幸運的是，1987年的湄潭縣形成了土地制度在包干到戶之后繼續(xù)變革的推動力量。在內外各種因素的合作影響下，“湄潭土地制度建設試驗區(qū)”正式組成。一年多的試驗，形成了在湄潭這類農區(qū)進一步變遷土地制度的比較完整的路子。這就是：從界定明確的土地集體財產權利出發(fā)，排除新增人口重分土地對農戶承包土地的預期干擾，創(chuàng)辦非耕地資源開發(fā)主體以分流人口的壓力，推動土地有償競爭流動機制的形成。試驗過程正在構成包干到戶以來土地制度繼續(xù)變革的過程。

　　下面我們考察湄潭試驗區(qū)的主要試驗內容，并提出初步的分析和評價。

　　（一）界定明確的土地產權

　　中國農地的產權虛置狀態(tài)，形成由來已久，究竟從何入手重建明確的土地 產權?湄潭試驗區(qū)的選擇是：界定明確的集體土地產權主體，完善土地所有者與 使用者之間的合約。

　　(1)確定了土地村本位所有制(排除了鄉(xiāng)和村民小組的土地所有權)，明確村 是土地發(fā)包單位，由村的農民合作經濟組織來行使土地所有權權能；

　　(2)由村與農戶簽定土地承包合約，農戶在承包期內享有合約規(guī)定的土地占 有、使用、收益和處分權利；

　　(3)在土地承包合約中，定立了開收土地承包費，專項用于土地開發(fā)建設的 新內容。全縣平均每畝水田提取3元，每畝旱地提取2元，坡地折半收費，充實村的建設資金；

　　(4)明確并強化了產權主體對土地使用方面的權能。對農轉非，棄耕撂荒，孤寡去世和抗交農業(yè)稅金糧食定購任務戶的承包地予以收回并招標發(fā)包。

　　湄潭重新明確并強化土地所有權，有三點特別值得肯定：第一，政府推動明 晰的集體土地產權的建立，但并不是趁機強化政權對產權的替代；第二，以村本位來重建土地的集體所有權，比之于以鄉(xiāng)本位乃至國家本位(即所謂國有制)，更實際地考慮了產權主體行使權能所花費的信息費用和監(jiān)督費用，因而可能建立的是更有效的產權；第三，強化集體產權并不否定農戶承包經營土地的權利，而是 規(guī)范合約的權利義務。這也是農業(yè)領域里保持土地產權有效性的制度性條件。

　　需要討論的問題是：村本位的產權主體是否規(guī)模還嫌偏大?湄潭農區(qū)作為南 方丘陵地帶，農民居住比較分散，一個村(這里特指的是行政村，即人民公社時代的大隊)通常包括 5-8 個自然村，260 戶農民和1600 多畝耕地。從我們調查的情況來看，村政府要弄清全村的土地面積和地塊分布都是困難的。此外，包產到戶是以生產隊為單位發(fā)包土地的，在生產隊一級，保留著自土改以來直到包產到戶階段關于土地利益關系的豐富歷史信息。這些信息多半沒有文字形態(tài)，存在于活的記憶中，但對于土地產權主體行使權能卻必不可少。最后，生產隊一般由同 一個自然村里的十幾戶農民組成，因而土地所有者對這種資產的監(jiān)督費用更低，也更能防御行政權力隨時再發(fā)生的對產權的侵犯。因此，村本位可否進一步定義為自然村本位和村民小組本位，或者土地屬于自然村所有而由行政村托管，是一個有待進一步研究的問題。

　　重要的是，土地產權的真正明確界定，將推動它對制度收益和費用的計量。一種產權結構是否有效，關鍵在于產權主體是否具有追求節(jié)約制度費用的動力。

　　因此，政府應界定明確的產權歸屬，明確集體地權有更多方面的權能。例如，集體是否可以依法把土地出賣給既不危害社會長遠利益，又于當事人合算的對象 (包括其他集體和個人)，這對于找尋更經濟合理的具體的產權制度安排是極其重要的。重建地權試驗應當包括健全產權的權能結構這方面的內容。

　　關于征收土地承包費，這本是真正的土地產權主體應有的權利。但是，在湄 潭，由于農民的低收入水平，也由于目前“稅費不分”的分配體制，以及包干到戶后，土地產權虛置造成的集體所有制在農戶中間明顯的權威性下降，因此，使這項制度安排的談判費用將可能是昂貴的。

　　在產權主體對承包土地的權能方面，對違背承包合約的土地予以收回，這也是土地產權的必要表現(xiàn)。只是回收的依據必須清楚公正，在行使過程中應受到社區(qū)內農民的監(jiān)督，否則對其他承包農戶的預期，將帶來不利的影響。同時，在允許有償轉讓土地承包權利的條件下，農戶的棄耕撂荒以及與此有關的無法完成承包任務的現(xiàn)象也可能減少。因此，這一制度安排最值得肯定的是招標競爭發(fā)包機制，因為它既追加了接包戶提高土地生產率的激勵，又能夠把真正的種田能手有效地識別出來。有意思的問題是，招標承包的時效規(guī)定是一件困難的事情。因為期限太短不利于中標者的預期和投資傾向，而期限太長則可能扼殺更能干的農民來參加奪標競爭的機會。因此公有土地的招標發(fā)包有著自身的邏輯矛盾，可能成為推動產權制度作出更合適安排的動力。好在湄潭的很大部分土地都不是招標發(fā)包的，并且土地再流轉的經濟要求在相當長的時間里不會強烈。所以這個復雜問題可以留著作進一步的研究。

　　試驗區(qū)對承包農戶使用土地權利的流轉制度的規(guī)定具有積極意義。正是耕地相對于人口和勞力高度稀缺的現(xiàn)實，要求湄潭的土地制度保持高效利用每一寸耕地的機制，因此必須建立相應的土地承包權的流轉規(guī)則。這套規(guī)則不應妨礙土地制度的穩(wěn)定性，又要在確有流轉經濟要求的場合靈活地把耕地承包權流轉到更有能力務農的農民手里，防止土地在稀缺情況下的利用不充分。

　　湄潭允許農戶土地承包權有償轉讓的程序其實只有兩步：先由原來承包農戶與愿意接包戶商議轉讓價格，然后把轉讓土地的面積、地塊和轉讓價格報村合經濟組織批準備案。土地有償轉包其實早就自發(fā)產生了，沒有公開化合法化的主要障礙是，農民對是否允許“收取土地使用權利的收益”存在疑慮。但是從功能和機制的角度來分析，有價轉讓土地承包權的制度安排有多方面的收益：一是明確農戶承包土地的權利是一種可以用貨幣衡量和實現(xiàn)的權利，因而有助于所有承包農戶對土地預期的穩(wěn)定；二是轉讓價格由供求雙方自愿協(xié)商，可以比較真實地反映土地承包權利在變化著的經濟環(huán)境中的稀缺性；三是從機制上保證接包者必須有更高的土地生產率，否則他承擔了土地原有的承包義務之后就沒有支付轉讓價格的剩余；四是可能為逐漸產生的戶均土地占有不均衡，提供一條緩解通道(因為有生產力的缺地戶能夠買到土地承包權)。這項看似簡單的程序，實質上為社區(qū)內土地使用權市場形成奠定了條件。對新的土地制度的運轉，具有重要的意義。

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　　宣布今后不再按人口增減調整土地，是湄潭試驗區(qū)采取的最激進的制度安排，它經由試驗過程中一場激烈討論而產生。其預期的收益是很顯然的：(1)節(jié)約包干到戶制度下不斷重新調整土地的費用；(2)防止耕地在不斷重新調整分配中變得更加破碎；(3)為穩(wěn)定承包農戶對土地預期提供制度條件。

　　更具實質意義的是，“增減人口不調地”觸動了集體土地所有制的根本。按照新的制度安排，土地雖然依舊是集體所有的，但這個“集本”卻僅僅包括原有成員，而不再天然地屬于從理論上講可能無限新增的人口。農村同一社區(qū)里的成員將分屬于兩種截然不同的權利結構：原有的集體成員即使當家庭人口減少(死亡、向外遷移、婚娶)時，享有承包土地的權益也不會因此而減少；新增人口卻永遠沒有從集體那里重新分得承包土地的權利。新制度的機制可能對人口增長和移動發(fā)生重大的影響。因為歷史地看，資源取得和再分配制度的特征與人口增長之間，存在著明顯的關聯(lián)，比如康熙時代“人丁滋生、永不加賦”制度對近代中國人口的迅猛膨脹就作出過貢獻。再比如我們在上文已經分析過的，人民公社時代，農戶增添人口能夠擴大家庭的工分和口糧收入，而土地邊際收入的減少卻要集體全體成員分擔，因此人民公社土地制度具有刺激人口增長的功能。而這種制度特性在可以重分土地的包干到戶條件下得到了保持和加強。總之，人口增長的巨大壓力并不完全是一種自然的關系，它可能也應該從特定的制度安排中找到部分解釋。據此我們是否可以謹慎的預言，如果湄潭的新土地制度能夠堅持下去的話，那么它將對形成抑制農村人口增長的經濟機制作出某種貢獻。這項具有極高預期收益的制度安排，也將付出較高的預期費用。湄潭農民對“人口增減不再重分土地”的態(tài)度是非常矛盾的。在新石鄉(xiāng)石壩村、魚合鄉(xiāng)魚合村、黃家壩鄉(xiāng)巖孔村對510 名農民的問卷調查可以說明這一點。盡管有 97.1％的農民贊成“穩(wěn)定家庭聯(lián)產承包制”，反對恢復大集體，但是贊同在家庭承包制下“按人口增減定期調整土地”的還是占到了34.5％。也就是說，約有1/3的農民既擁護“穩(wěn)定”又贊同“定期調整”，而絲毫沒有意識到定期重調土地就等于無法穩(wěn)定農戶的土地承包權利。

　　當然，調查中64.7％的農民明確表達了不贊成按人口增減調整土地的態(tài)度 對本項措施的實行起了決定性作用。從我們訪問的結果來看，多數(shù)農民的上述態(tài) 度源于以下因素：(1)已經或將要增加人口的農戶，在短期的任何一個時候都只占農戶中的少數(shù)；(2)1984 年重調土地的不良后果，損害了90％以上農戶的利益；(3)湄潭土地的進一步零碎分割將損害農業(yè)生產力的前景已不難看到；(4)政府態(tài)度和傾向(如試驗區(qū)宣傳對農民的影響)。

　　降低制度安排的費用有以下幾種途徑：(1)允許農戶之間的土地流轉，即使 用權的自由買賣，但是1980年至今，土地承包權轉讓的農戶僅占農戶總數(shù)的1.1％，流轉的土地面積不足總耕地面積的1％。因此，在今后相當長時期，土地的流轉率也不會很快加速。(2)勞動力的轉出以減輕對耕地的壓力，但它對初始條件、人力資本、制度環(huán)境等的要求更高。(3)更為現(xiàn)實的將是農民家庭內部成員之間的土地再分配。因為，新增人口雖然不再是土地集體的法定成員，但他們全部作為農民家庭成員的地位卻受到血緣力量的天然保護。因此，沒有什么力量可以阻止農民家庭把自己承包的土地在家內新增人口之間重分。我們在抄樂鄉(xiāng)楠木村金竹壩的農戶訪問資料證明，農民常常寬容地給娶進門的媳婦也劃出一份土地。這樣，隨著人口增加和成年兒子的不斷分戶，土地占用的無限細分趨勢仍將在農戶家庭內進行著。因此，堅持“人口增減不調整耕地”產生的最醒目的后果，可能是農村社區(qū)內農戶之間的耕地占有差距的擴大，由于湄潭這類農區(qū)，耕地占有的數(shù)量與農戶總收入水平之間有著較高的關系(1986年分戶截面數(shù)據計算的R值為0.6111，F(xiàn)=3.57614，SF=0.1075)，因此戶際收入水平的差距也可能因此擴大。一部分因為人均耕地過少而陷于貧困的農戶完全可能重新要求再分配承包土地，并獲得社區(qū)內廣泛的社會同情。農村干部可能比農民更容易預見這種情形的出現(xiàn)，因此在新石鄉(xiāng)等三個地點對15名干部的問卷調查中，贊同不再調地的只占 46.7％與反對的人數(shù)一樣多(1人棄權)。僅此一點判斷即便是目前多數(shù)群眾同意增減人口不調耕地，但新制度是否能夠堅持下去仍然是不確定的。由此派生的更重要結論是：土地與人口關系的制度安排既不應孤立設計，也難以孤立地得到有效堅持。

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　　調查表明，在已達到的經濟技術水平下，湄潭耕地承載現(xiàn)有人口已形成大量剩余勞動力。據1987年調查，全縣農村勞動力15.4萬個，剩余度達到29.3％，即每年約有4萬個勞力閑置。顯然，如果新增人口和勞動力全部壓向耕地，那么任何土地制度都不足制止湄潭農村重陷貧困陷阱。因此，土地制度安排一定要與 推動非耕地資源的開發(fā)綜合起來考慮，并做到互相促進。湄潭試驗區(qū)絲毫沒有忽略這一點。

　　湄潭的礦業(yè)資源不多，農民擴大在工業(yè)、畜業(yè)等領域的就業(yè)機會，又受到資金、能源、技術、勞動力素質、信息等重重制約。1986 年，全縣488個抽樣農戶調查，人均總收入339 元中，來自工業(yè)、交通運輸業(yè)、建筑業(yè)和商業(yè)服務業(yè)的收入共17.5元，僅占5.16％；每個勞動力全年投入標準工日211.7 個。其中投于工業(yè)、交通運輸業(yè)、建筑業(yè)和商業(yè)服務業(yè)的共7.75 個，僅占 3.66％，因此，在湄潭直接擴張第二、三產業(yè)，難以收到分流人口對土地就業(yè)壓力的實效。但是湄潭的地表資源中卻包括大量未加開發(fā)利用的山，據1987年縣綜合發(fā)展規(guī)劃提供的資料，全縣總面積279 萬畝，其中宜用土地面積可達97.5％，但目前僅利用了55.6％。全縣耕地共67.98 萬畝，而宜林荒山即達85 萬畝，為耕地的1.27倍。此外，74萬畝牧地的利用率也僅達16.5％。由于熱量豐富、無霜期長和降水量充沛，湄潭的荒山并不是貧瘠的荒地，而是一種豐度較高的非耕地資源。利用剩余的勞動力資源開發(fā)荒山，是湄潭經濟發(fā)展最現(xiàn)實可行的道路。如同中國南方許多人口稠密的地方一樣，荒地荒山并不是一種自然歷史的賜物，而是一個持續(xù)的人為破壞過程的結果。除開人口壓力之外，虛置的人民公社土地公有產權則是造成這一結果的制度性原因，由于荒山荒地一旦形成，重新加以開發(fā)利用的投資周期長、權利界定費用高(特別是遠離農民住宅區(qū)的遠山)、經營風險大。因此沒有土地制度建設方面的配合，很難形成對開發(fā)荒山的有效激勵。包產到戶以后，山林資源也都平均分包到戶。并且一般不再按人口增減而調整重分。因此，山地的使用權限得到了比耕地資源更好的界定。從機制上看利于農民長期預期的形成。但是，上述制度安排與荒山資產的特性和開發(fā)利用的技術可能性卻不相配合：(1)農戶為了享有初步得到界定的承包荒山的權利，必須追加一個看護防盜的費用，這筆費用遠比在耕地上支出的同種費用高昂，而荒山開發(fā)的頭幾年幾乎不能給農戶帶來什么收益；(2)并不是每個農戶都擁有開發(fā)荒山所需的物質資本；(3)開發(fā)荒山需要特殊的人力資本(風險承擔、技術素質、長期收益預期以及偏好)，更不是在全體農戶中均勻分布的。因此，平均承包山地幾年之后，湄潭的荒山開發(fā)利用普遍沒有什么進展。

　　1987年湄潭試驗區(qū)推行新的耕地制度之后，新增人口對土地的壓力公開化和尖銳化了。此時，若干早些時候成功地開發(fā)荒山資源拓寬就業(yè)和收入門路的個案，引起了湄潭試驗區(qū)的注意。根據調查計算，把荒山辟為茶園后，每畝每年需投工96個標準勞動日；辟為桑園后，每畝每年需投工102個。這樣，一個勞力一年可經營2.6畝茶園或2.5畝桑園；連同由此增加的加工、運 銷、服務業(yè)就業(yè)機會，每開發(fā)1萬畝荒山，即可容納5000名勞動力就業(yè)。全縣宜茶、宜?；牡毓?0萬余畝，僅此兩項如果全部開發(fā)，即可提供5萬就業(yè)崗位。這當然是解決湄潭縣人口和耕地歷史性的緊張關系的重大出路。為此，試驗區(qū)把推動荒山開發(fā)列為湄潭土地制度創(chuàng)新的重要組成部分。為此采取的措施包括：

　　——以鄉(xiāng)村社區(qū)為單位，利用區(qū)劃調查的資源特性資料，制定兼顧經濟效益和生態(tài)效益的荒山開發(fā)規(guī)劃；

　　——分戶承包的荒山，在限定時間內若無力開發(fā)，可以回收承包權或催其向 有開發(fā)能力的人轉包；

　　——面向社會各界人士招標發(fā)包荒山開發(fā)，通過競爭確定承包人和承包開發(fā) 項目，承包人須有農林科技部門和個人資產的雙重擔保；

　　——荒山開發(fā)承包期限30年不變，開發(fā)期只收象征性的承包上交費；

　　——向達到規(guī)定開發(fā)規(guī)模(茶園5-20畝，果園15-50畝，藥材20-50畝， 桑園3-10畝，林業(yè)50-100畝，草場100-1000畝)的承包人發(fā)放由財政貼息的貸款和優(yōu)惠利息的財政周轉金，資金數(shù)額占所需總量的70％；

　　——組織桑蠶公司、茶葉公司和果品公司，為承包開發(fā)戶提供信息、技術、 物資供應等服務。

　　至1988年年中，全縣動員資金291.1萬元(其中財政和信貸資金占90.6％，農戶集資占9.4％)。開發(fā)非耕地資源6.4萬畝(其中造林46000 畝，建茶園11000畝。桑園2500畝，果園1581畝，草場3000畝)，形成47個林業(yè)開發(fā)戶(戶營200-2000畝林地)，108個茶葉專業(yè)戶(戶營10-100 畝茶園)，1073個桑園專業(yè)戶(戶營2-3畝)增加了約 25000個新的就業(yè)崗位。個別荒山開發(fā)戶，已經表達了退掉全部耕地，全力從事開發(fā)經營的愿望。

　　亞洲許多國家和地區(qū)的經驗都表明，山林資源的開發(fā)離不開政府的組織和推動。但是，這并不意味著確立與荒山開發(fā)相適應的地權結構就是一件不重要的事情。因為第一，荒山開發(fā)在政府推動下一旦轉入經營階段，產權功能的正常發(fā)揮就如同任何其他領域的經濟活動一樣，是極其重要的；第二，政府的直接推動開發(fā)強度總要以它擁有的財力為限。湄潭試驗區(qū)對荒山開發(fā)推動是相當有效的，但即使這樣的速度，要實現(xiàn)非耕地資源開發(fā)來分流人口對耕地壓力的戰(zhàn)略目標，也是遠遠不夠的，因此可以進一步討論的問題是，政府可否把荒地地權向開發(fā)者 讓渡，作為更大規(guī)模開發(fā)荒山的制度激勵。

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　　至此我們認為，湄潭試驗區(qū)在土地制度變革方面的努是積極的，因為從整個制度安排的設計來看，一方面他們力圖通過土地產權的界定和新增人口不再分地的規(guī)定來克服集體所有的包干到戶制度的缺陷，以獲取制度收益，另一方面，非耕地資源開發(fā)的政策推動，不僅使上面兩項制度創(chuàng)新的壓力減輕，而且將成為整個農區(qū)打破傳統(tǒng)均衡的重要啟動力量。值得汲取的是，由于政府組織的強制性特征，可能使它在短時期內發(fā)揮十分有效的功能，但是無論我們過去的教訓和一些后起國的成功經驗都表明，即使是一個十分強有力的政府，如果不能促成那些有利于資源有效配置的制度與組織發(fā)育，而是形成對經濟組織功能的壟斷和替代，最終必將導致整個經濟運轉的無效。湄潭試驗區(qū)創(chuàng)辦的土地銀行，為防止出現(xiàn)上述組織制度創(chuàng)新過程中的偏差，提供了新的支點。

　　從經濟資源來看，湄潭農業(yè)的發(fā)展受到耕地數(shù)量稀缺的嚴格制約，通過非耕地的開發(fā)來分流人口對耕地的壓力，對于湄潭的經濟發(fā)展是一個戰(zhàn)略性的舉動。但是，非耕地資源的開發(fā)，除了考慮產權的讓渡以使擁有特定人力資本農戶獲得這一機會外，還必須有一種有效的機制，來促進獲得荒山貸款，推動荒山開發(fā)。但是，完全由政府來執(zhí)行這一職能有兩個缺點：(1)它可能使政府官員出于個人利益的考慮，導致開荒者資金獲取上的不公平；(2)政府對一個項目的資金供給往往含有非經濟方面的企圖，一旦有另外一個項目更能實現(xiàn)此種企圖，它可能會中斷或減少對這一項目的資金供給。因此，它不是一個“中性”的經濟功利性的投資機制。

　　湄潭的農業(yè)開發(fā)還包括耕地的中低產田的改造，但是這也需要有效的投資機制來保證。因為，農地開發(fā)投資的回收周期長，短期的效益并不顯著。同時，論國家，集體還是農戶，都缺乏必要的資金來向土地開發(fā)投入。因此，土地制度改革的試驗不僅應當包括增加土地經營主體對土地投資的激勵，而且應當包括促進形成對土地投資的資金來源。

　　為此，湄潭試驗區(qū)創(chuàng)辦了土地銀行。它旨在通過農戶抵押土地使用權所提供的擔保，來發(fā)放耕地改良和荒山開發(fā)的投資貸款。這個銀行的長遠目標是推動湄潭土地使用權的有償轉讓。設計的土地銀行本金由湄潭縣政府、鄉(xiāng)村合作經濟組織和世界銀行政府性貸款，通過集資和入股方式組成。資金主要來自于鄉(xiāng)村合作經濟組織的土地承包使用費，縣政府財政預算專項支出，遵義地區(qū)和湄潭縣的自土地稅收的地方留有部分，以及世界銀行的政策性貸款，以及適當?shù)慕杩睢?/p>

　　但是，值得提醒的是，短期內不可對它在土地制度變革中的作用預期過高。試驗區(qū)期望農戶通過土地使用權作為貸款的抵押，從而促進土地的集中。但是，農戶通過這一途徑來獲取資金可能有以下三種用途：(1)農戶通過這種資金渠道來改造中低產田，但是這在很大程度上取決于政府對土地政策的穩(wěn)定性。中低產田的改進為了獲得預期的未來收益，試驗區(qū)盡管作出了將農戶的承包權進一步延長的規(guī)定，但是，由于以往長期歷史的作用，湄潭農民似乎形成了“國家的土地，上面咋說就咋辦”的心理對應；(2)開發(fā)非耕地農戶由此途徑來獲得投資資金。但是由于非耕地的開發(fā)需要更高的人力資本，這種資本需要更長時問的外部環(huán)境影響和累積；(3)部分農戶非農就業(yè)機會的獲得，但這在近期內不會很多，即使有，由于逐漸地內含著農戶的生存保障，因此，它更多地可能在社區(qū)成員之間流轉。這里的分析引出一個合乎邏輯的結論是：土地銀行必須有長期堅持初始目標的組織耐久性，必須高度警惕在中國很容易發(fā)生的“組織畸變”現(xiàn)象的出現(xiàn)，比如在近期的商業(yè)和金融投機把土地銀行的資金抽走，從而不能構成土地銀行正常的資金回流。

　?。ㄎ澹┘Z食征購體制的改革

　　以上面試驗區(qū)所作出的各項制度安排來看，它事實上一直圍繞著如何克服集體所有的包干到戶制度的第一個缺陷來進行，即它賦予每個社區(qū)成員均分土的權利，必然導致土地的細碎和不經濟利用。但是，由于農民自發(fā)的包干到戶制度變遷，是以它對完成“交足國家的，留夠集體的”合約條件為前提。對于這個量到底應該有多大，他并不具有進行公平談判的權利。因此，隨著貿易條件的惡化，農戶因獲取土地種植權后所煥發(fā)的積極性被這種不規(guī)則上交所抵消，在糧食與經濟作物比價不斷拉大的情況下，農戶只得十分理性地將生產要素投向能獲取更高收入的作物。在湄潭，1987年以前，全縣一般年景的糧食總產為2.4億斤，但糧食征購任務達3360萬斤，除1393萬斤作為農業(yè)稅交納外，每年指令性的平價統(tǒng)購1967萬斤，以今年平價的市價計(一斤平價大米為0.25元，面市價達0.70 元)，這樣全縣農民承擔暗稅就達900萬元，戶均120元，這對剛剛達到溫飽的 湄潭農民來講，實在是一種極不公平的負擔，由于種植經濟作物更加有利可圖，因此，農戶靠改種經濟作物以自衛(wèi)。小麥面積最少的年份只種3萬畝，而辣椒面 積多時可達1.5萬畝，烤煙面積更達8.3萬畝。

　　很顯然，在包干到戶合約下，縱使這種不規(guī)則分享對農戶極不公平，他也無力改變，試驗區(qū)在強化土地所有者對農戶承包權利方面，同樣也作出了誰“抗交農業(yè)稅和糧食征購任務”就收回誰的承包地的規(guī)定。因此，要提高農民種糧積極性，政府必須改變這種不公正的合約安排，實現(xiàn)農民的產品自主權。但是，糧食問題背后關聯(lián)著復雜的城鄉(xiāng)利益矛盾，牽一發(fā)而動全身，湄潭作為一個縣的局部，要孤軍突破糧食體制是困難的，兼顧了以上兩方面的要求，湄潭試驗區(qū)作出了“穩(wěn)征、減購、壓銷、保調”的糧食征購體制方案，即壓縮縣內平價糧的銷售，減少向農民低價收購糧食的數(shù)量。具體安排是，按1987年的任務，農民負擔的農業(yè)稅1393萬斤不變，確保完成國家外調1400萬斤大米的任務，同時，取消農民的回銷糧，生豬獎售和行業(yè)用糧 600萬斤。并將 1987 年國家向農民合同定購的1800萬斤糧食任務減為1988年的900萬斤。這樣，全縣共調減指令性糧食定購任務1040萬斤，農民戶均少負擔130斤。由此，全縣糧農可增加上市糧食，估計可多收入468萬元，每戶平均60元。湄潭的糧食改革方案是初步的，但易于啟動，并且給土地制度變革以極好的配合，這是應該特別肯定的。

　　綜上所述，湄潭土地制度建設試驗帶有范圍廣大的綜性。試驗的設計和實施，在很大程度上同1985年前短期政策迭加投入的特點區(qū)別了開來。由于試驗區(qū)的工作，湄潭以及類似湄潭這類傳統(tǒng)的農區(qū)，在包干到戶之后，土地制度進一步表現(xiàn)變遷的“供給短缺”就開始得到克服。湄潭試驗區(qū)針地土地集體主權事實上的虛置，重建了村本位的土地集體所有制，強化了所有權的權能，特別是果斷地排除了新增人口重分土地的權利，從而穩(wěn)定農戶對土地預期方面，邁出了開創(chuàng)性的、超越中國歷史經驗的試驗步伐。為了保障這一設計成功，湄潭試驗區(qū)又實施了荒山開發(fā)等一系列配套措施，開拓了不僅可能抑制新增人口，而且可能促進現(xiàn)有農業(yè)人口向耕地外資源轉移的就業(yè)空間。這個困難的轉移過程可以依靠土地銀行來提供資金籌措，又可以通過有償?shù)耐恋亓鬓D機制的建立來予以推動和加強。這樣，在湄潭就構成了一個比較完整的具有明確戰(zhàn)略目標的制度變遷的配套，使試驗對于全國而言具有超前意義。

　　中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：國務院農研中心發(fā)展所內部研究報告《湄潭：一個傳統(tǒng)農區(qū)的土地制度變遷》

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