鄉(xiāng)村全面振興包括鄉(xiāng)村發(fā)展，鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理等任務(wù)，在2025年之前有一個鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效五年銜接期或者過渡期，在這個過程當(dāng)中，我們通常將以前貧困人口現(xiàn)在稱為脫貧人口，現(xiàn)在研究探討幫扶制度問題，幫扶對象就稱為低收入人口，過去的貧困地區(qū)及脫貧地區(qū)現(xiàn)在將稱作欠發(fā)達(dá)地區(qū)，2025年后面臨新的制度變化，就是對低收入人口欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶如何推進？是否還要繼續(xù)實行持續(xù)的幫扶政策？

一、對過渡期鞏固拓展脫貧成果與鄉(xiāng)村振興的總體評價

對于過渡期的總體評價，我們可以依據(jù)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接這五個大方面：

第一，建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制。首先要保持幫扶政策的連續(xù)性，設(shè)立5年政策過渡期，確?！罢?、責(zé)任、幫扶、監(jiān)管”四不摘。其次要建立防返貧的動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制，針對不同群體實施精準(zhǔn)分層分類管理，同時實行動態(tài)清零，其中應(yīng)以脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶及因突發(fā)狀況導(dǎo)致生活困難的群體為重點對象。再次要強化“兩不愁三保障”政策的落實，確保教育、醫(yī)療、住房及飲水安全持續(xù)得到保障。最后要關(guān)注易地扶貧搬遷群體，持續(xù)做好后續(xù)扶持工作，確保其在新環(huán)境中能夠穩(wěn)定發(fā)展。

第二，聚力做好脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。一是支持脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。壯大了一批特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造了一批集聚發(fā)展的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育了一批聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的經(jīng)營主體，創(chuàng)響了一批小而精的特色品牌。二是促進脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)。三是持續(xù)提升脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，重點規(guī)劃并建設(shè)一批高速公路、客貨共線鐵路、水利電力、機場、通信網(wǎng)絡(luò)等區(qū)域性和跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。推進“四好農(nóng)村路”建設(shè)，實現(xiàn)較大人口規(guī)模自然村（組）通硬化路，加強了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)路和旅游路建設(shè)力度。此外，實施了“快遞進村”工程，提升了農(nóng)村物流服務(wù)水平。

第三，健全農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機制。一方面，加強農(nóng)村低收入人口監(jiān)測。重點覆蓋農(nóng)村低保對象、特困供養(yǎng)人員及返貧風(fēng)險群體，同步監(jiān)測因重大疾病、自然災(zāi)害或突發(fā)事故導(dǎo)致基本生活陷入困境的家庭，實現(xiàn)精準(zhǔn)識別與動態(tài)化管理。另一方面，完善分層分類的社會救助保障體系，依據(jù)困難程度實施差異化幫扶措施，確保各類困難群體得到有效幫扶，針對完全或部分喪失勞動力人員建立基本生活動態(tài)調(diào)整機制，織密兜牢喪失勞動能力人口基本生活保障底線，持續(xù)做好社會救助兜底保障工作。

第四，提升了脫貧地區(qū)整體發(fā)展水平。在西部地區(qū)遴選重點脫貧縣進行政策資源傾斜，集中支持一批鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣；與此同時，持續(xù)優(yōu)化并創(chuàng)新東西部協(xié)作及對口支援機制，鼓勵社會各界力量積極參與，形成多元化幫扶格局。

第五，加強鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興政策有效銜接：一是做好財政投入政策銜接，二是做好金融服務(wù)政策銜接，三是做好土地支持政策銜接。

總體來說，過渡期鞏固了成果，守牢了底線，也防止了發(fā)生規(guī)模性返貧，取得了非常大的成效。

一方面，鞏固了成果。產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等成效明顯。在推進就業(yè)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)方面，實現(xiàn)務(wù)工就業(yè)規(guī)模每年穩(wěn)定在3000萬以上，截至2023末，務(wù)工人數(shù)達(dá)到3396.9萬人，務(wù)工收入占脫貧人口總收入的六成以上。此外，中央持續(xù)優(yōu)化財政資金投向結(jié)構(gòu)，財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重，由2021年的53%提升至目前的60%以上，3/4的脫貧戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體形成了比較緊密的利益聯(lián)結(jié)機制。目前，832個脫貧縣中，有近3萬家供應(yīng)商入駐農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)銷平臺，建成農(nóng)產(chǎn)品數(shù)字化供應(yīng)鏈體系，在銷土特產(chǎn)40多萬款，助力320多萬脫貧戶增收。在居民收入方面，3年來，脫貧地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入年均增速均超過全國農(nóng)村居民平均水平。2024年2月，國家統(tǒng)計局公布的《中華人民共和國2023年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2023年脫貧縣農(nóng)村居民人均可支配收入16396元，比上年增長8.5%，扣除價格因素，實際增長8.4%。在持續(xù)推進鄉(xiāng)村建設(shè)方面，脫貧地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，綠色發(fā)展理念逐步形成。

另一方面，守牢了底線。防止返貧監(jiān)測對象實現(xiàn)應(yīng)納盡納應(yīng)幫盡幫。監(jiān)測對象返貧致貧風(fēng)險穩(wěn)定消除。累計超過六成的監(jiān)測對象消除了返貧風(fēng)險，剩余都落實了幫扶措施，沒有發(fā)生整村整鄉(xiāng)的返貧現(xiàn)象。守住了不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。

二、過渡期后建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度必要性

脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，我國采取了設(shè)立五年過渡期的重大舉措，保持了脫貧地區(qū)原有幫扶政策總體穩(wěn)定，牢牢守住了不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。如今過渡期即將結(jié)束，那建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度是否還有必要？從鞏固成果同鄉(xiāng)村振興底線目標(biāo)任務(wù)來說，防止返貧和治理任務(wù)是底線目標(biāo)，還是要繼續(xù)進行幫扶。從以下幾個方面來說：一是低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶是鞏固脫貧攻堅成果的客觀需要，以前是“兩不愁三保障”的標(biāo)準(zhǔn)，到了高質(zhì)量發(fā)展階段，我們?nèi)绾戊柟踢@樣的成果？現(xiàn)在面臨很大的挑戰(zhàn)，包括收入變化等，是否有可持續(xù)性？所以從這個角度來說是一個客觀需要；二是建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度是提升中國特色社會主義治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑；三是建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇，剛才也有專家提到了基尼系數(shù)，農(nóng)村比全國還高，160個國家重點幫扶縣，脫貧人口占到15.7%，GDP是全國1/3，一般公共收入是1/6，過渡期后可以通過這樣來提升，盡可能縮?。ú罹啵Ｈ后w之間的差距仍在拉大，相對在縮小，但絕對還在拉大，很多數(shù)據(jù)從2015年到2023年整體來說是一個大趨勢。區(qū)域之間絕對差距仍然較大，且持續(xù)增加，從東中西分省和分縣來看也同樣存在這個現(xiàn)象。

三、建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度面臨的問題和新挑戰(zhàn)

在這種情況下，如何建立幫扶制度？我們要幫，但我們也面臨很大的困難和問題：一是當(dāng)前脫貧人口、防返貧監(jiān)測對象抗風(fēng)險能力仍然較弱，脆弱性較高，部分脫貧人口內(nèi)生動力不足，仍然存在因病因災(zāi)返貧致貧的風(fēng)險，從收入比重和收入結(jié)構(gòu)來看，對于政府的轉(zhuǎn)移支付依賴性還是比較高，農(nóng)村醫(yī)保繳費逐年上漲，很多人不愿意繳了，另外是自然災(zāi)害；二是脫貧地區(qū)幫扶政策長期固化帶來新的地區(qū)發(fā)展不平等，從打贏脫貧攻堅戰(zhàn)開始到現(xiàn)在也有十幾年時間了，貧困地區(qū)取得了很大的成效，但對于非貧困地區(qū)，部分縣臨近貧困縣和貧困人口，它的條件比脫貧條件好，但一個地區(qū)不是脫貧的，所以整個農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)低于其他地區(qū)了；三是脫貧地區(qū)和脫貧人口出現(xiàn)了內(nèi)生動力不足，等靠要思想嚴(yán)重；四是脫貧攻堅是一種超常規(guī)、非常態(tài)的短期目標(biāo)下做法，不應(yīng)常態(tài)化；五是過去一些做法不可能長期化，成本太高；六是我國經(jīng)濟增速放緩和財政收入下降，為繼續(xù)建立常態(tài)化幫扶機制的資金支持增添了困難。我國GDP增長顯然出現(xiàn)下降趨勢，財政收入下降，支出保持不變或者部分還要增加。全社會固定資產(chǎn)投資包括房地產(chǎn)投資、土地出讓金等收入都發(fā)生了變化，對地方財政也造成了很大的影響。

四、如何建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度

2025年過渡期以后，低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶如何來進行推進？首先我們要確定新的目標(biāo)：一是要增強內(nèi)生發(fā)展動力，促進高質(zhì)量發(fā)展，只有促進內(nèi)生動力，才能實現(xiàn)跨越式發(fā)展，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育培訓(xùn)、科技創(chuàng)新等多方面入手，能力提升很重要，提高其積極性、主動性和創(chuàng)造性；二要發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；三是縮小收入差距，促進共同富裕，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、農(nóng)村內(nèi)部的發(fā)展差距，這是我們達(dá)到共同富裕的新目標(biāo)，過去是“兩不愁三保障”實現(xiàn)全面小康這樣的目標(biāo)，未來可能是這個大目標(biāo)；四是加快綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生，從發(fā)展目標(biāo)來說，至少有這四個大方面。

過渡期后的幫扶應(yīng)該遵循什么原則呢？比如進入常態(tài)化分層分類幫扶制度，以往的短期性、超常規(guī)幫扶轉(zhuǎn)向長期性、制度化的幫扶，進而提升國家治理的有效性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性，也就是形成穩(wěn)定化、機制化、規(guī)范化、制度化、法治化的幫扶機制。如何實現(xiàn)呢？將原有做法進行延續(xù)、優(yōu)化、調(diào)整、完善和剔除，這樣真正能達(dá)到穩(wěn)健化，不僅要精準(zhǔn)化、常規(guī)化，識別哪些是低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這必須精準(zhǔn)，幫扶也同樣要實現(xiàn)精準(zhǔn)化；還要追求長期性、連續(xù)性，目標(biāo)要長期性，最終目標(biāo)是共同富裕，不能急于求成，要有耐性，久久為功；更要制度化、規(guī)范化，這是未來我們在幫扶過程中是非常重要的內(nèi)容。

五、幫扶制度的新對象和范圍

幫扶對象到底有哪些？新的條件下，哪些是低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)？識別可能有很多方法，比如以2023年農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的40%（7499元）、50%（9374元）、60%（11249元）分別作為低收入人口的識別線，來劃定人口是多少。此外，還可以借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗做法，以農(nóng)村戶籍人口總量的10%～12%作為過渡期后低收入人口總體規(guī)劃，這是合理的。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的識別，以前是貧困地區(qū)，現(xiàn)在以縣級為基本單位來確定欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在此基礎(chǔ)上可能更多要體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、居民收入、教育醫(yī)療、養(yǎng)老等多個維度進行綜合識別，比如以收入導(dǎo)向的識別，以發(fā)展為導(dǎo)向的欠發(fā)達(dá)地區(qū)識別，以綜合水平為導(dǎo)向的欠發(fā)達(dá)地區(qū)識別，把收入和發(fā)展兩個方面綜合起來進行排序，在不同的排序中總體來劃定，根據(jù)財政支持程度來確定欠發(fā)達(dá)地區(qū)到底有多少?？傮w來說，未來低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)主要是以教育薄弱人群、生態(tài)脆弱區(qū)居民等為幫扶重點的相對落后群體。

六、建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶制度

幫扶新戰(zhàn)略如何確定？過渡期后常態(tài)化幫扶的新戰(zhàn)略要以縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展為導(dǎo)向，遵循市場規(guī)律與經(jīng)濟發(fā)展趨勢，滿足教育強國和生態(tài)文明建設(shè)以及共同富裕的需要。對低收入人口幫扶實施分層分類幫扶和管理，對沒有勞動能力的低收入人口，由民政部主導(dǎo)將其納入社會保障進行兜底，通過救助制度和政策體系；對有勞動能力的低收入人口和弱勞動能力的低收入人口，采取由農(nóng)業(yè)農(nóng)村幫扶部門牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門的針對性開發(fā)式幫扶。

在這個過程當(dāng)中，可能需要一些政策方面的銜接。首先是政策的延續(xù)性和幫扶的可持續(xù)性，平穩(wěn)過渡，馬上2025年了，現(xiàn)在可能就是如何實現(xiàn)這樣的過渡，包括體制機制，低收入人口這塊如何跟民政部過渡。其次是防返貧，我國防返貧這塊的壓力還是非常大，尤其是最近幾年的自然災(zāi)害以及各方面的因素造成的，如何把防返貧的監(jiān)測和低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺互聯(lián)互通。另外是資金投入，在財政面臨困難的情況下，保證幫扶資金。

因此，本文提出了幾個幫扶的新戰(zhàn)略：一是推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化建設(shè)新部署，考慮未來整體的發(fā)展布局，人口變化，農(nóng)村人口在減少，協(xié)調(diào)推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的建設(shè)；二是形成產(chǎn)業(yè)幫扶市場化新模式，更加注重效率提升，充分發(fā)揮市場機制作用，比如基金等其他方面能夠撬動金融社會資本更多的投入，不能僅僅是財政收入來支持；三是構(gòu)建多層次的教育幫扶新體系，優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育，務(wù)實的職業(yè)教育，有效的技能培訓(xùn)，如何做到優(yōu)質(zhì)均衡；四是探索綠色高質(zhì)量發(fā)展的新模式，也就是說把綠色高質(zhì)量發(fā)展作為指導(dǎo)思想，加大對生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等特殊區(qū)域的投入和補償力度，探索新的生態(tài)綠色農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型等方面的新模式。

作者系北京師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興與發(fā)展研究中心主任、教授；來源：《鄉(xiāng)村治理評論》2025年1期

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