摘要:土地是一個國家最核心的資源，土地制度也是一個國家最核心的制度。對以耕種土地為主要生產活動的鄉(xiāng)村地區(qū)來說，土地制度對其它相關制度有很強的決定作用。本文揚棄了將地權理解成狹義的產權，轉從漢語的本義來理解地權之“權”，認為地權包括了治權、身份權和產權三重屬性。中國歷史上的地權模式存在三種“權”依次凸顯的歷史演進，當前正在發(fā)生的是地權的產權化過程。進而從治權、身份權和產權之間的關系來理解當代中國地權的內在結構，并以此為框架分析中國地權模式的區(qū)域差異。其中也不可避免地探討了地權模式與鄉(xiāng)村治理的互動關系，認為不同的地權模式對于鄉(xiāng)村治理形態(tài)會有相應的影響。
關鍵詞:地權；地權模式；鄉(xiāng)村治理
一、地權的三重屬性：治權、身份權和產權
（一）地權的三重屬性
在人類的經濟史上，土地是最特殊的一種資源。首先，土地是一切財富之母。正如《國富論》第一卷最后一章的標題所表明的，在作者所處的時代，“土地的產出是每個國家政府收入和財富的唯一或主要的來源”。其次，土地作為一種資源，它在市場經濟社會中最明顯的特征是，它并不是一種標準意義上的商品。正如卡爾·波蘭尼所說，“土地不過是自然的另一個名稱，它并非人類的創(chuàng)造”，作為自然它就是屬于所有人的，任何人占有土地都不可能真正獲得充分的所有權。同時，土地還是“空間”的另外一個名稱，除了虛擬事件，所有的現(xiàn)實事件都需要占用空間，如同占用時間。占用空間的行為實際上也是直接影響了所有人的。因此，土地具有根本的公共性，不可能被私有化，它只能被臨時部分地占用。
一種不能被私有化的東西要進入市場中交易換手，其中就存在著根本的障礙。這種障礙可以體現(xiàn)為對于占用資格的重重設定，比如對于什么人可以成為農民就有限定，這種限定可能是傳統(tǒng)的社區(qū)身份，也可能是現(xiàn)代的技術資格或者資本條件。對于什么人可以開發(fā)房地產或者開發(fā)礦產資源也是如此。進一步地，對于這些資格條件是誰來定的，是怎么定的，又是怎么執(zhí)行的，也是一種要害的問題，是一個國家根本的政治問題。
這樣一來，我們就看到在土地上不僅僅有可以交易的產權，它還有關于交易資格的身份權，以及設定和執(zhí)行這些規(guī)則的國家治權。地權就是治權、身份權和產權的三合一,而不僅僅是從產權的角度區(qū)分開使用、收益、處置和占有這樣的四種權利。
在這里說的地權的“權”是一個本土的概念，其本義不能被直接翻譯成西方式的權利或者權力，它的本義是“秤砣”，在這里指的是權衡的意思，掌權者就是可以權衡的人或組織。其實，涉及到物的權往往都是治權、身份權和產權三合一的，純粹的可以完全自由交易的產權是極為罕見的。從自然經濟到商品經濟到更高級的市場經濟的發(fā)展過程，就是將治權和身份權逐漸地隱蔽起來以突出產權的過程。只不過，土地資源在保持自己的“權”的原始色彩方面十分頑強。
（二）兩種主要的地權模式
地權的這種三權合一性質在不同的國家有不同的表現(xiàn)。主要的區(qū)分是土地公有制或者私有制。在資本主義社會開始以前，世界各地的土地都具有濃厚的公有制色彩。在《世界土地所有制變遷史》的作者安德羅·林克雷特看來，現(xiàn)代意義上的排他的土地私有制是殖民者在占有殖民地的時候才產生的。而在殖民者的母國，這樣的觀念和圈地運動對農民的成功驅趕有關。但將地權帶入現(xiàn)代社會的方式上，確實存在兩種不同的路徑。一種典型是現(xiàn)代美國式的，它以天大地大為前提，無所顧忌地確立了人類社會中最為徹底的土地私有制。在私有制基礎上建立自由交易制度，以及相應的自由民主制度，這看上去是一種自下而上的地權模式。另一種典型是中國的土地制度，它在地狹人稠的農耕社會中建立的是本質上的國有制，普天之下莫非王土，統(tǒng)治者始終把地權抓在自己的手上。
在中國這樣的大國，中央不可能直接治理所有的地方，地權必須有中央國有和地方國有的區(qū)別。在地方進一步區(qū)分出不同層次，尤其在城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了國有地權和集體地權的區(qū)分，城市土地屬于國家，鄉(xiāng)村土地基本屬于農民集體。在農民集體中進一步區(qū)分出三個層次。這既是多層次的治權，也是多層次的身份權。產權是相對于相同身份的其他主體而言的，在他們之間可以發(fā)生交易。比如在人民公社時期，不同生產隊之間的界限也是很清楚的，也是可以進行土地交易的，上級也可能平調不同下級之間的地權，但這兩種情況都不多見，農民個體之間的地權交易更加罕見。在市場化改革以后，同一身份的農民個體家庭之間發(fā)生自由交易變得方便了。這是一種由治權確定身份權，由身份權確定產權的自上而下的地權模式。
（三）地權模式的城鄉(xiāng)差異
地權的三合一性質在城鄉(xiāng)之間也有重要的區(qū)別。城市中的地權更加具有產權的性質。在中國，城市的土地是國有的。為什么國有的反而更可以交易呢？這就好像是鳥在籠子里，之所以有的鳥可以飛得更高，不是因為鳥的能力更大，而是因為籠子更大。土地在城市是全國國有的，在農村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的集體所有的，籠子大小差別很大。在鄉(xiāng)村社區(qū)中，生產與生活在空間上是統(tǒng)一的，掌握了經濟權力的人很自然地享有社會權力。在城市社區(qū)中，生產與生活空間可以是分離的，掌握了經濟權力的人如果想要享有社會權力，他需要通過政治程序。而在鄉(xiāng)村，掌握了經濟權力的人由于雇傭了本社區(qū)的居民，占有了本社區(qū)比較多的資源，由此直接地就獲得了社會性的權威。在美國式的制度里，允許這樣的人通過政治程序掌握社會權力；在中國的制度里，要防止這樣的人掌握社會權力。為了防止異己的力量掌握鄉(xiāng)村社區(qū)的權力，國家采取的傳統(tǒng)做法是，實行土地的集體所有制和集體經營制度，然后選派集體的干部。在改革以后，不得不讓私人分享更多的地權，在土地流轉中還產生了地權大戶。為了繼續(xù)保持政經合一的狀態(tài)，就賦予掌握了經濟權力的人以政治身份，提高他們的政治認同度。
二、中國式地權模式的演變
（一）地權模式的歷史變遷
縱觀整個中國的土地制度史，在風波云詭的歷史迷霧中，我們還是能夠看出地權模式變動的一個粗線條。至少在戰(zhàn)國時代以后，地權的內部結構在治權、身份權和產權這三者之間，有一個依次凸顯的基本脈絡。
在戰(zhàn)國以后，封建制度衰落，開始了郡縣制?？たh制不僅僅是到縣為止，它意味著直接向農戶征稅派役，以及為了實現(xiàn)這種直接統(tǒng)治而形成的一整套體制機制。我們說中國的政治制度和社會文化有一個唐宋之變，大體在宋代以前國家對于鄉(xiāng)村的控制是直接而且有力的。秦漢時期在鄉(xiāng)村設立的是鄉(xiāng)亭制，這是一種鄉(xiāng)官制度，鄉(xiāng)官類似于今天的國家干部。唐代的鄉(xiāng)里制度也是十分正式的，試想，如果沒有國家的強力控制，唐太宗的以人身控制為前提的均田制和租庸調制也是無法設想的。可以說，這段時期的地權總體上是以治權為核心的。有人認為這段時期的土地是國有的，這其實還是用產權的觀念來理解地權，對于統(tǒng)治者來說，本來就無所謂私有，又哪里有國有之說。
唐代安史之亂后，人口流動增加，均田制廢馳，各種非法征收盛行，精細的租庸調制難以為繼，出現(xiàn)了“兩稅法”的改革，兩稅法的精神是“唯以資產為宗，不以丁身為本”，使賦稅制度從稅人向稅地轉變，減輕了人身控制。到了明清時期，南美作物傳入，耕地面積和單產大增，同時商品經濟發(fā)展，國家對于農民的貨幣化征收也比較方便，結果加速推進了從稅人到稅地的轉變。這方面清代雍正年間正式推行的“攤丁入畝”的改革是一個標志性的事件。當國家對于農民的人身控制減輕之后，是否就意味著農民或地主的土地可以自由交易，可以轉手給任何人呢？種種歷史社會學的研究表明，并非如此。伴隨著國家權力在鄉(xiāng)村的某種退出，民間的庶民宗族組織開始出現(xiàn)，這也是唐宋之變的一個結果。這種民間宗族力量伴隨著國家對鄉(xiāng)村的放活而發(fā)展，到了清代出現(xiàn)了全面的發(fā)展。尤其在商品經濟發(fā)達同時地權競爭激烈的南方山區(qū)丘陵地區(qū)更是如此。即使在北方宗族觀念淡化的地區(qū)，以村落為單位，土地的買賣也以本村人優(yōu)先。這個階段的地權可以說是身份權的意義大大強化了，是這里的人，才可以有這里的地。
晚清以來，國家政權建設逐步強化，鄉(xiāng)村權力格局逐步國家化。建國以后，國家治權統(tǒng)領了鄉(xiāng)村地權。隨后的歷史卻給我們演示了一段壓縮版的中國地權模式變化史，從人民公社時期的治權中心模式，到承包到戶以后的集體身份權中心模式，再到稅費改革以后，地權的產權意義大大凸顯。稅費改革使得國家既不稅人也不稅地，給了農民空前的人身自由。隨著人口流動的增加，國家加速推動土地流轉，強化了經營權，土地承包經營權被法律確定為是一種“物權”，不再是國家或集體對農民的“債權”，地權的產權意義大大提升。今天我們說所有權、承包權和經營權三權分置，其中所有權其實是國家治權的影子，承包權是身份權的實現(xiàn)方式，經營權是產權的實現(xiàn)方式。當前的政策導向是強化地權的產權屬性，使其可交易、可抵押等，放活經營權是地權變動的主要趨勢。
（二）地權產權化對治理的影響
現(xiàn)在的問題是，地權的產權意義提升對于鄉(xiāng)村治理的影響是什么？正如吳理財所說，鄉(xiāng)村治理的基本功能是整合和汲取。實際上，整個郡縣制的意義都可以說是整合與汲取。稅費改革使得汲取功能基本消失，與這種汲取聯(lián)系在一起的整合功能怎么實現(xiàn)呢？通俗地說，中國共產黨怎么聯(lián)系農民群眾？
整合與汲取的關系是很值得研究的。顯然整合和汲取各有道理，不能說一方是另一方的手段。但雙方也確實是互相促進的，說整合有助于汲取是很好理解的，溫鐵軍用來解釋農村經濟制度的基本框架就是，國家為了降低汲取的交易成本而建立了人民公社制度。問題是汲取是否也有助于整合？在稅費改革以后，干群關系擺脫了水火關系，進入到冷淡到油水關系或有事才聯(lián)系的“蛙水關系”。而且，農民得到的有效服務也被認為是減少了。這既是因為國家的投入沒有精準地對應到農民的需求，也是因為基層組織忙于應付上級的任務，沒有積極地去幫助農民辦事情。有研究發(fā)現(xiàn)，在稅費改革以前，基層組織和農民之間有一種交換或者博弈關系：你不給我辦事，我不給你交錢。稅費改革取消了這種交換或者博弈。不僅如此，在稅費改革以前，基層組織對于農民的產出很關心，會積極地投入到發(fā)展農業(yè)生產過程中，會關心搞好農田水利建設和參與到各種社會化服務中。稅費改革淡化了這種關心的意義，結果也使得殘存的統(tǒng)分結合的“統(tǒng)”的一面基本消失了。
統(tǒng)分結合的“統(tǒng)”消失了，或者說這個“統(tǒng)”被市場化了，意味著集體身份權對于地權的影響降低了，產權的意義上升了。政府和集體自己不再控制地權，但是它又希望保持和農民的整合關系。在這個矛盾中提出了一個“先富帶動后富”的理論，認為農民的先富者可以帶動后富，最終實現(xiàn)共同富裕的。因此認為農業(yè)企業(yè)可以是農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，農民大戶或經銷商可以是領辦的農民專業(yè)合作社，土地流轉形成的農場主可以是適度規(guī)模經營的家庭農場，他們都應該得到補貼和扶持。并且認為龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社屬于“新型農村集體經濟組織”，幫助他們就是幫助農民。在這種煞費苦心的概念建構背后，是國家對于在地權產權化之后如何創(chuàng)新黨和農民之間聯(lián)接的重大關切。
現(xiàn)在我們看得越來越清楚，指望通過這些新型農業(yè)經營主體來幫助和聯(lián)系農民，效果是不明顯的。無論這些新型經營主體是否幫助了農民，對他們的合理扶持都是應該的。那么，是否在地權產權化的時代，黨組織也就無法聯(lián)系農民了呢？當然不是。就現(xiàn)實的狀態(tài)來說，我們要注意到今天中國的地權產權化是在中國式的地權模式下的產權化。中國整體的地權模式依然是自上而下的，國家治權和身份權相對于美國模式依然是強大的。就治權而言，我們看到正是國家對于地權的強力介入，使得中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化用地的價格降低了，也正是土地的集體身份權的存在，使得農民進城之后成為始終有地的農民工，這使得中國工人的勞動力價格也降低了。土地和勞動力價格的相對便宜，是中國成為制造大國的基本原因。中國不會放棄這種競爭優(yōu)勢，因此，當前的地權產權化是和治權、身份權一起協(xié)同演化的，并不是單兵突進的土地改革。在鄉(xiāng)村，農地地權是所有權、承包權和經營權三權分置的，這種分置中體現(xiàn)了一種三權平衡關系，并非是經營權獨大。
通過國家在土地上的治權，國家對于農民的土地權益進行了政治背書，這也就是黨和農民關系的基本層面。通過土地確權，不僅僅是明確了農民對于土地的使用權，更為重要的是確定了農民的集體成員權，以及基于這種成員權和使用權的收益權。因為有成員權，所以農民即使遷移到城市也有資格得到收益（不限于地租的收益，也包括宅基地的使用權等其他未明確的權益），因為有使用權，以此明確了收益量的多少。國家對于實際經營的農戶也有直接聯(lián)系的方式，比如補貼和農業(yè)服務，對于大戶有更多的扶持。伴隨著地權的產權化，從所有權中區(qū)分了承包經營權，又從承包經營權中區(qū)分了承包權和經營權，在地權細分的過程中，農民的身份也出現(xiàn)了細分，國家聯(lián)系農民的方式也隨之細分。因此，當前黨和農民的關系的基本面是：從不加區(qū)分的總體性聯(lián)系轉向了分層分類的精細化聯(lián)系。這絕不意味著我們已經解決了地權產權化時代的黨和農民的關系，畢竟，今天黨和農民的關系要間接和冷淡得多。在黨和農民的基本面上，還需要有更多的精耕細作。繼續(xù)在政經合一的框架內思考問題已經不夠了，今后，既要保持和創(chuàng)新經濟性的聯(lián)系，也要發(fā)展更多的社會性和政治性的聯(lián)系。
三、中國式地權模式的區(qū)域差異
（一）國內地權模式的三種類型
地權模式的核心內涵是國家、集體和個人之間的關系，這是毛澤東在《論十大關系》中專門提到的一組關系。既然是“關系”，就是因條件而變化的，會因時代改變而改變，也會因地域不同而不同。由此可以把不同地域的地權模式區(qū)分成治權中心模式、身份權中心模式和產權中心模式。
一個地方的地權模式屬于哪一種類型，主要的變量是政府干預地權的意志，和農民（集體）保護自己地權的能力。政府干預地權的意志主要取決于城鎮(zhèn)化開發(fā)過程中對于土地的依賴程度，城鎮(zhèn)郊區(qū)的治權干預就比較強。另外，地形也是一個變量，在平原地區(qū)城鄉(xiāng)之間的地權競爭更加激烈，政府會更加強勢；而在山區(qū)丘陵地區(qū)，土地開發(fā)之后補償比較便利，地權爭奪相對和緩。農民（集體）保護自己地權的能力，既取決于個體的意志，更取決于集體的意志。集體的意志強弱取決于農民的團結程度，以及某個集體是否曾經占得先機，造成了既成事實。
總的來說，我們可以說大城市郊區(qū)是治權中心的地權模式，集體或者宗族發(fā)達地區(qū)是身份權中心模式，私人企業(yè)或家庭農場主導的農業(yè)產業(yè)化經營發(fā)達地區(qū)是產權中心模式，其他大多數(shù)地區(qū)是多權混合模式。集體發(fā)達地區(qū)主要出現(xiàn)在江南地區(qū)、城郊地區(qū)和華南的宗族地區(qū)。至于大城市郊區(qū)集體經濟發(fā)達的地區(qū)到底是國家治權中心模式還是集體身份權中心模式，取決于集體經濟組織與政府的談判能力，往往取決于集體家底的厚實程度以及帶頭人的能力。產權中心模式是市場化的結果，因此，它發(fā)生在農業(yè)產業(yè)化經營比較發(fā)達的地區(qū)。在農業(yè)產業(yè)化經營不發(fā)達的地區(qū)，即使農民認為承包地屬于自己，也不能因此認為這就是產權中心模式。正如馬克思所說，小農對于土地的占有權“純粹是名義上的”。
（二）地權模式的南北差異
相比較而言，華北地區(qū)的治權色彩要比長江以南地區(qū)更強一些：一方面是文化上更加服膺于政府權力；另一方面是平原地區(qū)，城市開發(fā)用地必須從農民手中取得，且補償較低，同時導致大量的農民上樓事件。
這種地權模式的區(qū)域差異在調查中也有所顯示，2016年筆者組織了一次農民地權觀念認知的調查，在以河南為中心的北方地區(qū)發(fā)放591份問卷，在以浙江為中心的南方地區(qū)發(fā)放了732份問卷。統(tǒng)計結果見表1。其中可以看到，認為地權屬于私人的比例最高，為35.8%，屬于集體（村組兩級）和國家的比例相同，均為25.8%。
由圖1可以看到，以河南為代表的北方地區(qū)農民的地權認知與以浙江為代表的南方地區(qū)農民相比較而言，有一種“國家—私人”的模式，也就是認為屬于自己和屬于國家的占了主導，認為屬于國家的比例高于認為屬于集體的，分別是29.9%和19.8%；南方地區(qū)則是一種“集體—私人”模式，認為屬于國家的低于屬于集體的，分別是22.4%和30.7%。但是這兩個地方都認為屬于農民自己的比例最高。說明都發(fā)生了地權產權化的變化，但相對而言，南方地區(qū)的集體身份權觀念更強一些。
在北方地區(qū)小農的地權認知模式顯示出一種“國家—私人”的雙頭模式，這看似矛盾，其實不然。這恰恰說明小農地權的被授予性，顯示出一種“純粹是名義上的”特征。農民的地權需要國家政策不斷確認，一次次地吃下“定心丸”，實際上，總也定不下來。即使在南方的“集體—私人”模式中也難有太大差別。然而，在宗族地區(qū)，確實看到了國家治權受制于農民集體“土圍子”的情況。
（三）地權模式差異對于鄉(xiāng)村治理的影響
地權模式對于鄉(xiāng)村治理的影響的主要差別沿著兩條線索出現(xiàn)，或者說可以沿著兩條線索進行分析，這兩條線索是交叉的。一條線索是集體身份權的強弱；另一條線索是土地流轉的情況。在集體身份權這條線索上，有兩種典型的對比：一種典型的對比出現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)，另一種出現(xiàn)在欠發(fā)達地區(qū)。在發(fā)達地區(qū)有長三角和珠三角的對比，在欠發(fā)達地區(qū)有宗族地區(qū)和原子化地區(qū)的比較。
在珠三角地區(qū)農民集體尤其是村組集體和農民個體的地權比較強大，他們在工業(yè)化的過程中，發(fā)展工業(yè)園區(qū)，招商引資，獲得收益；或者在城鎮(zhèn)化的過程中，通過圈地造房，形成規(guī)模巨大的城中村，獲得了土地增值收益的一部分。由于征地拆遷的成本很高，政府也顧忌農民的集體抗爭，所以，農民建造的園區(qū)和房子及其所產生的收益是很有保障的。由此形成的一個互為因果的狀態(tài)是，地方難以發(fā)展大規(guī)模的工業(yè)園區(qū)，工業(yè)園區(qū)比較小，很多屬于私人，園區(qū)中的企業(yè)組織規(guī)模比較小，多是勞動力密集型。相應地，這些地方對于外來人口也持歡迎態(tài)度。同時，對于外來人口的治理能力也得到了優(yōu)先發(fā)展。
在長三角地區(qū)有所不同，鄉(xiāng)村經濟起步于本地的集體企業(yè)，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體企業(yè)規(guī)模比村組一級的大得多。從二十世紀九十年代起，又限制了村組發(fā)展集體企業(yè)的能力，推動“三個集中”，即農民向城鎮(zhèn)集中，農業(yè)向規(guī)模集中，企業(yè)向園區(qū)集中。進一步地城市又限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地開發(fā)權，發(fā)展大規(guī)模的國有的工業(yè)園區(qū)。使得長三角成為海外大企業(yè)的集中地。這樣的企業(yè)科技水平高，對于勞動力的素質要求比較高。長三角地區(qū)相比于珠三角地區(qū)的特征是，農民的住房比較小和舊，大多數(shù)住房建于二十世紀八九十年代，很少三層以上的。同時，鄉(xiāng)村和城市的景觀分野比較清晰，那種“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農村”的情況不是很明顯。因此，農村的發(fā)展很被動，農民從土地增值過程中得到的好處主要體現(xiàn)在農保和鎮(zhèn)保以及征地拆遷的補償上。長三角地區(qū)在做的事情是進一步限制農民的發(fā)展權，通過“大拆違”拆除了農民的各種養(yǎng)殖場和小作坊。
珠三角地區(qū)的村民自治相對有活力，村集體經濟比較有活力，村級政權組織和村集體經濟組織的政經合一關系比較緊密。長三角地區(qū)村民自治組織高度行政化，村干部高度職業(yè)化，村級政權組織和村集體的政經分開推行得比較早。這在蘇南和上海地區(qū)尤為明顯。因此，長三角地區(qū)的村級組織更加像是國家科層體系的基層。
如果是欠發(fā)達地區(qū)，集體身份權的強弱主要不是體現(xiàn)在集體經濟的發(fā)達與否，而是體現(xiàn)在村民團結與否。在這方面華中科技大學團隊做了長期的調查研究。總的來看，宗族比較團結的地區(qū)和原子化地區(qū)的村治模式有明顯不同。如果宗族比較團結，且這種團結可以和村級政權組織的結構結合起來，那么村治會比較有序，否則宗族之間會形成競爭。在曹錦清的《黃河邊的中國》中，也注意到在河南農村，如果是單姓村或者主姓村且比較團結的話，各種事業(yè)也就容易興辦，否則還不如宗族觀念淡漠的雜姓村更容易辦事業(yè)。
土地流轉對于鄉(xiāng)村治理的影響是很復雜的，又可以分成兩條線索來分析：第一條是看土地流轉對于村級治理的影響；第二條是看土地流轉對于農業(yè)社會化服務和管理體系的影響。
對于村級治理來說，土地流轉的影響要求從小農經濟的村民自治向規(guī)模經營的村民自治轉型。村民自治產生于小農經濟形態(tài)，農民的收入以務農為主，經營規(guī)模比較小，人口流動比較少。在規(guī)模經營狀態(tài)下，農民的收入較少以務農為主，經營規(guī)?；蛘吆艽蠡蛘吆苄。丝诹鲃颖容^多。當前是土地流轉的高潮期，因此吸引人們注意的主要是土地流轉的過程對于村級治理的影響。今后，可能會更多地關注到是否形成了新的規(guī)模經營條件下的村治模式。
從土地流轉的過程來看，首先要看流轉的主要推動者是誰，是政府、村集體、村干部私人、外來企業(yè)，還是當?shù)剞r民。如果是當?shù)剞r民自發(fā)流轉，且經營規(guī)模不大，那么，這樣的農民會成為當?shù)厣鐓^(qū)的中堅力量，也就是賀雪峰所強調的中農，他們也是鄉(xiāng)村治理的骨干力量。如果是村集體推動的，要看形成的農業(yè)經營形式是怎樣的，是企業(yè)還是家庭農場，尤為重要的是要看集體的所有權主體角色能否有效發(fā)揮。比如松江的家庭農場模式中，集體的所有權主體角色在政府的支持下得到有效發(fā)揮，通過土地的再集中強化了村集體經濟組織的活力。貴州的塘約模式也是如此，李昌平的內置金融試驗中也包含了集體對于土地經營權的再集中，也都強化了集體的地權。如果是政府，那么，也要看政府的動機是什么，如果是為了便于將來的拆遷，那么，會同時出現(xiàn)村民自治的行政化。如果是為了發(fā)展規(guī)?；慕洜I，要看政府僅僅是為了制造亮點爭取上級的項目，還是真心希望發(fā)展普遍的規(guī)?；洜I。無論是哪一種模式，都可能發(fā)生變質，這其中，引起注意比較多的是所謂“分利秩序”的形成，也就是權力和勢力相結合，占有了國家的投入和鄉(xiāng)村的資源。
土地流轉對于農業(yè)社會化服務體系的影響是很明顯的。它要求從小農經濟的農業(yè)社會化服務體系向規(guī)模經營的農業(yè)社會化服務體系升級。我國的農業(yè)社會化服務體系在承包到戶以后需要發(fā)生兩個轉變。第一個轉變從官辦的農業(yè)社會化服務體系向市場化的農業(yè)社會化服務體系的轉變。在稅費改革以前，盡管承包到戶了，由于政府和集體還要向農民收稅費，因此統(tǒng)一的管理和服務還是存在的，這體現(xiàn)在政府辦的農業(yè)服務機構還能夠延續(xù)改革初期的工作模式。然而隨著市場化的發(fā)展，官辦的服務體系難免線斷、網破和人散。稅費改革普遍推行了養(yǎng)事不養(yǎng)人的改革，端掉了很多農業(yè)干部的鐵飯碗。第二個轉變是從小農經濟的農業(yè)社會化服務體系向規(guī)模經營的社會化服務體系的轉變。在這個轉變中，小的服務主體被進一步淘汰，大的農業(yè)經營主體在財政補貼的幫助下發(fā)展了高水平大規(guī)模的農業(yè)社會化服務隊伍，形成了新的農業(yè)產業(yè)鏈。小農經濟由于得不到足夠的社會化服務，生存更加困難。
在這個過程中，農業(yè)管理模式也發(fā)生了變化，小農經濟主要管理主體在鄉(xiāng)村兩級，而在很多地方，對于新型農業(yè)經營主體從一開始就形成了以縣為主的管理模式。同時，也從塊的管理轉向了條的管理，由財政部門管理集體資金，由國土部門管理集體土地的情況趨于普遍化。這對于鄉(xiāng)村治理來說，既可能是精細化的，也可能是碎片化的。
四、結語：中國地權模式的展望
中國農村地權模式的總的方向是實現(xiàn)治權、身份權和產權之間的一種平衡關系。這種平衡不等于是對等的關系。在當前的形勢下，地權的產權化會有一定的發(fā)展空間，同時國家治權的影響力也會曲曲折折地被強化，那么普通農民和農民集體的地權會趨于弱化。不過我們還不能說地權模式的演變已經沒有懸念了，當前還有幾個基本的問題有待探索。
第一，家庭經營和規(guī)模經營的關系。自從20世紀90年代鼓勵農業(yè)產業(yè)化經營以來，在中央和省級的財政投入扶大扶強不扶弱的模式刺激下，地方農業(yè)部門形成了壘大戶的工作模式，通過大戶和農業(yè)企業(yè)爭取上級的項目。這在效率和公平之間形成了不平衡，而且也未必尊重農業(yè)生產關系的一般規(guī)律?，F(xiàn)在強調要發(fā)展適度規(guī)模經營。問題在于，怎么做到在家庭經營基礎上的適度規(guī)模經營？這其中集體要起到什么作用？這不是一個可以一刀切的過程。
第二，集體土地所有制和市場經濟的關系。這主要是“三塊地”的問題，既包括宅基地使用權和集體經營性建設用地的入市問題，這種屬于集體所有的地怎么才能成為可以交易的資產，各地還在試點探索。也包括了集體土地征收制度的改革問題，縮小征地范圍和讓集體經營性建設用地直接入市是相關的過程，但涉及到廣泛的利益調整?；蛘哒f涉及到治權和身份權之間的關系問題。
第三，管理權和所有權的關系。自承包到戶以后，農地管理發(fā)生了從塊的管理到條的專業(yè)管理的轉變。這種轉變的同時也是行政集權的過程，鄉(xiāng)村集體的土地處置權被上收了。土地用途管制的加強是世界各國的共同趨勢，這是有必要的。但在中國，也要注意管理權和所有權的關系中的這樣一種趨勢，那就是管理權會侵占所有權。比如村集體經濟組織本來只是代替村民組織集體發(fā)包土地，但這種發(fā)包權很容易轉變成所有權，以至于人們會認為土地就是屬于村級集體所有的。這種所有制的升級在人民公社時期反復地發(fā)生著，那個時代的中央文件中都會鄭重地提出要限制所有制的升級。但在今天，這個問題受到的重視不夠，所有制的升級沿著行政的邏輯無聲無息地發(fā)生著，其后果無法預料。
第四，關于農民進城與返鄉(xiāng)的關系。中國的農地制度必須鼓勵農民進城，這是當前中國發(fā)展的大局，只有讓農民愿意進城，保持勞動力的足量供給，才能使得勞動力的價格具有國際競爭的優(yōu)勢。但是，又要為農民可能的返鄉(xiāng)留下后路，不能斷了農民的后路。這就是所有權、承包權和經營權三權分置的基本考慮。保住國家的大后方是國家治權的任務，國家治權需要通過集體所有權的實現(xiàn)而實現(xiàn)。問題在于，集體所有權到底如何實現(xiàn)？在這個問題上還需要探索，很難有答案。
所有這四個問題中，一個共同的焦點是集體的所有權如何實現(xiàn)?？磥恚@個所有權是無法否定的，問題只是在于如何實現(xiàn)。只要集體所有權實現(xiàn)了，集體土地所有制對于鄉(xiāng)村治理的影響就不可忽視。
作者簡介：熊萬勝，男，華東理工大學中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，教授。畢菲榮，女，華東理工大學社會與公共管理學院研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自:南京農業(yè)大學學報（社會科學版）2018年第1期
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