn)定的防火墻，本身應(yīng)該得到強(qiáng)化。

第四，以行政化聯(lián)結(jié)政企關(guān)系的模式面臨著企業(yè)改革和政府責(zé)任的雙重變革要求。由于企業(yè)的逐利性質(zhì)以及企業(yè)在今天具有顯著的“去地方化”特征，將公共管理和公共服務(wù)依賴(lài)于企業(yè)，會(huì)有一定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，企業(yè)—社區(qū)協(xié)商型的企業(yè)社區(qū)參與也有變革的要求。一方面，這種企業(yè)社區(qū)參與模式依賴(lài)于企業(yè)承擔(dān)過(guò)多的社會(huì)責(zé)任。另一方面，街道和社區(qū)在公共管理和公共服務(wù)上應(yīng)保持一定的自主性，避免過(guò)于依賴(lài)企業(yè)資源。在這雙重變革要求下，企業(yè)社區(qū)參與可以向社區(qū)平臺(tái)型過(guò)渡，即建立基金會(huì)、社團(tuán)、民非等社會(huì)組織的形式，履行社會(huì)責(zé)任，服務(wù)企業(yè)職工及其生活共同體。而基層政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的服務(wù)者和維護(hù)者，只有建立持續(xù)、有效、具有回應(yīng)性的聯(lián)結(jié)機(jī)制為目標(biāo)，才能常態(tài)化的了解企業(yè)訴求和社會(huì)信息，更好的履行政府責(zé)任。

DF街道的案例分析展示了基層政府在新的時(shí)代背景下，為快速回應(yīng)黨政要求和社會(huì)關(guān)切進(jìn)行的一系列調(diào)整?；鶎诱ㄟ^(guò)行政組織的再造、與其他組織關(guān)系的變革以及利用新的組織手段等方式，提升了自身的動(dòng)員能力，同時(shí)發(fā)揮了政權(quán)組織與社會(huì)的權(quán)威，保持了自身行動(dòng)的靈活性和彈性。然而，這種調(diào)適能力的增強(qiáng)是以基層治理行政化的方式進(jìn)行，帶來(lái)了治理成本高、治理方式粗放、治理結(jié)構(gòu)單一等問(wèn)題。

4、結(jié)論與反思：基層政府調(diào)適行動(dòng)與基層多元治理

在一個(gè)現(xiàn)代化快速轉(zhuǎn)型的國(guó)家，基層政府調(diào)適能力是強(qiáng)化國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的必然要求。調(diào)適能力的增強(qiáng)適應(yīng)了“壓縮型現(xiàn)代化”過(guò)程中對(duì)基層政府應(yīng)急能力、靈活處理能力的要求?；鶎诱{(diào)適行動(dòng)有助于落實(shí)國(guó)家意志，動(dòng)員社會(huì)力量，參與到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展之中，并有效維持社會(huì)的整體穩(wěn)定。然而，這種模式的國(guó)家調(diào)適行動(dòng)導(dǎo)致了基層社會(huì)治理的行政化。基層政府通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部的擴(kuò)張、政府對(duì)社會(huì)權(quán)威的發(fā)展和控制等手段，使得社會(huì)權(quán)威依賴(lài)行政權(quán)威參與國(guó)家建設(shè)。這種以基層治理行政化的方式增強(qiáng)基層政府調(diào)適能力有自身的限度，導(dǎo)致不斷地“行政化—調(diào)適”循環(huán)，使得基層治理難以形成多元治理的格局。需要警惕的是，基層政府的靈活性和彈性并非萬(wàn)能，相反不受約束的追求靈活性容易產(chǎn)生新的問(wèn)題。一方面，政府作為資源的最強(qiáng)分配者，通過(guò)行政化的方式將其他組織和人力納入到自己領(lǐng)域，在提高解決問(wèn)題能力的同時(shí)，容易產(chǎn)生新的分配不公。另一方面，彈性在一定程度上會(huì)消蝕社會(huì)權(quán)威的生成。因?yàn)樯鐣?huì)權(quán)威的生成在于制度規(guī)則的穩(wěn)定性、信服力。在變動(dòng)不居的社會(huì)制度安排中，社會(huì)權(quán)威面臨著社會(huì)不信任的考驗(yàn)，相反極易催生“黑社會(huì)”等惡性社會(huì)組織。因此，擺脫行政化的治理邏輯在于形成適應(yīng)常態(tài)社會(huì)治理的政權(quán)調(diào)適機(jī)制，使調(diào)適能力具有可持續(xù)性、社會(huì)回應(yīng)性、高解決能力等特征，以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)威的再造。

在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益多發(fā)的時(shí)代背景下，基層政府面臨著日益強(qiáng)化的問(wèn)責(zé)、短期考核、“一票否決”等，使得“擺平術(shù)”等成為基層政府偏愛(ài)的解決方式。相比而言，多元治理格局需要社會(huì)權(quán)威的再造、政社之間良性互動(dòng)的培養(yǎng)以及社會(huì)公共精神的塑造等，對(duì)基層政府而言，這種長(zhǎng)效機(jī)制并非是“理性”選擇。因此，從基層政府的視角可以更清晰的看到基層治理行政化的生成邏輯。破解行政化治理需要對(duì)基層政府職能定位的重新思考，一方面是以責(zé)任清單的方式規(guī)范基層政府的責(zé)任，防止“黨政包攬一切，對(duì)一切負(fù)責(zé)”的責(zé)任模式。當(dāng)然，為糾正清單制的簡(jiǎn)單化，壓力型體制的高效運(yùn)行還需要配合自下而上的社會(huì)監(jiān)督、問(wèn)責(zé)等機(jī)制。另一方面是基層政府應(yīng)在變動(dòng)中逐步調(diào)整基層治理結(jié)構(gòu)。基層政府內(nèi)部除了責(zé)任政府外，如何定位基層黨組織是基層治理亟待回應(yīng)的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)看到，執(zhí)政黨基層黨組織職責(zé)分工、服務(wù)能力不斷強(qiáng)化，為黨的基層工作贏得了更高的執(zhí)政合法性。然而，作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)勢(shì)也在于對(duì)治理方向的戰(zhàn)略眼光、發(fā)展路徑的選擇上?；鶎狱h組織是對(duì)地方事務(wù)最熟悉的主體，不僅僅要增強(qiáng)服務(wù)能力，也要強(qiáng)化黨組織在基層治理中的戰(zhàn)略規(guī)劃作用和方向引領(lǐng)作用，以真正實(shí)現(xiàn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元治理格局?；鶎诱獠康闹卫斫Y(jié)構(gòu)主要在于培育和發(fā)揮社會(huì)權(quán)威的作用，以多元治理的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)代替行政化治理。伴隨著我國(guó)法治國(guó)家、透明政府的持續(xù)推進(jìn)，人民群眾的權(quán)利意識(shí)和表達(dá)能力日益增強(qiáng)，基層政府只有堅(jiān)持以合作治理為導(dǎo)向，才能更好把握時(shí)代脈博與社會(huì)多元主體共同推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。

作者簡(jiǎn)介：梁玉柱，男，安徽阜陽(yáng)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事地方政府與治理等研究。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)主義研究》2018年04期

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