合鄉(xiāng)并村、整合資源，是深化農(nóng)村改革、創(chuàng)新和完善農(nóng)村社會(huì)治理體系的重要途徑。今年6-8月，根據(jù)省委常委秘書(shū)長(zhǎng)謝建輝同志的指示，省政府發(fā)展研究中心專(zhuān)題調(diào)研組前往相關(guān)省直部門(mén)調(diào)研，并深入永州、婁底、岳陽(yáng)等地市基層調(diào)研，與鄉(xiāng)、村干部及村民進(jìn)行溝通交流，了解我省合鄉(xiāng)并村改革后基層組織的現(xiàn)狀，分析后續(xù)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題和難點(diǎn)，研究提出了初步的政策建議，供領(lǐng)導(dǎo)決策參考。

一、合鄉(xiāng)并村后存在的問(wèn)題

為更好實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數(shù)量與土地面積、人口數(shù)量均衡匹配，2015年9月，我省第三次全面開(kāi)啟合鄉(xiāng)并村調(diào)整改革工作。截至2016年6月8日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村數(shù)減幅分別達(dá)25.4%、42%，已完成合鄉(xiāng)并村改革任務(wù)，各項(xiàng)工作逐步走上正常軌道，并于2017年進(jìn)行了村居兩委換屆選舉工作，截至2017年6月16日，黨組織環(huán)節(jié)選舉完成99.9%，村委會(huì)和居委會(huì)環(huán)節(jié)選舉完成99%。

合鄉(xiāng)并村區(qū)劃調(diào)整改革和換屆選舉工作雖已完成，但也存在一些亟待解決的難點(diǎn)，尤其是村級(jí)基層組織運(yùn)行方面存在的問(wèn)題更為復(fù)雜。

1.合并后融合程度低，內(nèi)耗突出。一是利益難均衡，融合困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，鄉(xiāng)名消失、公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)日益邊緣化，使被合并者有抵觸情緒。村合并更直接涉及到村民待遇，因歷史遺留問(wèn)題未得到妥善解決，并村后項(xiàng)目、資金分配等利益難以均衡，部分村民抵制情緒明顯。尤其是村支部書(shū)記和村主任的人選爭(zhēng)論，在今年的村（居）兩委換屆選舉中表現(xiàn)得特別突出。個(gè)別小村合并至大村，因無(wú)法保障通過(guò)選舉產(chǎn)生本村的村委會(huì)成員，需配備專(zhuān)職工作人員開(kāi)展小村日常工作。二是部分合并后的村支兩委人心不齊。新村兩委成員之間因年齡、閱歷、文化程度等方面的差異，導(dǎo)致在村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)、資金及名額分配上易現(xiàn)分歧，融合認(rèn)同尚須時(shí)日。三是合村后續(xù)保障工作落實(shí)不到位。合鄉(xiāng)并村后，因地名信息變化引起的許多連帶問(wèn)題，各級(jí)各部門(mén)未明確責(zé)任主體和工作經(jīng)費(fèi)，人力、物力、財(cái)力等明顯滯后。如身份證、土地房產(chǎn)信息等未及時(shí)同步更新、換領(lǐng)費(fèi)用矛盾、換領(lǐng)程序復(fù)雜、部分機(jī)構(gòu)認(rèn)舊不認(rèn)新等問(wèn)題。四是合鄉(xiāng)并村后原有的人緣、地緣關(guān)系格局被打破。內(nèi)部融合程度不高，部分地區(qū)爭(zhēng)取鄉(xiāng)友支援家鄉(xiāng)發(fā)展的積極性受挫。

2.群眾辦事方便程度下降，村干部工作難度加大。一是合鄉(xiāng)并村后部分地區(qū)出現(xiàn)群眾辦事不方便現(xiàn)象。隨著服務(wù)半徑的擴(kuò)大，農(nóng)民到鄉(xiāng)政府、村委會(huì)辦事成本不斷增加，給群眾生產(chǎn)、生活帶來(lái)不便。常寧市政協(xié)文史學(xué)習(xí)委員會(huì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，常寧某片的群眾到該鎮(zhèn)政府辦事需半天時(shí)間，往返摩托車(chē)租車(chē)費(fèi)40元，有時(shí)一趟兩趟還找不到人。二是村干部開(kāi)展工作難度加大。并村后，新的建制村人口增多，地域?qū)掗?，交通不便，加之合村后新村村委?huì)僅按一個(gè)村職數(shù)配備，工作量和難度大幅增加。如：永州某縣某村2500人，面積8平方公里，面對(duì)村級(jí)日常事務(wù)，村干部疲于奔波，如遇到換屆、黨建、扶貧等工作，工作強(qiáng)度系數(shù)倍增。

3.工作經(jīng)費(fèi)缺乏，債權(quán)債務(wù)問(wèn)題未及時(shí)解決。一是村級(jí)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足，開(kāi)支困難。與合并前相比，村級(jí)運(yùn)行成本大幅提高，但合并后人均工作經(jīng)費(fèi)卻呈下降趨勢(shì)。如婁底某縣，合并前工作經(jīng)費(fèi)為7-8萬(wàn)元/村/年，合并后村級(jí)經(jīng)費(fèi)按照村民數(shù)1000人以下、1000-2000人、2000-4000人每年每村9萬(wàn)、11萬(wàn)、14萬(wàn)三個(gè)檔次劃撥村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，以合并前各800人的小村為例，2村合并后村民數(shù)達(dá)1600人，合并前人均村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)87 -100元，合并后人均經(jīng)費(fèi)僅為56元，可見(jiàn)合并后建制村村民人數(shù)增加的同時(shí)，人均村級(jí)工作經(jīng)費(fèi)未增反減。尤其今年要面對(duì)村支兩委換屆、低保清理等任務(wù)，擠占建制村有限的運(yùn)轉(zhuǎn)資金。部分地區(qū)套取或挪用其他資金，維持村級(jí)運(yùn)行，實(shí)屬無(wú)奈之舉。二是合鄉(xiāng)并村獎(jiǎng)勵(lì)金未兌現(xiàn)，政策落實(shí)不到位。據(jù)某市鄉(xiāng)鎮(zhèn)村兩級(jí)干部反映，合并前政府承諾的“每精簡(jiǎn)一個(gè)建制村獎(jiǎng)勵(lì)4萬(wàn)元，多精簡(jiǎn)一個(gè)建制村獎(jiǎng)勵(lì)5萬(wàn)元”的經(jīng)費(fèi)遲遲未下?lián)?，政策公信力受到質(zhì)疑。三是并村后集體資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)處理未到位，村級(jí)新債務(wù)增加的可能性加大。一方面，因法規(guī)政策不明晰，界定缺乏操作性，大部分村級(jí)資產(chǎn)處置和債權(quán)債務(wù)的處理未完全到位，債務(wù)金額多則上百萬(wàn)，少則幾萬(wàn)，部分債務(wù)由農(nóng)戶(hù)、村干部墊付，或出自銀行貸款。處理方式上，合并后的建制村基本采用合村不合賬，或以舊賬單列等待債務(wù)化解、新賬統(tǒng)一的方式，同時(shí)也存在并賬不規(guī)范、并賬難協(xié)調(diào)等問(wèn)題。另一方面，城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整治、農(nóng)村綜合平臺(tái)建設(shè)等工作均涉及到村級(jí)資金配套，有可能成為村級(jí)新債務(wù)。

4.并村后的村部建設(shè)滯后，交通連接不暢。一是村部建設(shè)滯后。合并后許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)辦公或活動(dòng)場(chǎng)所因規(guī)模小、設(shè)施簡(jiǎn)陋，已不適合繼續(xù)使用，需要重建或維修。如某縣合并后的某鎮(zhèn)13個(gè)村，其中7個(gè)村部需要重建，6個(gè)村部需維修。二是合并后交通連接不暢，村與村之間的道路不相通或需繞道他村進(jìn)入。另外，部分建制村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間未開(kāi)通客運(yùn)班車(chē)，或雖開(kāi)通了班車(chē)，但趟數(shù)較少，給村干部辦公和群眾辦事帶來(lái)諸多不便。三是合并后的安全電網(wǎng)和渠道水系需進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和改變。

二、進(jìn)一步提升基層治理能力的對(duì)策建議

為有效解決合鄉(xiāng)并村改革后的問(wèn)題和困難，提高基層治理能力，改善農(nóng)村公共服務(wù)，建議從四促四重四實(shí)現(xiàn)入手：

1.促融合，重協(xié)作，實(shí)現(xiàn)以基層黨建為龍頭的多方治理

一是強(qiáng)化基層黨建在合鄉(xiāng)并村融合的引領(lǐng)作用。大力發(fā)展基層黨員，充實(shí)基層黨組織隊(duì)伍。強(qiáng)化合并后基層黨組織作用，整頓組織力量渙散的基層黨組織，適時(shí)進(jìn)行組織人員結(jié)構(gòu)調(diào)整。發(fā)揮基層黨員聯(lián)系群眾責(zé)任制度的作用，促進(jìn)合并后村支兩委與群眾的聯(lián)系，建議村支兩委每年集中1-2次深入村民家中開(kāi)展家訪，同時(shí)可通過(guò)建立村鎮(zhèn)群眾聯(lián)系微信群，加強(qiáng)溝通交流，引導(dǎo)村民積極參與村級(jí)公共事務(wù)。二是注重民主決策機(jī)制，強(qiáng)化議事會(huì)制度。因地制宜建立兩委聯(lián)席會(huì)議、“一事一議”、“四議兩公開(kāi)”、村民代表聯(lián)系農(nóng)戶(hù)等制度，明確啟動(dòng)村民戶(hù)主大會(huì)、村民議事會(huì)、村民代表大會(huì)具體要求，不斷完善村務(wù)重大事項(xiàng)議事制度體系；通過(guò)建立和完善民主評(píng)議會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、村（居）民論壇等民主決策形式，進(jìn)一步深化民主決策機(jī)制。強(qiáng)化建制村議事會(huì)作為村務(wù)重大事項(xiàng)決策的參謀作用，重視議事會(huì)村民代表的選取。在實(shí)現(xiàn)內(nèi)部真正融合前，建議成立自然村議事會(huì)小組作為建制村議事會(huì)分部，積極招募和引導(dǎo)農(nóng)村能人或宗族力量，暢通村民民主表達(dá)渠道。三是加強(qiáng)兩委團(tuán)結(jié)協(xié)作，增利增效。各地區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況，出臺(tái)相關(guān)細(xì)化條例，明確村支兩委具體職責(zé)分工，細(xì)化決策執(zhí)行流程。積極選派駐村黨建指導(dǎo)員和“第一書(shū)記”，幫扶提高兩委合作程度和工作效率，并接納鄉(xiāng)賢參與村級(jí)事務(wù)，協(xié)助并督促兩委做好村級(jí)管理事務(wù)。在提升村民民主意識(shí)和制度意識(shí)基礎(chǔ)上，發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作用，加強(qiáng)村民對(duì)村支兩委的監(jiān)督。

2.促便民，重服務(wù)，實(shí)現(xiàn)保障有方

一是健全服務(wù)體系。為更好地服務(wù)村民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)立便民服務(wù)中心，抽調(diào)相關(guān)部門(mén)人員合署辦公；建制村和社區(qū)、自然村分別設(shè)立便民服務(wù)站和臨時(shí)服務(wù)點(diǎn)，由上級(jí)服務(wù)中心派駐指導(dǎo)人員，村干部兼任代辦員或采用社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，負(fù)責(zé)各轄區(qū)行政審批及其他事項(xiàng)的代理服務(wù)。對(duì)于服務(wù)事項(xiàng)，須制定事務(wù)管理服務(wù)清單，明確制度紀(jì)律規(guī)矩，列明辦事流程，提高管理和服務(wù)水平。同時(shí)，建立健全干部輪流值班制度，對(duì)牽涉人數(shù)多的工作，實(shí)行進(jìn)村入組，上門(mén)服務(wù)。二是切實(shí)完善合鄉(xiāng)并村后續(xù)保障工作的有關(guān)措施和辦法。省級(jí)公安、國(guó)土、林業(yè)等部門(mén)已制定出臺(tái)了并村后與人口、房產(chǎn)、土地、山林權(quán)證等信息變化相應(yīng)的政策，建議督促相關(guān)部門(mén)盡快研究出臺(tái)具體操作措施和辦法，尤其是對(duì)于身份證、戶(hù)籍、房產(chǎn)等信息的變更，可設(shè)立變更免費(fèi)有效截止時(shí)間，簡(jiǎn)化變更程序，打通各部門(mén)相關(guān)通道，實(shí)現(xiàn)部門(mén)內(nèi)部系統(tǒng)調(diào)整，有效減少村民來(lái)回奔波之苦，確保并村后續(xù)保障工作落實(shí)落地。

3.促管理，重效率，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)

一是增加農(nóng)村經(jīng)費(fèi)總量，建立和完善投入機(jī)制。統(tǒng)籌發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)委等單位投入農(nóng)村的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)近三年省、市、縣三級(jí)投入農(nóng)村經(jīng)費(fèi)總量，適當(dāng)增加投入。加快研究制定改革后省、市、縣三級(jí)投入農(nóng)村的一般性轉(zhuǎn)移支付基數(shù)、各專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及年度內(nèi)中央支持和臨時(shí)增加經(jīng)費(fèi)的撥付和監(jiān)管政策。加快落實(shí)“并鄉(xiāng)鎮(zhèn)合村”的新政獎(jiǎng)勵(lì)政策，兌現(xiàn)激勵(lì)獎(jiǎng)金。二是重新測(cè)算村級(jí)運(yùn)行成本，實(shí)行行政任務(wù)專(zhuān)項(xiàng)管理。建議重新測(cè)算各地區(qū)村級(jí)運(yùn)行成本，并以8%-10%的年遞增機(jī)制予以保障。運(yùn)行成本可按照固定辦公費(fèi)用、人員補(bǔ)貼費(fèi)、項(xiàng)目開(kāi)支等實(shí)行單列，對(duì)于上級(jí)下達(dá)的低保清理、換屆選舉、城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整治等行政任務(wù)應(yīng)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)配套資金，并加強(qiáng)項(xiàng)目管理。整合各類(lèi)涉農(nóng)項(xiàng)目資金，減少村級(jí)自籌資金項(xiàng)目。增加向合并新村在民生工程、資金扶持方面的傾斜支持。三是財(cái)政應(yīng)設(shè)立村級(jí)債務(wù)化解專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，分步逐批化解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)。建議各級(jí)黨委、政府明確村級(jí)債務(wù)消化時(shí)間表，將合并村的債權(quán)債務(wù)、資金使用和資產(chǎn)處置清理審計(jì)結(jié)果，及時(shí)張榜公示。對(duì)存在的問(wèn)題逐一建立臺(tái)賬，針對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，由相關(guān)職能部門(mén)成立工作組進(jìn)行調(diào)查、清理、處置。同時(shí)，建議省委、省政府出臺(tái)具體村級(jí)債務(wù)化解指導(dǎo)性意見(jiàn)，設(shè)立村級(jí)債務(wù)化解專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，尤其是對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所負(fù)債務(wù)，統(tǒng)一分步逐批予以解決。四是公開(kāi)村級(jí)事務(wù)目錄，完善減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐級(jí)督導(dǎo)制。深化以村務(wù)公開(kāi)為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開(kāi)全覆蓋。不斷創(chuàng)新村務(wù)公開(kāi)方式，在明確部門(mén)和基層政府職責(zé)范疇和明晰村級(jí)組織職責(zé)清單的基礎(chǔ)上，規(guī)范縣市區(qū)村務(wù)公開(kāi)目錄，健全村務(wù)監(jiān)督制度和考評(píng)體系。健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督工作機(jī)制，實(shí)行減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)“一票否決”制，完善減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐級(jí)督導(dǎo)制。五是規(guī)范村級(jí)干部的補(bǔ)貼項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，完善長(zhǎng)效監(jiān)督體制。建議組織、人社、財(cái)政等部門(mén)研究出臺(tái)村干部在任誤工補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、在任農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，完善現(xiàn)行退任村干部生活困難補(bǔ)助辦法，建立健全補(bǔ)貼補(bǔ)助的正常增長(zhǎng)機(jī)制。對(duì)于在任村干部建議實(shí)施綜合考評(píng)，通過(guò)引入激勵(lì)機(jī)制，將民主評(píng)議與村級(jí)任務(wù)完成情況相結(jié)合，對(duì)于綜合考核優(yōu)秀村級(jí)干部給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)制定相關(guān)條例，約束村級(jí)干部處理村級(jí)事務(wù)行為，建立健全長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。

4.促發(fā)展，重突破，實(shí)現(xiàn)因地制宜搞建設(shè)

一是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決發(fā)展薄弱問(wèn)題。結(jié)合小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和易地扶貧搬遷等工作，對(duì)新村進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局和建設(shè)。同時(shí)，建議交通部門(mén)優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)合并后新設(shè)立的貧困村路網(wǎng)、農(nóng)村公交，打通“斷頭路”，修好“連心橋”，做好村與村的連接。進(jìn)一步抓好村村通客運(yùn)班車(chē)工程，設(shè)計(jì)好營(yíng)運(yùn)路線，規(guī)范客運(yùn)車(chē)輛。建議水利、電力等相關(guān)部門(mén)盡快提出渠道水系調(diào)整支持、安全電網(wǎng)調(diào)整支持等具體措施。二是以節(jié)約整合為原則，加快推進(jìn)農(nóng)村綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。在盡可能利用原有辦公地址、校園場(chǎng)所的基礎(chǔ)上，以將政務(wù)、醫(yī)療、商務(wù)等服務(wù)合成一體為目標(biāo)，加快推進(jìn)農(nóng)村綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，規(guī)范招投標(biāo)程序，降低成本。同時(shí)，對(duì)于暫時(shí)不新建綜合服務(wù)平臺(tái)的新村，并村后未作為新村辦公地點(diǎn)的場(chǎng)所，應(yīng)優(yōu)先考慮作為農(nóng)村三類(lèi)留守人員活動(dòng)場(chǎng)所，醫(yī)療衛(wèi)生、優(yōu)生優(yōu)育等的服務(wù)場(chǎng)所。三是抓突破，因地制宜發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。各地可從自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源條件等實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)變土地經(jīng)營(yíng)模式、入股龍頭企業(yè)、合作社等方式，有選擇性的發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于無(wú)任何優(yōu)勢(shì)的偏遠(yuǎn)地區(qū)建制村，可聯(lián)合其他優(yōu)勢(shì)村進(jìn)行結(jié)對(duì)合作，參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的試點(diǎn)，增強(qiáng)村級(jí)集體造血功能。針對(duì)目前我省村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織均未登記為法人的情況，要盡快出臺(tái)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的支持政策，完善村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織法人登記制度，落實(shí)村委會(huì)作為集體經(jīng)濟(jì)組織法人的有效地位，保障村委會(huì)對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)的收益權(quán)。

湖南省人民政府發(fā)展研究中心調(diào)研組  調(diào)研組組長(zhǎng)：卞鷹（湖南省人民政府發(fā)展研究中心主任）

副組長(zhǎng)：唐宇文（湖南省人民政府發(fā)展研究中心副主任）  調(diào)研組成員：唐文玉、王穎

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《對(duì)策研究報(bào)告》2017年第32期

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