——基于村莊民主選舉的情景界分與實(shí)證研究

摘要:為剖析宗族與地方行政力量在土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施過程中的互動(dòng)特征，文章利用2014年CLDS數(shù)據(jù)，分析了宗族和行政力量對村莊地權(quán)實(shí)施的影響。在以民主選舉表征民主治理的基礎(chǔ)上，研究發(fā)現(xiàn)，宗族的存在會(huì)抑制土地法律文書的發(fā)放，并激勵(lì)土地調(diào)整。在引入民主選舉對宗族作用的調(diào)節(jié)效應(yīng)后發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施民主選舉的村莊中，因傳統(tǒng)慣習(xí)內(nèi)嵌于基層治理，導(dǎo)致宗族對土地法律文書發(fā)放的抑制性增強(qiáng)。研究還發(fā)現(xiàn)，族權(quán)與行政權(quán)“合謀”會(huì)抑制土地法律文書的發(fā)放和土地調(diào)整，但民主選舉會(huì)通過約束行政權(quán)和放活自治權(quán)，使二者的關(guān)系由行政權(quán)“綁架”族權(quán)變?yōu)樽谧灏l(fā)揮自治功能。為避免行政權(quán)與族權(quán)“合謀”造成的治權(quán)資本化，并對非正式社會(huì)安排的自我實(shí)施功能加以合理利用，建議通過行政權(quán)讓位自治權(quán)，政府治理扶持村民自治，治理單元多元化和自治功能下放等方式，發(fā)揮非正式社會(huì)安排在村莊地權(quán)保護(hù)中的積極作用。

關(guān)鍵詞:土地產(chǎn)權(quán)；宗族；民主選舉；民主治理

一、問題的提出

十一屆三中全會(huì)以來，以家庭承包制為主要特征的農(nóng)村土地制度，在激勵(lì)農(nóng)戶生產(chǎn)積極性和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率方面發(fā)揮了重要作用。林毅夫認(rèn)為，1978—1984年中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的快速增長主要源于土地產(chǎn)權(quán)制度的完善。此后，1998年《土地管理法》、2002年《農(nóng)村土地承包法》、2007年《物權(quán)法》和2009年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》也在不同程度上穩(wěn)定了土地的承包關(guān)系，提高了土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分程度。但陳錫文等認(rèn)為，目前我國農(nóng)村土地承包關(guān)系仍不夠穩(wěn)定。在實(shí)踐中，部分地區(qū)的村莊隨著人口變動(dòng)不斷調(diào)整承包地，部分村干部強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)和收回農(nóng)民的承包地，部分地方政府通過未報(bào)先征、不報(bào)即征、以租代征等方式違法違規(guī)征收農(nóng)民土地，這些都嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

學(xué)界關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定的探討由來已久。葉劍平等基于全國17個(gè)省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有63.7%的村莊在二輪承包時(shí)進(jìn)行了土地調(diào)整，另外還有34.6%的村莊在二輪承包期后經(jīng)歷了土地調(diào)整。Wang等對全國6個(gè)省119個(gè)村進(jìn)行的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)表明，1998—2008年間受訪村莊至少經(jīng)歷過1次土地調(diào)整。而且，葉劍平等的調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，只有26%的受訪家庭擁有符合規(guī)范的土地法律文書。Ma等對江西省的農(nóng)戶調(diào)查同樣表明，70%的農(nóng)戶自1989年以來經(jīng)歷過土地調(diào)整，同時(shí)有67%的農(nóng)戶表示他們沒有拿到土地法律文書。我們不禁要問，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革至今，實(shí)際的產(chǎn)權(quán)實(shí)施為何仍與國家政策目標(biāo)存在較大差異？

Ma等認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際運(yùn)行除了受法律的制約，還受地方財(cái)力、社區(qū)規(guī)范、宗教習(xí)俗等的限制。仇童偉和李寧則認(rèn)為，農(nóng)村基層治理的特殊性及其運(yùn)行構(gòu)成了承接國家政策和村莊地權(quán)實(shí)施的重要紐帶，并由此對土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施產(chǎn)生不可忽視的影響。其實(shí)，自1998年《村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施以來，“草根民主”就已從傳統(tǒng)自發(fā)和國家默許的階段進(jìn)入國家制度設(shè)計(jì)層面。但“政社合一”或“以政統(tǒng)社”模式下行政權(quán)綁架村莊治權(quán)在當(dāng)前的基層治理中仍屢見不鮮，并造成基于地方政府利益訴求和上級指令的村莊治理難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的職能轉(zhuǎn)化。尤其是在2005年農(nóng)業(yè)稅取消之后，地方政府和行政村的主要收入來源被切斷，加之村莊自治中的資金來源仍難以拓寬，進(jìn)而造成基層治理在財(cái)權(quán)受制的情況下，逐漸在人權(quán)和事權(quán)上完全被上級政府控制。也就是說，在基層治理行政化的過程中，土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施具有較強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，但這種所謂的政策主導(dǎo)其實(shí)源自地方政府謀求土地財(cái)政，或以法治為借口“掠奪”集體資產(chǎn)的威權(quán)式管理。

但不可否認(rèn)的是，基層自治是基于群眾共同參與村莊管理、共同進(jìn)行集體決策而實(shí)施的群眾自治組織形式。尤其是在地域性和村莊傳統(tǒng)慣習(xí)較為復(fù)雜的農(nóng)村地區(qū)，基層治理中仍摻雜著依靠宗族等非正式社會(huì)組織維持社會(huì)穩(wěn)定的情況。而依靠宗族建構(gòu)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來實(shí)施村民自治的現(xiàn)象，在1978年農(nóng)村家庭承包制之后尤為明顯。由于人民公社的瓦解以及農(nóng)戶獲得了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)能力，導(dǎo)致在政府管理體系回縮和鄉(xiāng)村組織陷于半癱瘓的情況下，宗族以公共物品供給替代性組織的形象出現(xiàn)。但自從宗族重新進(jìn)入農(nóng)村基層治理后，學(xué)界對其的作用和未來趨勢的判斷爭議頗多。例如，肖唐鏢認(rèn)為，宗族的正面功能已經(jīng)逐漸衰退，其表現(xiàn)出來的以勢力強(qiáng)弱處理村莊事務(wù)和家族事務(wù)的特征，已嚴(yán)重阻礙了基層治理的民主化。此外，朱虹和孫聚高則發(fā)現(xiàn)，大家族往往會(huì)利用宗族力量干擾村莊的選舉。李泳集和朱秋霞甚至認(rèn)為，宗族在某種程度上已經(jīng)變?yōu)楫?dāng)權(quán)者的資源。

與之不同的是，賀雪峰和仝志輝指出，作為一種基于血緣和父權(quán)的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，宗族能夠憑借其社會(huì)關(guān)聯(lián)促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。朱康對等的研究則發(fā)現(xiàn)，大家族參與村莊民主選舉并不會(huì)導(dǎo)致民主失范，反而會(huì)在獲得各家族普遍認(rèn)同的過程中達(dá)到某種博弈均衡。而且，宗族雖然在發(fā)展到一定階段后會(huì)限制基層民主，但當(dāng)二者同時(shí)存在時(shí)則會(huì)提高基層治理的績效。因此，依靠行政治理與依靠宗族治理村莊事務(wù)既存在法治理念與傳統(tǒng)道德的內(nèi)在張力問題，也具有某些社會(huì)功能的一致性。而早在1982年，中央一號文件中就已提出：“落實(shí)黨在農(nóng)村的一切方針、政策和完成各項(xiàng)工作任務(wù)，都必須依靠農(nóng)村基層組織，包括黨的組織、政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾團(tuán)體。否則，一切工作都會(huì)落空?！睋Q言之，土地產(chǎn)權(quán)就是在這樣一種行政治理與宗族治理并存，二者既存在各自的運(yùn)行邏輯，又會(huì)聯(lián)合發(fā)揮作用的過程中實(shí)施的。為此，本文擬以農(nóng)村基層治理為研究情景，考察行政力量和宗族力量對土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施的影響，為協(xié)調(diào)基層治理中自治與法治提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

二、框架構(gòu)建與理論分析

（一）框架構(gòu)建與情景設(shè)置

1. 土地產(chǎn)權(quán)指標(biāo)的選取

產(chǎn)權(quán)作為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念，其本質(zhì)是一種排他性權(quán)利，即除一個(gè)主體外，其他個(gè)體或團(tuán)體均在排斥對象之列。Barzel認(rèn)為，對于物品產(chǎn)權(quán)的界定如果邊界不清晰、主體不明確或者產(chǎn)權(quán)容易被減弱和侵犯，那么物品交易的可能性會(huì)降低，產(chǎn)權(quán)相關(guān)主體的利益和社會(huì)福利也會(huì)受到損害。因此，邊界清晰、主體明確的地權(quán)安排也有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和土地交易的可能性。

那么該如何度量土地產(chǎn)權(quán)呢？仇童偉和李寧認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施具有公共治理和村莊自治兩個(gè)維度的含義，依靠法律和村莊慣習(xí)實(shí)施的土地治理具有某種難以調(diào)和的內(nèi)在矛盾。而本文的研究目的是考察公共治理和傳統(tǒng)自治兩種土地產(chǎn)權(quán)治理模式在村莊層面的實(shí)施特征，因此，文章將借助羅必良對土地產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的維度區(qū)分方式，即從國家賦權(quán)和村莊自治兩個(gè)維度刻畫土地產(chǎn)權(quán)的賦權(quán)與實(shí)施，并采用土地承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放和土地調(diào)整作為測度指標(biāo)。其原因是，法律文書的發(fā)放體現(xiàn)了公共治理范疇內(nèi)的法律賦權(quán)，其實(shí)質(zhì)是一種自上而下依靠組織秩序進(jìn)行的土地治理模式。相反，土地調(diào)整作為村莊自發(fā)或約定俗成的集體行動(dòng)，它的發(fā)生反映了農(nóng)村社會(huì)資源配置和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系運(yùn)行的自我實(shí)施特征，屬于自下而上的土地治理模式。

2. 分析框架構(gòu)建

為了闡述宗族力量在不同的行政力量下是如何影響土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施的，圖1構(gòu)建了一個(gè)基于秩序二分類邏輯，并從宗族治理和行政治理的互動(dòng)特征考察土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施的分析框架。該分析框架的基本邏輯源于哈耶克的秩序二分類概念，他將社會(huì)秩序類分為生成的和建構(gòu)的，前者是指“自生自發(fā)秩序”，后者則指“組織”或者“人造的秩序”。二者的互動(dòng)關(guān)系表現(xiàn)為：一方面，組織秩序是為了實(shí)現(xiàn)特定個(gè)人或組織目的所采取的建構(gòu)性制度安排，它往往是借助行政力量或國家威權(quán)實(shí)施的，從而使得其天生具有破壞不符合特定目的和具有抽象非具體屬性的社會(huì)秩序的傾向。另一方面，國家威權(quán)并不否認(rèn)社會(huì)非正式的道德規(guī)范、倫理習(xí)俗等具有的維穩(wěn)作用。類似地，社會(huì)自發(fā)的秩序具有社會(huì)認(rèn)同的實(shí)踐基礎(chǔ)，從而決定了其在運(yùn)行過程中可能并不受法律約束或?qū)Ψ蓪?shí)施具有擠出效應(yīng)。當(dāng)然，作為一種非建構(gòu)性的社會(huì)行動(dòng)規(guī)則，自發(fā)秩序的優(yōu)勢體現(xiàn)在建構(gòu)社會(huì)主體關(guān)于行為選擇空間和計(jì)劃實(shí)施范圍的主觀認(rèn)知框架。由此表明，組織秩序和自生自發(fā)秩序在社會(huì)治理中既存在協(xié)同性，也存在互相排斥的可能性。

置于本文的研究情景中，農(nóng)村基層治理本質(zhì)上是體制內(nèi)權(quán)威和體制外權(quán)威相互協(xié)調(diào)的結(jié)果，即行政權(quán)威與非正式社會(huì)安排是村莊治理中組織秩序與自生自發(fā)秩序的具體表現(xiàn)。但基層治理必然是本土化的，表現(xiàn)在農(nóng)村中就勢必與血緣和地緣的實(shí)際相結(jié)合。這樣一來，傳統(tǒng)的自然村聚落和聚族而居的典型分布格局就使得村委會(huì)轄制下的行政村政治體制和宗族劃分實(shí)現(xiàn)了重合。在行政權(quán)與族權(quán)的互動(dòng)中，一方面，村落宗族文化不利于社會(huì)整合和法律規(guī)范的貫徹，表現(xiàn)為族權(quán)抵制行政權(quán)滲入、穩(wěn)定基層組織以及阻礙國家政策的實(shí)施。另一方面，宗族組織在農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面擔(dān)負(fù)著重要職能，這也決定了其與國家政策的實(shí)施是具有合作基礎(chǔ)的。

此外，地方政府還往往存在借助宗族來謀取治權(quán)資本化或提高行政績效的傾向。同時(shí)，宗族組織又會(huì)被視為封建糟粕，在政治和組織上被地方政府打壓。從肖唐鏢的研究來看，行政體制對宗族呈現(xiàn)出復(fù)雜和矛盾的態(tài)度，一方面將其視為比較負(fù)面的問題，另一方面卻又在工作中利用它，或以多種方式參與和支持宗族活動(dòng)。由此可見，宗族與政府在基層治理中既可能因利益一致或功能類似存在協(xié)同作用，又會(huì)由于治理理念的差異存在相互排斥的情況。綜上所述，宗族治理與行政治理的協(xié)同與背離構(gòu)成了土地產(chǎn)權(quán)在村莊中實(shí)施的重要情景，本文的研究思路可概括為：“行政權(quán)+族權(quán)→治理協(xié)同/治權(quán)爭奪→土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施”。

（二）宗族影響土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施的機(jī)制分析

1. 宗族、行政治理對土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施的獨(dú)立影響

宗族作為農(nóng)村自然聚落狀態(tài)下聯(lián)系社會(huì)群體的血緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其所形成的傳統(tǒng)資源配置模式是通過建構(gòu)村民的行為規(guī)范來具體實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)村莊依賴宗族關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)施自治，傳統(tǒng)習(xí)俗或道德規(guī)范借助宗法和族規(guī)得到實(shí)施和傳承的可能性也會(huì)增加。在此情形下，農(nóng)村按照公平性原則和人口變動(dòng)進(jìn)行的土地調(diào)整，作為集體約定俗成的土地治理模式，其在宗族傳統(tǒng)主導(dǎo)下的建構(gòu)成型決定了其具有自我實(shí)施的內(nèi)在動(dòng)力。類似地，當(dāng)宗族在村莊自治中占主要地位，土地法律文書作為國家賦權(quán)的表現(xiàn)，可能在村莊治理中面臨擠出效應(yīng)。當(dāng)然，這并非表明土地法律文書在村莊層面會(huì)由于宗族的存在而使得農(nóng)戶不愿接受這種安排，而是表明，依靠宗族網(wǎng)絡(luò)實(shí)施自治的村莊會(huì)對法律執(zhí)行具有抵觸性，進(jìn)而在族權(quán)與治權(quán)重疊的狀態(tài)下導(dǎo)致政府失靈。

此外，還需要考慮族權(quán)與行政權(quán)結(jié)合后如何作用于土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施。當(dāng)村委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)屬于村莊的大姓家族時(shí)，他們對宗族規(guī)范及由其衍生的傳統(tǒng)治理模式，一方面具有參與和支持的傾向，另一方面，族權(quán)與行政權(quán)的結(jié)合，必然會(huì)誘發(fā)公共治理借助宗族來管理村莊日常事務(wù)和加快落實(shí)土地法律。尤其是在“鄉(xiāng)政”挾制“村治”和“以政統(tǒng)社”的治理模式仍占主導(dǎo)性的情況下，集體土地在農(nóng)業(yè)稅取消后成了地方政府的重要收入來源，導(dǎo)致行政權(quán)與族權(quán)結(jié)合后誘發(fā)治權(quán)資本化。由此造成的結(jié)果是，作為保證農(nóng)戶土地權(quán)益免遭侵害的土地法律文書有可能被地方政府或村委會(huì)扣押。村莊自發(fā)的土地調(diào)整，則可能被作為土地征收、集體收回或采取其他方式占用后重新調(diào)配集體資源的工具。

為考察行政治理對土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施的影響，此處以村莊是否實(shí)施民主選舉來刻畫行政力量在處理村莊事物中的重要性。張同龍和張林秀認(rèn)為，民主選舉是基層民主治理的核心內(nèi)容，通過識別選舉的民主化程度，可以有效識別基層自治的落實(shí)狀況。當(dāng)然，仇童偉和李寧也認(rèn)為，民主治理的內(nèi)涵具有多維性，單一的指標(biāo)難以全面刻畫。但囿于數(shù)據(jù)資料的可獲性，本文仍以民主選舉與否來表征村莊民主治理狀況，即認(rèn)為民主選舉和民主治理具有大致類似的治理內(nèi)涵。那么在不同民主選舉的情景下，村莊地權(quán)實(shí)施的內(nèi)在機(jī)理如下：

在實(shí)施民主選舉的村莊中，治理民主化將誘發(fā)行政權(quán)與治權(quán)在村莊層面形成較為穩(wěn)定和良性的互動(dòng)關(guān)系。這意味著，法律在村莊層面得以貫徹，公共政策落實(shí)的成本較低。同樣，村莊自發(fā)的土地治理模式也會(huì)得到尊重并程序化。在這樣的治理環(huán)境中，組織秩序的實(shí)施在于彌補(bǔ)自發(fā)秩序的不足，并以此作為政府干預(yù)的前提。換言之，民主選舉將有助于國家賦權(quán)在村莊中的實(shí)施。基于集體成員權(quán)公平性原則進(jìn)行的土地調(diào)整，一方面會(huì)因?yàn)榛鶎幼灾蔚靡匝永m(xù)，另一方面則會(huì)由于法律禁止而受到抑制。

在未實(shí)施民主選舉的村莊中，地權(quán)的實(shí)施一方面可能受到法律約束，另一方面，地方政府的尋租動(dòng)機(jī)則會(huì)誘發(fā)“公共理性”。具體而言，行政權(quán)控制村莊治權(quán)實(shí)際上有助于土地法律文書的發(fā)放和土地調(diào)整的禁止，但國家賦權(quán)對地方政府謀取集體資產(chǎn)是不利的。同時(shí)，禁止土地調(diào)整又會(huì)造成承包地非農(nóng)化后的一系列社會(huì)問題。因此，行政管制一方面會(huì)阻礙土地法律的實(shí)施，另一方面又會(huì)利用村莊固有的一套資源調(diào)配機(jī)制，來緩解政府侵權(quán)造成的干群矛盾。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村基層治理往往缺乏民主性，即使在形式或程序上實(shí)施民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理和民主決策，但有名無實(shí)或少數(shù)權(quán)力主體把持村莊治權(quán)的例子也不在少數(shù)。這就對上述分析提出了一種新的判析方式，形式上的民主選舉可能與行政指派別無二致。

2. 不同民主選舉情景下宗族對地權(quán)實(shí)施的影響

如圖1所示，宗族治理與行政治理在土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施中既存在獨(dú)立的運(yùn)行邏輯，又會(huì)相互干擾。當(dāng)村莊實(shí)施民主選舉時(shí)，由傳統(tǒng)宗族觀念衍生的村莊自治模式，將作為村民自治的規(guī)范被尊重并程序化。雖然說民主選舉一定程度上表征了依靠民主法治來治理村莊，但村莊自治面臨的行政村編制過大、村民參與性不強(qiáng)、傳統(tǒng)習(xí)俗屢禁不止等情況，都使得法律與村莊的道德習(xí)俗存在不同的運(yùn)行邏輯。尤其考慮到，村莊自治遵循的是自我管理和自我服務(wù)的實(shí)施原則，這樣一來，行政管制與村莊自治本身就可能存在沖突。加之行政村的地理單元分散、“農(nóng)民個(gè)體化”現(xiàn)象普遍，易導(dǎo)致村莊的行政單元、自治單元和產(chǎn)權(quán)單元嚴(yán)重不對稱。這會(huì)促使行政治理依靠非正式組織來實(shí)施村莊治理，而在宗族的作用被民主治理的需求放大后，也會(huì)擴(kuò)大地權(quán)治理的傳統(tǒng)與法律間的內(nèi)在張力。具體表現(xiàn)為，宗族會(huì)導(dǎo)致法律文書發(fā)放比例的下降，而且這種效應(yīng)在族權(quán)與治權(quán)重疊的過程中會(huì)得到加強(qiáng)。

當(dāng)村莊未實(shí)施民主選舉時(shí)，由于依靠政府實(shí)施的村莊治理必然帶有威權(quán)管制的性質(zhì)，由此形成的下級對上級命令和政策的服從構(gòu)成村莊治理的主要邏輯。在此情形下，宗族自治功能的強(qiáng)化勢必與威權(quán)管制發(fā)生沖突，而哪一方會(huì)占優(yōu)是不言而喻的。問題的關(guān)鍵是，地方政府真的有落實(shí)土地法律的動(dòng)機(jī)嗎？答案近乎否定。直接獲利者和國家代理人的雙重身份決定了地方政府在實(shí)施土地產(chǎn)權(quán)時(shí)的復(fù)雜狀態(tài)，置于行政管制與宗族治理之中，就表現(xiàn)為兩種治理模式的運(yùn)行邏輯存在差異，但行為結(jié)果可能是沖突，也可能是“不謀而合”。

此外，土地調(diào)整的實(shí)施方面，當(dāng)村莊實(shí)施民主選舉時(shí)，地權(quán)治理的傳統(tǒng)將作為自治功能的一個(gè)方面被保留下來。這意味著，鄉(xiāng)土村莊依附家庭或血緣和地緣關(guān)系進(jìn)行的生產(chǎn)、生活要素配置，在傳統(tǒng)習(xí)俗保存較為完整的地區(qū)具有較高的留存概率。土地調(diào)整作為一種農(nóng)戶自發(fā)、法律禁止、但依然具有較強(qiáng)生命力的資源配置和組織方式，在保留宗族傳統(tǒng)的村莊中必然具有擠出法律規(guī)范的傾向。當(dāng)然，這里只是將土地調(diào)整作為一種農(nóng)戶自我實(shí)施的集體行動(dòng)進(jìn)行說明?！掇r(nóng)村土地承包法》中關(guān)于承包期內(nèi)土地調(diào)整的規(guī)定是：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p害承包地等特殊情形對個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)?！边@其中的“特殊情形”將土地調(diào)整的范圍擴(kuò)大了，不僅可以因自然原因調(diào)整承包地，為了自治的便利和“公共”目標(biāo)也可以重新調(diào)整承包地，而且所需要的程序僅僅是村委會(huì)代理人和地方政府的備案，并不具有程序上的不可操作性，更不必說很多地區(qū)備案的規(guī)定從未得到有效實(shí)施。

因此，土地調(diào)整除了是村民自我實(shí)施的地權(quán)界定方式外，還可能作為地方政府謀取集體資產(chǎn)的工具。這樣一來，如果村莊實(shí)施行政管制，一方面，作為國家代理人的地方政府，有可能依據(jù)法律規(guī)定禁止土地調(diào)整。但另一方面，農(nóng)業(yè)稅取消和分稅制實(shí)施以后，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是縣一級政府，它們的財(cái)政來源與所承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)功能都難以實(shí)現(xiàn)匹配。為此，土地財(cái)政誘發(fā)的農(nóng)地非農(nóng)化成為地方財(cái)政實(shí)施成本最低、來源最為豐富的獲利途徑，也使得村莊治理始終被“鄉(xiāng)政”掌控。例如，地方政府在村莊中選取宗族代理人，以此實(shí)現(xiàn)以民治民，并通過行政權(quán)與族權(quán)的“合謀”來獲取集體資產(chǎn)。土地調(diào)整作為土地征收和資源配置不均的一種緩沖機(jī)制得以延續(xù)，而且族權(quán)越大，治權(quán)資本化誘發(fā)的土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定性就越強(qiáng)。

三、數(shù)據(jù)來源與描述性證據(jù)

（一）數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來自2014年中山大學(xué)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心組織實(shí)施的中國勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查（CLDS）。為保證樣本的全國代表性，CLDS的調(diào)研區(qū)域覆蓋了中國29個(gè)省份（除港澳臺、西藏、海南外），調(diào)查對象為樣本家庭戶中的全部勞動(dòng)力（年齡15至64歲的家庭成員）。在抽樣方法上，采用多階段、多層次與勞動(dòng)力規(guī)模成比例的概率抽樣方法。在調(diào)查方式上，CLDS使用輪換樣本追蹤方式，既能夠較好地適應(yīng)中國劇烈的變遷環(huán)境，又能兼顧截面調(diào)查和追蹤調(diào)查的特點(diǎn)。此次調(diào)查涉及村居397個(gè)，家庭戶14214個(gè)，受訪個(gè)體23594人?？紤]本文的研究對象為農(nóng)村家庭的土地產(chǎn)權(quán)狀況，剔除非農(nóng)村居民和數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重的樣本，本文最終采用了26個(gè)省份、165個(gè)村莊的5780個(gè)農(nóng)戶樣本。

（二）變量選擇與定義

1. 因變量。因變量包括農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)證書持有狀況和村莊土地調(diào)整狀況。

2. 主要自變量。宗族指標(biāo)選取了“村莊第一大姓占總?cè)丝诘谋壤焙汀霸撔帐鲜欠裼凶谧褰M織”，同時(shí)通過村莊前三大姓占村莊總?cè)丝诒壤臉?biāo)準(zhǔn)差刻畫宗族結(jié)構(gòu)的均衡度，值越大表示均衡度越低。此外，文章也識別了現(xiàn)任村主任的具體姓氏與村莊中大姓的匹配程度，將村支書為第一大姓、第二大姓、第三大姓和其他姓氏分別賦值4、3、2、1，來刻畫宗族村治參與度；民主選舉的刻畫指標(biāo)選取了“本村村委會(huì)的候選人是如何產(chǎn)生的”和“本村是如何從候選人中選舉村委會(huì)成員的”，1表示村民海選或直接選取，0表示上級或同級指派產(chǎn)生。

3. 村莊人口與土地狀況。中國農(nóng)村的人地矛盾決定了土地調(diào)整和土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施大多發(fā)生在要素配置不均等之后。為此，文章識別了村莊的人口與土地特征，具體變量包括村莊總戶數(shù)、村莊農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比例、村莊耕地總面積和村莊土地征收情況。

4. 村莊經(jīng)濟(jì)狀況。Ma等認(rèn)為，土地法律和現(xiàn)實(shí)之間之所以存在較大差異，是因?yàn)楦鞯貐^(qū)的土地治理傳統(tǒng)、村委會(huì)的法律執(zhí)行和地方政府的尋租行為等存在差異。這表明，土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施很大程度上與村莊所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境相關(guān)聯(lián)。為此，文章選取了村莊非農(nóng)集體經(jīng)濟(jì)和村莊集體財(cái)政收入來刻畫村莊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

5. 村莊地理特征。土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施也可能受到自然或地理特征的影響。為此，文章選取了村莊地勢、村莊是否為城市郊區(qū)、村莊是否為政府所在地和村莊道路硬化狀況等控制變量。具體變量定義和描述見表1。

（三）模型選擇與說明

為考察宗族和民主選舉對土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施的影響，以及不同民主選舉下宗族的偏效應(yīng)，文章采用引入宗族與民主選舉交互項(xiàng)的模型對其進(jìn)行估計(jì)。模型的基本表達(dá)式如下：

示第i個(gè)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)證書持有狀況，1表示持有，0表示不持有，即此時(shí)剔除回答“不清楚”的農(nóng)戶樣本。Clan1i表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊的第一大姓比例，Clan2i表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊的第一大姓宗族組織。Demos1i表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊村委會(huì)成員候選人產(chǎn)生方式，Demos2i表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊村委會(huì)成員產(chǎn)生方式。Clan1i×Demos1i、Clan1i×Demos2i、Clan2i×Demos1i和Clan2i×Demos2i表示宗族與民主選舉的交互項(xiàng)，Varki為第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊的人口、土地、經(jīng)濟(jì)和地理特征等控制變量。a0為常數(shù)項(xiàng)，a1—a4、a5m、a6k為待估計(jì)系數(shù)，ξi為誤差項(xiàng)。第二組模型中，Yi表示第i個(gè)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)證書持有狀況，此時(shí)將回答“不清楚”的農(nóng)戶樣本歸入不持有土地承包經(jīng)營權(quán)證書的農(nóng)戶樣本。第三組模型中，將回答“不清楚”的農(nóng)戶樣本歸入持有土地承包經(jīng)營權(quán)證書的農(nóng)戶樣本，其余變量定義與第一組模型中一致。第四組模型中，Clan1i表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊的宗族結(jié)構(gòu)均衡度，Clan2i表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊的宗族村治參與度，其余變量定義與第一組模型中一致。第五組和第六組模型分別與第二組和第三組模型對因變量的處理方式一致，其余變量的界定則與第四組模型一致。

因變量為土地調(diào)整狀況的模型包括兩組：第一組模型中，Yi表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊2003年以來土地調(diào)整的狀況，1表示發(fā)生過調(diào)整，0表示未發(fā)生過調(diào)整。Clan1i表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊的第一大姓比例，Clan2i表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊的第一大姓宗族組織。Demos1i表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊村委會(huì)成員候選人產(chǎn)生方式，Demos2i表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊村委會(huì)成員產(chǎn)生方式，其余變量定義與上文中一致。第二組模型中，Clan1i表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊的宗族結(jié)構(gòu)均衡度，Clan2i表示第i個(gè)農(nóng)戶所處村莊的宗族村治參與度，其余變量定義與第一組模型中一致。考慮到式（1）中的因變量均為0、1變量，故選擇Probit模型估計(jì)較為合適。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）宗族、民主選舉對土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放的影響

表2匯報(bào)了引入宗族與民主選舉交叉項(xiàng)的模型估計(jì)結(jié)果。

考慮到引入交互項(xiàng)無法識別主要自變量的邊際影響和不同民主選舉情景下宗族變量的偏效應(yīng)，表3匯報(bào)了主要自變量的邊際影響。結(jié)果表明，村莊第一大姓比例越大，或該姓氏具有宗族組織，均會(huì)抑制土地承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放，大姓家族比例的失衡和村委會(huì)中大姓家族擔(dān)任主要職務(wù)也抑制了土地承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放。這說明，在自然聚居的村莊范圍內(nèi)，宗族的存在使得關(guān)系型治理的傳統(tǒng)在村莊治理中仍占據(jù)重要作用，并由此弱化了法律在村莊中的執(zhí)行效果。同時(shí)，宗族村治參與度的影響進(jìn)一步表明，大姓家族擔(dān)任村莊主要領(lǐng)導(dǎo)降低了土地法律文書的發(fā)放率，或者說基層治理與宗族治理依靠能人結(jié)合可能是造成宗族傳統(tǒng)經(jīng)久不衰的重要原因，但不利于土地法律的有效執(zhí)行。

此外，村委會(huì)成員或其候選人產(chǎn)生方式為村民海選，會(huì)促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放。一方面，選舉權(quán)表征的民主治理一定程度上體現(xiàn)了法治在基層治理中的落實(shí)，有助于土地產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施。但另一方面，當(dāng)前農(nóng)村基層的民主選舉大多流于形式，村委會(huì)成員大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)指派，或預(yù)先選定候選人再由村民選舉。雖然不能將其視為民主法治，但行政管制嵌入村莊治理必然有利于強(qiáng)化土地法律的實(shí)施。

民主選舉對宗族作用的調(diào)節(jié)效應(yīng)方面，當(dāng)村莊實(shí)施民主選舉時(shí)，第一大姓比例、宗族組織和宗族村治參與度對土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放的抑制作用更大。民主選舉意味著村莊非正式的土地治理規(guī)范被程序化和延續(xù)下來的可能性增加，尤其當(dāng)大姓家族在村委會(huì)擔(dān)任主要職務(wù)時(shí)，非正式社會(huì)安排對法律執(zhí)行的屏蔽效應(yīng)更強(qiáng)。因此，當(dāng)村莊治理依靠的是行政管制或“偽民主”時(shí)，雖然會(huì)違背農(nóng)戶意愿和非正式社會(huì)安排，但就有效落實(shí)土地法律而言，這仍是一個(gè)必要的過程。

但問題是，在非正式社會(huì)安排抵制法律實(shí)施的過程中，到底是政府行政缺位還是行為過當(dāng)？從土地法規(guī)和政策的屬性來看，其具有人為設(shè)計(jì)，并依賴行政指令執(zhí)行的特征。但首先需要明確的是，政策制定及其執(zhí)行是否是在合乎社會(huì)非正式安排的前提下展開的。從表3的結(jié)果來看，在實(shí)施民主選舉的村莊中，宗族的存在并不利于土地法律文書的發(fā)放。其原因是，當(dāng)前的基層民主仍缺乏彌合法治文化與村莊道德規(guī)范內(nèi)在張力的有效途徑。因此，為協(xié)調(diào)自治與法治的實(shí)施邏輯，需要將被稱之為村莊“陋習(xí)”的非正式社會(huì)組織或團(tuán)體加以合理利用，這也合乎徐勇關(guān)于通過村莊治理單元重構(gòu)和治權(quán)下放，實(shí)現(xiàn)村莊治權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)在不同治理單元上匹配的思路。

（二）宗族、民主選舉對土地調(diào)整的影響

表4匯報(bào)了引入宗族與民主選舉交叉項(xiàng)的模型估計(jì)結(jié)果，表5進(jìn)一步給出了主要自變量的邊際影響及不同民主選舉下宗族變量的偏效應(yīng)。結(jié)果顯示，第一大姓比例和第一大姓宗族組織變量激勵(lì)了土地調(diào)整，宗族村治參與度則會(huì)抑制土地調(diào)整。這表明，在具有宗族的村莊中，土地調(diào)整表征的傳統(tǒng)資源配置模式很有可能被保留下來，土地調(diào)整的非正式社會(huì)安排特征則會(huì)使得土地法律在執(zhí)行過程中面臨擠出效應(yīng)。同時(shí)，族權(quán)與行政權(quán)的結(jié)合，更易提高土地法律在基層中的實(shí)施，由此降低了土地調(diào)整發(fā)生的可能性。

此外，如果村委會(huì)成員或候選人為海選產(chǎn)生，那么土地調(diào)整發(fā)生的可能性相對較低。其原因是，在民主法治實(shí)施較為完善的村莊，法律更可能會(huì)得到有效執(zhí)行。土地法律在禁止土地調(diào)整后，必然借助基層治理單位的力量干預(yù)人地均分和定期調(diào)整。當(dāng)然，將土地調(diào)整視為一種不穩(wěn)定的地權(quán)形態(tài)的原因是，土地調(diào)整會(huì)抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，以及近年來在土地調(diào)整中頻繁發(fā)生的糾紛，都對村莊地權(quán)安排產(chǎn)生了負(fù)面影響。

民主選舉對宗族變量的調(diào)節(jié)效應(yīng)方面，當(dāng)村委會(huì)成員候選人為民主選舉和非民主選舉時(shí)，第一大姓比例和第一大姓宗族組織對土地調(diào)整分別具有正向和負(fù)向影響。當(dāng)村委會(huì)成員并非民主選舉時(shí)，第一大姓比例和第一大姓宗族組織對土地調(diào)整的激勵(lì)作用更強(qiáng)。首先，村委會(huì)成員候選人民主選舉意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)“綁架”村莊治權(quán)，并誘發(fā)治權(quán)資本化的傾向受到抑制，有助于宗族傳統(tǒng)在村莊中的延續(xù)。相反，行政管制則存在迎合上級指令的特征。而且，從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與行政村的人事關(guān)系來看，目前行政村的成員多由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提名任命并可能被編制約束。而當(dāng)宗族與地方政府“合謀”后，行政權(quán)將“綁架”治權(quán)，并造成社區(qū)治權(quán)的“禪讓”或形成一個(gè)個(gè)權(quán)力的“土圍子”。但二者的結(jié)合并未完全禁止土地調(diào)整，其原因是，治權(quán)資本化使得土地征收構(gòu)成“小官大貪”的重要途徑，征地后的調(diào)整則是緩和社會(huì)矛盾和截留征地剩余的重要方式。

此外，當(dāng)村莊實(shí)施民主選舉時(shí)，宗族結(jié)構(gòu)均衡度的下降對土地調(diào)整的激勵(lì)作用增加，村莊未實(shí)施民主選舉則強(qiáng)化了宗族村治參與度對土地調(diào)整的抑制作用。這表明，宗族在村莊治理中的地位決定了其與“鄉(xiāng)政”合謀時(shí)更具比較優(yōu)勢，而且這種比較優(yōu)勢還會(huì)隨著宗族內(nèi)部的“傳承”不斷提升。很顯然，依靠“合謀”和上級指令進(jìn)行村莊管理，必然會(huì)引致土地產(chǎn)權(quán)的重新界定和資源的重新分配，這在非正式治理與公共治理結(jié)合時(shí)表現(xiàn)得更為明顯。當(dāng)然，土地調(diào)整作為一種自發(fā)的地權(quán)界定方式，一方面具有集體行動(dòng)的邏輯，另一方面也是公共治理著力取締的行為。因此，如果從地方政府所遵守的制度來看，它們在針對自發(fā)的產(chǎn)權(quán)行為時(shí)采取的方式應(yīng)該與土地法律相一致。這與大姓家族在村委會(huì)中擔(dān)任主要職務(wù)將抑制土地調(diào)整的邏輯是一致的，說明行政權(quán)與族權(quán)的“合謀”不僅具有穩(wěn)定村莊傳統(tǒng)的作用，而且會(huì)在族權(quán)變?yōu)樾姓?quán)附庸的同時(shí)抑制村莊中的“不合法”行為。

（三）土地調(diào)整的內(nèi)在機(jī)理：進(jìn)一步的證據(jù)

表6匯報(bào)了不同宗族和民主選舉下土地調(diào)整發(fā)生和終止的原因。結(jié)果顯示，因人口變動(dòng)而調(diào)整土地是首要原因。但從不同的宗族特征來看，在大姓家族人口占比較高的村莊中，因人口變動(dòng)而調(diào)整土地的可能性更大。同時(shí)，在大姓家族人口占比較高或村委會(huì)成員為村莊大姓的村莊中，因征地而調(diào)整土地的可能性更大。這與表5的估計(jì)結(jié)果一致，表明族權(quán)與行政權(quán)“合謀”導(dǎo)致的治權(quán)資本化的確是造成村莊土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定的重要原因。其次，從2003年后不再調(diào)整土地村莊的情況來看，因村民不需要而停止調(diào)整土地的占大多數(shù)，其中大姓家族人口占比較低的村莊更可能因村民不需要而停止調(diào)整土地。相反，在大姓家族人口占比較高的村莊中，土地調(diào)整更可能因政策不允許而終止，這也進(jìn)一步驗(yàn)證了上文中關(guān)于族權(quán)與行政權(quán)在村莊土地治理中存在的雙重邏輯。

此外，在村委會(huì)成員候選人由民主選舉產(chǎn)生的村莊中，因人口變動(dòng)而調(diào)整土地的可能性更大。與之不同的是，在村委會(huì)成員非村民選舉的村莊中，更可能因人口變動(dòng)而調(diào)整土地。由此可見，選舉方式表征的民主治理存在內(nèi)在邏輯不一致的問題。其原因是，與村委會(huì)成員候選人的選舉相比，村委會(huì)成員的選舉在程序上或形式上更具操作性。即前者比后者更可能反映村莊的民主治理程度，后者并非村民選舉產(chǎn)生的狀態(tài)則更多地體現(xiàn)了行政權(quán)干預(yù)村莊治理。類似地，從2003年后村莊不再調(diào)整土地的原因來看，村干部非民主選舉的村莊更多地因政策不允許而停止調(diào)整，實(shí)施民主選舉的村莊則更可能因村民需求而停止調(diào)整。即民主選舉有利于農(nóng)戶潛在需求的表達(dá)，行政管制則傾向于推行法律政策，但在抑制土地調(diào)整上二者具有邏輯一致性。

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)：基于宗族與行政力量強(qiáng)弱對比的再考察

對于村莊地權(quán)的實(shí)施狀況，不僅要考慮行政化的治理樣態(tài)或模式，以及是否具有宗族的結(jié)構(gòu)，還需要考慮行政力量的強(qiáng)弱問題，宗族力量的強(qiáng)弱問題，以及二者之間的力量對比。而這些恰恰存在明顯的區(qū)域差異，進(jìn)而造成國家土地政策實(shí)施的差異。例如，華南宗族集聚區(qū)的宗族力量十分強(qiáng)大，而位居邊陲地區(qū)的國家行政力量則相對弱小，或者在互動(dòng)中出現(xiàn)此消彼長的現(xiàn)象。而在華北區(qū)域，雖然存在一定的家族勢力（但比華南地區(qū)宗族力量要弱，主要是小親族或者門族），但身處權(quán)力中心，國家和地方政府行政力量十分強(qiáng)大，使得該地區(qū)落實(shí)國家土地政策的意志相對較好。為將宗族力量和政府行政力量的強(qiáng)弱關(guān)系呈現(xiàn)出來，增強(qiáng)文章結(jié)論的說服力，通過識別宗族集聚區(qū)和非集聚區(qū)，可以間接刻畫宗族力量與行政力量的強(qiáng)弱關(guān)系。具體來說，將宗族分布較多的廣東、福建、江西和浙江四個(gè)省份歸為一類，其余省份歸為一類，然后對兩類樣本分別按照表3和表5的方式估計(jì)，結(jié)果如下：

1. 土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放

一是在宗族集聚區(qū)，宗族的存在確實(shí)更不利于土地法律文書的發(fā)放。這與表3中關(guān)于在實(shí)施民主選舉的村莊，宗族的存在對土地法律文書發(fā)放抑制性更強(qiáng)的結(jié)論相一致。

二是在宗族集聚區(qū)，實(shí)施民主選舉顯然更有利于傳統(tǒng)宗族治理的留存，進(jìn)而抑制了法治理念在鄉(xiāng)規(guī)民約中的傳播。

三是從總體上看，在宗族集聚區(qū)，實(shí)施民主選舉會(huì)使得宗族對土地法律文書發(fā)放的抑制作用更強(qiáng)。稍有不同的是，宗族組織的存在可能有助于強(qiáng)化行政力量在基層治理中的作用發(fā)揮。在我們的另一篇文章中，我們發(fā)現(xiàn)，宗族組織的存在有可能成為地方精英與行政力量“合謀”的工具，從而有利于行政干預(yù)。但總體上看，與表3表達(dá)的含義有很高的一致性。

2. 土地調(diào)整

一是在宗族集聚區(qū)，宗族的存在使得土地調(diào)整發(fā)生的可能性更高。這說明，宗族勢力較為強(qiáng)大的地區(qū)，村莊傳統(tǒng)慣習(xí)和基于集體行動(dòng)的土地調(diào)整更可能持續(xù)下去。

二是在宗族集聚區(qū)，村莊實(shí)施民主選舉更可能激勵(lì)土地調(diào)整。究其原因，宗族集聚區(qū)實(shí)施的民主選舉，意味著村莊治理傳統(tǒng)更可能被程序化和合法化，并在嵌套社會(huì)認(rèn)同的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)中促進(jìn)傳統(tǒng)地權(quán)變更模式的持續(xù)實(shí)踐。

三是在宗族集聚區(qū)，實(shí)施民主選舉更有利于宗族對土地調(diào)整的正向激勵(lì)。其原因是，相對于宗族分布較少的地區(qū)，在宗族勢力較強(qiáng)的村莊中實(shí)施民主選舉，更可能受制于宗族文化的運(yùn)行邏輯。而在民主選舉廣納民意的過程中，宗族傳統(tǒng)被保存下來的可能性進(jìn)一步提高，使得基于集體行動(dòng)的土地調(diào)整發(fā)生的可能性增加。上述發(fā)現(xiàn)與表5的結(jié)果保持一致。

上述分析表明，宗族對村莊地權(quán)變更的影響在不同的宗族力量與行政力量強(qiáng)弱對比中表現(xiàn)出較強(qiáng)的一致性。而且，民主治理在宗族集聚區(qū)更有利于村莊傳統(tǒng)慣習(xí)的實(shí)踐和留存。但必須指出的是，本文無意表達(dá)宗族的存在會(huì)抑制或阻撓國家土地法律的實(shí)施。相反，本研究認(rèn)為，村莊傳統(tǒng)的地權(quán)變更是群眾長期實(shí)踐的智慧結(jié)晶，有其特殊的社會(huì)合理性，且存在村莊治理可加以利用的有益成分，需要正視。

五、結(jié)論與討論

行政力量與非正式社會(huì)安排的博弈構(gòu)成了村莊中土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施的重要情景。本文利用CLDS的5780戶農(nóng)戶及其所處村莊的資料，以民主選舉表征村莊治理民主化程度，考察了宗族和民主選舉對土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施的影響。研究表明：（1）在大姓家族人口占比較高，或宗族成員擔(dān)任行政職務(wù)的村莊中，土地法律文書的發(fā)放受到了抑制，而民主選舉則會(huì)促進(jìn)土地法律文書的發(fā)放；（2）大姓家族人口占比的提高激勵(lì)了土地調(diào)整，宗族成員擔(dān)任行政職務(wù)和民主選舉均會(huì)抑制土地調(diào)整；（3）民主選舉會(huì)強(qiáng)化大姓家族人口占比對土地法律文書發(fā)放的抑制作用，宗族成員擔(dān)任行政職務(wù)的影響與之類似；（4）因基層治理存在治權(quán)資本化和滿足農(nóng)戶需求的雙重邏輯，大姓家族人口占比在不同的民主選舉情景下未對土地調(diào)整表現(xiàn)出一致影響。相反，宗族成員擔(dān)任行政職務(wù)在行政管制下更有可能抑制土地調(diào)整。由此可見，族權(quán)和行政權(quán)既有治理邏輯的差異，又因利益“勾結(jié)”而存在合作的可能。

本文研究表明，土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施在宗族治理和行政治理中呈現(xiàn)出不同的運(yùn)行邏輯，族權(quán)與行政權(quán)的結(jié)合則會(huì)阻礙土地法律的執(zhí)行。其原因是，非正式社會(huì)安排具有自我實(shí)施和自我維持的內(nèi)在動(dòng)力，基層民主治理則具有承接行政指令和結(jié)合村莊傳統(tǒng)的雙重邏輯，由此造成基層治理中行政權(quán)與集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系始終無法厘清。說到底，當(dāng)?shù)胤秸闹卫砉δ鼙弧板X袋子”束縛住后，上級傳達(dá)式的行政管理體制就成為村莊治理的主要邏輯。這種威權(quán)式管理試圖干預(yù)村莊的治理傳統(tǒng)，由此形成“大村莊弱自治”的尷尬局面。尤其是在村莊合并過后，建制村治理單元偏大，難以及時(shí)滿足村民需求和協(xié)調(diào)各方面利益，導(dǎo)致行政權(quán)與自治權(quán)沖突不斷。那么，如何才能使得基層治理中的自治與法治有效銜接呢？

首先，需要明確的是，民主法治所依靠的是國家法律，一種由自生自發(fā)秩序合法化和程序化的或?yàn)樯鐣?huì)自生自發(fā)秩序提供基礎(chǔ)性服務(wù)功能的一般性和抽象性的成文規(guī)范。但當(dāng)前的農(nóng)村基層治理所依憑的是上級政府的行政指令，由此造成權(quán)力尋租往往可假借合法性來“掠奪”集體資產(chǎn)。因此，基層民主治理的首要問題是如何約束地方政府的行政權(quán)力向社會(huì)治理“神經(jīng)末梢”的滲透。這就要求中央政府在基層治理的立法過程中明確界定基層政府的權(quán)限和職能行使范圍，割斷村莊自治與地方政府行政權(quán)在人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)層面的聯(lián)系，強(qiáng)化基層治理單元的自主性。

其次，需要明確非正式社會(huì)安排在民主治理推行過程中的作用發(fā)揮問題。其實(shí)，非正式社會(huì)安排也是基層治理可加以利用的有生力量。因此，在村莊行政建制過大而無法及時(shí)應(yīng)對治理中出現(xiàn)的新問題時(shí)，可通過重構(gòu)鄉(xiāng)村共同體，將村莊的自治功能下沉到村民小組或自然村一級，讓村民自治從“十幾公里之外的事”變?yōu)椤凹议T口的事”。此外，從自然村落的聚集特征來看，自然村或村民小組往往由同一姓氏或具有相同價(jià)值觀念和社會(huì)訴求的村民構(gòu)成，從而縮小了管理半徑，使得群眾對公共事務(wù)的決策和監(jiān)督更加便利。借助這類非正式社會(huì)安排建構(gòu)起來的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，基層治理可以采用群眾說服群眾，群眾帶動(dòng)群眾的方式，讓村莊自治來到農(nóng)戶的家門口。

最后，需要指出的是，目前鄉(xiāng)村治理機(jī)制的探索仍面臨村委會(huì)職能界定不清晰、地方政府干預(yù)不減、基層自治資金難以保證、自治主體的獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善等問題。加之行政權(quán)與村莊私權(quán)力具有“合謀”和“掠奪”集體資產(chǎn)的傾向，這不僅需要在基礎(chǔ)服務(wù)上對基層自治加以扶持，更需要制度跟進(jìn)和完善民主實(shí)施監(jiān)督機(jī)制?？傊?，基層自治既是村民的自我管理活動(dòng)，又是國家治理制度的安排，這就要求行政權(quán)要自我約束，村莊自我管理機(jī)制要合理開發(fā)，通過行政權(quán)讓位自治權(quán)，政府管理扶持村民自治，治理單元多元化和自治功能下放等方式，協(xié)調(diào)自治與法治在基層治理中的作用發(fā)揮。

作者簡介：仇童偉，男，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院博士生。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2018年第4期 

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