摘要：目前,農業(yè)轉移人口的市民化程度明顯偏低,在城鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟融入、政治融入、社會融入和文化融入方面存在種種困難,成本分擔機制不完善是阻礙農業(yè)轉移人口市民化的攔路虎,戶籍門檻與福利差距是農業(yè)轉移人口進城落戶難的壁壘,等級制的城市行政體制是農業(yè)轉移人口市民化均衡配置資源的障礙,農村土地制度改革滯后是農業(yè)轉移人口市民化的延緩器,不合理的財稅體制是農業(yè)轉移人口市民化的重要制約因素。到2020年,推動一億農業(yè)轉移人口市民化的總體思路是,堅持以難帶易、以點帶面、以小帶大、以新帶舊四大基本原則,堅持縮小城鄉(xiāng)區(qū)域福利差距、強化市民化法律賦權兩個核心導向,聚焦"進得來"、"過得好"、"離得開"、"可持續(xù)"四個主要內容,抓好隨遷子女進城入學、家庭成員定居落戶兩個關鍵步驟。推動一億農業(yè)轉移人口市民化的關鍵舉措包括,完善公共成本分擔機制、推動公共資源配置市民化導向的城市行政制度改革、加強基本公共服務均等共享的城鄉(xiāng)戶籍一體化改革、創(chuàng)新農業(yè)轉移人口有償退出與帶資進城的土地政策、完善一億農業(yè)轉移人口市民化的財權事權匹配機制。
推動一億農業(yè)轉移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化環(huán)境發(fā)生深刻變化，主要體現(xiàn)為圍繞一億農業(yè)轉移的首要任務。經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)、體制機制創(chuàng)人口市民化的利益結構與內外環(huán)境進入多變區(qū)、體新的新格局對推進一億農業(yè)轉移人口市民化帶來制改革與制度創(chuàng)新進入深水區(qū)、實踐模式與利益博了新的機遇與挑戰(zhàn)，使一億農業(yè)轉移人口市民化的弈進入探索區(qū)。
一、農業(yè)轉移人口是城鄉(xiāng)二元戶籍下的制度性身份標識
城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其附著的福利政策使得農業(yè)轉移人口既是一種職業(yè)性身份，更是一種制度性身份(張貢生，2016) 。農業(yè)轉移人口盡管實現(xiàn)了就業(yè)非農化，但沒有實現(xiàn)身份轉化，無法與城鎮(zhèn)戶籍人口享受同等的公共服務與社會福利。農業(yè)轉移人口的制度性身份標識，具體表現(xiàn)為農業(yè)轉移人口面臨的雙重福利差別明顯、對農業(yè)轉移人口的賦權維權制度缺失。
( 一) 農業(yè)轉移人口直接受困于城鄉(xiāng)區(qū)域之間的雙重福利級差
戶籍制度與城市福利制度相互依存、緊密相連，在戶籍制度附加的社會福利功能依然存在的情況下，教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社會保障等公共服務的享有前提是戶籍身份，只有獲得有本地戶口的城市居民才能夠享有;區(qū)域之間的市場性福利差別明顯，城市基礎設施、個人發(fā)展機會、環(huán)境衛(wèi)生和文化氛圍等一系列非競爭性的公共品，與城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平緊密相連，不同城市居民之間非戶籍福利的差異取決于城市之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異。城鄉(xiāng)之間的福利級差與區(qū)域之間的福利級差相互疊加，決定了特定城市戶籍的含金量，大城市和特大城市的戶籍含金量明顯高于中小城市和小城鎮(zhèn)(馬曉河等，2010)。
( 二) 賦權基礎源不穩(wěn)定是阻礙農業(yè)轉移人口
市民化的根本原因農業(yè)轉移人口能否獲得權利以及獲取什么樣的權利，不是由農業(yè)轉移人口作為公民資格所決定的，而是基于政府行政權力的賦予與承認，即學者提出的“行政賦權”，必然導致農業(yè)轉移人口的權利不確定性，行政機關既可以賦權，也就可以“限權”，甚至“去權”。這就決定了基于行政賦權而獲得的權利，不是具有當然性的權利，而是具有或然性的權利。這也就解釋了為什么農民工所擁有的權益是不完整的權益體系，為什么農民工獲取權利的過程具有漸進性和不確定性。另外，維權渠道不健全，一是組織維權不利，在現(xiàn)行法律框架下，工會、婦聯(lián)等群眾性組織難以滿足農民工的權益訴求;二是自我維權形同虛設，不在戶籍所在地工作的農民工，就沒有機會參加當?shù)氐娜舜筮x舉，盡管法律沒有剝奪農民工通過人大代表的方式進行維權的權利，但在現(xiàn)實中這一方式無法實現(xiàn)( 湯云龍，2011)。
二、農業(yè)轉移人口市民化的關鍵是家庭定居決策
目前，不同學者從不同角度對農業(yè)轉移人口市民化予以了理論解釋，但從各地市民化實踐調研來看，農業(yè)轉移人口市民化是農民工以家庭為單位、以進城務工為起點，按照收益最大化和現(xiàn)實可行的經(jīng)濟理性，逐漸獲取城鎮(zhèn)生活要素，自覺自愿實現(xiàn)定居落戶的過程。農業(yè)轉移人口市民化既要實現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)市場的農民工向正規(guī)勞動力市場的非農產業(yè)工人的職業(yè)轉變，又要實現(xiàn)由農民工向市民的制度身份的轉變。
( 一) 農業(yè)轉移人口市民化的核心是市民化需求與市民化供給的匹配、市民化意愿與市民化能力的匹配
根據(jù)陳昭玖《農民工市民化:意愿與能力的匹配》，農業(yè)轉移人口市民化可以從公共產品供需的角度予以辨識?！稗r業(yè)轉移人口市民化”在邏輯上可以假設為一系列的公共產品，表現(xiàn)為“落戶證”，各級政府是“落戶證”這個公共產品的供給者，農業(yè)轉移人口是“落戶證”這個公共產品的需求者，農業(yè)轉移人口根據(jù)自身的稟賦特征、行為能力等，形成差別化的“落戶證”需求。從公共產品供需匹配的視角看，農業(yè)轉移人口市民化是城市承載力(最大供給規(guī)模) 、農業(yè)轉移人口容量(最大需求規(guī)模) 、入戶積分制等落戶機制(供需匹配機制) 共同作用下形成的開放的落戶證數(shù)量 ( 供需平衡水平) 。與此同時，農業(yè)轉移人口市民化也是一個市民化意愿與市民化能力匹配的過程，強化農業(yè)轉移人口融入城市、轉換為市民的能力非常重要。一般而言，就業(yè)穩(wěn)定、收入較高、教育良好的農業(yè)轉移人口更容易融入城市生活，對完成市民化轉換的能力更強、條件更好。根據(jù)農業(yè)轉移人口市民化的雙重供需匹配機制，農業(yè)轉移人口市民化是從“供給不足、需求過?！笔Ш鉅顟B(tài)到制度約束調整(入戶積分制等) 到誘致性制度變遷的過程，最終達到供需均衡狀態(tài)(朱信凱，2017)。
( 二) 農業(yè)轉移人口市民化不等于城鎮(zhèn)戶籍，也不等于城鎮(zhèn)公共服務，關鍵是要考察基于家庭定居的市民化決策
第一，農業(yè)轉移人口市民化≠城鎮(zhèn)戶籍化。在相當長的一段時期內，農業(yè)轉移人口市民化被認為是一個簡單的戶籍問題。自1992 年以來，國家不再包攬城鎮(zhèn)居民的生老病死等福利，城鎮(zhèn)戶籍的含金量明顯下降，反倒是農業(yè)轉移人口在家鄉(xiāng)的土地“金貴”起來，一些近郊區(qū)縣的農業(yè)轉移人口甚至對城鎮(zhèn)戶籍出現(xiàn)排斥。因此，農民工市民化如果僅由一紙城鎮(zhèn)戶籍來解釋顯然就說不通了。
第二，農業(yè)轉移人口市民化≠城鎮(zhèn)公共服務均等共享化。這種認識觀察到了城鎮(zhèn)戶籍背后的公共服務實質，但限于把現(xiàn)有政府部門歸口將不同層次、不同性質的公共服務打包在一起，但實際上農業(yè)轉移人口并不需要所有公共服務，更不會同時需要所有公共服務，甚至忽視了不同公共服務之間的掣肘關系，一些城鎮(zhèn)政府往往是“不疼不癢給幾項，殘羹冷炙分一些”，農業(yè)轉移人口市民化關鍵性的公共服務仍難以獲取。
第三，農業(yè)轉移人口市民化的關鍵是家庭定居城鎮(zhèn)。市民化必須以農業(yè)轉移人口家庭為單位，考察其定居落戶的實際需求、影響要素和滿足途徑，必須聚焦于全生命周期關鍵時點的定居決策，農業(yè)轉移人口并非時時刻刻都面臨著市民化的抉擇，他們往往是在結婚生育、舉家遷移、子女入學時才會考慮到市民化問題。
( 三) 農業(yè)轉移人口家庭定居城鎮(zhèn)實際上是一個包括三個層次的決策過程
第一層次是家庭定居決策。影響農業(yè)轉移人口在務工城鎮(zhèn)定居的要素有6 個，分別是落戶資格、城鎮(zhèn)住房、社會保險、農村土地、家庭狀況、觀念意識，農業(yè)轉移人口只有同時具備以上六個要素或按其個體偏好認定基本具備時才會選擇實際落戶。在6 個要素中，落戶權的突破具有牽引全局的作用。賦予農業(yè)轉移人口落戶權，等于使他們獲取大體等同的公共服務權利，可顯著提高其城鎮(zhèn)生活的便利性和家庭遷移的完整性。
第二層次是公共服務供給。主要是隨遷子女教育、住房保障、居民保險、社會救助四項。如果賦予農業(yè)轉移人口落戶權，則農業(yè)轉移人口可以基于實際需要隨時落戶，享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共服務。在落戶權所包含的四項公共服務權利中，核心和關鍵是隨遷子女教育。
第三層次是實際落戶過程。以農業(yè)轉移人口在務工城鎮(zhèn)實際辦理落戶手續(xù)為準，這是農業(yè)轉移人口市民化的總入口和形式終點。但落戶并不等同于市民化，單純的一紙戶籍并不能激起農民工的興趣，目前中西部大部分中小城市已實現(xiàn)戶籍放開，但并未出現(xiàn)明顯的農業(yè)轉移人口落戶熱潮。市民化和落戶之間形成事實上的重合關系，往往是由農業(yè)轉移人口的定居決策行為所決定的(趙俊超，2017)。
三、農業(yè)轉移人口市民化程度普遍偏低
根據(jù)《2016 年農民工監(jiān)測調查報告》，2016 年全國農民工總量達到28171 萬人，其中，外出農民工16934 萬人，在外出農民工中，進城農民工13585萬人，進城農民工是農業(yè)轉移人口市民化的主要對象。
( 一) 農業(yè)轉移人口的女性比例穩(wěn)步提升，新生代農民工成為主體，受教育水平不高，缺乏職業(yè)技能培訓
從性別結構來看，根據(jù)《2016年農民工監(jiān)測調查報告》，在全部農民工中，男性占 65.5%，女性占34.5%，女性占比比上年提高0. 9 個百分點。其中，外出農民工中男性占68. 3%，女性占 31.7%; 從年齡結構來看，農民工仍以青壯年為主，2016年農民工平均年齡為39 歲，比上年提高0. 4 歲; 1980 年及以后出生的新生代農民工已逐漸成為農民工的主體，占全國農民工總量的49. 7%，比上年提高1.2 個百分點; 從教育培訓來看，農民工中，未上過學的占1%，小學文化程度占13. 2%，初中文化程度占59. 4%，高中文化程度占17%，大專及以上占9.4%; 接受過農業(yè)和非農職業(yè)技能培訓的農民工占32. 9%，比上年下降0. 2 個百分點。此外，受觀念與收入的限制，農民工很少主動增加對專業(yè)技能的投入，職業(yè)多以體力勞動為主，流動性較大，致使農民工市民化的根基薄弱。
( 二) 農業(yè)轉移人口的就業(yè)狀況、流動方向、市民化意愿的趨勢性變化越來越明顯
從就業(yè)狀況看，根據(jù)中國宏觀經(jīng)濟研究院近50名研究人員2016 年的春節(jié)返鄉(xiāng)調查，農民工就業(yè)形勢總體穩(wěn)定，但穩(wěn)中有憂，東部“機器替人”壓力加大，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)“看上去很美”，一些農民工“雄心勃勃返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，卻灰頭土臉又出去”，年輕農民工抱怨體面工作難找，老一輩農民工擔心“丟飯碗”。從流出方向看，外出農民工增速回落，跨省流動農民工減少，西部地區(qū)農民工快速增長(胡杰成，2011)。特殊的逆城鎮(zhèn)化開始出現(xiàn)，一些年齡偏大的農業(yè)轉移人口在城市缺乏必要的公共服務和社會保障，不得不選擇逆向流回農村。從落戶意愿看，國務院發(fā)展研究中心課題組(2011) 調查顯示，80%的被調查對象愿意定居城市，即使不對他們放開城市戶口，但是大城市門檻過高和小城鎮(zhèn)戶籍吸引力降低導致農民工主動市民化意愿不足(譚崇臺等，2016); 對于誰來落戶的意愿，與第一代農民工相比，新生代農民工具備受教育程度高、職業(yè)期望值高、物質和精神享受要求高和工作耐受低等特點，他們是目前迫切需要進行市民化的群體(卓瑪草等，2016); 對于在哪里落戶的意愿，在農民工進城務工的初始時期，農業(yè)轉移人口首先傾向于進入大城市，當在大城市的收益不能滿足日益增加的顯性和隱性生活成本后，大部分不具備相應能力的農業(yè)轉移人口將進入中等城市，隨著農業(yè)轉移人口年齡的增大，相當數(shù)量的農業(yè)轉移人口將最終進入市民化門檻最低的小城市(葉俊燾等，2016)。
( 三) 農業(yè)轉移人口的市民化程度普遍較低，主要體現(xiàn)為在城鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟融入、政治融入、社會文化融入存在不同程度的困難
從經(jīng)濟融入程度看，經(jīng)濟收入低，農民工月均收入僅為城鎮(zhèn)非私營職工月均收入的60%左右; 就業(yè)渠道窄，往往是處于整個城市產業(yè)鏈和勞動力市場體系的低端崗位;勞動權益少，2016年與雇主或單位簽訂了勞動合同的農民工比重為35. 1%，在城鎮(zhèn)基本上沒有社會保險，農民工大部分居住在如城中村、棚戶區(qū)等人口聚集地，居住條件簡陋、衛(wèi)生條件較差、生活設施落后，農民工與城市文化生活隔離，只生活在自己的熟人社會里，社會交往網(wǎng)絡也大多是家鄉(xiāng)的圈子，逐漸成為與城市隔離的“孤島”(張桂敏，2017) 。
從政治融入程度看，農民工參加工會組織的比例低，《2016年農民工監(jiān)測調查報告》顯示，加入工會的進城農民工占已就業(yè)的進城農民工的比重僅為11. 2%，在加入工會的農民工中，經(jīng)常參加工會活動的僅占21. 3%; 法律途徑維權的比例低，在工作和生活中遇到困難時，找單位領導或同事的占11. 7%，找工會、婦聯(lián)和政府部門的占6. 8%，找社區(qū)的占 2.3%，當權益受損時，只有 27.2%的進城農民工選擇通過法律途徑尋求解決(周少來，2016)。
從社會文化融入程度看，農民工與城市文化生活隔離，農民工的社交圈子往往較為狹窄，主要的交往在親友之間，大部分農民工將業(yè)余時間都用來照顧家人、看電視，基本沒有其他文化活動，閑暇生活較為單調，農民工的生活與城市居民脫節(jié)，形成了與城市社會很不相同的生活方式、行為方式和文化氛圍，對融入城市產生一定的抵觸和抗拒。
四、農業(yè)轉移人口市民化面臨的制度性障礙
農業(yè)轉移人口在階層、代際、職業(yè)以及所在城市類型等方面，已經(jīng)分化成不同市民化能力與訴求的群體，在市民化中面臨的困難也千差萬別，但共性的問題是“錢從哪里來”、“人往哪里去”，而制約農業(yè)轉移人口市民化最根本的制度性障礙還是城鄉(xiāng)戶籍制度、城市行政體制、農村土地制度以及財政稅收政策。
( 一) “錢囧”是阻礙農業(yè)轉移人口市民化的攔路虎
1. 巨額的市民化公共成本支出是阻礙農業(yè)轉移人口市民化的攔路虎。按照2016 年國務院辦公廳發(fā)布的《推動1 億非戶籍人口在城市落戶方案》，從2017 年到 2020 年每年需要安排1000 萬農業(yè)轉移人口及隨遷子女落戶。初步測算，到 2020年需要各級財政支出的公共成本總額約為3. 9 萬億元，每個農業(yè)轉移人口的進城落戶成本為13 萬元，其中義務教育、養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障成本分別為3. 67、3. 72、3. 32、2. 13 萬元。在全國31個省份中，上海、廣東、北京、浙江、江蘇、福建、天津、山東、四川等9 個省份的進城落戶公共成本超過千億規(guī)模。上海、北京、天津、浙江的人均進城落戶公共成本位居前列，分別為 39.6、29. 7、18. 7、13. 3 萬元。
2. 市民化公共成本的分擔機制需要進一步完善。市民化公共成本的區(qū)域分擔結構需要完善。據(jù)測算，從 2017 年到 2020 年實現(xiàn) 1 億人落戶目標，東部地區(qū)需要承擔的市民化公共成本為29950億元，是市民化總成本的77%。市民化公共成本的央地分擔結構需要完善。據(jù)測算，到 2020 年如期實現(xiàn)農業(yè)轉移人口落戶，市民化公共成本中的中央財政支出部分約為7785 億元，醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、住房保障支出金額最高，分別為 3003、2904、1216 億元，占中央財政支出的比例分別為38. 6%、37. 3%、15. 6%。中央財政為每個進城落戶農業(yè)轉移人口支出的公共成本平均約為2. 59 萬元，占人均進城落戶公共成本總額的21. 7%。中央財政支出明顯向中西部傾斜，中西部所獲得中央財政支出明顯高于東部地區(qū)，如中央財政支出占比最高的省份貴州達到86%、占比最低的上海僅為4. 6%。由于中央與地方之間、東中西之間的市民化成本分擔機制沒有理順，東部地區(qū)絕大多數(shù)城市在教育、衛(wèi)生、社會保障等公共服務方面的歷史欠賬還比較大，給農業(yè)轉移人口落戶帶來了難度。
( 二) 戶籍門檻與福利差距是農業(yè)轉移人口進城落戶難的壁壘
1. 戶籍制度背后的福利分配制度提高了農民進入城市的門檻。城鎮(zhèn)戶籍背后附帶著幾十種權利和福利，覆蓋了勞動就業(yè)、收入、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各個領域。城鎮(zhèn)戶口“含金量”太高，這無疑大大提高了進城農民成為城鎮(zhèn)市民的門檻，只有極少數(shù)人才能跨過這道門檻。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心2007 年對勞務輸出縣301 個村所做的調查，改革開放以來，因外出就業(yè)累計實現(xiàn)遷移定居的農民工，只相當于目前外出就業(yè)農民工的1. 7%。戶籍制度改革一直在探索中推進，但始終沒有從實質上突破戶籍所包含的利益固化問題。2014年湖北等地實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度改革，拆除了“顯性戶籍墻”，但包含諸多戶口福利的“隱性戶籍墻”并沒有完全拆除。許多一線城市實行積分落戶，表面看為農民工提供了可能性，但積分在短期很難達到，即使可以達到，也多是農村戶籍中的精英分子，比例小之又小(肖倩，2016)。
2. 二元戶籍制度阻礙了農民工的身份認同，弱化了農民工對城市的認同感和歸屬感。大量的進城農民雖然在城鎮(zhèn)有一份穩(wěn)定的職業(yè)，也常年居住在城鎮(zhèn)，但因為沒有城鎮(zhèn)戶口，往往容易產生身份認同問題，即“我是城里人還是農村人”的問題。另外，城市居民由于長期在二元戶籍制度所造成的權利利益分配格局中處于優(yōu)勢地位，往往容易對進城農民產生歧視甚至排斥的心理和態(tài)度，這也會加劇農民工的城市身份認同危機。因此，農民雖然進了城，但對城市缺乏認同感和歸屬感，形成農民工獨特的“邊緣人”心態(tài)，這種心態(tài)無疑不利于農民工市民化進程。
( 三) 等級制的城市行政體制是農業(yè)轉移人口市民化均衡配置資源的障礙
1. 城鎮(zhèn)行政體制的多層級控制，導致公共資源集中在行政等級高的大城市，行政級別較低的中小城市無法獲取充足的市民化公共資源。在現(xiàn)行城鎮(zhèn)行政層級下，我國城市行政組織系統(tǒng)包括有省級、副省級、地級、縣級、鄉(xiāng)級(建制鎮(zhèn)) 等五個層級。五個層次的城市(鎮(zhèn)) 政府的機構設置盡管存在差異，但其職能性質與內容存在較高程度的“同構性”。“職能同構”的五級城市政府之間的利益博弈，導致中央的政策措施容易被中間層次的政府扭曲，下放的權力也很容易被中間層次的政府截留，而地方特別是基層的自主權也難以得到落實。以行政級別為基礎形成的等級化城鎮(zhèn)管理模式，使得城市資源通過自上而下地分配與自下而上地上繳更多地集中于中心城市，各級中心城市通過行政資源實現(xiàn)行政區(qū)域內的壟斷式自我擴張，低行政級別的中小城市與小城鎮(zhèn)無法獲取充足的公共城鎮(zhèn)資源、缺乏充分的公共管理職能，為農業(yè)轉移人口市民化提供公共服務的能力非常薄弱。
2. 城鎮(zhèn)行政區(qū)劃的地域化設置，導致城市邊界是典型的行政地域邊界而非市場經(jīng)濟邊界，不利于城市空間范圍在市場機制下動態(tài)調整。自改革開放至今，盡管市鎮(zhèn)設置標準與行政區(qū)劃范圍有所調整，總體而言城鎮(zhèn)邊界是典型的行政地域邊界而非市場經(jīng)濟邊界，城鎮(zhèn)建制屬于典型的地域型行政建制，一方面，在中西部地區(qū)大量建制市特別是通過整縣改市方式新設立的縣級市，其城市人口的增加、城市功能的完善等城市化加速發(fā)展的特征不顯著，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化進程;另一方面，在東部沿海發(fā)達地區(qū)，既有的城鎮(zhèn)行政區(qū)劃設置無法適用人口與產業(yè)的快速集聚，一些快速成長的特色小城鎮(zhèn)，其經(jīng)濟規(guī)模與常住人口數(shù)量與中西部的大中城市不相上下，但只能享有建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會管理權限，無法為大量聚集的農業(yè)轉移人口提供市民化所必需的公共服務。
( 四) 農村土地制度改革滯后是農業(yè)轉移人口市民化的延緩器
1. 農村土地的社會保障功能使得農業(yè)轉移人口具有強烈的“土地情結”，消弱了農民工市民化的意愿。當前城市公共服務還未實現(xiàn)常住人口全覆蓋，進城農民依然享受不到與城市居民同等的社會保障權利，農村的承包地和宅基地就是他們生活的最后保障。大量調查證實，進城農民不愿意放棄土地，市民化意愿較低。例如，國務院發(fā)展研究中心課題組的研究表明，83. 6% 的農民工希望保留承包地，只有6. 6% 的農民工愿意有償放棄、2.6%的農民工愿意無償放棄承包地來獲得城市戶口。由于老一代的農業(yè)轉移人口無法享受城市社會保障服務，普遍把農村承包地、宅基地作為最后的保障，不愿意放棄土地(郭熙保，2016)。
2. 農村土地“退出權”缺失使得農業(yè)轉移人口無法獲得農村土地的財產性收益，降低了農業(yè)轉移人口市民化的能力。家庭聯(lián)產承包責任制創(chuàng)設之初，將承包經(jīng)營權設定為“身份權”，只有集體經(jīng)濟組織成員才能獲得該權利。后來順應鄉(xiāng)—城流動的時代需求，將承包經(jīng)營權一分為二，分為承包權和經(jīng)營權，賦予經(jīng)營權用益物權屬性，允許一定形式的土地流轉。但是這種財產權是不完整的，因為不能像國有土地使用權那樣繼承、贈與和抵押。宅基地屬于集體所有，禁止流轉，農民在宅基地上建造的房屋也不能出售。因此，農民工退出農村、放棄農民身份的機會成本很高，農民工市民化意愿降低。另外，如果進城農民不能從承包土地、宅基地及房屋那里獲得財產性收入，僅靠打工獲得微薄的工資性收入，要想跨越市民化的經(jīng)濟成本門檻，是相當困難的。因此，沒有財產性收入的農民工其市民化能力嚴重不足。
3. 政府對農村土地低價征收、高價出讓，獲得了巨大的“剪刀差”收益，降低了土地交易對農業(yè)轉移人口市民化的資本支持。在財政分權制度下，財政收支壓力下的地方政府低價從農村征收土地，再通過招標、拍賣、掛牌的方式高價出讓國有土地，獲得巨大的“剪刀差”收益，這削弱了農業(yè)轉移人口帶資進城落戶的經(jīng)濟基礎。2011—2015 年，全國國有建設用地出讓合同價金額累計達到16. 36萬億元，2015年全國國有土地使用權出讓金收入和收益基金收入為31807. 97 億元，占地方本級一般公共預算收入的比重高達38. 3%。由于農村土地預期收益不斷提高，財政分權和競爭體制在驅動地方政府選擇土地財政的同時，也加快了農地非農化流轉，出現(xiàn)了“非糧化”、“非農化”趨勢，損害了農民的財產權益，對市民化造成了負面影響(匡遠配，2017)。
( 五) 不合理的財稅體制是農業(yè)轉移人口市民化的重要制約因素
分稅制導致地方政府分擔市民化的財政能力嚴重不足，事權相對于財權嚴重過載，直接影響市民化進程。1994年的分稅制改革在保障中央政府獲得更多財權的同時并沒有增加更多的事權責任，盡管明確了中央與省級政府之間的財權事權關系，但沒有明確省以下政府之間的財權分配框架，導致財權中心不斷上移，而事權中心卻又不斷下移。由于全國絕大多數(shù)的市民化公共服務是由市縣級政府提供的，基層地方政府財政問題日趨嚴重是不爭的事實，地方政府只拿著不到50%的財權，卻要承擔 80%的事權。中國社會科學院國家金融與發(fā)展實驗室編制的《中國國家資產負債表2015———杠桿調整與風險管理》顯示，地方政府的杠桿率偏高，截至2014 年末地方政府總負債30. 28 萬億元。在財權緊約束下，各級城市政府往往局限于優(yōu)先為當?shù)爻鞘袘艏丝谔峁┕卜铡?/p>
值得注意的是，有別于財政分權初期事權不明確、層層下壓至基層政府，致使農村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共產品供給不足的情況，現(xiàn)在農村社會發(fā)展事權不斷上收，逐步形成了各級政府分工明確、較為規(guī)范的供給體制，農村公共產品供給得到很大改善，農村對農民工產生了新的吸引力。隨著農村公共產品供給狀況的改善，以及土地作為稀缺資源價值的提升，部分年齡較大的第一代農民工放棄農村土地和農業(yè)戶口、主動市民化的愿望日益淡化，而更多地選擇“自邊緣化”，這在一定程度上分流了部分期待市民化的農民工。
五、推動一億農業(yè)轉移人口市民化的總體思路
農業(yè)轉移人口市民化是個綜合性、全局性的系統(tǒng)工程。一方面，城市如何接納農業(yè)轉移人口，這涉及到城市戶籍制度改革以及與此相關的社會公共服務、財稅制度、行政制度的改革;另一方面，農業(yè)轉移人口如何退出農村、是否愿意在城市落戶是必須正視的問題。到2020 年，推動一億農業(yè)轉移人口市民化要圍繞民本思維總體布局，尊重農民工自身的意愿，充分創(chuàng)造有利于農民工進城落戶的條件，將選擇權放在農民工手里。
( 一) 四大基本原則
1. 以難帶易，完善一億農業(yè)轉移人口市民化的頂層設計。圍繞一億農業(yè)轉移人口的難點問題，重點聚焦困擾市民化進程的戶籍、財稅、土地、城鄉(xiāng)行政體制，完善農業(yè)轉移人口市民化的總體框架與推進機制，在難點突破的基礎上進一步健全市民化公共成本分擔機制、公共服務均等化等。
2. 以點帶面，瞄準一億農業(yè)轉移人口市民化的重點人群。根據(jù)市民化能力、意愿與訴求不同，分類理清長期進城務工經(jīng)商的農民工、新生代農民工、舉家外出農民工以及跨省外出農民工等的規(guī)模結構、分布特征，通過重點人群的市民化帶動中西部就地就近城鎮(zhèn)化的農業(yè)轉移人口市民化，為“十三五”時期實現(xiàn)“3個一億人”目標明確路徑。
3. 以小帶大，創(chuàng)新一億農業(yè)轉移人口市民化的政策工具。在隨遷子女義務教育、農村“三資三權”、社會保險異地接續(xù)、城鄉(xiāng)建設用地、城鎮(zhèn)管理權限調整、城鎮(zhèn)住房保障、轉移支付掛鉤、跨部門跨地區(qū)協(xié)同機制等方面創(chuàng)新探索，通過試點示范總結提煉各地可復制、可推廣、可持續(xù)的市民化經(jīng)驗，減少市民化風險，提升市民化實效。
4. 以新帶舊，推進一億農業(yè)轉移人口市民化的增量改革。為了避免各級城市政府因農業(yè)轉移人口市民化增加財政壓力的消極性、減少各類城市市民因農業(yè)轉移人口市民化削減社會福利的抵觸性，根據(jù)農業(yè)轉移人口市民化規(guī)模，統(tǒng)籌安排相應的城鎮(zhèn)建設用地指標、財政轉移支付、公共設施建設支出等，讓“新市民福利有保障、老市民福利不減少”，最終實現(xiàn)老市民、新市民、未落戶城鎮(zhèn)常住人口均等共享城市公共服務。
( 二) 兩大核心導向
1. 推動農業(yè)轉移人口市民化的第一個核心導向是縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的福利差別，在充分考慮到城市承載力與財政社會福利支出能力相匹配的基礎上，逐步縮小大城市與中小城市之間基于經(jīng)濟社會發(fā)展差距的居民非戶籍福利差異，并通過一系列福利分配非歧視化政策，消除城市內部基于戶籍身份的福利差異。按照保障基本、循序漸進的原則，推進城鎮(zhèn)基本公共服務全面覆蓋農業(yè)轉移人口，引導農業(yè)轉移人口在城市就業(yè)與居住的預期與選擇。進一步健全農民工勞動權益保護機制，加強農民工職業(yè)技能培訓，加大農民工創(chuàng)業(yè)政策扶持力度，保障隨遷子女平等享有受教育權利，依法將農民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農民工居住條件等制度安排，推進農民工與城市居民享有平等的城市基本公共服務，使農民工安心在城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)。
2. 推動農業(yè)轉移人口市民化的第二個核心導向是強化對農業(yè)轉移人口市民化的法律賦權，完善農業(yè)轉移人口權益保護的法律體系，讓法律為農業(yè)轉移人口撐腰。一是，基礎法與單行法、相關法相結合。鑒于農民工權益保護的特殊性和現(xiàn)行立法比較零散的特點，應當制定《農民工權益保護法》，作為農民工權益保護法律體系的基礎法，為解決“法出多門”、法律沖突等問題提供依據(jù)和基準。并且，為滿足農民工某個方面權益保護的需要，需要制定專門的法律法規(guī)。此外，在涉及農民工權益的相關法律中，對農民工應作出相銜接的特別規(guī)定。二是，中央立法與地方立法相結合。鑒于目前關于農民工權益保障的地方立法較多而中央立法較少的狀況，應當在繼續(xù)完善地方立法的同時，加強中央立法，地方立法對農民工權益保障的規(guī)定不得低于中央立法所規(guī)定的基準。三是，逐步提高法律位階，加大法律的規(guī)范力度。目前關于農民工權益保障的立法中，規(guī)章條例多、法律法規(guī)少，彈性規(guī)范多、剛性規(guī)定少、可操作性差，這種狀況今后應當盡快改變。四是，推動農業(yè)轉移人口新市民政治權利的“落地實現(xiàn)原則”，一旦農業(yè)轉移人口在城市工作生活六個月以上并長期居住，其政治權利就應該在所居住的城市“落地實現(xiàn)”。
( 三) 四項主要任務
要實質性地推動農業(yè)轉移人口市民化，就必須從城鎮(zhèn)和農村兩個層面上同步突破，同時解決好“進得來”、“過得好”、“離得開”、“可持續(xù)”四個方面的問題，建立完善的農業(yè)轉移人口市民化支持政策體系。
1. 建立完善“進得來”的城鄉(xiāng)一體化戶籍制度。圍繞“進得來”，咬定戶籍制度改革不放松，降低農業(yè)轉移人口進城落戶門檻。根據(jù)城市綜合承載能力和功能定位，區(qū)分主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等不同區(qū)域，分類制定差別化落戶政策和梯次設置準入條件，降低超大城市、特大城市落戶門檻。優(yōu)化積分結構，逐步提高社保、居住服務年限等項目分值，取消積分落戶年度限額。以放寬落戶申請條件為核心，加快突破大城市落戶限制。允許租賃房屋居住的常住人口落戶公共戶口。探索省域內城市群不同城市間戶籍政策統(tǒng)一和人口自由遷移。
2. 建立完善“過得好”的市民化支持政策體系。圍繞“過得好”，推動城鎮(zhèn)基本公共服務均等化，著力提升農業(yè)轉移人口生活質量。按照“低門檻、廣覆蓋”、“分步推進、穩(wěn)步提高”的原則，著力擴大居住證覆蓋面、拓展互認區(qū)域范圍、豐富公共服務內容，不斷提高居住證含金量。在外來人口集中地區(qū)，鼓勵通過引導社會力量辦學、政府購買學位、發(fā)放“教育券”等方式，為農業(yè)轉移人口隨遷子女提供教育服務。推進保障性住房對城市常住人口全覆蓋，探索公共租賃住房保障貨幣化。推進城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務資源城鄉(xiāng)共享和均衡配置。探索集團化辦學、辦醫(yī)，組建城鄉(xiāng)教育和醫(yī)療共同體。構建“有檔次之差、無身份之別、可自由轉換”的城鄉(xiāng)社會保障體系。
3. 建立完善“離得開”的農村配套政策體系。圍繞“離得開”，加速深化推進農村改革。首先，在堅持農村土地集體所有制和對農地嚴格保護的基礎上，以不損害農民利益為前提，允許農村集體成員的動態(tài)化調整。允許符合條件的新成員加入當前封閉的村集體，不僅可以減緩農村集體成員老齡化的趨勢，更為關鍵的是承接進入城市定居的老集體成員的土地，激發(fā)農村集體經(jīng)濟的活力。承包本集體的農地正是新成員加入村集體的前提條件。其次，建立農村土地交易中心，運用市場機制解決農村土地的退出問題。允許在城市安家落戶的農民工通過交易中心掛牌轉讓他們的承包地、宅基地及建筑物。再次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，地方政府要限期退出土地市場，取消國家低價征收公益性用地政策，放開由政府控制的一級土地市場，培育多元市場交易主體，允許農民將集體所有的農村建設用地經(jīng)批準進入一級市場。
4. 建立完善“可持續(xù)”的市民化成本分擔機制。圍繞“可持續(xù)”，著力完善農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制。開展農業(yè)轉移人口市民化成本測算，明晰政府、企業(yè)、個人分擔比例，建立多主體、長周期、可負擔的長效成本分擔機制。建立健全農民工市民化中央財政專項資金、與農業(yè)轉移人口市民化數(shù)量掛鉤的財政轉移支付制度，統(tǒng)籌協(xié)調輸入地與輸出地之間的利益補償機制，探索輸入地對輸出地的利益補償形式。加快推進中央轉移支付優(yōu)先覆蓋農民工社會保險、醫(yī)療、教育等基本公共服務需求，形成“錢隨人走”的機制。
( 四) 兩個推進步驟
農業(yè)轉移人口市民化不能一蹴而就，要在制度設計中區(qū)分階段性任務與步驟。我國農業(yè)轉移人口市民化分為兩個階段:首先解決隨遷子女進城入學，其次解決家庭成員定居落戶。建議選取一批農民工市民化起步較早、放開落戶做得比較扎實、房價相對較低的城鎮(zhèn)作為試點，對影響農民工落戶的城鎮(zhèn)住房、社會保險、農村土地等問題進行積極探索，鼓勵城鎮(zhèn)政府突破現(xiàn)有政策框架進行開創(chuàng)性實踐，國家也應打破現(xiàn)有的行政層級給予其必要的資源支持，開展解決農民工城鎮(zhèn)定居難題、促進實際落戶的政策實踐，探索實現(xiàn)跨越提升和最終完成市民化過程的可行途徑。
六、推動一億農業(yè)轉移人口市民化的政策建議
( 一) 完善一億農業(yè)轉移人口市民化的公共成本分擔機制
1. 抓好公共服務的優(yōu)先項。參照公辦學校補貼標準并適度上浮，加強對民辦中小學校的財政支持，加快對公辦中小學校的擴建、改建、新建。引入PPP模式，引導社會資本投入保障性住房建設。完善農業(yè)轉移人口的社會保障關系轉移接續(xù)，支持靈活就業(yè)人員和農民工隨遷家屬參保城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險，鼓勵有穩(wěn)定就業(yè)的農業(yè)轉移人口參保城鎮(zhèn)職工保險。鼓勵民辦醫(yī)院、民辦教育發(fā)展。引導保險等資金投入城鎮(zhèn)基礎設施建設。探索實行國有資本收益收繳機制，全額用于基本公共服務。
2. 理順央地成本分擔機制。加強中央政府對義務教育生均公用經(jīng)費、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金的兜底支出。中央政府重點解決跨省農業(yè)轉移人口的市民化成本;省級政府重點負責省內跨市縣遷移農民工市民化并承擔相應的支出責任，城市政府負責各項公用設施與基礎設施建設、衛(wèi)生健康服務、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導等地方性公共事項的支出。
3. 完善分擔責任的跨區(qū)協(xié)調。建立完善與常住人口數(shù)量掛鉤的財政轉移支付制度，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機制，優(yōu)化中央與地方的財稅分配比例，增強基層政府提供公共服務的自主支配財力，加大對中小城市、小城鎮(zhèn)和落后地區(qū)的財政轉移支付力度。引導輸入地對外來人口輸出地的經(jīng)濟援助和對口幫扶。鼓勵各地探索建立“省級基本公共服務專項統(tǒng)籌資金”，完善各市縣的橫向轉移支付，有效縮小各市縣的基本公共服務差距。
( 二) 推動公共資源配置市民化導向的城市行政制度改革
1. 調整城市權責關系。繼續(xù)推進省直管縣改革，加強縣級城市作為基本執(zhí)法單位的綜合管理職能。穩(wěn)步推進強縣擴權改革，對工商、稅收、投資、土地等管理權限有序下放到縣級城市政府。結合特色小鎮(zhèn)建設，穩(wěn)步推進合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)與強鎮(zhèn)擴權改革，選擇部分經(jīng)濟社會發(fā)展條件較好的中心鎮(zhèn)試點，賦予中心鎮(zhèn)以社會保障、集鎮(zhèn)規(guī)劃、戶籍管理、財政稅費等部分縣級政府的經(jīng)濟社會管理權限，解決中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展與公共服務滯后之間的矛盾。
2. 優(yōu)化城市行政區(qū)劃。推進城市行政區(qū)劃改革，針對中心城市對周邊縣市帶動能力強的特點，將周邊縣市并入中心城市、轉型為市轄區(qū)，為中心城市向大城市、特大城市發(fā)育預留發(fā)展空間。推進城市設置標準和模式的創(chuàng)新，將部分經(jīng)濟實力符合建制城市標準的強縣或強鎮(zhèn)轉型為省直轄的縣級建制城市。適度整合縣域行政區(qū)管轄規(guī)模，將部分人口規(guī)模較小的縣按照地理位置相鄰、發(fā)展水平相近、歷史聯(lián)系緊密等原則予以合并。
( 三) 加強基本公共服務均等共享的城鄉(xiāng)戶籍一體化改革
1. 推動戶籍去福利化。加快修訂《戶口登記條例》，使戶籍制度作為證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安的基本功能得到恢復。分類設計戶籍制度改革框架，明確戶籍性質轉換條件，分時、分地推進農業(yè)轉移人口的落戶規(guī)模。探索公共戶口制度，對有合法穩(wěn)定住所(含租賃) 、合法穩(wěn)定職業(yè)、生活有保障但無房屋產權人員(含征地區(qū)域安置過渡人員)，允許其在以鎮(zhèn)(街道) 為單位設立的公共戶口簿落戶。
2. 完善居住證的功能。推進居住證取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度進程和省際間居住證制度的相互銜接，逐步建立以身份證號為唯一標識、全國統(tǒng)一的居住證制度，制定農業(yè)轉移人口落戶與居住證制度的接續(xù)辦法。建立以居住證為載體的基本公共服務提供機制。居住證持有人無條件平等共享城市義務教育、基本社會保險、計劃生育服務、臨時性救助。
3. 健全農民工的住房保障體系。把農民工住房納入國家住房保障政策中統(tǒng)籌考慮，大力擴建適合農民工特點的經(jīng)濟適用房，鼓勵在工業(yè)園區(qū)和城鄉(xiāng)結合部建設農民工公寓。建立適合農民工特點的住房補貼機制。探索設立住房儲蓄銀行，開展“新市民”貸款購房業(yè)務。在保障房建設中引入分享經(jīng)濟模式，政府與保障房住戶按出資比例共同擁有房屋產權(共有產權) ，保障房住戶可以按市場價格或稍低于市場價格，購買政府擁有的部分產權。
( 四) 創(chuàng)新農業(yè)轉移人口有償退出與帶資進城的土地政策
1. 加快農村土地的修法釋法工作。加快推進《土地管理法》修改，增加“賦予農民土地使用權人的土地用益物權，使其對土地使用權依法享有占有、使用、收益、讓子女等繼承的權利”等條款。修改《物權法》、《擔保法》，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書，明確宅基地流轉、退出、抵押等行為的合法性。制定全國性的《農村集體經(jīng)濟組織成員認定辦法》，在農村土地交易過程中建立新集體成員進入與老集體成員退出機制。
2. 破除帶資進城落戶的制度障礙。搭建區(qū)域性農村產權交易平臺。有序推進農村土地的承包經(jīng)營權和農民住房財產權抵押貸款試點。探索設立農民住房財產權抵押貸款風險補償基金。建立“三權”評估的專業(yè)化服務機制，為“三權”轉讓提供融資服務。探索設立農村土地收儲機構，收購和整理進城落戶農民轉讓的承包地和宅基地。放開農村土地承包權流轉限于集體成員內流轉的相關政策規(guī)定。放寬農民住房流轉的限制條件，盡快結束現(xiàn)行法律限定農民宅基地“一戶一宅”、轉讓限于本村村民之間的半商品化狀況。
( 五) 完善一億農業(yè)轉移人口市民化的財權事權匹配機制
1. 調整財權分配比例。堅持“多予少取放活”原則，調整上下級政府間的財稅分配比例關系，降低上級政府財政稅收集中程度，提高基層政府所占份額，增加基層政府的可自主支配財力。賦予地方適當?shù)亩愂展芾頇嘞?，使地方可以結合當?shù)爻擎?zhèn)化的不同模式和不同特點自主調節(jié)、配置地方資源。建立以市政債券為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展穩(wěn)定資金投入機制，緩解城鎮(zhèn)化過程中的資金壓力。
2. 完善財政轉移支付機制。加大對中小城市、小城鎮(zhèn)和落后地區(qū)的財政轉移支付力度，平衡大中小城市間、發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)間的財力差距。鼓勵輸入地省份建立“城鎮(zhèn)化專項財政轉移支付”制度，鼓勵各省份出臺對轄區(qū)市縣的轉移支付實施辦法，形成按照人口增加比例增加轉移支付金額、增加財稅收入的轉移支付機制。推動中央對輸入地的財政轉移支付與常住人口掛鉤，對輸出地的財政轉移支付與戶籍人口掛鉤。強化對市級、縣級城市的市民化財力保障機制、財政獎勵機制和動態(tài)調整機制。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第4期
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