摘要：在宅基地退出過程中, 較多領(lǐng)域涉及村民自治權(quán)的適用。當(dāng)前, 不管是宅基地退出申請的提出階段、宅基地退出的審核和公告階段還是宅基地退出協(xié)議簽訂階段, 均涉及村民自治權(quán)的行使。然而, 由于相關(guān)法律制度的缺位、政府在宅基地退出中的角色錯位、村委會缺乏尊重村民自治權(quán)的觀念和意識、農(nóng)民在宅基地退出中的弱勢地位等原因, 導(dǎo)致地方政府、村民委員會在宅基地退出過程中, 侵犯村民自治權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮。應(yīng)完善相關(guān)法律制度, 正確定位政府在宅基地退出中的角色、增強(qiáng)村委會尊重村民自治權(quán)的意識和觀念、提高農(nóng)民在宅基地退出中的主體地位等, 多管齊下, 切實保障宅基地退出中村民自治權(quán)的實現(xiàn)。

現(xiàn)階段, 隨著我國城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn), 宅基地退出試點工作的探索和實踐在全國各地如火如荼開展著。不可否認(rèn), 宅基地退出對于破解農(nóng)民建房難題, 推動分散的農(nóng)村人口有效集聚, 改善農(nóng)村基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和生活環(huán)境以及促進(jìn)農(nóng)村土地的合理利用等方面具有積極的推動作用。然而, 在宅基地退出實踐中, 出現(xiàn)了地方政府以及村委會借助于公權(quán)力強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地, 進(jìn)而強(qiáng)制農(nóng)民集中居住等亂象, 引發(fā)多地村民集體互毆和自殺等極其惡劣事件, 嚴(yán)重侵犯了村民依法享有的自治權(quán), 極大影響了我國農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定。因此, 分析我國宅基地退出相關(guān)法律法規(guī)與政策文件中蘊含的村民自治權(quán)、深入研究宅基地退出中村民自治權(quán)受損問題及其原因并探索針對性的解決之策有著非常重要的現(xiàn)實必要性。

一、我國村民自治權(quán)的性質(zhì)、主體及其與宅基地退出的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

現(xiàn)階段我國憲法和相關(guān)法律規(guī)范并沒有明確規(guī)定村民自治權(quán)的性質(zhì)地位。在學(xué)術(shù)界, 對于村民自治權(quán)的性質(zhì)地位沒有形成統(tǒng)一意見, 甚至存在很大分歧, 歸納起來, 學(xué)者們大多從以下三種路徑來界定:一是“權(quán)力說”認(rèn)為:“村民自治權(quán)是自治主體對農(nóng)村基層社會的部分公共事務(wù)實施管理和監(jiān)督的權(quán)力?！盵1] (p190) 該觀點認(rèn)為村民自治權(quán)不是私權(quán)利, 而是一種代表國家利益和體現(xiàn)國家意志的公共權(quán)力;二是“權(quán)利說”認(rèn)為:“村民自治權(quán)是一定地域內(nèi)的自治主體對與自身利益密切相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的權(quán)利”[2] (p22) 。該觀點認(rèn)為, 村民自治是主體依法享有的一項私權(quán)利, 權(quán)利主體可以依據(jù)自己的意愿選擇放棄或者轉(zhuǎn)讓。三是“權(quán)利和權(quán)力混合說”認(rèn)為:村民自治權(quán)兼有“權(quán)利”與“權(quán)力”的雙重屬性。該觀點認(rèn)為, “村民自治權(quán)從來源上考察是我國憲法和法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利, 而這種權(quán)利在行使時對村民自治主體的成員而言又是一種具有管理與被管理特征的公共權(quán)力, 只是此種公共權(quán)力只在村民自治體成員范圍內(nèi)具有效力, 卻對該范圍之外的其他主體則不具有法律強(qiáng)制意義上的權(quán)力約束力?！盵3] (p131) 筆者贊同“權(quán)利說”, 其理由在于:《村民委員會組織法》第2條將村委會定位為基層群眾性自治組織, 從該法條的規(guī)定不難看出村委會的設(shè)立是村民基于公共利益的需要而將自身享有的某些權(quán)利轉(zhuǎn)讓于村民委員會行使, 村民委員會由村民投票選舉產(chǎn)生后, 就具有合法身份代表村民管理和協(xié)調(diào)本村內(nèi)部公共事務(wù)。因此, 從自治權(quán)的來源上探究, 我國村民自治制度在某種程度上契合了自治權(quán)是人類固有權(quán)利的本質(zhì)屬性, 具有來源上的正當(dāng)性與合理性。反之, 將村民自治權(quán)認(rèn)定為一種公共權(quán)力, 其實質(zhì)是無視村民的權(quán)利主體地位, 特別是當(dāng)村民自治權(quán)遭受不法侵害時, 難以對村民進(jìn)行有效的保護(hù)與救濟(jì)。換言之, 村民自治不僅僅體現(xiàn)為國家對農(nóng)村社會治理的一種方式和途徑, 更重要的是以此彰顯村民的主體觀念和權(quán)利意識, 從而促進(jìn)我國社會主義新農(nóng)村基層民主政治的健康發(fā)展。

進(jìn)一步分析, 如上文所述既然村民自治權(quán)從性質(zhì)上說是權(quán)利, 其權(quán)利主體本該為村民個體, 然而從真正維護(hù)和實現(xiàn)全體村民公共利益角度出發(fā), 并非全部村民自治權(quán)都應(yīng)由村民直接行使, 除了法律規(guī)定部分必須由村民個體直接行使的權(quán)利外, 村民必須把自己的其他體現(xiàn)公共利益屬性的權(quán)利委托給其他主體行使, 比如村民代表會議、村民小組、村委會等, 由于村民大會和村民代表會議是實行會議制的臨時性機(jī)構(gòu), 因此實踐中屬于村民自治權(quán)的很大一部分權(quán)利只能交由村民小組特別是村委會行使。具體說來, 村民自治權(quán)有兩種形式:一種是村民個人可以直接行使的自治權(quán)利, 如村民享有參加村民會議參與決策的權(quán)利, 村民享有選舉和被選舉為村委會成員的權(quán)利, 村民享有監(jiān)督村委會活動的權(quán)利等等;另一種是村民個人不能直接參與行使, 而必須通過村民委員會或村民會議、村民代表會議來行使的自治權(quán)利, 如有關(guān)于本村經(jīng)濟(jì)、社會、治安、文化生活等關(guān)系到村民公共利益的重要事項[4] (p81) 。也就是說, 村民自治權(quán)從權(quán)利行使的主體看, 可以分為村民個體、以家庭為單位的農(nóng)戶、村民小組、村民委員會、村民代表大會等。

根據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定, 農(nóng)村宅基地的所有權(quán)由村集體享有。盡管現(xiàn)行立法對“集體”的法律地位并未明確導(dǎo)致宅基地所有權(quán)主體的虛置, 致使宅基地所有權(quán)的保護(hù)嚴(yán)重不足。但無論理論界還是實務(wù)界, 所達(dá)成共識的是宅基地所有權(quán)的權(quán)利人為集體的所有成員。眾所周知, 農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)的主體, 同時又作為農(nóng)村集體組織的成員之一, 在宅基地退出中具有兩種法律地位:其一享有宅基地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人的法律地位, 其二是作為村集體組成成員還享有體現(xiàn)宅基地所有權(quán)的終極權(quán)利主體的法律地位。這種雙重法律地位使村民一方面依法享有宅基地退出的安置與補(bǔ)償?shù)葘嶓w上的權(quán)利, 另一方面依法享有行使參與權(quán)、選擇權(quán)、知情權(quán)、異議權(quán)等具有程序?qū)傩缘淖灾螜?quán)利。換句話說, 在不觸及土地權(quán)屬變動的情形下, 村民對宅基地應(yīng)否退出、怎樣退出、退出后利益如何分配等事項上應(yīng)該享有自治權(quán), 并有權(quán)享有參與宅基地退出后的土地增值利益的分配[5] (p94) 。具體到宅基地退出程序中, 宅基地退出申請的提出與審批、退出方案制定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式的確定、退出土地的再利用問題、退地方案的落實等事項均與村民自治密切相關(guān)。毫無疑問, 只有充分保障村民在宅基地退出中的自治權(quán), 才能使中央宅基地退出政策所強(qiáng)調(diào)的“自愿”原則落到實處, 才能緩解宅基地退出所引的發(fā)村民與政府、村集體的激烈的沖突和對抗, 進(jìn)而推動宅基地有序退出。

二、村民自治權(quán)在宅基地退出中的適用

現(xiàn)階段, 就農(nóng)村宅基地退出而言, 國家還沒有出臺專門的法律法規(guī), 而對其規(guī)范則更多地依賴于一些全國性的政策性文件, 如《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》 (國發(fā)[2008]3號) 、《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》 (國發(fā)[2016]8號) 、《關(guān)于印發(fā)國土資源“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃的通知》 (國土資發(fā)[2011]94號) 、《關(guān)于發(fā)布實施〈全國土地整治規(guī)劃 (2011—2015年) 〉的通知》 (國土資發(fā)[2012]55號) 、《關(guān)于印發(fā)浙江等地新農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗的通知》 (建村函[2013]163號) 等, 除此之外, 還有與之相關(guān)的一些法律法規(guī), 如《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》及《土地管理法實施條例》《村民委員會組織法》等。分析已頒布實施的上述政策性文件和相關(guān)制度規(guī)范, 對于農(nóng)村宅基地退出中有關(guān)維護(hù)村民自治權(quán)的規(guī)定比較少, 唯有些許零散的規(guī)定。就地方而言, 自2008年來都相繼出臺了各級包含農(nóng)村土地改革的地方規(guī)范性文件, 但其中提及有關(guān)宅基地退出的內(nèi)容規(guī)定基本都只是簡要提及鼓勵本地方探索宅基地退出機(jī)制, 對于宅基地退出中村民自治權(quán)的內(nèi)容及其如何實現(xiàn)并未作具體的規(guī)定。具體說來, 在省級層面, 各省大多制定“××省促進(jìn)土地管理制度改革實施方案”或“××省關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見”等形式的規(guī)范性文件, 一般在這些文件中, 大多沿襲《土地管理法》《村民委員會組織法》等中央法律層面中有關(guān)宅基地退出中村民自治權(quán)適用的一些分散和零星的規(guī)定;而在地市層面, 現(xiàn)階段已經(jīng)有許多市縣頒布了諸如“××市 (縣) 農(nóng)村宅基地有序退出工作實施方案”的文件, 其中大多對宅基地退出中村民自治權(quán)的適用進(jìn)行了規(guī)定, 例如重慶、昆明、南京、寧國。通過對中央層面以及我國各省、市和縣所制定的宅基地退出文件中與村民自治權(quán)有關(guān)規(guī)定的歸納與分析, 主要涉及宅基地退出申請的提出、宅基地退出的審核和公告、以及宅基地退出協(xié)議簽訂等三個階段村民自治權(quán)的適用。

(一) 村民自治權(quán)在宅基地退出的申請階段的適用

提出宅基地退出申請是宅基地退出的第一個階段, 依據(jù)我國宅基地退出的相關(guān)政策文件的規(guī)定, 我國宅基的退出從整體上看實行自愿有償原則。這一原則在中央層面的政策性文件中的規(guī)定比較籠統(tǒng)和模糊, 而《土地管理法》等國家相關(guān)立法層面中尚無直接提及, 但有一些專門規(guī)定宅基地退出程序的地方性規(guī)范性文件中對此進(jìn)行了規(guī)定。如《寧國市農(nóng)村宅基地退出辦法 (試行) 》第3條第一款規(guī)定:“農(nóng)村宅基地退出應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定, 并充分尊重農(nóng)民意愿?！钡?條第一款在涉及宅基地退出申請時, 規(guī)定申請人應(yīng)向相關(guān)部門提交下列材料:“ (1) 自愿退出宅基地的申請表; (2) 宅基地使用權(quán)證或權(quán)屬證明材料; (3) 家庭戶口薄及家庭成員身份證明材料; (4) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織意見......”。眾所周知, 村集體作為法律明確規(guī)定的宅基地的所有權(quán)主體, 而村民作為宅基地的使用權(quán)主體和村集體的組成成員, 二者在宅基地是否退出問題有決定權(quán)。以上地方性文件的規(guī)定可以認(rèn)為是賦予了村集體及村民在是否退出宅基地問題上的選擇權(quán)以及啟動宅基地退出程序的參與權(quán)。

(二) 村民自治權(quán)在宅基地退出的審核和公示階段的適用

當(dāng)宅基地退出的申請?zhí)岢龊? 就由有權(quán)機(jī)關(guān)對宅基地退出申請的進(jìn)行審批, 而審批后則進(jìn)入宅基地退出的公示階段。在此階段, 有關(guān)村民自治權(quán)的規(guī)定, 盡管中央層面的法律法規(guī)尚無明文體現(xiàn)出來, 但地方層面的政策文件卻有所涉及。對于宅基地退出的審批, 《關(guān)于規(guī)范金寨縣農(nóng)村宅基地退出工作流程的通知》 (以下簡稱《通知》) 第4條規(guī)定:“村集體審核產(chǎn)權(quán)人提交的宅基地退出申請, 審核以下事項: (1) 向產(chǎn)權(quán)人出具收件清單; (2) 審核產(chǎn)權(quán)人提交材料的真實性;...... (6) 簽署審核意見, 加蓋公章?！北M管該《通知》在第5條規(guī)定宅基地退出申請要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審查, 第7條又規(guī)定該宅基地退出申請由縣農(nóng)村宅基地制度改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組最后負(fù)責(zé)審批, 但《通知》的第4條中對宅基地退出申請所必需提交材料的詳細(xì)列舉和村委會應(yīng)逐項審查進(jìn)行規(guī)定, 而該《通知》的第5條和第7條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣政府的審查未如此進(jìn)行規(guī)定, 由此可知, 該文件實際上賦予了村委會對村民退出宅基地申請的初步?jīng)Q定權(quán), 這是村民自治權(quán)在宅基地退出的審核階段的體現(xiàn)。對于宅基地退出的公示, 該《通知》第7條規(guī)定了兩次公示, 第一款規(guī)定:“審查后, 對于宅基地退出申請, 無論其是否符合退出條件, 都應(yīng)在申請?zhí)岢鋈怂诘卮褰M進(jìn)行公示, 公示期應(yīng)該不少于七日?！钡诙钜?guī)定:“對第一次公示有異議的, 由鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 人民政府派工作人員進(jìn)行復(fù)核。將復(fù)核后的相關(guān)情況再次公示。”該《通知》對公示內(nèi)容的規(guī)定體現(xiàn)了該文件重視維護(hù)村民在宅基地退出過程中的知情權(quán)和異議權(quán)。

(三) 村民自治權(quán)在宅基地退出協(xié)議簽訂階段的適用

隨著宅基地退出的審核和公示階段的結(jié)束, 接著便進(jìn)入宅基地退出協(xié)議的簽訂階段。在宅基地退出協(xié)議的有關(guān)內(nèi)容中, 宅基地退出的補(bǔ)償方式和數(shù)額作為不可或缺的重要環(huán)節(jié), 是激勵村民積極自愿退出宅基地的關(guān)鍵引力。在這個問題上, 《村民委員會組織法》第24條規(guī)定了涉及村民利益的下列重要事項, 必須經(jīng)村民會議討論決定:“..... (二) 從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用;...... (六) 宅基地的使用方案;...... (九) 村民會議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項?！币虼? 該條賦予了村民對于從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益中支出的宅基地退出補(bǔ)償參與和決定的權(quán)利。另外, 也有一些地方性文件對此進(jìn)行了規(guī)定, 如《吳橋縣農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償實施方案》第2條第3款規(guī)定:“農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償工作, 要切實尊重法律賦予農(nóng)村集體和村民的集體建設(shè)用地所有權(quán)或使用權(quán), 確保在尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、宅基地使用權(quán)人自愿前提下實施工作。”第4條第1款規(guī)定:“對符合退出補(bǔ)償條件的村莊, ......應(yīng)充分調(diào)查了解公眾對宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制的民情民意。對于中心村選點布局、確定安置補(bǔ)償和土地使用權(quán)調(diào)整方案要實行公告和聽證, 尤其要積極吸收聽取當(dāng)?shù)卮迕窈蜕鐣姷囊庖??！边@兩條在宅基地退出補(bǔ)償上明確規(guī)定了村集體組織和村民的自治權(quán)。除此之外, 明確協(xié)議簽訂階段的自治權(quán)只有少數(shù)地方性文件對此有少量的規(guī)定, 如《岳西縣農(nóng)村宅基地退出還耕實施意見 (試行) 》第7條第4款規(guī)定:“經(jīng)批準(zhǔn)后, 申請人與宅基地所在的村集體組織簽訂《自愿退出宅基地協(xié)議》, 同時將退出土地的使用證書等權(quán)屬資料原件交村集體經(jīng)濟(jì)組織, 由村集體組織統(tǒng)一交付鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府?！痹撘?guī)定將是否簽訂宅基地退出協(xié)議的權(quán)限授予給村民和村集體, 很顯然涉及村民的自治權(quán)。

三、宅基地退出中村民自治權(quán)被侵犯的表現(xiàn)及其原因

在國家政策的推動下, 宅基地退出在全國各地農(nóng)村如火如荼地進(jìn)行著。但通過分析不難發(fā)現(xiàn), 實踐中各地所推行的宅基地退出典型模式, 無論是上海、浙江、天津等地所實行的宅基地置換模式, 還是江蘇所實施的宅基地收購儲備模式, 抑或是四川所試點的“拆院并院”模式, 都是政府主導(dǎo)型退出模式。從實踐的影響來看, 越來越多的由地方政府主導(dǎo)的宅基地退出行為已經(jīng)演變?yōu)槔^土地征收后又一輪愈演愈烈的“圈地”運動。如上文所述, 宅基地退出的程序基本上包括申請、審核和公示、簽約幾個程序, 然而, 在地方政府主導(dǎo)的宅基地退出模式中, 村民作為最直接的利益相關(guān)方, 卻參與度極低, 其利益訴求缺乏有效表達(dá)的途徑和機(jī)會。在宅基地退出過程中, 地方政府、村集體往往濫用其權(quán)力限制和排斥村民知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)和異議權(quán)等自治權(quán)利的行使。

(一) 宅基地退出中村民自治權(quán)被侵犯的表現(xiàn)

1. 地方政府在宅基地退出中濫用權(quán)力侵犯村民自治權(quán)。

盡管從中央到地方所制定的宅基地退出政策法規(guī)中都強(qiáng)調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿, 保障村民在宅基地退出中的自治權(quán), 但實踐中地方政府違背農(nóng)民意愿、利用公權(quán)力強(qiáng)制村民退出宅基地的現(xiàn)象比較普遍:有的地方政府通過制定政策強(qiáng)勢推進(jìn)宅基地退出, 有的地方政府采取停水停電、不允許經(jīng)營菜市場、遷移周邊學(xué)校等手段變相強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地, 有些地方政府甚至暴力拆遷。在地方政府的強(qiáng)勢推動下, “退或是不退”對村民來說難以成為一個自愿的選擇, 最終造成村民宅基地“被退出”的現(xiàn)象突出。

以天津“宅基地置換”模式為例。盡管《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》第31條規(guī)定:“村民宅基地置換堅持村民自愿申請與自愿整理交付相結(jié)合的原則。”第32條規(guī)定:“各村自愿參加示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的, 應(yīng)該由村民會議或村民代表會議對宅基地置換工作作出決定?！庇纱丝梢? 該文件對宅基地退出中要尊重村民意愿、維護(hù)村民自治權(quán)進(jìn)行了明確的規(guī)定。然而, 在天津的宅基地?fù)Q房的實踐中, 村民的自治權(quán)并未得到尊重和維護(hù)。如以華明鎮(zhèn)為例, 由于宅基地?fù)Q房, 貫莊村一度出現(xiàn)拆遷困難局面, 影響了宅基地置換的進(jìn)程, 華明街道委員會立即制定出臺了《關(guān)于強(qiáng)勢推進(jìn)貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件, 文件中要求:與貫莊未搬遷戶有親屬關(guān)系的本街道辦事處工作人員, 管委會及物業(yè)聘用人員、本村兩委會成員等必須在限定時間內(nèi)勸說親屬盡快同意搬離, 否則將會被停發(fā)獎金甚至被辭退;之后, 該街道辦事處又發(fā)布了一個補(bǔ)充規(guī)定——《關(guān)于清理經(jīng)營戶的通知》, 對逾期未搬遷的經(jīng)營者采取了更強(qiáng)硬的措施, 其中規(guī)定:貫莊村所有土地已通過土地征收轉(zhuǎn)化為國家所有, 今后只要在該地域的生產(chǎn)經(jīng)營行為都屬于違法行為, 要求其在限定的時間內(nèi)務(wù)必遷出搬離, 否則將依此規(guī)定被強(qiáng)制清理 (勾新雨, 2009) 。這兩份文件下達(dá)后, 該地區(qū)的宅基地置換工作在街道辦事處的主導(dǎo)下迅速推進(jìn), 不僅村委會搬遷到新社區(qū), 原有菜市場強(qiáng)行關(guān)閉和拆除;村內(nèi)道路也放棄維護(hù);斷水?dāng)嚯? 村子周圍的學(xué)校也同時搬遷。村民所面臨的局面是被迫置換。盡管天津市政府之前下發(fā)的文件中規(guī)定必須經(jīng)過90%以上的村民同意才能實施宅基地?fù)Q房, 但從華明鎮(zhèn)的宅基地置換實踐來看, 村民意見并沒有得到足夠尊重, 致使占全村45%的866戶村民聯(lián)名起訴 (汪輝, 2010) 。

2. 村委會在宅基地退出中濫用權(quán)力侵犯了村民自治權(quán)。

盡管在農(nóng)村事務(wù)的管理中村委會承擔(dān)了屬于基層政府的部分行政管理職權(quán), 然而, 眾所周知, 我國《村民委員會組織法》第2條明確規(guī)定了村委會的基層群眾性自治組織的法律地位, 因此, 村委會并不是行政主體。但實際上, 在農(nóng)村內(nèi)部, 村委會往往以一級政府的姿態(tài)自居, 其行動在很大程度上傳達(dá)和代表著政府管理的意志, 而且其行為方式也呈現(xiàn)出較強(qiáng)的權(quán)力色彩, 導(dǎo)致宅基地退出的實踐中, 違背村民意愿侵害村民自治權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。其表現(xiàn)有:在宅基地退出申請階段, 村委會為獲取大量的潛在利益, 以村莊集體整治、“城中村”改造、新農(nóng)村建設(shè)等為理由與幌子, 利用宅基地使用權(quán)收回制度, 不顧村民是否自愿退出而強(qiáng)制性收回宅基地使用權(quán);在宅基地退出的公示階段, 以村民委員會的決定替代村民或村民代表的意見, 任意否定村民的異議權(quán)[6];在宅基地退出補(bǔ)償款項的確定和使用分配上, 把應(yīng)該直接給予村民的相關(guān)補(bǔ)償費擅自挪作它用或者部分截留甚至貪污腐敗。

以重慶的地票交易模式為例。通過地票交易方式促使集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)是現(xiàn)階段重慶市偏遠(yuǎn)地區(qū) (渝東南、渝東北) 推動農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)交易與實現(xiàn)的主要方式。在地票交易模式下, 區(qū)、鎮(zhèn)政府是包括宅基地在內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)具體政策規(guī)定的制定者, 而村委會則是該政策的執(zhí)行者和參與收益分配的利益主體。在利益的刺激下, 村委會對參與宅基地復(fù)墾、農(nóng)民集中居住、地票交易及其利益分配熱情高漲。在村委會這樣積極參與地票交易利益分配的情形之下, 很難期待其在宅基地退出中會尊重農(nóng)民意愿以及滿足農(nóng)民需求。更讓人質(zhì)疑的是, 當(dāng)前重慶在地票用于某個具體建設(shè)項目時, 明確采用的是“征收”程序, 由此巧妙避開了國家政策對建設(shè)用地年度指標(biāo)的限定, 能夠向國土管理部門申請不受此年度征地指標(biāo)制約的土地報請征用[7] (p120) 。毋庸置疑, 現(xiàn)代法治社會限制公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用征收權(quán)的兩個必備合法性條件是“公共利益的需要”和“公正補(bǔ)償?shù)那疤帷? 但在當(dāng)前城鎮(zhèn)化的迅猛推進(jìn)的社會浪潮的沖擊下, 當(dāng)前面兩個要件的約束作用趨于疲軟時, 建設(shè)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的限制在一定程度上對恣意濫用的征地行為發(fā)揮著制約功能, 而一旦此種制約被突破, 村委會在缺少監(jiān)督和制衡的條件下勢必會擅自擴(kuò)大征地權(quán)。據(jù)有關(guān)人士對重慶的地票交易調(diào)研顯示:“村委會未向村民普及地票交易的政策, 基層干部操作不規(guī)范, 村民的宅基地多為村委會強(qiáng)迫退出;在利益補(bǔ)償分配上, 村委會并沒并未告知村民宅基地交易的價格, 交易中操作不透明, 村委會財務(wù)不公開, 按照政府公開的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 村民并未獲得應(yīng)有的補(bǔ)償;再加上交易過程中存在人為不按相關(guān)政策與法律規(guī)定辦事的現(xiàn)象, 使村民的意見較大?！盵8]

(二) 宅基地退出中村民自治權(quán)被侵犯的原因

一是相關(guān)法律制度的缺位。法律保障層面的乏力, 是導(dǎo)致宅基地退出中農(nóng)民自治權(quán)受損的根本性原因。如上文所述, 盡管當(dāng)前宅基地退出中有關(guān)村民自治權(quán)的內(nèi)容在一些法律文件中有所規(guī)定, 但相比村民自治權(quán)在宅基地退出中的重要現(xiàn)實意義而言, 現(xiàn)存的這些規(guī)定無論是在數(shù)量還是質(zhì)量上都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其不足體現(xiàn)在: (1) 當(dāng)前立法的層級較低, 上位法缺失。從制定的主體來看, 當(dāng)前有關(guān)宅基地退出中村民自治權(quán)的規(guī)定基本都存在于地方的規(guī)范性法律文件中, 大多是一些縣或縣級市所制定的政策規(guī)定, 不僅缺乏省級層面的地方性立法規(guī)定, 更缺少來自國家層面的專門性規(guī)定, 其權(quán)威性顯得不足;從內(nèi)容來看, 宅基地退出的地方性規(guī)定中有關(guān)村民自治權(quán)的內(nèi)容大多比較模糊、抽象和零散, 難以在實踐中操作, 這就為地方政府和村委會在宅基地退出實踐中侵犯村民自治權(quán)提供了空間。 (2) 村民自治權(quán)受侵犯后的救濟(jì)機(jī)制的缺失。眾所周知, 西方有句著名的法諺:無救濟(jì)則無權(quán)利, 也就是說, 即使法律對公民的權(quán)利列舉多么詳盡和完備, 如果法律對公民權(quán)利受侵犯后缺乏救濟(jì)機(jī)制的規(guī)定, 則法律只是停留在紙上的空文[9]。在宅基地退出中, 無論是村委員會出具的轉(zhuǎn)戶退地意見, 還是宅基地及其建筑物的丈量面積, 或者補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放時間、方式, 抑或政府工作部門審核、審批相關(guān)材料的結(jié)果等環(huán)節(jié)都與農(nóng)民行使的自治權(quán)密切相關(guān), 而宅基地退出程序中農(nóng)民參與的不足, 導(dǎo)致農(nóng)民對上述環(huán)節(jié)都易產(chǎn)生異議和引發(fā)爭議。而現(xiàn)行宅基地退出的法律程序中并未對由上述內(nèi)容所引發(fā)的糾紛如何解決, 誰來解決進(jìn)行規(guī)定, 農(nóng)民缺乏及時有效的救濟(jì)途徑來維護(hù)其權(quán)益[10] (p32) 。 (3) 侵犯村民自治權(quán)法律責(zé)任追究機(jī)制的缺失。當(dāng)前有關(guān)村民自治權(quán)受侵犯后的責(zé)任追究的規(guī)定, 只有《村民委員會組織法》中有明確的規(guī)定, 該法第31條規(guī)定:“經(jīng)查證實確定有違法行為發(fā)生的, 有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任”以及第36條:“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的, 受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷, 責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任;......鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項的, 由上一級人民政府責(zé)令改正?！狈治龇l不難發(fā)現(xiàn), 侵犯村民自治權(quán)的法律責(zé)任的追究上非常含糊, 上述法條只規(guī)定“依法承擔(dān)責(zé)任”, 而對責(zé)任主體具體承擔(dān)哪種法律責(zé)任以及怎樣承擔(dān)法律責(zé)任等問題上都未明確規(guī)定;另一方面, 對基層政府侵犯村民自治權(quán)的行為僅規(guī)定“責(zé)令改正”, 對其法律責(zé)任的追究則只字未提。除此之外, 其他法律規(guī)范鮮少有關(guān)侵犯村民自治權(quán)的責(zé)任追究方面的規(guī)定。

二是政府在宅基地退出中的角色錯位。在某種程度上說, 地方政府在宅基地退出中的角色錯位和越位, 政府不是作為服務(wù)者、引導(dǎo)者和監(jiān)管者, 而是作為經(jīng)營者和經(jīng)紀(jì)人在宅基地退出中起著主導(dǎo)作用, 是致使村民自治權(quán)在宅基地退出屢遭侵犯的重要原因。而政府之所以主導(dǎo)著宅基地退出過程, 原因主要體現(xiàn)在兩個方面: (1) 維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定的需要。眾所周知, 包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地是農(nóng)民安身立命的根本所在, 農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定主要在于農(nóng)村土地制度為農(nóng)民提供了生存保證的最后一道防線, 所以在有農(nóng)業(yè)的國家中, 政府對一切影響農(nóng)村土地管理的土地交易行為都十分謹(jǐn)慎, 大多數(shù)政府都通過立法或者政策性文件限制農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為其他用途, 防止資本非法流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地。而我國農(nóng)村宅基地退出會引起農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系的變動, 被認(rèn)為和農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著直接的關(guān)聯(lián), 因而公權(quán)力必須介入并且占據(jù)主導(dǎo)地位。 (2) 政府對“土地財政”的過度依賴。分稅制改革后, 地方政府長期依賴于土地財政, 宅基地退出所蘊藏的巨大利益空間是政府主導(dǎo)宅基地退出的直接驅(qū)動力?！皩徲嬍饠?shù)據(jù)顯示, 到2010年年底, 有78個市級和99個縣級政府承擔(dān)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%, 地方政府中許諾用土地出讓金作為清償債務(wù)來源的債務(wù)余額達(dá)到25 473.51億元, 其數(shù)量涉及全國12個省級政府以及307個市級政府和1131個縣級政府?！盵11]為減少宅基地退出成本, 增加土地流轉(zhuǎn)稅費, 地方政府必然通過壓低土地補(bǔ)償費來限制農(nóng)民的利益, 反對農(nóng)民以任何形式參與宅基地退出的決策和土地補(bǔ)償分配過程。

三是村委會缺乏尊重村民自治權(quán)的觀念和意識。眾所周知, 徒法不足以自行, 再完備的法律, 如果執(zhí)行主體缺乏應(yīng)有的法律意識和法制觀念, 法律制度對社會生活的規(guī)范和指引作用將大打折扣。當(dāng)前, 我國農(nóng)村宅基地退出過程中村民自治權(quán)的保護(hù)亦是如此。我國當(dāng)前法律政策體系對村民自治權(quán)保護(hù)的相關(guān)規(guī)定盡管不是非常完備, 但也是存在的。然而在現(xiàn)實中, 由于基層政府特別是村委會及其成員缺少尊重村民自治權(quán)的自主意識, 導(dǎo)致維護(hù)村民自治權(quán)的相關(guān)法律規(guī)范未能在宅基地退出實踐中有效實施。在公共利益本位主義的傳統(tǒng)思想支配下, 許多村委會干部認(rèn)識到宅基地退出是為了適應(yīng)國家推動的縮小城鄉(xiāng)差別、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共利益的需要, 因此, 他們認(rèn)為村民在宅基地退出中的個人利益應(yīng)該服從國家整體利益, 甚至認(rèn)為為了國家整體利益, 村民的個人利益必須無條件作出讓步和犧牲。在這種情形下, 即使現(xiàn)存法律規(guī)范體系中有關(guān)于保障村民自治權(quán)的內(nèi)容, 許多村委會干部也會視而不見, 致使法律規(guī)范形同虛設(shè)。造成村委會干部在宅基地退出實踐中漠視甚至侵犯村民自治權(quán)的原因主要有兩方面:一方面, 從客觀上看, 現(xiàn)行法律規(guī)范雖然都規(guī)定村委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都具有農(nóng)村土地的經(jīng)營、管理和利用職權(quán), 但是具體何種情況下由哪一方來管, 法律并未予以明確, 二者職能上存在重疊和交叉, 具體到宅基地退出法律規(guī)定中, 相關(guān)規(guī)定未明確村委會代為行使宅基地所有權(quán)的權(quán)利主體地位, 就難以保障與維護(hù)村民在宅基地退出中應(yīng)享有的自治權(quán)。另一方面, 從主觀上看, 宅基地退出工作的進(jìn)展與成效直接與村委會干部的工作業(yè)績掛鉤, 也決定著村干部在將來爭取選舉連任時是否能得到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的支持, 因此, 村干部個人私利的驅(qū)動, 使得村委會為了提高宅基地退出的效率和效益而無視相關(guān)程序?qū)Υ迕褡灾螜?quán)的保障, 再加之某些村干部文化素質(zhì)不高、主動服務(wù)意識不足, 這就致使本應(yīng)在宅基地退出中行使職權(quán), 充分發(fā)揮作用的農(nóng)村基層自治組織基本成了擺設(shè)。

四是農(nóng)民在宅基地退出中的弱勢地位。有學(xué)者指出:“農(nóng)民在土地權(quán)利上處于弱勢地位, 發(fā)言權(quán)太小甚至無發(fā)言權(quán), 因此有利于他們的安排往往難以實現(xiàn), 而不利于他們的安排更難以取消, 農(nóng)民的權(quán)利, 無論是意識形態(tài)允許的還是不允許的, 在官方紙面上承諾過的還是未經(jīng)承諾的, 都難以得到尊重和保護(hù)?！盵12] (p145) 農(nóng)民在宅基地退出中的自治權(quán)的缺失與農(nóng)民自身的政治、經(jīng)濟(jì)意識封閉和維權(quán)能力不足有很大關(guān)聯(lián)。在政治參與意識上, 長期存在于農(nóng)村社會的家長中心、權(quán)力本位、依附意識等傳統(tǒng)觀念使農(nóng)民形成了“臣民型”的政治人格, 農(nóng)民民主參與意識不強(qiáng), 在很多情形下, 僅僅作為“臣民”身份而體現(xiàn)的個人利益動機(jī)的申訴、抗議, 而非具有民主決策和民主監(jiān)督意識以維護(hù)其依法享有的自治權(quán)而參與宅基地退出過程中。在經(jīng)濟(jì)意識上, 在“小富即安”的小農(nóng)意識的影響下, 再加之農(nóng)民自身文化素質(zhì)不高和土地退出市場的復(fù)雜性, 農(nóng)民更傾向于爭取眼前的補(bǔ)償費用較高的收益, 而忽視土地退出后長遠(yuǎn)的增值收益。在維權(quán)能力上, 我國農(nóng)民組織化程度較低, 歷來缺乏維護(hù)農(nóng)民利益的組織化載體, 因而農(nóng)民在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)中缺乏強(qiáng)有力的代言人, 農(nóng)民的利益訴求難以表達(dá), 大多農(nóng)民習(xí)慣在其自治權(quán)受侵害后求助于存在于農(nóng)村的風(fēng)俗習(xí)慣、人情關(guān)系、輿論壓力等非正式制度, 使得農(nóng)村土地退出中的“潛規(guī)則”功能強(qiáng)大, 而國家正式的法律制度和政策文件卻不起作用, 農(nóng)民的合法利益難以得到法律的保障。

除了農(nóng)民自身的原因外, 資本與權(quán)力易結(jié)成利益共同體也是導(dǎo)致農(nóng)民在宅基地退出中處于弱勢地位的重要的外因。在現(xiàn)行法律制度框架下, 政府既是土地所有者的代理人, 同時又是土地管理者, 而且政府壟斷了土地一級市場以及限制農(nóng)地進(jìn)入二級市場, 所以政府在農(nóng)村土地退出中的權(quán)力是無限膨脹和缺乏監(jiān)督制約的。在目前農(nóng)村土地市場還未建立和完善之前, 資本不能在土地市場為所欲為, 資本為取得在農(nóng)村宅基地退出中的合法性地位以獲取最大利益, 必然會通過利誘、收買等形式向權(quán)力靠攏以尋求政府的庇護(hù), 于是權(quán)力尋租活動發(fā)生, 資本與權(quán)力的合謀必然排斥第三方的利益。

四、村民自治權(quán)在宅基地退出過程中的實現(xiàn)

(一) 完善相關(guān)法律制度, 保障宅基地退出中村民自治權(quán)

首先, 盡快制定出臺《農(nóng)村宅基地管理條例》。針對當(dāng)前宅基地退出的立法層級較低、地方立法內(nèi)容參差不齊、權(quán)威性不足等問題, 國務(wù)院應(yīng)盡快出臺國家層面的“農(nóng)村宅基地管理條例”, 從而一方面使宅基地退出有全國性的統(tǒng)一要求和規(guī)范;另一方面, 為地方制定出臺有關(guān)宅基地退出的地方性法規(guī)、規(guī)章提供上位法的依據(jù)和支撐。在國務(wù)院制定的《農(nóng)村宅基地管理條例》中, 不但應(yīng)明確規(guī)定宅基地退出的程序規(guī)范, 還應(yīng)在這些程序中明確退出宅基地的村民的參與權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)等自治權(quán)利;不僅要明確規(guī)定上述村民的自治權(quán)利被侵犯, 法律如何提供救濟(jì), 救濟(jì)的途徑是什么, 還要明確規(guī)定如果主持宅基地退出的政府工作人員和村民委員會組成人員的違法違規(guī)行為, 應(yīng)該任何承擔(dān)責(zé)任, 承擔(dān)何種責(zé)任。

其次, 修改完善《村民委員會組織法》。不僅要明確村民會議、村民小組會議和村委員會在農(nóng)村內(nèi)部公共事務(wù)管理上的權(quán)限分工, 還應(yīng)增加當(dāng)前宅基地退出中村民及村委會享有自治權(quán)利的范圍, 規(guī)范村民委員會在管理村內(nèi)部事務(wù)的程序和權(quán)限, 尤其是應(yīng)在村民民主決策和民主監(jiān)督程序下構(gòu)建一套村民村委會代為管理宅基地退出的適用程序和規(guī)則體系, 最為關(guān)鍵的是應(yīng)具體化宅基地退出補(bǔ)償款的發(fā)放與使用規(guī)則、監(jiān)督事項以及法律責(zé)任承擔(dān)等[13] (p79) 。

再次, 制定出臺省、市的宅基地退出的實施辦法。在作為上位法的《村民委員會組織法》和《農(nóng)村宅基地管理條例》的指導(dǎo)下, 全國各省和有地方立法權(quán)的市根據(jù)本地實際情況, 進(jìn)一步具體化宅基地退出中村民自治權(quán)行使的范圍、方式、程序等重要內(nèi)容, 如:在宅基退出的申請、審核環(huán)節(jié)明確具體的權(quán)利和責(zé)任主體, 在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民退出宅基地的自主選擇權(quán)、知情權(quán)、異議權(quán), 在具體退出方案的制定上對涉及宅基地面積計算、土地及其上房屋的價值評估、補(bǔ)償款的發(fā)放和其他補(bǔ)償方式的落實等事項上確保村民切實享有聽證權(quán)、異議權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。

(二) 正確定位政府在宅基地退出中的角色

在宅基地退出中, 政府應(yīng)定位為推動者、引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者和服務(wù)者的角色, 具體體現(xiàn)在:

對于中央政府而言, 其作為宅基地退出事項的決策者和推動者, 應(yīng)完善頂層設(shè)計, 健全政策法規(guī)。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下的宅基地順利退出是一項系統(tǒng)工程, 涉及社會生活的各個方面, 更要求中央政府從宏觀上統(tǒng)籌考慮, 系統(tǒng)規(guī)劃, 對宅基地何時退出以及如何退出制定科學(xué)合理的方案。除此之外, 中央政府應(yīng)切實加強(qiáng)社會保障、戶籍改革、城鎮(zhèn)化、土地改革等方面的政策制定, 為推動農(nóng)民自愿退出宅基地制定系統(tǒng)的配套制度。

對于地方政府而言, 其作為宅基地退出的引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者和服務(wù)者, 應(yīng)一方面積極傳達(dá)和執(zhí)行中央政府出臺的有關(guān)宅基地退出政策以及結(jié)合本地實際因地制宜制定地方宅基地退出方案, 在宅基地退出方案中特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)尊重農(nóng)民的退出意愿, 在具體的宅基地退出實踐中應(yīng)加強(qiáng)對村委會的行為的監(jiān)督, 對村委會的違法侵權(quán)行為及時查處, 積極協(xié)調(diào)村委會與村民在宅基地退出中的沖突;另一方面, 增加地方政府在宅基地退出中的經(jīng)濟(jì)投入, 完善本地的社會保障機(jī)制, 為農(nóng)民退出宅基地后的生活提供良好的衛(wèi)生、醫(yī)療和養(yǎng)老條件。

為正確定位政府在宅基地退出中的角色, 必須打破政府對土地財政的依賴, 一方面改革政府政績考核機(jī)制, 將現(xiàn)行GDP至上的單一衡量指標(biāo)轉(zhuǎn)換成為經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的多元指標(biāo)體系, 尤其是將村民自治權(quán)在宅基地退出中的保障和落實情況納入法治政府指標(biāo)考核體系;另一方面, 改革政府的財政稅收體制, 在簡化地方的事權(quán)同時, 優(yōu)化地方政府的稅制結(jié)構(gòu), 擴(kuò)大地方政府的財權(quán);完善中央和地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度以及加強(qiáng)對地方財政收支的監(jiān)督管理, 特別是對地方的土地出讓金的監(jiān)督等。

(三) 增強(qiáng)村委會尊重村民自治權(quán)的意識和觀念

針對現(xiàn)階段村委會在宅基地退出實踐中漠視甚至侵犯村民自治權(quán)的嚴(yán)峻現(xiàn)實, 當(dāng)前促進(jìn)村民委員會及其成員切實轉(zhuǎn)變觀念, 樹立尊重村民自治權(quán)的意識顯得尤其重要。

首先, 強(qiáng)化對村干部法制知識的教育培訓(xùn)。為了提高干部隊伍法律素質(zhì), 增強(qiáng)村干部尊重農(nóng)民自治權(quán)的意識, 各地應(yīng)廣泛開展有關(guān)保障村民自治權(quán)的農(nóng)村法制宣傳教育, 建立縣—鄉(xiāng)—村—組—戶五級普法系統(tǒng), 健全農(nóng)村普法網(wǎng)絡(luò);不斷創(chuàng)新農(nóng)村法制教育載體, 定期組織專業(yè)律師、公證員、法律專家等志愿服務(wù)者到農(nóng)村開展形式多樣的便于村民理解和接受的法制宣傳和法律咨詢活動。通過以上對村干部的法制教育培訓(xùn), 使其正確理解村民自治權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)和地位, 正確理解公權(quán)力與民主的關(guān)系, 強(qiáng)化村干部尊重和維護(hù)村民自治權(quán)的意識和責(zé)任, 以促進(jìn)宅基地退出中村民自治權(quán)的實現(xiàn)。

其次, 村民委會應(yīng)轉(zhuǎn)換思想并積極成為為村民服務(wù)和為村民謀利益的新型基層自治組織。為在宅基地退出的過程中更好地維護(hù)村民自治權(quán), 村委會應(yīng)從以下三個方面入手。第一, 村委會工作人員應(yīng)積極了解國家和本地方的宅基地退出政策, 切實將政策宣傳到位, 保證村民在宅基地退出中的知情權(quán);第二, 是村委會干部在宅基地退出中應(yīng)在思想上祛除個人私利, 從村民利益出發(fā), 杜絕土地經(jīng)濟(jì)。第三, 對于宅基地退出中村民存在的異議和質(zhì)疑積極進(jìn)行溝通, 并及時向政府相關(guān)部門反映, 使政府適時調(diào)整宅基地退出政策, 從而使得宅基地退出政策能夠滿足村民的需求和維護(hù)村民的利益, 最終推動農(nóng)村宅基地退出工程的順利實施。

再次, 強(qiáng)化對村委會在宅基地退出中行為的監(jiān)督。一是加大懲處力度。為遏制村委會的選擇性治理, 必須加強(qiáng)對村官在宅基地退出中侵犯村民自治權(quán)、貪污腐敗等違法行為的懲處力度, 加大其違法成本, 以此震懾違法村官, 讓其不能和不敢在宅基地退出中作出失職瀆職行為。二是延伸土地違法問責(zé)鏈條。為突破現(xiàn)有農(nóng)村土地管理中實行“村違法、鎮(zhèn)買單”的不合理局面, 應(yīng)該切實追究村一級的土地違法責(zé)任, 牢固樹立村民委員會負(fù)主要責(zé)任的擔(dān)當(dāng)意識及村主任作為第一責(zé)任人的觀念[14] (p51) 。

(四) 提高農(nóng)民在宅基地退出中的主體地位

一是提升農(nóng)民的文化素質(zhì)?，F(xiàn)階段農(nóng)民的政治文化素質(zhì)較低, 對其自身應(yīng)該享有的自治權(quán)并不完全了解, 直接影響著其在宅基地退出中自治權(quán)的行使。所以應(yīng)該加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入, 加大對農(nóng)民信息、知識的培訓(xùn), 進(jìn)一步提升農(nóng)民文化素質(zhì)水平和獲取新知識、新信息的能力;同時政府應(yīng)該培育積極向上的農(nóng)村政治文化氛圍, 加強(qiáng)對村民的法制宣傳, 提升村民的法制觀念、權(quán)利意識, 積極引導(dǎo)農(nóng)民群體科學(xué)客觀地面對我國傳統(tǒng)政治文化, 克服傳統(tǒng)“怕官、畏官”陳腐觀念, 提升對其自身享有的法律賦予的自治權(quán)的認(rèn)識;政府還應(yīng)加強(qiáng)對國家提倡和推動的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和宅基地退出政策的宣傳力度, 幫助農(nóng)民克服只著眼于短期利益和個體利益的心理, 增強(qiáng)農(nóng)民對我國宅基地退出的現(xiàn)實必然性和長期有利性的深刻理解和認(rèn)識。

二是保證農(nóng)民全程參與宅基地退出過程。宅基地退出與村民的切身利益密切相關(guān), 為了發(fā)揮村民的積極性, 應(yīng)該保證村民的全過程參與。從最初的宅基地退出的申請、到中間階段的審核和公示、再到最后的協(xié)議簽訂等階段, 特別是補(bǔ)償方案的制定、補(bǔ)償金的發(fā)放等方面都要充分保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)等權(quán)利的實現(xiàn), 確保宅基地退出的全過程公開透明, 地方政府、開發(fā)商和其他各類參與主體要認(rèn)真傾聽村民的意見建議, 對于合理的意見應(yīng)該采納, 對于不采納的意見應(yīng)予解釋說明, 以此保證農(nóng)民的自治權(quán)不受侵犯。

三是提升農(nóng)民的維權(quán)意識和維權(quán)能力。提升農(nóng)民在宅基地退出中的維權(quán)意識和維權(quán)能力, 應(yīng)暢通其維權(quán)渠道, 主要有:第一, 成立實現(xiàn)農(nóng)民自治權(quán)的維權(quán)組織。農(nóng)民維權(quán)組織是村民在宅基地退出中維護(hù)自身利益的有效組織載體, 村民通過維權(quán)組織主動參加到宅基地退出中, 能積極表達(dá)自身的利益訴求, 比個體單一分散的村民利益表達(dá)更有成效。因此, 國家在政策上應(yīng)在應(yīng)鼓勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)民聯(lián)合會等民間自治性組織, 并為該類型的組織提供各種扶持。第二, 應(yīng)大力發(fā)揮法院作用, 讓農(nóng)民可以通過司法途徑維護(hù)其宅基地退出中的自治權(quán)。第三, 發(fā)揮政協(xié)、人大的作用, 村民在宅基地退出中的自治權(quán)遭受侵犯時可以向政協(xié)和人大尋求幫助。第四, 積極發(fā)揮大眾傳媒對農(nóng)民話語權(quán)的維護(hù)功能。新聞媒體除向農(nóng)民及時有效宣傳國家方針政策, 普及法律規(guī)范、農(nóng)業(yè)專門知識外, 更應(yīng)關(guān)注農(nóng)村的熱點、難點問題, 特別是關(guān)心村民在宅基地退出中的合理需求, 為村民的利益表達(dá)訴求提供有力的平臺和途徑[15] (p160) 。

作者簡介： 彭小霞 (1980—) , 女, 湖北武漢人, 法學(xué)博士, 江蘇師范大學(xué)法學(xué)院副教授。 

基金： 江蘇師范大學(xué)2016年博士基金項目“我國失地農(nóng)民非理性維權(quán)行動協(xié)同治理的法律保障機(jī)制研究” (16XWR034); 2018年江蘇省社科聯(lián)精品課題“基于農(nóng)用地生態(tài)安全的江蘇農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)的法律制度研究” (18SYB--030); 2018年江蘇省社科規(guī)劃基金項目 (18FXB002);

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論月刊2019年03期

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