原題:從鄉(xiāng)政村治到協(xié)同善治:改革開(kāi)放40年浙江鄉(xiāng)村治理的邏輯進(jìn)路

摘要：改革開(kāi)放40年來(lái), 浙江村級(jí)治理與政府治理之間互動(dòng)關(guān)系構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理邏輯演變的主線。從改革開(kāi)放初期對(duì)“政社合一”體制的初步調(diào)適, 到村委會(huì)自治地位逐步得到法律確認(rèn)和保護(hù), 到21世紀(jì)以來(lái)浙江農(nóng)村稅費(fèi)改革過(guò)程中“鄉(xiāng)—村”關(guān)系的互動(dòng)博弈, 再到精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興兩大國(guó)家戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村“多元共治”格局的日益形成, 浙江鄉(xiāng)村治理的邏輯進(jìn)路呈現(xiàn)出從“鄉(xiāng)政村治”到“協(xié)同善治”的特征, 其背后折射出政府、村委會(huì)、村民、鄉(xiāng)賢精英等多主體之間關(guān)系的不斷調(diào)適與日漸成熟。

一、引言

鄉(xiāng)村治理體系的日漸完善既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要要求, 也是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中的重要一環(huán)。改革開(kāi)放以來(lái), 鄉(xiāng)村治理體系如何發(fā)展完善一直是歷次黨代會(huì)報(bào)告中所關(guān)心的重大問(wèn)題。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始, “鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層治理格局逐步確立, 兩種有著不同來(lái)源并處于不同層面的權(quán)力——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民委員會(huì)的自治權(quán)——就始終同時(shí)存在于農(nóng)村社會(huì)的基層治理體系中。雖然從理論上說(shuō), 這兩種權(quán)力在人民當(dāng)家做主的社會(huì)主義制度中本質(zhì)上是一致的, 都是人民意志的集中體現(xiàn), 但在具體實(shí)踐的過(guò)程中, 這兩種權(quán)力之間存在不協(xié)調(diào)乃至產(chǎn)生沖突的情況確實(shí)存在。例如, 一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的民主選舉和民主決策等事務(wù)干涉過(guò)多, 違法任命、委派和罷免村委會(huì)成員的事情時(shí)有發(fā)生;另一方面, 村民委員會(huì)濫用自己的獨(dú)立性和自治權(quán), 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督置若罔聞、造成相關(guān)工作無(wú)法開(kāi)展的情況也并不少見(jiàn)。因而, 中國(guó)農(nóng)村基層治理中的政府與社會(huì)關(guān)系、管制與自治關(guān)系等問(wèn)題一直是國(guó)內(nèi)外學(xué)界十分關(guān)注的議題, 也是深刻理解鄉(xiāng)村治理體系演變的重要邏輯線索。

在國(guó)外學(xué)界的研究中, 學(xué)者多采用國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、制度變遷以及政治發(fā)展等分析框架和研究視角來(lái)對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)和鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查和思考, 具有代表性的學(xué)者如史密斯、費(fèi)正清、柯魯克夫婦、弗里德曼、杜贊奇等人。當(dāng)然, 國(guó)外學(xué)者的研究不可避免地會(huì)從西方的價(jià)值觀和知識(shí)話語(yǔ)體系進(jìn)行考察, 因而并不能真實(shí)反映并解釋“中國(guó)問(wèn)題”, 其研究結(jié)論也不能貿(mào)然地運(yùn)用于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的實(shí)踐中去。而在國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于鄉(xiāng)村關(guān)系的研究中也有很多代表性成果[1][2][3], 這些研究的主要觀點(diǎn)分為以下幾大類:一是行政主控論, 也即認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系更多地表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系, 村民自治在國(guó)家自上而下的管控體系中發(fā)育很不充分, 村民自治的空間較為有限;二是指導(dǎo)協(xié)助論, 也即認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系正在走向規(guī)范化和良性狀態(tài), 特別是《村民委員會(huì)組織法》的頒布實(shí)施, 標(biāo)志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作的指導(dǎo)也開(kāi)始回歸法律意義上的制度化形態(tài), 兩者之間正在進(jìn)入良性的磨合期;三是混合關(guān)系論, 也即認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村委會(huì)之間既有指導(dǎo), 又有管理, 還有領(lǐng)導(dǎo), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)在不同的時(shí)空條件下?lián)诫s了不同的領(lǐng)導(dǎo)或管理因素;四是準(zhǔn)行政性論, 也即認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)依然行使著行政控制權(quán), 但已經(jīng)開(kāi)始呈現(xiàn)出弱化的趨勢(shì), 行政控制的力度有所減弱, 非行政化的傾向日漸明顯[4][5]。

這些研究對(duì)理解改革開(kāi)放40年來(lái)浙江村級(jí)治理與政府治理之間的關(guān)系提供了研究視角和啟示。而在新的時(shí)空條件下, 如何更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)村民自治權(quán)力與政府行政管理權(quán)限之間的有效銜接和良性互動(dòng), 更是關(guān)系到我國(guó)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度, 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中的一系列關(guān)鍵問(wèn)題。四十年來(lái), 浙江省在推動(dòng)基層行政體制改革、完善基層社會(huì)治理體系等方面進(jìn)行了很多卓有成效的探索和實(shí)踐, 形成了諸如武義“后陳經(jīng)驗(yàn)”、寧?！靶∥?quán)力清單”、象山“村民說(shuō)事”、東陽(yáng)花園村“村規(guī)民約”、龍游“村情通”、安吉“五個(gè)所有”等不同的鄉(xiāng)村治理模式。基于這些經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐, 本文將系統(tǒng)回顧四十年來(lái)浙江在不同時(shí)期鄉(xiāng)村治理模式的歷史沿革與邏輯變遷, 從而為在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下構(gòu)建多方參與、治理有效的新型鄉(xiāng)村治理模式貢獻(xiàn)浙江經(jīng)驗(yàn)。

二、1978—1986年:“政社合一”體制解體后的制度調(diào)適

在新中國(guó)成立以來(lái)形成的高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下, “政社合一”的人民公社體制也是浙江農(nóng)村治理的基本格局。人民公社既是農(nóng)村的基層政權(quán)機(jī)關(guān), 又是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的組織單位和社會(huì)活動(dòng)的管理單位, 統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)的政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)以及科教文衛(wèi)等社會(huì)事務(wù)。而在改革開(kāi)放初期, 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革的逐步推進(jìn), 使得人民公社制度愈發(fā)不能適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展需要。在這一背景中, 如何進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系, 建立一套與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相適應(yīng)的農(nóng)村基層治理體系就顯得日益迫切, 特別是長(zhǎng)興縣于1979年以來(lái)采取的“包產(chǎn)到勞”的積極嘗試不僅取得了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革面上的突破, 為浙江農(nóng)村基層治理關(guān)系的調(diào)整找到了新的方向, 更是將這個(gè)經(jīng)驗(yàn)推向了全國(guó)[6]。

1982年, 新修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》中廢除了人民公社體制, 鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 成為我國(guó)最基層的行政區(qū)劃設(shè)置。同時(shí), 人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村, 行政村實(shí)行村民自治, 村民委員會(huì)是村民自治組織。隨后, 中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》中, 又特別明確了村民委員會(huì)的基層群眾性自治組織性質(zhì), 強(qiáng)調(diào)當(dāng)前農(nóng)村治理體系改革的首要任務(wù)是把政社分開(kāi), 通過(guò)建立鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 政府的方式改變政社合一和政企不分的狀況。因而在這一時(shí)期, 鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 政府成為國(guó)家政權(quán)體系的末梢開(kāi)始在基層政治統(tǒng)治中發(fā)揮重要作用, 而村莊真正意義上成了國(guó)家治理體系中的最小單元, 能夠承擔(dān)著為村民直接提供物質(zhì)和生活保障的功能[7]。

在這一背景中, 浙江農(nóng)村基層治理的改革方向是逐步擺脫人民公社時(shí)期“政社合一”體制對(duì)于發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力, 調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性等方面的束縛效應(yīng)。而村民委員會(huì)在成立初期, 主要還是發(fā)揮農(nóng)村基層的社會(huì)整合功能, 協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作, 維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定?？梢钥吹? 在改革開(kāi)放初期, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家權(quán)力體系鏈條的傳導(dǎo)末梢, 在對(duì)于地域廣大的農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行社會(huì)治理的過(guò)程中仍然缺乏行之有效的抓手, 而村委會(huì)這一農(nóng)民基層自治組織的建立則能夠有效彌補(bǔ)“政社合一”體制解體后農(nóng)村基層社會(huì)治理的真空狀態(tài), 為國(guó)家大政方針在基層農(nóng)村的貫徹落實(shí)提供了關(guān)鍵載體。

三、1987—1999年:村民自治的成長(zhǎng)與“鄉(xiāng)政村治”格局的形成

1987年, 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法 (試行) 》正式頒布, 開(kāi)啟了我國(guó)農(nóng)村基層治理格局的新階段, 其中特別突出了村民委員會(huì)的自治屬性。尤其是在1998年, 第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出了修改《村民委員會(huì)組織法》的決定, 其中第五條明確指出“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助, 但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。這一表述與《村民委員會(huì)組織法 (試行) 》相比, 最大的改變就是強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)尊重村委會(huì)的自治權(quán), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)之間不是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”“命令與服從”的關(guān)系, 而是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”“協(xié)助與被協(xié)助”的關(guān)系。

這一法律條文表述的修改實(shí)際上折射出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)兩者之間關(guān)系的微妙變化, 村民委員會(huì)的自治功能開(kāi)始逐漸在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力互動(dòng)的過(guò)程中得到實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)化, 兩種權(quán)力之間的沖突也就在所難免。一方面, 在我國(guó)自上而下的權(quán)力運(yùn)行體系中, 國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)制定、計(jì)劃任務(wù)以及資源分配等, 都必須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)加以實(shí)施和落實(shí), 而上級(jí)政府對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃生育、治安信訪等方面的工作考核更是強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任[2]。出于這些壓力, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須依靠村民委員會(huì)組織發(fā)動(dòng)廣大農(nóng)民參與到各項(xiàng)工作中去, 甚至?xí)ㄟ^(guò)一系列行政命令的方式加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的控制, 確保上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)工作指標(biāo)和任務(wù)能夠真正貫徹落實(shí)。另一方面, 伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的逐步推進(jìn), 浙江部分村莊的經(jīng)濟(jì)實(shí)力開(kāi)始顯著增強(qiáng), 其在由傳統(tǒng)村莊向“超級(jí)村莊”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中, 以村民自治為核心的基層民主也開(kāi)始有了相應(yīng)的成長(zhǎng)空間[8]。由此, 國(guó)家權(quán)力體系與村莊共同體的利益體系交織在一起, 兩者之間常常相互制約與擺脫, “鄉(xiāng)政村治”的格局正式形成。這一格局的形成一方面是我國(guó)鄉(xiāng)村政治生態(tài)和治理實(shí)踐的真實(shí)反映, 另一方面也是各方利益主體博弈后所達(dá)成的最佳效果。

四、2000—2012年:農(nóng)村稅費(fèi)改革背景中的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系博弈

2000—2001年, 中共中央和國(guó)務(wù)院相繼印發(fā)《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》, 標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的正式啟動(dòng)。而在浙江, 自上虞開(kāi)展農(nóng)村改革試點(diǎn)以來(lái), 浙江的農(nóng)村稅費(fèi)改革就一直走在全國(guó)的前列。2001年, 浙江省對(duì)于25個(gè)欠發(fā)達(dá)縣停征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅;2002年, 全省全面停征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅, 并對(duì)部分欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)停征農(nóng)業(yè)稅;2004年, 對(duì)種糧油的農(nóng)戶全面停征農(nóng)業(yè)稅;2005年, 在全省范圍內(nèi)全面停征農(nóng)業(yè)稅。與此同時(shí), 浙江在此時(shí)期開(kāi)始逐步加大對(duì)于農(nóng)村農(nóng)田水利工程、交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境整治等方面的財(cái)政投入力度, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政資金和項(xiàng)目資源分配過(guò)程中發(fā)揮著日益重要的作用。

在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前, 由于村莊大都有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源, 因而即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村委會(huì)的經(jīng)費(fèi)支出有一定程度上的約束和控制, 但村委會(huì)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)依附性并不是很強(qiáng)。在稅費(fèi)改革之后, 村委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)以及村莊的公共事業(yè)開(kāi)支等幾乎全部依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政撥款, 這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠擁有足夠的資源來(lái)對(duì)于村民委員會(huì)及村莊事務(wù)實(shí)施直接的管理和控制[9]。與此同時(shí), 浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在進(jìn)入新世紀(jì)后得到快速發(fā)展。到2003年, 浙江全省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的總量占GDP的比重已經(jīng)超過(guò)了70%, 而溫州等地民營(yíng)經(jīng)濟(jì)總量占GDP的比重則超過(guò)了80%[10]。隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)當(dāng)?shù)谿DP貢獻(xiàn)率的持續(xù)上升, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為浙江農(nóng)村基層民主的成長(zhǎng)提供了重要土壤, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村委會(huì)的實(shí)際控制能力反而有所下降。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)稅費(fèi)改革加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的財(cái)政控制以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的雙重背景中, 浙江鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展也向著兩個(gè)路徑延伸。一是“管控型治理體系”的逐步建立。2004年, 中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立農(nóng)村工作指導(dǎo)員制度的通知》以及《關(guān)于省級(jí)單位農(nóng)村工作指導(dǎo)員選派管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》, 強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)黨委和政府工作重心的下移, 促進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè), 提高基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。農(nóng)村工作指導(dǎo)員的具體任務(wù)主要是加強(qiáng)村情民意調(diào)研, 向上級(jí)黨委、政府反映農(nóng)民群眾的思想動(dòng)態(tài)和社情民意;為所駐鄉(xiāng)村理清經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路, 促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收提供服務(wù);幫助化解矛盾和糾紛, 維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定;督查農(nóng)村各項(xiàng)民主制度的落實(shí)執(zhí)行等。這些舉措體現(xiàn)了強(qiáng)化基層黨委政府對(duì)于村委會(huì)事務(wù)監(jiān)督控制的導(dǎo)向, 確保黨和政府關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的各項(xiàng)政策舉措都能夠得以有效貫徹落實(shí)。

二是“協(xié)商式鄉(xiāng)村治理”的發(fā)展路徑。如臺(tái)州溫嶺的“民主懇談會(huì)”、寧波江北的“村民代表調(diào)查小組”、杭州崇賢的“村民小組代表制度”、衢州常山的“村民代表質(zhì)詢制度”、溫州樂(lè)清的“人民聽(tīng)證制度”等, 一種以參與、協(xié)商、合作為重要特征的鄉(xiāng)村治理模式在浙江逐漸形成。這一路徑在本質(zhì)上是對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委會(huì)二者關(guān)系在實(shí)踐中的再次調(diào)適, 促進(jìn)鄉(xiāng)村多元利益的融合, 從而追求基層權(quán)力的平衡與社會(huì)秩序的穩(wěn)定[11]。

五、2013年至今:精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下“協(xié)同善治”體系的構(gòu)建

2013年, 在湖南十八洞村考察調(diào)研時(shí)提出了精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略思想, 這一思想為在新時(shí)期做好“三農(nóng)”工作提供了重要遵循。黨的十九大報(bào)告更是把精準(zhǔn)脫貧列為2020年決勝全面建成小康社會(huì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。在鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中, 中央和各級(jí)地方財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將成為扶貧資金的主要來(lái)源。在此過(guò)程中, 中央政府統(tǒng)籌制定財(cái)政支持措施, 省級(jí)政府制定配套支持措施并將財(cái)政資金和優(yōu)惠政策統(tǒng)一打包發(fā)送給縣級(jí)政府, 縣級(jí)政府根據(jù)上級(jí)政策精神將資金資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)按比例進(jìn)行分配, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則要在充分排查社情民情的基礎(chǔ)上具體負(fù)責(zé)資金資源最終能夠落到實(shí)處, 發(fā)揮有限資金資源的最大化效用。由此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須依靠村委會(huì)和村干部對(duì)于貧困戶的走訪摸查。鄉(xiāng)村治理的政治生態(tài)如何, 以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)的互動(dòng)關(guān)系如何就在很大程度上決定了中央的扶貧精神能否有效落地, 決定了各級(jí)政府的扶貧資金資源能否讓貧困地區(qū)和貧困戶充分享有。2017年, 黨的十九大報(bào)告提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的治理有效是鄉(xiāng)村振興的五大要求之一, 具體思路是要構(gòu)建一個(gè)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制。

精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興都是我國(guó)為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)所確定的國(guó)家戰(zhàn)略, 也是新時(shí)代繼續(xù)推進(jìn)“三農(nóng)”工作的總抓手。在這一過(guò)程中, 浙江鄉(xiāng)村治理體系的完善呈現(xiàn)出以下三個(gè)典型特征:

一是充分發(fā)揮了村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的獨(dú)特功能。村規(guī)民約作為農(nóng)村社會(huì)治理的重要工具, 長(zhǎng)期以來(lái)一直在處理村集體內(nèi)部事務(wù)過(guò)程中發(fā)揮了獨(dú)特的作用。村規(guī)民約內(nèi)容的不斷豐富一方面體現(xiàn)了其與黨和國(guó)家重要戰(zhàn)略舉措之間要保持應(yīng)有的一致性, 另一方面也體現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)中的契約精神, 尤其是有效保障了村民在民主選舉、民主決策、民主管理及民主監(jiān)督等方面的權(quán)利。到2015年底, 浙江全省已經(jīng)完成了2.8萬(wàn)多個(gè)村村規(guī)民約的制訂修訂工作, 從而更好發(fā)揮村規(guī)民約在村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我約束和矛盾調(diào)解中的作用。

二是積極借助于鄉(xiāng)賢這一連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體之間的溝通渠道。2012年以來(lái), 浙江省大力實(shí)施浙商回歸戰(zhàn)略, 力圖通過(guò)匯聚全球浙商反哺家鄉(xiāng)的巨大能量為浙江經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與社會(huì)和諧發(fā)展做出貢獻(xiàn)。在此背景中, 鄉(xiāng)賢的回歸并發(fā)揮積極作用不僅能夠引入外部資源來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè), 更有利于凝聚村民共識(shí)來(lái)為鄉(xiāng)村的脫貧攻堅(jiān)工作貢獻(xiàn)獨(dú)特的智慧。村民、村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正是通過(guò)鄉(xiāng)賢這一渠道能夠更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的多元治理和利益協(xié)同。

三是積極探索農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì)在聯(lián)系農(nóng)民群眾中的紐帶作用。2015年, 中共浙江省委、浙江省人民政府聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化供銷合作社和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制改革構(gòu)建“三位一體”農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織體系的若干意見(jiàn)》, 決定統(tǒng)一組建農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì), 這是一個(gè)由農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織和各類為農(nóng)服務(wù)組織 (企業(yè)) 組成的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合組織。截至到2017年, 浙江全面建立了省市縣鄉(xiāng)四級(jí)農(nóng)合聯(lián)體系, 包括930個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)合聯(lián)、83個(gè)縣級(jí)農(nóng)合聯(lián)、11個(gè)市農(nóng)合聯(lián)和6.61萬(wàn)個(gè)農(nóng)合聯(lián)會(huì)員[12]。農(nóng)合聯(lián)的平臺(tái)服務(wù)性質(zhì)、非營(yíng)利性質(zhì)和共享合作性質(zhì), 決定了其能夠在新形勢(shì)下發(fā)揮黨和政府聯(lián)系基層農(nóng)民群眾的紐帶, 為鄉(xiāng)村治理體系的不斷完善創(chuàng)造了重要抓手。

無(wú)論是村規(guī)民約的制訂修訂、鄉(xiāng)賢回歸還是農(nóng)合聯(lián)的創(chuàng)立, 都體現(xiàn)了新時(shí)代浙江鄉(xiāng)村治理體系的日益完善, 治理有效的目標(biāo)正在達(dá)成。這一時(shí)期, 浙江各地的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐彰顯了社會(huì)多元力量的博弈與合作, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村委會(huì)及村干部、村民、鄉(xiāng)賢及本地精英、農(nóng)合聯(lián)及成員等多方主體日漸成為基層協(xié)商的主要參與力量, 鄉(xiāng)村“多元參與”與“協(xié)同善治”的治理格局正在加速形成。

六、總結(jié)與啟示

改革開(kāi)放以來(lái), 浙江鄉(xiāng)村政治生態(tài)的演變軌跡及鄉(xiāng)村治理體系不斷豐富完善的歷程, 全方位展現(xiàn)了在不同歷史時(shí)期下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)與合作過(guò)程。這一過(guò)程在本質(zhì)上體現(xiàn)為基層民主需求與經(jīng)濟(jì)社會(huì)成長(zhǎng)、政府行政權(quán)威之間合力博弈的結(jié)果, 從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村政治與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政府權(quán)能與基層民主、行政權(quán)威與社會(huì)空間之間的互動(dòng)與平衡。

第一, 在改革開(kāi)放初期, 村民自治委員會(huì)的建立需要在短期內(nèi)承擔(dān)人民公社制度解體之后, 有效組織農(nóng)民群眾參與村莊經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和內(nèi)部事務(wù)管理的功能。村委會(huì)初期職能的發(fā)揮在很大程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的行政職權(quán)密切相關(guān), 兩者之間的權(quán)力和利益同質(zhì)性較強(qiáng), 共同承擔(dān)起促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村基層秩序的作用。

第二, 《村民委員會(huì)組織法 (試行) 》頒布實(shí)施以后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”“協(xié)助與被協(xié)助”的關(guān)系在法律上予以明確。而進(jìn)入20世紀(jì)90年代, 我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得以確立, 浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)始萌發(fā), 部分發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不容小覷, 村委會(huì)和村民開(kāi)始爭(zhēng)取更多的自治權(quán)利, 在此過(guò)程中難免與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管控思維產(chǎn)生摩擦和沖突, 這也直接反映在《村民委員會(huì)組織法》修改過(guò)程中對(duì)于村委會(huì)自治權(quán)利的強(qiáng)調(diào)上。

第三, 進(jìn)入新世紀(jì), 黨中央和國(guó)務(wù)院開(kāi)始謀劃全國(guó)層面的農(nóng)村稅費(fèi)改革, 這對(duì)于既有的鄉(xiāng)村治理體系將產(chǎn)生重大影響。浙江在前期充分試點(diǎn)的基礎(chǔ)上, 逐步取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅等稅種, 同時(shí)逐步加大了對(duì)于欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支持力度。在此背景中, 村集體一方面在財(cái)政上對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依附性顯著增強(qiáng), 財(cái)政手段正在成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管控村集體的重要手段;而與此同時(shí), 浙江鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展特別是一些發(fā)達(dá)地區(qū)“超級(jí)村莊”的崛起也使得農(nóng)村基層民主的生長(zhǎng)空間進(jìn)一步壯大, 因而在一定程度上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村集體的有效控制。這兩個(gè)方面的充分博弈共同構(gòu)成了這一時(shí)期浙江農(nóng)村基層治理體系的演變邏輯。

第四, 精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作提供了根本遵循。按照精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的工作要求, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須依靠村委會(huì)準(zhǔn)確了解貧困戶的信息并進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤, 村委會(huì)也必須依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政扶持資源來(lái)為本村的脫貧致富提供支持, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系逐步確立。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中對(duì)于鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)治理有效的要求, 更是強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村治理中多元利益主體的協(xié)商共治, 注重發(fā)揮村規(guī)民約的引領(lǐng)作用, 以及鄉(xiāng)賢、農(nóng)合聯(lián)等主體的紐帶作用, 從而最大程度凝聚多方共識(shí), 化解利益沖突, 重塑鄉(xiāng)村秩序, 實(shí)現(xiàn)基層善治。

作者簡(jiǎn)介： 易龍飛, 男, 河南平頂山人, 浙江行政學(xué)院公共管理教研部講師, 博士, 研究方向:公共管理與社會(huì)政策。;

基金： 浙江省黨校 (行政學(xué)院) 系統(tǒng)中特中心第二十批規(guī)劃課題“改革開(kāi)放以來(lái)浙江省村級(jí)治理與政府治理的互動(dòng)銜接機(jī)制研究” (ZX20002);

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：紹興文理學(xué)院學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué))2019年02期

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