自1980年代后期開始，中國(guó)農(nóng)村就處于一種走向混亂和無(wú)序的下滑局面[①]，到90年代后期，已經(jīng)演化成一場(chǎng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)：農(nóng)民收入的停滯、減少和“負(fù)擔(dān)”的居高不下[②]；黑惡勢(shì)力的橫行以及比城市社會(huì)更令人擔(dān)憂的治安；鄉(xiāng)村政權(quán)的全面負(fù)債以及幾乎變成“維持會(huì)”般的窘困；越來(lái)越多的農(nóng)民的上訪及其與基層政權(quán)之間的暴力沖突，如此等等，農(nóng)村中國(guó)的這些不分季節(jié)的社會(huì)景觀，令人感到“全面建設(shè)小康社會(huì)”的艱難。

    造成農(nóng)村綜合性危機(jī)的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，比如具有濃厚城市偏向的國(guó)家對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村的掠奪性政策，作為“未組織群體”的農(nóng)民遭受無(wú)序市場(chǎng)的沖擊，迅猛的城市化進(jìn)程中農(nóng)村的進(jìn)一步邊緣化，農(nóng)村土地、資金和技術(shù)（人才）的短缺及進(jìn)一步流失，等等，對(duì)其加以系統(tǒng)分析顯然非本篇所能及。但初步的考察可以看到：農(nóng)村危機(jī)的幾乎每一個(gè)方面都與基層政權(quán)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的違法行政有關(guān)。問題要么是違法行政引起的，要么是被違法行政所加劇了。

    從對(duì)新聞媒體幾乎每天都會(huì)提供的大量案例的分析可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的違法行政雖然有著地域性的少許差異乃至“時(shí)代特征”（對(duì)應(yīng)于國(guó)家政策的變化），但就80年代末以來(lái)的總體情況而言，基本上可以概括為以下幾種：（1）為了完成國(guó)家的任務(wù)或自己的政績(jī)工程、形象工程而“逼農(nóng)致富”，侵犯農(nóng)民的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，從而給農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)造成巨大損失[③]；（2）以種種名目亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款，直接剝奪、侵犯農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益；（3）以種種方式干擾村民自治，撤換民選的村委會(huì)主任，侵犯農(nóng)民的民主權(quán)利[④]；（4）對(duì)上述一切施政行為的不從者或敢于反抗者（包括上訪或起訴），動(dòng)用專政手段“繩之以法”，甚或雇用地痞流氓搞“以毒攻毒”。至于虛報(bào)浮夸、貪污受賄之類，由于往往不是以公開的“行政”的名義進(jìn)行，則不在所舉之列?？傊?，違法行政既包括目的合法但手段和過(guò)程違法，也包括兩者都違法。

    民眾的出自經(jīng)歷甚至生死體驗(yàn)的言說(shuō)或牢騷，以及官方的可能并不那么精確的調(diào)查，都揭示出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)違法行政的普遍性?！耙Z要錢要人命、防火放盜防干部”之類的新民謠在農(nóng)村的廣為流行，每年數(shù)千起甚至數(shù)萬(wàn)起的農(nóng)民“暴動(dòng)”或“鬧事”事件，以及信訪部門的高官關(guān)于信訪案件中“三個(gè)80%”的說(shuō)法[⑤]，都證明了這一點(diǎn)。而當(dāng)種種違法行為累積到相當(dāng)普遍和嚴(yán)重，它的危害就不止于官方語(yǔ)匯中所謂損害“黨和政府的形象”及其與人民群眾的關(guān)系，而是成為剝奪農(nóng)民的利益乃至生命、加劇鄉(xiāng)村社會(huì)混亂的根源，以及中央政府眼里的“麻煩制造者”?！敖裉斓泥l(xiāng)長(zhǎng)和村長(zhǎng)，還不如當(dāng)年的保長(zhǎng)！”出自1949年入黨的一位蘇北老農(nóng)的這句喟嘆，顯示著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)至少在農(nóng)民的心中已經(jīng)成為異己力量，面臨著嚴(yán)峻的合法性危機(jī)。正如在王朝時(shí)代不斷演繹的那樣，這造成了它在農(nóng)民心目中的“不義”性和不可容忍性，成為廣泛的被控告和反叛的對(duì)象。從這一角度而言，有學(xué)者謂三農(nóng)問題的核心是政治危機(jī)的觀點(diǎn)是合乎實(shí)情的[⑥]。

    扭曲的權(quán)力結(jié)構(gòu)：壓力型體制與壓力的轉(zhuǎn)移

    上述分析表明，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為農(nóng)民與國(guó)家或外部世界的“中介”，乃至稱之為“企業(yè)家”的既有結(jié)論或期待都是與事實(shí)相反的，甚至關(guān)于“尋租者”這一有關(guān)鄉(xiāng)村干部的角色定位，也難以充分反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及其個(gè)中人的特征。確切的結(jié)論應(yīng)該是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)已經(jīng)成為帶有掠奪性和破壞性的暴力裝置，它所發(fā)揮的是“官逼民反”這一新編歷史劇的導(dǎo)演的功能。

    當(dāng)然，將上述危機(jī)及其責(zé)任完全歸結(jié)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)或以書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為“核心”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是不公平的。正如許許多多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所報(bào)怨的那樣，他們往往是替罪羊。

    由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國(guó)家政權(quán)的末端組織，它更多地體現(xiàn)為國(guó)家特別是縣級(jí)政權(quán)的執(zhí)行者，是一級(jí)職、責(zé)、權(quán)不均衡的“不完全政府”。又由于國(guó)家的政策經(jīng)常地表現(xiàn)為更多地從農(nóng)村汲取而不是給予，表現(xiàn)出濃厚的城市偏向和工業(yè)偏向，因此，也就先天決定了作為國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村社會(huì)基層據(jù)點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的本質(zhì)和行為特征。這正是今日之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和鄉(xiāng)官們?cè)庥龅挚?、陷于窘境的最大原因?/span>

    一些學(xué)者在考察農(nóng)村政權(quán)和政治過(guò)程的時(shí)候，將決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行的自上而下的政治和行政體制概括為“壓力型體制”。它的直接表現(xiàn)就是上級(jí)政府特別是縣（市）所出臺(tái)的形形色色的“目標(biāo)責(zé)任制”乃至“一票否決制”。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只能是被動(dòng)而尷尬的，基本上沒有自主權(quán)和主動(dòng)性，也沒有與上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的能力。它只能上情下達(dá)，甚至起不到下情上達(dá)的作用，更談不上保護(hù)它治下的農(nóng)民的利益。把握這一特征異常重要，它提醒我們，在看到目前的基層政權(quán)具有“官逼民反”的歷史傳統(tǒng)的時(shí)候，也必須注意到鄉(xiāng)村惡政的普遍化過(guò)程中“官逼官惡”的制度性的一面。但與此同時(shí)，也不應(yīng)該忘記與此相關(guān)的下述問題。

    第一，造成這種壓力型體制的根源是鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的定位和任官制度本身，以及作為其必然結(jié)果的向上負(fù)責(zé)。盡管有種種形式上的選舉或民主監(jiān)督機(jī)制，但從根本上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)主導(dǎo)者的權(quán)力來(lái)源依然普遍是縣級(jí)政權(quán)或其中的“一把手”、“老大”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職位是由縣委或者其職能部門組織部授予的。既然權(quán)力是由上級(jí)授予的，那么上級(jí)給予下級(jí)壓力――不管壓力是否合理――也就不足為奇，而鄉(xiāng)官們接受這種壓力也算是付出的必要代價(jià)而已。

    第二，壓力型體制所產(chǎn)生的壓力并不只反映在公開的行政事務(wù)上，上級(jí)決定下級(jí)命運(yùn)的評(píng)價(jià)體系和干部制度，還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員個(gè)人的升遷和權(quán)力變化上施加著無(wú)形的壓力。為了取得評(píng)價(jià)和獲得升遷，作為下級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部除了要制造出制度評(píng)價(jià)所需要的政績(jī)之外，還必須進(jìn)行“一把手”的個(gè)人評(píng)價(jià)――誰(shuí)都明白它在當(dāng)代中國(guó)的絕對(duì)重要性――所需要的感情投資。而后者就足以造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員與縣級(jí)主要官員的人身依附和連帶關(guān)系，乃至產(chǎn)生河南省盧氏縣（國(guó)家級(jí)貧困縣）縣委書記杜保乾被逮捕之后，其下屬19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記全部被“雙規(guī)”的那種令人叫絕的現(xiàn)象[⑦]。

    第三，處于壓力型體制之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感受到上面的高壓卻仍然樂此不疲、不愿意離官出走或“反抗”（像李昌平之類的有勇氣的鄉(xiāng)官實(shí)在只是少數(shù)）的原因在于，壓力并沒有到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們?yōu)橹?，壓力是可以轉(zhuǎn)移和釋放的――轉(zhuǎn)移和釋放到治下的小農(nóng)身上。而且必須看到一個(gè)事實(shí)，他們所承受的壓力是有回報(bào)的，即如果任務(wù)完成得好或者說(shuō)壓力轉(zhuǎn)移得好，在仕途上是會(huì)得到升遷的。與此相對(duì)，作為墊背的壓在最低層的小農(nóng)，可就幾乎是被壓傷甚至壓碎了的。所有的代價(jià)以及補(bǔ)償都是由小農(nóng)們付出的。

    指出上述幾點(diǎn)還不足以解釋中國(guó)農(nóng)村權(quán)力關(guān)系和運(yùn)行特征的全部。大量的農(nóng)民鬧事或集體上訪所反映的事實(shí)是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并不只是被動(dòng)地承受著來(lái)自“國(guó)家”特別是縣級(jí)政權(quán)的壓力并轉(zhuǎn)移壓力，他們本身實(shí)際上也在不斷地制造著壓力。從直接的搜刮，到各種各樣的政績(jī)工程，他們所干的擾民之事以及由此給農(nóng)民造成的壓力，可能并不亞于“國(guó)家”的所為。而就普遍的意義而言，雖然前述違法行政經(jīng)常體現(xiàn)為一種赤裸裸的暴力，但是他們基本上并沒有為此付出理應(yīng)付出的代價(jià)。他們的去向總是帶有規(guī)律性的:“拍屁股走人”，要么高升，要么平調(diào)，官位一般總是能夠保住的。這也許是“壓力型體制”必備的對(duì)于體制內(nèi)自家人的一種激勵(lì)機(jī)制或保護(hù)機(jī)制。

    改革的關(guān)鍵：迫使權(quán)力從反農(nóng)民到“為農(nóng)民”

    基于上述分析，對(duì)已經(jīng)異化了的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)行根本性的改造已經(jīng)成為不可回避的歷史和現(xiàn)實(shí)需求。至于改造的方向，象目前推行的僅僅從減輕財(cái)政壓力和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的角度而精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)或撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的[⑧]；如一些學(xué)者所建議的撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、將其變成縣政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)的方案也有著先天性缺陷[⑨]；至于有學(xué)者提出的“鄉(xiāng)政自治”（即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政權(quán)組織保留的情況下實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉）的主張[⑩]，也不能徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)本身所面臨的和帶來(lái)的問題。改造必須是革命性的――讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力由對(duì)上負(fù)責(zé)改成對(duì)下負(fù)責(zé)，由反農(nóng)民的權(quán)力變成“為農(nóng)民”的權(quán)力。其具體的制度形式就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。[?]

    實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治就是要撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家基層政權(quán)的政府的建制，而改以在原區(qū)域內(nèi)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體，作為獨(dú)立的行政法人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的成員實(shí)行自我組織、自我管理和自主行政。它與正在推行的村民自治一道，構(gòu)成較為完整的鄉(xiāng)村自治體系。

    關(guān)于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的具體內(nèi)容和辦法，無(wú)疑需要專文加以論證，這里只對(duì)其應(yīng)遵循的原則做一個(gè)概括性的提示。第一，設(shè)立由區(qū)域內(nèi)民眾直接選舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治委員會(huì)（主任或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)），作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)；選舉鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民代表大會(huì)，作為審議和監(jiān)督機(jī)構(gòu)；現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委員會(huì)縮小其規(guī)模和建制，不參與具體的決策和執(zhí)行，而是通過(guò)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民代表大會(huì)發(fā)揮其專職的監(jiān)督作用和糾偏功能，以真正維護(hù)區(qū)域內(nèi)民眾的利益來(lái)贏得支持。第二，國(guó)家通過(guò)法律和法規(guī)而不是政策乃至某級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意見規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體的行為，縣級(jí)政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)自治體的的影響主要限于監(jiān)督法律和法規(guī)的執(zhí)行情況；按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的原則，劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體與縣，以及與村級(jí)自治組織的的職權(quán)范圍和財(cái)源；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體不對(duì)上負(fù)責(zé)，只對(duì)法律和所轄區(qū)域的民眾負(fù)責(zé)；它與村級(jí)自治組織也無(wú)命令―服從關(guān)系，而是互不干涉、各施其政、各負(fù)其責(zé)。第三，依照本區(qū)域的實(shí)際需要和財(cái)源情況設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和職位，具體設(shè)置則由當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）民代表大會(huì)最終決定；現(xiàn)有的縣政權(quán)的分支或派出機(jī)關(guān)只保留司法、公安、稅務(wù)、工商等，直接隸屬于其上級(jí)機(jī)關(guān)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體不參與其業(yè)務(wù)的實(shí)施），余者則撤消或合并，或交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體或市場(chǎng)辦理。

    推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，可以理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與國(guó)家尤其是與縣級(jí)政權(quán)的關(guān)系，改善它與所轄區(qū)域民眾的關(guān)系。在這一格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再是縣的下級(jí)，無(wú)須對(duì)縣級(jí)政權(quán)乃至縣太爺個(gè)人負(fù)責(zé)，無(wú)需承受來(lái)自上面的壓力，只需在法律規(guī)定的范圍內(nèi)結(jié)合本區(qū)域的實(shí)情和需要決策行政。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力不再由上級(jí)政府或者組織部門授予，也就避免了向其進(jìn)貢或買官而與縣級(jí)官僚一道腐敗的現(xiàn)實(shí)需要?？h級(jí)政權(quán)難以干涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)，也有助于縣的依法行政。另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力來(lái)自于所轄區(qū)域的民眾，是真正的民選公職人員，因此它必須對(duì)下負(fù)責(zé)。這無(wú)疑可以減少基層官民之間的摩擦和糾紛，有利于農(nóng)村社會(huì)的與穩(wěn)定。同時(shí)，它所擔(dān)負(fù)的必須保護(hù)轄區(qū)民眾的利益不受政府或其他組織侵犯的義務(wù)，也有助于提高農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的凝聚力，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的整合。

    上述變革將是一場(chǎng)真正的政權(quán)革命。它的意義和作用將不亞于人民公社體制的解體和土地承包制度的實(shí)行。當(dāng)然，由于它涉及到許多利益，特別是涉及到執(zhí)政黨在農(nóng)村的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位這根敏感的神經(jīng)，所面對(duì)的阻力也將不亞于70年代末期的那場(chǎng)“第二次革命”。這就需要最高決策層拿出開展第三次革命的巨大勇氣。否則，恐怕也就只能繼續(xù)面對(duì)著中國(guó)農(nóng)村的巨大危機(jī)。

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：香港《二十一世紀(jì)》2003年8月號(hào)

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