摘要：改革開放40年中國城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成就。中國城鎮(zhèn)化的歷程可以根據城鎮(zhèn)化率的標準劃分為三個階段, 也可以根據中國城鎮(zhèn)化內涵特征劃分為四個階段。立足社會主義國家的制度特征、轉型期的時代特征、空間和規(guī)模上的大國特征等基本國情, 堅持以人為本、漸進式、多元化的推進方式, 是中國城鎮(zhèn)化取得卓越成就的關鍵。在遵循以往成功路徑穩(wěn)步推進制度創(chuàng)新的同時, 積極推進城鎮(zhèn)化與高質量發(fā)展聯(lián)動實現(xiàn)高質量的城鎮(zhèn)化、與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、與智能化聯(lián)動探索第四次工業(yè)革命時代的城鎮(zhèn)化, 將是未來一段時期中國城鎮(zhèn)化面臨的新的重要議題。
改革開放40年來, 中國城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成就?；仡欀袊擎?zhèn)化歷程, 總結中國城鎮(zhèn)化成功經驗, 對新時期中國城鎮(zhèn)化進行展望, 將關于城鎮(zhèn)化的中國經驗和中國故事提升到理論層面, 不僅對中國城鎮(zhèn)化具有重要的現(xiàn)實意義和歷史價值, 對城鎮(zhèn)化理論和發(fā)展經濟學的發(fā)展具有一定的推動作用, 而且對世界城鎮(zhèn)化和反貧困具有積極的參考價值。
一、改革開放以來中國城鎮(zhèn)化的歷程
改革開放以來, 伴隨中國經濟快速增長, 城鎮(zhèn)化快速推進, 城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2017年的58.5%, 城鎮(zhèn)常住人口從1.72億人增長到8.13億人, 約占同期世界新增城鎮(zhèn)人口的26%, 對世界城鎮(zhèn)化起到了極大的促進作用。對于中國城鎮(zhèn)化的歷程, 一是可以根據城鎮(zhèn)化率的標準劃分為三個階段, 二是可以根據中國城鎮(zhèn)化的內涵特征劃分為四個階段。
從城鎮(zhèn)化率的角度來看, 結合國際上對城鎮(zhèn)化階段的劃分標準[1], 改革開放以來中國城鎮(zhèn)化可以分為三個階段, 分別以30%和50%為分界點 (見圖1) 。第一個階段是1978年底至1995年底的初期階段, 城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到29.0%, 年均提高0.65個百分點, 臨近30%的分界點。第二個階段是1995年底至2010年底的快速推進階段, 城鎮(zhèn)化率從29.0%提高到50.0%, 年均提高1.39個百分點, 達到50%的分界點。需要說明的是, 1996~2000年城鎮(zhèn)化率的跳躍式提高, 主要是城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑的調整和數(shù)據修正引起的。周一星指出, “四普”和“五普”城鎮(zhèn)人口新老統(tǒng)計口徑在2000年出現(xiàn)了大約4.7個百分點的差值, 為了前后銜接, 有關部門把4.7個百分點的差值分攤在1996~2000年[2]。第三個階段是2010年底至今的快速推進但速度放緩階段, 城鎮(zhèn)化率從50.0%提高到2017年的58.5%, 年均提高1.22個百分點, 相對于前一階段有所放緩。
考慮到統(tǒng)計口徑的調整和數(shù)據修正影響了按照城鎮(zhèn)化率劃分階段的準確性, 我們進一步從中國城鎮(zhèn)化的內涵變遷進行劃分。與中國改革的歷程及其對應的人口遷移特征、外出務工情況、城市規(guī)模導向等相結合, 改革開放以來中國城鎮(zhèn)化可以劃分為四個階段 (見表1, 下頁) 。
第一個階段是1978年至1991年, 城鎮(zhèn)化緩慢推進, 以就近城鎮(zhèn)化為主, 對應中國改革開放的啟動和目標探索階段。這一階段中國城鎮(zhèn)化的主要特征, 是在黨的十一屆三中全會開啟改革開放歷史新時期和農村經濟體制改革的背景下, 農民外出務工以“離土不離鄉(xiāng)”“進廠不進城”為主。特別是1984年至1988年, 農業(yè)勞動力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速轉移, 累計轉移農業(yè)勞動力5566萬人, 農村非農業(yè)勞動力所占比重由1984年的8.8%迅速提高到1988年的21.5%, 全國建制鎮(zhèn)從6211個增加到10 609個[3]。在此背景下, 這一階段的城鎮(zhèn)化以小城鎮(zhèn)為主導, 提出要“控制大城市規(guī)模, 合理發(fā)展中等城市, 積極發(fā)展小城市”, 其理念在費孝通所著的《小城鎮(zhèn)大問題》中得到充分體現(xiàn), 即“小城鎮(zhèn)建設是發(fā)展農村經濟、解決人口出路的一個大問題”[4]。之后, 城鎮(zhèn)化規(guī)模導向也成為學術界長期爭論的議題和中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點內容[5]。
第二個階段是1992年至2001年, 城鎮(zhèn)化由慢到快過渡, 外出務工人口在制度約束下規(guī)模逐步增長、就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化并存, 對應社會主義市場經濟體制框架初步建立的階段。這一階段中國城鎮(zhèn)化的特征主要表現(xiàn)在, 以1992年南方談話和黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制為契機, 東部沿海地區(qū)經濟快速發(fā)展, 農民外出務工規(guī)模逐步增加, 到2000年全國外出農民工7849萬人[6]。與此同時, 就近城鎮(zhèn)化在這一時期仍然比較重要, 到2000年, 全國建制鎮(zhèn)超過20 000個, 比1988年增加1倍[3]?？梢哉f, 這一時期農村富余勞動力的流動, 已經逐步打破傳統(tǒng)“離土不離鄉(xiāng)”的束縛, 逐步跨出鎮(zhèn)界、縣界、省界, 由此拉開了中國區(qū)域間、城鄉(xiāng)間大規(guī)模人口遷移的序幕。從城市規(guī)模戰(zhàn)略來看, 這一階段依然要求“嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”。
第三個階段是2002年至2011年, 城鎮(zhèn)化快速推進, 以異地城鎮(zhèn)化為主, 對應社會主義市場經濟初步完善的階段。這一階段主要是在黨的十六大和十六屆三中全會關于完善社會主義市場經濟體制的戰(zhàn)略任務指導下, 更加強調市場在資源配置 (勞動力遷移) 中的作用。“十五”計劃決定“取消對農村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制, 引導農村富余勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動”, 各部門陸續(xù)出臺了一系列支持農村富余勞動力外出務工的政策1。在這些政策支持下, 從2002年開始, 外出務工人口規(guī)?？焖僭鲩L, 從2001年的8399萬人快速提高到2002年的10 470萬人, 之后以年均600萬人的增速提高到2012年的16 336萬人 (見圖2, 下頁) 。相應地, 這一階段的城市規(guī)模戰(zhàn)略導向開始轉向“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”。由于遷移人口在市場機制作用下大規(guī)模向大城市集中, 有學者指出這一階段的“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”的道路實際表現(xiàn)為追求大城市擴張的偏向[8]。
第四個階段是2012年以來城鎮(zhèn)化快速推進但速度放緩, 再次進入就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化并重的新階段, 對應中國進入全面深化改革的新階段。這一階段, 黨的十八屆三中全會明確了市場在資源配置中的決定性作用, 中國改革進入“五位一體”全面改革的新階段, 城鎮(zhèn)化相關政策改革逐步全面深化。隨著中國城鎮(zhèn)化的快速推進, 受戶籍制度約束, 常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化2的差距越來越大, 從1978年的2.1個百分點, 提高到2002年的11.7個百分點, 再到2012年的17.1個百分點 (見圖3) , “不完全城鎮(zhèn)化”“半城鎮(zhèn)化”等概念日益受到重視, 農業(yè)轉移人口市民化問題成為中國城鎮(zhèn)化的重點和難點。在此背景下, 以2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014~2020年) 》以及《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》為標志, 中國城鎮(zhèn)化全面進入以“人的城鎮(zhèn)化”為核心、以提升城鎮(zhèn)化質量為主的新階段。之后, 兩類人口城鎮(zhèn)化率的差距開始縮小, 從2014年的18.9個百分點逐步降到2017年的16.2個百分點。與此同時, 近年來, 隨著國家對外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、促進就地就近城鎮(zhèn)化的鼓勵、引導與支持, 以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施, 外出務工人口增長規(guī)模開始下降[9]。
圖2 2000年以來中國外出務工人口增長情況 (2000~2017年)
二、中國城鎮(zhèn)化的經驗啟示
改革開放以來, 中國城鎮(zhèn)化立足社會主義國家的制度特征、轉型期的時代特征、空間和規(guī)模上的大國特征等基本國情, 堅持以人為本推進、漸進式推進、多元化推進等方式, 取得了舉世矚目的成就。
(一) 按照中國特色社會主義制度基本要求, 堅持以人為本推進城鎮(zhèn)化
黨的十九大報告將堅持以人民為中心作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的重要內容。改革開放以來, 中國的城鎮(zhèn)化正是堅持以人為本的推進方式, 避免了其他發(fā)展中大國的“貧民窟”現(xiàn)象, 通過全面提高農民收入水平為世界減貧事業(yè)作出了巨大貢獻, 不斷提高了人民群眾獲得感。
第一, 保障農業(yè)轉移人口進城返鄉(xiāng)的自主選擇權, 避免出現(xiàn)“貧民窟”。城鄉(xiāng)二元結構是發(fā)展中國家普遍存在的現(xiàn)象。伴隨城鄉(xiāng)發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進, 中國的城鄉(xiāng)二元體制, 經歷了“城市偏向”向“農村偏向”的轉變[10,11], 與經濟體制改革和城鎮(zhèn)化階段一致, 其過渡期在20世紀90年代、節(jié)點在2002年左右 (鼓勵農民外出務工) 、2012年以來不斷強化。近年來, 國家陸續(xù)出臺了支持外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和市民化的政策[12], 為其自愿“返鄉(xiāng)”“留城”提供政策支持:一方面支持其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè), 促進就近城鎮(zhèn)化, 另一方面支持其享受均等化的基本公共服務, 維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權, 促進有序市民化。一般認為, 在城鄉(xiāng)二元結構下, 中國大規(guī)模的農業(yè)轉移人口不能融入城市會帶來一些社會問題, 但是從農民主體角度看, 農民正是在“進可自由進城、退可順利返鄉(xiāng)”的雙向流動過程中有序實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的, 這是中國在快速城鎮(zhèn)化過程中保持社會秩序的關鍵[13]]。在中國城鎮(zhèn)化和大規(guī)模人口遷移過程中, 在以人為本理念指導下, 以尊重遷移人口的主觀能動性、維護遷移人口的自主選擇權、提高遷移人口的可選擇性為基本出發(fā)點和政策著力點, 加強遷移人口“進城”政策支持和“返鄉(xiāng)”政策保障, 是中國城鎮(zhèn)化避免“貧民窟”的重要成功經驗。
資料來源:根據《中國統(tǒng)計年鑒》相關年份數(shù)據計算整理。2013年之后統(tǒng)計口徑有所調整。2013年前農村居民收支數(shù)據來源于獨立開展的農村住戶抽樣調查。從2013年起, 國家統(tǒng)計局開展了城鄉(xiāng)一體化住戶收支與生活狀況調查。
第二, 鼓勵農民進城務工, 全面提高農民收入水平, 為世界減貧事業(yè)作出巨大貢獻。從20世紀80年代的農民外出務工“離土不離鄉(xiāng)”, 到90年代初期開始跨省流動規(guī)模逐步提高, 再到2000年之后農村富余勞動力大規(guī)模外出務工, “農民進城”在為經濟發(fā)展提供充足勞動力保障的同時, 極大地提高了農民收入, 改善了農民生活水平, 逐步穩(wěn)定和縮小了城鄉(xiāng)居民收入差距。從數(shù)據來看, 農村居民家庭平均每人工資性純收入及其占農民人均純收入的比重快速提高, 從1991年的152元、21.44%提高到2001年的772元、32.62%, 再提高到2012年的3448元、43.55% (見圖4) , 為農村居民家庭平均每人純收入的提高作出了較大貢獻。城鄉(xiāng)居民收入差距也在經歷波動和不斷擴大之后, 2002年開始逐步減緩、穩(wěn)定并降低 (見圖5) 。由于統(tǒng)計口徑變化, 圖5中沒有合并2012年之后的數(shù)據和趨勢圖, 實際上, 2012年之后依然維持著城鄉(xiāng)收入比不斷降低的趨勢。與此同時, 隨著中國經濟快速增長和農民收入快速提高, 中國農村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2017年的3046萬人, 對全球減貧貢獻率超過70%。
第三, 積極推進市民化和基本公共服務均等化, 提高人民群眾獲得感。自2002年左右農村富余勞動力大規(guī)模外出務工開始, 國家出臺了多項政策支持農民工享受均等的權益, 關于農民市民化、農民工市民化、農業(yè)轉移人口市民化的研究和社會關注越來越多, 之后, “市民化”與“戶口”作為中國特色城鎮(zhèn)化的專業(yè)詞匯逐漸在國際廣泛傳播。從2002年以來市民化和基本公共服務均等化的推進來看, 主要體現(xiàn)在不斷降低的戶籍壁壘以及教育、醫(yī)療及其他公共服務的日趨均等化。當前, 中國戶籍制度改革的方案基本成熟, 各地積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度, 降低了農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的門檻, 除極少數(shù)超大城市外, 其他城市已經全面放開對高校畢業(yè)生、技術工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學歸國人員的落戶限制。教育方面, 1992年至今, 國家出臺了多項政策法規(guī)保障流動人口子女教育, 相關政策不斷完善, 經歷了“以借讀方式為主解決入學問題”“探索平等接受九年義務教育問題”“破解異地升學難題”等三個階段[14], 到2016年, 流動兒童的失學率為4%~5%, 受高考制度影響, 16~18周歲流動人口子女失學率相對較高 (25%左右) [15], 這也是未來需要破解的難題。與此同時, 隨著以賦權功能為核心的《居住證暫行條例》推進實施, 持證人在居住地作為常住人口享受基本公共服務和便利將逐步全面實現(xiàn)。
(二) 順應轉型期特征, 漸進式推進城鎮(zhèn)化
漸進式推進既是中國改革的成功經驗, 又是中國城鎮(zhèn)化的典型經驗。漸進式改革的過程, 實際上是以“自上而下”和“自下而上”相結合的方式進行創(chuàng)新, 之后進行“總結推廣”的過程。中國城鎮(zhèn)化的漸進式推進主要體現(xiàn)在土地制度、戶籍制度以及社會保障制度等領域的漸進式改革等方面。
一是城鎮(zhèn)化進程中土地制度的漸進式改革。改革開放之初的農村土地制度改革, 激活了大量農村富余勞動力, 為中國大規(guī)模人口遷移和快速城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了原動力。中國的土地制度改革, 自始便是在法律約束下, 以“自下而上”和“自上而下”相結合的漸進式方式推進的。早在政府允許實行家庭承包制之前, 一些邊遠的貧困農村就悄悄試驗包產到戶, 隨著1978年底黨的十一屆三中全會的召開, 這種改革方式逐漸得到默許、認可直至推廣3。之后, 隨著以人口鄉(xiāng)城/區(qū)域間遷移、行政區(qū)劃調整等為主的城鎮(zhèn)化的推進, 中國土地制度改革在城市土地利用、農村土地利用以及城鄉(xiāng)區(qū)域土地統(tǒng)籌利用等方面逐步深化。從2002年左右開始, 隨著城鎮(zhèn)化與城市空間快速擴張, 中央要求各地大力推行并逐步完善土地使用權招標、拍賣、掛牌交易, 由此, 逐步確立和完善了市場配置土地資源的基本制度。2012年之后, 隨著城鎮(zhèn)化進入轉型發(fā)展階段, 關于農村土地“三權”分置改革、以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用為目的的“農村土地征收制度、農村集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革”三項試點以及以統(tǒng)籌區(qū)域土地為目的的“跨省域補充耕地和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑的辦法”等逐步探索實施 (見表2, 下頁) 。
二是城鎮(zhèn)化進程中戶籍制度的漸進式改革。中國戶籍制度的基本依據是1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》, 伴隨改革開放和城鎮(zhèn)化的快速推進, 在社會各界廣泛關注和呼吁中逐步調整。20世紀80年代, 在“離土不離鄉(xiāng)”背景下, 《國務院關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》出臺。1992年之后市場經濟的快速發(fā)展和勞動力跨省流動的大規(guī)模增加, 戶籍及其附屬權益的“不可遷移性”與勞動力自由流動之間的矛盾日益凸顯, 逐漸引起社會各界廣泛關注, 由此拉開了中國戶籍制度改革的序幕。之后, 在各地試點、實踐基礎上, 從20世紀90年代后期以小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革為突破口逐步推進, 到2014年確立了“進一步調整戶口遷移政策, 統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度, 全面實施居住證制度……建立以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度, 努力實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的目標, 再到2016年1月1日正式實施的《居住證暫行條例》, 戶籍制度改革方案逐步成熟。
三是城鎮(zhèn)化進程中社會保障制度的漸進式改革。伴隨經濟體制改革和城鎮(zhèn)化推進, 中國社會保障制度逐步實現(xiàn)了從低水平到全覆蓋、從城市偏向到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的轉型[16,17]。養(yǎng)老保險方面, 1991年起逐步實現(xiàn)了從政府包辦到政府、企業(yè)、個人多方共擔的繳費型養(yǎng)老金的轉型;繼而在20世紀90年代后期建立完善了統(tǒng)賬結合的職工養(yǎng)老保險制度;2009~2011年, 建立、完善了農村居民、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度4, 并逐步推進全覆蓋和城鄉(xiāng)統(tǒng)一;2015年將國家機關和事業(yè)單位工作人員納入社會養(yǎng)老保險制度, 完全建立了繳費型養(yǎng)老金制度。醫(yī)療保險制度方面, 1994年開始試點、1998年正式確定職工基本醫(yī)療保險制度并向全國推廣;2003年開始試點、2006年向全國推廣新型農村合作醫(yī)療5, 2007年將基本醫(yī)療保險制度推廣到城鎮(zhèn)居民;2009年確立全民醫(yī)保為目標并逐步實現(xiàn)全覆蓋;2016年開始推進整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度, 并開始逐步推進跨省異地就醫(yī)結算工作。與此同時, 失業(yè)保險制度、工傷保險制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度等逐步建立完善。
(三) 尊重大國特征, 多元化推進城鎮(zhèn)化
中國的大國特征決定了各地城鎮(zhèn)化各具特色, 其城鎮(zhèn)化水平和速度各不相同, 為此, 按照頂層設計的要求, 各地以“自主探索”和“設計試驗”6相結合的方式, 因地制宜實施多元化推進[18], 這是中國城鎮(zhèn)化取得成功的重要經驗。
第一, 中國城鎮(zhèn)化的多元化特征最直接體現(xiàn)在各地不同的城鎮(zhèn)化水平和速度上。從2017年各地城鎮(zhèn)化率及2008~2017年各地城鎮(zhèn)化推進速度來看, 主要表現(xiàn)出以下方面的特征:上海、北京、天津的城鎮(zhèn)化率較高, 均在80%以上, 西藏城鎮(zhèn)化率最低, 僅30.90%, 其余省份城鎮(zhèn)化率分布在45%至70%之間 (見圖6, 下頁) 。城鎮(zhèn)化推進速度方面, 上海、北京的城鎮(zhèn)化率基本穩(wěn)定, 吉林和黑龍江的城鎮(zhèn)化率推進速度較慢, 其余大部分省份的推進速度在年均1~2個百分點。除省級差異之外, 不同規(guī)模、不同區(qū)域的城市之間、縣城之間、鎮(zhèn)之間, 在城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)化推進速度、城鎮(zhèn)人口增長、人口遷入遷出等方面均存在較大的差異, 對應著不同的城鎮(zhèn)化推進方式。
第二, 各地以“自主探索”和“設計試驗”相結合的方式實施不同的城鎮(zhèn)化舉措。由于各地城鎮(zhèn)化階段、發(fā)展水平、人口遷移情況等方面的差異, 在戶籍制度、土地制度、公共服務制度等政策方面, 往往以“自主探索”和“設計試驗”相結合的方式多元化推進。在“自主探索”方面, 以戶籍制度改革為例, 自江蘇省從2003年開始按照實際居住地登記戶口以來, 一些省市先后開始取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口, 統(tǒng)一為居民戶口, 原各類戶口依法享有的政策原則上不變。在《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》指導下, 各地按照“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規(guī)模”的基本要求, 分別因地制宜出臺了相應的戶籍制度改革實施意見。另外, 2017年初以來, 約60個城市先后制定了“零門檻落戶”及家屬隨遷、人才公寓、租房購房補貼、創(chuàng)業(yè)補貼和優(yōu)惠貸款等, 掀起“搶人大戰(zhàn)”。在“設計試驗”方面, 在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014~2020年) 》基礎上, 2014年起國家發(fā)展和改革委員會會同有關部門分三批將2個省和246個城市 (鎮(zhèn)) 列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點, 率先探索城鎮(zhèn)化關鍵制度改革, 在市民化、農村產權制度改革、城鎮(zhèn)化投融資機制、城市要素下鄉(xiāng)、行政管理體制等方面形成了一批可借鑒和推廣的經驗 (4) 7。土地制度改革方面, 2015年以來在北京市大興區(qū)等33個試點縣 (市、區(qū)) 實施的農村土地制度改革三項試點工作, 在集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革、征地制度改革等方面形成了一些可復制、可推廣的制度性成果。
第三, 各地因地制宜形成了不同的城鎮(zhèn)化推進模式。改革開放以來, 中國城鎮(zhèn)化快速推進, 各地因地制宜, 形成了各種不同的城鎮(zhèn)化推進模式。除就地就近城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化、不同規(guī)模不同城市發(fā)展思路等之外, 在人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化方面也形成了不同的典型經驗。人口就近城鎮(zhèn)化方面, 有學者將就近城鎮(zhèn)化分為三類, 通過發(fā)展縣域經濟實現(xiàn)農業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化 (以內地強縣為代表) 、強鎮(zhèn)崛起帶動農業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化 (以沿海地區(qū)強鎮(zhèn)為代表) 、以地市為單位推進全域的城鄉(xiāng)一體化和就近城鎮(zhèn)化 (以區(qū)域內的主要地級市為中心, 以縣城、重點鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)形成多級城鎮(zhèn)體系) [19]。農村就地城鎮(zhèn)化方面, 有學者從農房改造視角將其劃分為房地產商開發(fā)、企業(yè)發(fā)展帶動、集中居住或項目統(tǒng)籌、村集體籌資建設、政府保障性住房、偏遠農區(qū) (中心村) 建設和慈善組織資助等七種類型[20]。土地城鎮(zhèn)化方面, 有學者根據城鎮(zhèn)化推進的動力機制和空間模式, 將中國的城鎮(zhèn)化推進模式歸納為建立開發(fā)區(qū)、建設新區(qū)和新城、城市擴展、舊城改造、建設中央商務區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)化和村莊產業(yè)化等七種類型[21]。除此之外, 中央政府對耕地保護和糧食安全的重視, 迫使城鎮(zhèn)化的土地來源由耕地轉向農民的宅基地, 由此圍繞城鎮(zhèn)化進程中的“土地經營”問題, 在純農區(qū)出現(xiàn)了“農民上樓”和“資本下鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化推進模式[22]。
三、推進中國城鎮(zhèn)化的未來展望
改革開放以來, 中國城鎮(zhèn)化遵循中國的基本國情, 堅持以人為本、漸進式、多元化推進, 取得了舉世矚目的成就。當然, 中國城鎮(zhèn)化質量不高的問題還比較突出, 主要體現(xiàn)在城市內部二元結構明顯、土地資源空間錯配、外出務工人員就業(yè)質量低、城市治理水平有待提升等方面。未來, 中國的城鎮(zhèn)化在遵循以往成功路徑穩(wěn)步推進制度創(chuàng)新、提高城鎮(zhèn)化質量的同時, 亟待進一步處理好與經濟社會發(fā)展的關系、城鄉(xiāng)關系、“四化”關系, 要通過積極推進城鎮(zhèn)化與高質量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、智能化等聯(lián)動, 實現(xiàn)高質量的城鎮(zhèn)化、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、探索第四次工業(yè)革命時代的城鎮(zhèn)化。
第一, 通過城鎮(zhèn)化相關制度改革, 破解當前城鎮(zhèn)化重點難點問題。當前城鎮(zhèn)化還存在一些亟待解決的問題, 歸根究底, 在快速城鎮(zhèn)化與人口大規(guī)模遷移背景下, 隨著各地戶籍人口和常住人口的差距不斷擴大, 在原有按戶籍人口配置資源的標準下, 各地“按常住人口計算的人均資源”與“按戶籍人口計算的人均資源”的差距越來越大, 主要表現(xiàn)在土地、住房、公共服務和社會保障等資源在人口遷出地和遷入地之間的結構性過剩與短缺問題。在漸進式、多元化城鎮(zhèn)化以及地方分權體制約束下, 政府主導的相關資源不能及時跟隨人口遷移進行調整或進行跨區(qū)統(tǒng)籌, 因而, 這種城鎮(zhèn)化進程中的資源錯配問題表現(xiàn)得越來越顯著。為此, 未來推進中國城鎮(zhèn)化, 要在穩(wěn)步推進戶籍制度改革的基礎上, 明確按常住人口配置各類資源, 以人地掛鉤、居住市民化、常住人口與服務掛鉤、幸福遷移等為重點, 促進土地、住房、公共服務和社會保障等資源的優(yōu)化配置, 同時要積極鼓勵和支持就近遷移、舉家遷移等幸福遷移模式, 降低資源優(yōu)化配置的難度。
第二, 通過城鎮(zhèn)化與高質量發(fā)展聯(lián)動, 促進實現(xiàn)高質量的城鎮(zhèn)化。黨的十九大報告作出明確判斷, 中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。在此之前, 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014~2020年) 》已經提出要促進“城鎮(zhèn)化水平和質量穩(wěn)步提升”, 在中國經濟“轉向高質量發(fā)展階段”的背景下, 探索一條高質量的城鎮(zhèn)化道路顯得更加緊迫。高質量發(fā)展離不開五大新理念的引領[23], 從城鎮(zhèn)化角度來說, 創(chuàng)新發(fā)展意味著進一步深化城鎮(zhèn)化進程中戶籍、土地、投融資等體制機制創(chuàng)新, 提高要素流動效率和資源配置效率;協(xié)調發(fā)展意味著在城鎮(zhèn)化進程中深入推進城鄉(xiāng)、區(qū)域間的協(xié)調發(fā)展, 積極優(yōu)化城市規(guī)模體系和空間體系, 促進產城人融合發(fā)展;綠色發(fā)展意味著要積極提高城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)環(huán)境效率和質量, 優(yōu)化“三生”空間, 實現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化;開放發(fā)展意味著在城鎮(zhèn)化進程中統(tǒng)籌利用國際國內兩種資源、兩個市場, 積極建設世界級城市群和全球城市, 輻射帶動城、鎮(zhèn)、村體系開放合作發(fā)展;共享發(fā)展意味著堅定“以人民為中心”推進城鎮(zhèn)化, 堅持普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)方向, 從解決人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手, 提供更充分、更均等的公共服務[23], 提高“進城”“返鄉(xiāng)”的可選擇性和主觀能動性, 維持較高的社會流動性。
第三, 通過城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動, 促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。從城鄉(xiāng)關系的視角來看, 城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是互相關聯(lián)、互相依存的兩個戰(zhàn)略。第一, 快速城鎮(zhèn)化和人口大規(guī)模鄉(xiāng)城遷移之后, 鄉(xiāng)村凋敝及其引致的一系列問題日益凸顯, 中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化并沒有必然導致城鄉(xiāng)一體化, 在此背景下, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為進一步提高農村農民發(fā)展權、平衡城鄉(xiāng)關系、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要戰(zhàn)略舉措。第二, 城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略聯(lián)動推進, 資本下鄉(xiāng)、勞動力返鄉(xiāng)的數(shù)量和質量將不斷提升, 城鄉(xiāng)土地也將得到更加有效的統(tǒng)籌利用, 由此實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素共享, 推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)共榮。第三, 從中國漸進式城鎮(zhèn)化角度來看, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將通過改善鄉(xiāng)村風貌、豐富鄉(xiāng)村功能、提升鄉(xiāng)村價值, 影響人口遷移的決策變量、效用水平和遷移決策, 進一步引導人口城鎮(zhèn)化從快速推進向高質量發(fā)展轉型, 以此在漸進式聯(lián)動發(fā)展中實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。第四, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進, 將逐步改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系的理念, 在兩類戰(zhàn)略聯(lián)動推進下, 城鎮(zhèn)網絡體系將逐步向城鎮(zhèn)村融合共生體系轉變, 成為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要表征。
第四, 通過城鎮(zhèn)化與智能化聯(lián)動, 探索第四次工業(yè)革命時代的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化與智能化聯(lián)動, 既體現(xiàn)了新技術革命對城鎮(zhèn)化的影響, 又體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與新產業(yè)聯(lián)動發(fā)展的要求, 同時還賦予了“四化同步”新內涵。第一, 第四次工業(yè)革命以智能化為核心, 是工業(yè)化與信息化融合跨越發(fā)展的結果, 未來推進城鎮(zhèn)化與智能化聯(lián)動, 是新技術革命對中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化與農村現(xiàn)代化同步發(fā)展提出的新要求和新命題。第二, 第四次工業(yè)革命是一次全面系統(tǒng)的技術變革, 會對產業(yè)發(fā)展和勞動力需求帶來巨大沖擊, 比如新技術的發(fā)展會提高對開發(fā)設計人員的需求, 人工智能的發(fā)展將減少藍領工人需求, 等等, 由此會產生城鎮(zhèn)化進程中的產業(yè)和就業(yè)重新匹配問題, 并由此引致新的勞動力遷移和人口布局問題。第三, 城鎮(zhèn)化與智能化聯(lián)動, 意味著智慧城市、智慧小鎮(zhèn)、智慧鄉(xiāng)村的大規(guī)模建設, 由此, 未來的城鎮(zhèn)化將以智慧城鄉(xiāng)建設為抓手、以智能化為驅動力、以新一代信息技術為支撐, 推進智慧型城鎮(zhèn)村體系建設, 促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
注釋：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：改革,2018(11)
(掃一掃，更多精彩內容！)
