摘要：本研究在山東省東營市各縣區(qū)共選取11個(gè)村莊調(diào)研農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定及其成員身份認(rèn)定問題。調(diào)研結(jié)果顯示東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因轉(zhuǎn)為基層公共管理組織致使原有經(jīng)濟(jì)職能消失。集體土地所有權(quán)均確權(quán)登記在村委會一級。村民小組不再具有法律意義的所有權(quán)主體地位，但部分村莊的村民小組依然保留土地及其收益的支配權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)較多依賴于集體經(jīng)濟(jì)組織自我認(rèn)定，缺乏明確的法律政策依據(jù)。與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、收益分配模式的綁定是影響東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員認(rèn)定的重要因素，不利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)物權(quán)化發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)。今后應(yīng)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代企業(yè)制度將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能向農(nóng)民專業(yè)合作組織轉(zhuǎn)移，并完善內(nèi)部成員的準(zhǔn)入退出機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；成員；集體土地所有權(quán)；戶籍

取消農(nóng)業(yè)戶口、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、試點(diǎn)集體資產(chǎn)抵押貸款等一系列改革是我國黨和政府為破除身份管制、權(quán)益綁定、產(chǎn)權(quán)制約等制度性障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間資源、資產(chǎn)、資金等要素市場配置和自由流動作出的重要突破[1,2]。改革開放以后，農(nóng)村土地經(jīng)營模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝コ邪?jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)依然沿襲了人民公社時(shí)期“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)格局，造成農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)營、收益分配等方面存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員身份界定模糊的現(xiàn)象。為進(jìn)一步調(diào)查和了解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員身份與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，本研究綜合考慮區(qū)位因素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口變化等因素，在山東省東營市利津縣、廣饒縣、河口區(qū)、墾利區(qū)和東營區(qū)5個(gè)縣區(qū)選取了斜里村、沙營村等11個(gè)村莊進(jìn)行調(diào)查。通過實(shí)地調(diào)查和搜集政府文件、村規(guī)民約、歷史檔案等資料，探討農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度穩(wěn)定及收益分配機(jī)制等方面存在的問題與不足，為我國“三農(nóng)”政策的審慎推進(jìn)和穩(wěn)步落實(shí)提供參（見表1）。

1、基本情況

1.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能及其所有權(quán)狀況

根據(jù)東營市土地確權(quán)登記資料和第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，東營市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地在集體土地所有權(quán)登記發(fā)證過程中逐步歸并到周邊村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地占據(jù)的土地通過征收的方式轉(zhuǎn)為國有土地。因此，本研究對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員身份的探討主要集中于村委會、村民小組兩個(gè)層次。調(diào)研涉及的所有村委會（居委會）主要職能以管理村內(nèi)計(jì)劃生育、社會保障、農(nóng)村醫(yī)療、基礎(chǔ)建設(shè)等公共事務(wù)；村民小組則作為村委會的分支機(jī)構(gòu)，在村委會的委托下負(fù)責(zé)小組內(nèi)部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的供水、供電調(diào)配或其他臨時(shí)性服務(wù)工作。村內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營活動多是本村村民或外部人員在個(gè)人宅基地、家庭承包經(jīng)營地或以轉(zhuǎn)包、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商方式獲取的經(jīng)營性集體建設(shè)用地上開辦的私人產(chǎn)業(yè)，所獲收益歸參與經(jīng)營的村民所有：如韓屋村富硒黑花生農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、大河村鴨業(yè)養(yǎng)殖家庭農(nóng)場收益分配范圍僅涉及提供農(nóng)產(chǎn)品、勞動力或入股的農(nóng)戶及其他參與人員。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的登記主體、支配主體反映土地資源及相應(yīng)收益的分配范圍[3]。所調(diào)研村莊的土地所有權(quán)主體均登記為村委會（見表2）。通過對比分析東營市土地確權(quán)登記資料和第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，將集體土地所有權(quán)僅確權(quán)登記到村委會一級現(xiàn)象在東營市全市范圍內(nèi)具有普遍性。商家屋子和小義興兩個(gè)村由于土地復(fù)墾、城市發(fā)展原因，分別于2007年、2009年合并到大河村。這兩個(gè)村所有的土地也隨之確權(quán)為大河村委會，不再具有法律意義上集體土地所有權(quán)主體。集體土地所有權(quán)登記主體的變化也引起了土地支配權(quán)的變化。在保留家庭承包地調(diào)整的村莊如斜里村、大桓村、西韓村、小牟里村、南屋村、大河村，以5年為周期按照人口數(shù)量變化情況、年齡構(gòu)成等對家庭承包的土地進(jìn)行再分配。這些村莊的土地在村委會統(tǒng)一調(diào)配下，按照優(yōu)等地、一般地、鹽堿地的分布和數(shù)量及人口結(jié)構(gòu)進(jìn)行折算，由村民小組具體分配到戶。另外，大部分村莊內(nèi)部機(jī)動地承包，電力、通訊、油井等基礎(chǔ)設(shè)施占地或土地征收、征用形成的租賃、補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用也在村委會的統(tǒng)一管理下由全村村民分享或納入村內(nèi)公共事務(wù)管理的日常開銷。雖然村民小組不具備集體土地的法律地位，但部分保留周期性分配承包地傳統(tǒng)村莊內(nèi)部的村民小組依然掌握各自土地的實(shí)際支配權(quán)及收益分配權(quán)，如延續(xù)原生產(chǎn)隊(duì)所有權(quán)的南屋村、合村并居形成的大河村（見表2）。

1.2 成員身份及權(quán)利

所調(diào)研村莊多以居住地常駐戶口作為認(rèn)定本村村級集體經(jīng)濟(jì)組織成員并獲取土地承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)。對于村民小組級集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定則依據(jù)首次實(shí)行家庭承包經(jīng)營時(shí)生產(chǎn)隊(duì)成員及后期因婚姻、分戶等原因形成的新增加人員，以及合村并居前的原村莊村民。通過與東營市公安部門溝通后了解到，2005年以后東營市內(nèi)戶籍登記以常住居住地為主，登記內(nèi)容側(cè)重職業(yè)、居所、婚姻、教育程度等要素，并無集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定的相關(guān)內(nèi)容。受訪民眾或政府人員之所以將戶籍與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份綁定，主要源于先前我國戶籍管理與糧食供應(yīng)制度、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)綁定的做法。上世紀(jì)九十年代中期以前，東營市的農(nóng)村人口為獲取城鎮(zhèn)區(qū)域的公共服務(wù)和就業(yè)環(huán)境傾向于將農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。但轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民必須放棄原有承包地，以便于政府在城鄉(xiāng)糧食供應(yīng)方面的差別化管理。隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工政策的不斷放寬，東營市政府部門逐步將戶籍制度與糧食供應(yīng)、土地承包經(jīng)營權(quán)分離。將戶籍與集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部土地、收益分配綁定的理念卻作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定其成員的依據(jù)延續(xù)下來。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所有村莊均存在部分群體為落戶方便而將經(jīng)常居住地空掛到村集體的現(xiàn)象。這些群體的戶籍雖然落在村里，然而并不能參與對應(yīng)集體內(nèi)部福利、收益的分配，僅能夠享受國家依據(jù)戶籍確立的醫(yī)療補(bǔ)貼、學(xué)區(qū)劃片等外部政策，在一定程度上反映出戶籍并不能與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份充分銜接。

受戶籍與成員權(quán)益綁定的觀念影響，部分周期性調(diào)整承包地村莊如斜里村、大桓村、西韓村的大部分村民不同意外遷人員在本村落戶，以避免自身在土地重新分配當(dāng)中份額的減少。而草場村、萬家村、皇殿村的土地承包經(jīng)營權(quán)較為穩(wěn)定：村內(nèi)女性外嫁后其承包地被村集體收回用于新增人口的土地分配外，其余農(nóng)戶的承包地不再調(diào)整。這些村莊承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定的原因并不在于村委會嚴(yán)格落實(shí)中央 “增人不增地、減人不減地”的政策，而是由于既得利益群體為維護(hù)現(xiàn)有的承包地和利益分配格局造成的。萬家村和皇殿村部分農(nóng)戶的承包地存在被道路綠化、進(jìn)井路、通訊塔等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等長期占用的現(xiàn)象。用地單位以租賃的形式向這些承包戶繳納租金。租金一般高于農(nóng)業(yè)種植或土地流轉(zhuǎn)形成的收益，而且不會因自然、市場因素的波動產(chǎn)生變化。這些獲得收益的承包戶不主張土地再次分配，以免補(bǔ)償費(fèi)用納入集體分配或因土地承包經(jīng)營權(quán)主體變更而直接喪失收益權(quán)利。另外，從業(yè)狀況也是確定享有集體收益的重要依據(jù)。沙營村在分配被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障金方面，排除戶口在本村的政府公務(wù)員、事業(yè)人員（不包括工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)等從業(yè)人員）和后來落戶到本村的居民，但保留原始居民及其子女因參軍、上學(xué)等原因戶籍外遷人員的份額。

2、存在問題及原因分析

2.1 集體經(jīng)濟(jì)組織不明晰

按照《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》的規(guī)定，東營市范圍內(nèi)（東營市于1983年建市，以前屬于惠民地區(qū)）的人民公社是兼顧行政管理和農(nóng)業(yè)經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)組織。上世紀(jì)八十年代初期，原惠民地區(qū)按照上級指示對生產(chǎn)責(zé)任制改革也主要是在公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)各自所有的土地范圍內(nèi)開展的。1983年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》將人們公社恢復(fù)到鄉(xiāng)政府建制，從政企分開的角度提出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)要依據(jù)生產(chǎn)需要和群眾意愿。但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)有社隊(duì)企業(yè)要繼續(xù)完善生產(chǎn)責(zé)任制”，造成作為最初發(fā)包方的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)與東營市當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民小組之間概念的模糊性，混淆了政府部門、自治組織與經(jīng)濟(jì)組織的區(qū)別。

1999年《憲法修正案》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制進(jìn)行明確[4]。2010年《村民委員會組織法》規(guī)定的群眾自治組織的村委會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)，說明村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織分屬兩個(gè)不同的概念，體現(xiàn)了基層自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的分離。但“雙層經(jīng)營體制”的概念較早出現(xiàn)于中央一號文《關(guān)于1986年農(nóng)村工作的部署》中。當(dāng)時(shí)東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織指的是原人民公社時(shí)期的三級組織，與現(xiàn)在的農(nóng)民專業(yè)合作社存在本質(zhì)區(qū)別。東營市先前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除了調(diào)處土地承包、分配土地收益等外，主導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要職責(zé)已經(jīng)轉(zhuǎn)嫁給類似韓屋村富硒黑花生農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、大河村鴨業(yè)養(yǎng)殖家庭農(nóng)場等企業(yè)型農(nóng)民專業(yè)合作組織。

2.2 社員身份進(jìn)退無標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)搜集的戶籍資料和歷史文檔顯示，所調(diào)研的村莊之所以依據(jù)居住地常駐戶口作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的做法是受到我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期管理模式的影響。在受糧食供給機(jī)制的影響下，1958年《戶口登記條例》規(guī)定“農(nóng)村以合作社為單位發(fā)給登記薄，合作社以外的戶口不發(fā)登記薄”，造成農(nóng)村戶口、農(nóng)業(yè)人口與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的綁定。當(dāng)時(shí)惠民地區(qū)內(nèi)部人口遷移帶有落戶政策的強(qiáng)制性，以便于調(diào)整農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部糧食分配或城鎮(zhèn)區(qū)域國家糧食供應(yīng)兩種模式的轉(zhuǎn)變。農(nóng)村人口外遷必須放棄原集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，避免個(gè)體多吃、多占有限糧食資源的現(xiàn)象。而從《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》的有關(guān)條款可以看出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從事產(chǎn)業(yè)類型除了主導(dǎo)地位的農(nóng)業(yè)外，也包括手工業(yè)、商貿(mào)業(yè)和公共服務(wù)業(yè)。1977年《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》也指出“縣及縣級以下集體所有制職工是農(nóng)村戶口的，不得轉(zhuǎn)為吃商品糧人口?！币虼藝?yán)格意義上講，當(dāng)時(shí)政府對于農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村戶口的界定，側(cè)重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所覆蓋區(qū)域農(nóng)村戶口的界定，并不特指專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的從業(yè)人員。

自1993年陸續(xù)廢除糧食計(jì)劃供應(yīng)模式以后，我國對于戶籍的劃分依據(jù)由農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為居住地和職業(yè)[5,6]。受集體土地產(chǎn)權(quán)制度影響，農(nóng)村區(qū)域依然保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定的傳統(tǒng)。隨著鄉(xiāng)級、村民小組級的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)職能弱化和土地所有權(quán)主體變更，接受外部人員落戶的權(quán)力集中到村委會一級。但通過調(diào)研村莊反映出的問題可以看出，常駐戶口、從業(yè)狀況均不能成為認(rèn)定各級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的合法、客觀和充分依據(jù)。實(shí)踐當(dāng)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在認(rèn)定其成員身份方面強(qiáng)調(diào)原始居民戶籍，兼顧就業(yè)狀況、婚姻和血緣關(guān)系等因素。而且當(dāng)前我國相關(guān)法律政策將集體經(jīng)濟(jì)組織與基層自治組織相等同的做法，也造成戶籍與集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間關(guān)系的不明確性。

2.3 土地產(chǎn)權(quán)制度不合理

隨著穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)、改革購銷體系、改變計(jì)稅口徑等政策的實(shí)施，農(nóng)民個(gè)體逐步掌握長期的生產(chǎn)自主權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。而生產(chǎn)隊(duì)因生產(chǎn)經(jīng)營職能弱化、常設(shè)機(jī)構(gòu)消失，其所有土地的支配權(quán)逐漸轉(zhuǎn)為機(jī)構(gòu)健全的村委會。2011年國土資源部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求確權(quán)到每一個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體[7]。但因長期以來重經(jīng)濟(jì)輕產(chǎn)權(quán)、土地確權(quán)工作難以及時(shí)跟進(jìn)，東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地所有權(quán)落實(shí)到村民小組困難較多（見表2）。從大河村合并過程中集體土地所有權(quán)登記變更情況來看，東營市基層政府部門也缺少將農(nóng)民自治組織與土地所有權(quán)主體區(qū)分管理的意識。村民小組級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺少法律意義上的所有權(quán)主體地位，造成類似南屋村、大河村等村莊的村民小組處置土地資源與《物權(quán)法》中不動產(chǎn)依登記發(fā)生效力的規(guī)定相違背。

“分田單干”意味著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)回歸個(gè)人所有，與我國社會性質(zhì)和意識形態(tài)相違背。我國政府在改革初期傾向于在保留土地集體所有的基礎(chǔ)上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式進(jìn)行優(yōu)化。1980年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》從落實(shí)責(zé)任、提高效率方面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制進(jìn)行改革，提出以合同的方式將多種生產(chǎn)責(zé)任制形式確定下來[8]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則是在政府放開對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接干預(yù)的背景下由農(nóng)民逐漸選擇的一種生產(chǎn)經(jīng)營模式。農(nóng)戶與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織之間依然體現(xiàn)為債權(quán)關(guān)系，這是也導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定和收益分配模式集體化的主要原因。雖然中央于1993年明確提出“增人不增地、減人不減地”的政策來穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營，由于承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化程度較低，類似斜里村、大桓村、西韓村等村莊的家庭承包地頻繁調(diào)整依然存在。即便隨著城鎮(zhèn)建設(shè)政策的推行，農(nóng)村用地布局、發(fā)展理念逐漸向城鎮(zhèn)管理模式轉(zhuǎn)變。但集體層面保留集體土地所有權(quán)、征地補(bǔ)償費(fèi)用管理權(quán)，造成類似沙營社區(qū)等通過村改居所形成居委會擁有的權(quán)力要高于《城市居委會組織法》對于居委會職能的限定。

3、改革建議

3.1 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入現(xiàn)代企業(yè)模式

破除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)與農(nóng)民自治組織之間的綁定。嚴(yán)格按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》相關(guān)規(guī)定，將東營市原人民公社時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有的協(xié)調(diào)生產(chǎn)、對接市場、承接扶持政策等職能界定給家庭農(nóng)場、專業(yè)戶、種植大戶等農(nóng)民專業(yè)合作組織。通過明確農(nóng)戶尺度土地、勞力、資本投入與收益分配的直接聯(lián)系，弱化集體土地所有制對于農(nóng)民專業(yè)合作組織在資源獲取、收益分配方面的制度性障礙[9]。逐步加大對農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、合作社等集體農(nóng)民專業(yè)合作社組織開放性、準(zhǔn)入性和市場化管理，以現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)作模式吸引外部人員、資源和資本，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)之間的良性互動和財(cái)富反哺。

3.2 推進(jìn)戶籍與集體經(jīng)濟(jì)組織成員分置管理

分置管理戶籍制度與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，提高東營市農(nóng)村落戶自由度和農(nóng)村資源共享性。在明確農(nóng)民專業(yè)合作組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)體地位基礎(chǔ)上，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定與管理按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《公司法》等法律納入現(xiàn)代企業(yè)制度，并建立健全準(zhǔn)入、退出機(jī)制。提高農(nóng)村區(qū)域農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和廣公共服務(wù)投入力度，通過推進(jìn)產(chǎn)業(yè)均衡分布、鼓勵(lì)農(nóng)村人口回流，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮提供政策引導(dǎo)。為便于城鄉(xiāng)居民之間資源、資本的相互流動，推進(jìn)遷移人口實(shí)時(shí)性、動態(tài)化登記管理制度建設(shè)。同時(shí)，加強(qiáng)公共資源均衡分布的調(diào)控力度，避免因農(nóng)村人口不斷向城市區(qū)域流入而增加城市區(qū)域內(nèi)部環(huán)境、能源、交通、就業(yè)等多方面的壓力。

3.3 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度物權(quán)化轉(zhuǎn)變

《土地管理法》規(guī)定國有土地的所有權(quán)由國務(wù)院行使。而國有經(jīng)濟(jì)體制改革推動政府由社會經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)者向政策標(biāo)準(zhǔn)的制定者轉(zhuǎn)變。我國政府不再憑借土地的國有特性直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地分配。土地調(diào)控模式由計(jì)劃式管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎刂埔患壥袌龊陀猛竟苤?，?shí)現(xiàn)了國有土地使用權(quán)的市場配置。東營市農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革也應(yīng)充分借鑒國有土地產(chǎn)權(quán)制度改革的優(yōu)勢，通過爭取農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)的在個(gè)體尺度的集中和物權(quán)化轉(zhuǎn)變的先行先試。通過強(qiáng)化政府對農(nóng)戶尺度土地產(chǎn)權(quán)的直接規(guī)劃、管理權(quán)限，逐步縮小國有土地與集體土地兩種所有制形式下個(gè)體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能差異和銜接障礙，確保土地資源市場配置的高效性。

4、結(jié)論與討論

東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員身份認(rèn)定存在的各種問題是我國當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、收益分配機(jī)制的縮影，反映出政府對戶籍管理、土地制度、生產(chǎn)經(jīng)營管理認(rèn)識的歷史階段性?；趯Τ青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的考慮，目前東營市政府為鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城不再強(qiáng)制農(nóng)民必須放棄農(nóng)村土地的改革，部分解除了出戶籍制度與個(gè)人身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的綁定。但這種改革必須通過明晰、穩(wěn)定個(gè)體土地產(chǎn)權(quán)，降低農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的不確定性對個(gè)體土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性及其收益分配模式的影響。同時(shí)，通過市場方式將東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部機(jī)動地、經(jīng)營性集體建設(shè)用地等土地的承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)確權(quán)個(gè)人。逐步弱化集體層面的土地產(chǎn)權(quán)管理和收益分配機(jī)制，避免因利益問題引發(fā)農(nóng)村內(nèi)部各級集體經(jīng)濟(jì)組織因主張土地所有權(quán)和收益分配范圍而引發(fā)社會矛盾?，F(xiàn)有集體層面的收益分配應(yīng)通過明確收益分配時(shí)點(diǎn)成員的數(shù)量來落實(shí)分配的比例與配額。后續(xù)因婚姻、分戶等問題引起的收益分配則應(yīng)納入家庭內(nèi)部財(cái)產(chǎn)分割和繼承的范疇。

總之，東營市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、土地產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度等改革都應(yīng)結(jié)合區(qū)域發(fā)展、資源豐度、經(jīng)濟(jì)分異等綜合考慮。個(gè)體與集體之間的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能界定、收益分配機(jī)制既要體現(xiàn)政策的階段性，也要滿足個(gè)體基本生活需求和權(quán)益保障，更要從系統(tǒng)性地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間資源資本、公共服務(wù)和市場經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。

    作者簡介：李學(xué)慧1，李樂1,*，姜廣輝2，陳翠華3，王森4，姜崢嶸5，李光宗1，張純濤6（1.東營市國土資源局；2.北京師范大學(xué)資源學(xué)院；3.山東省國土資源廳；4.山東省土地調(diào)查規(guī)劃院；5.乳山市國土資源局；6.淄博德昀土地房地產(chǎn)評估咨詢有限公司）

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