引言
當前，基層政府的公共性成為一個需要討論的問題，有復雜的歷史原因和現(xiàn)實約束條件。因此，闡釋基層政府的公共性，需要回到基層政權建設的歷史發(fā)展邏輯上。從歷史制度主義視角看，以其“歷史性因果關系”和“結構性因果關系”分析性概念來辯明基層政權建設的影響因素，需要解釋是什么樣的“結構性架構”主導著基層政權建設的政治進程、制度發(fā)展路徑和方向，進而分析是什么樣既定的制度結構決定了基層政府的權力功能和公共政策指向。換言之，關于基層政權建設的公共性問題的討論，需要從歷史的視野和制度結構性因素來展開，不僅要作歷史分析，還要分析“制度之間的鏈接”。這樣，才能恰當?shù)剡M入當前基層政權建設公共性問題的實質(zhì)性討論當中。
一、傳統(tǒng)基層政權的功能和組織形式
有一個主流性的認識，認為皇權不下縣，基層政權設在縣一級，縣下的鄉(xiāng)村社會是一種( 鄉(xiāng)紳主導) 自治形態(tài)。換句話說，王朝時期縣以下不存在“基層政權建設問題”。但深入的歷史研究也表明，皇權控制基層社會有非常復雜的結構體系，也就是說，王朝時期的基層權力由代表皇權的胥吏群體、地方精英如鄉(xiāng)紳和宗族等勢力分割。換言之，在基層的權力是由正式結構或準正式結構、制度形式與非制度形式構成的一個基層組織體系。
胥吏群體是傳統(tǒng)基層政權衍生出來的一支重要的政治力量，它掌握著基層政權的實質(zhì)性權力。胥吏不在官僚體系內(nèi)，而是由官僚體系內(nèi)官員如縣官“辟召”的職役人員。以乾隆年間吳江縣為例，知縣之下僅 11 名佐雜官，但各類吏役多達300～400 人。從制度史的角度看，胥吏屬于官僚制度的一個有機組成部分，只是非正式制度的一部分，雖不在國家行政編制內(nèi)，但卻具體運作行政活動，與基層百姓打交道，代表官方的權力。
把皇權與基層社會聯(lián)系在一起、支持帝國運行的胥吏群體擔負著稅收和治安這兩項“公共事務”，亦即發(fā)揮著基層政府( 縣衙) 稅賦征繳和維持地方秩序的作用?！段墨I通考》卷 35《選舉八》引蘇軾語: “胥吏行文書，治刑獄、錢谷?！笨h官做出決斷之后，各種來往文牒的起草、賦稅的催征、盜賊的捕獲等事宜，均由胥吏按照分工具體承辦。概言之，基層胥吏在土地丈量、清理財政、賦稅攤款中扮演重要角色，因此胥吏的擅權行為也多發(fā)生在上述方面，包括操縱賦役，欺壓百姓，與地方勢力如商人、軍人勾連合流等亂政擾民之行徑。但胥吏之所以能夠成為皇權的基層行政操控者，是因為: 其一，帝國的基層官員如縣官的任用體制弊端，如顧炎武認為“胥史之權所以日重而不可拔者，任法之弊使之然也”。結果是，一方面，縣官任上不得不倚重本地人出身的胥吏，所謂“寄命于吏”; 另一方面，“官無常任而吏有常任”的狀況，導致胥吏支配某一部門或某一區(qū)域的行政管理事務。其二，胥吏憑借諳熟律例、掌控文書的機會獲得了部分官員的權力，且以慣例胥吏由本地人擔任，與地方有實質(zhì)性聯(lián)系。其三，帝國財力有限，不足以對基層社會貫徹“官治化”或制度化。由于以上原因，胥吏成為官與民之間“交接之樞紐”，官與民之間要打交道，必須通過他們，這使他們成為一種不可或缺的角色。胥吏作為一個特殊的社會政治群體，構成了皇權在基層社會秩序中將官治秩序規(guī)則與民治秩序規(guī)則貫通的角色位置，基層政府如州縣衙門事務必須依仗龐大的胥吏隊伍配合才能完成，對皇權治理的成敗及其在基層社會秩序的維持上，胥吏發(fā)揮著基礎性的功能和作用。
所以，傳統(tǒng)的基層吏治問題，就是胥吏擅權問題。顧炎武說“今奪百官之權，而一切歸之吏胥，是所謂百官者虛名，而柄國者吏胥而已”，指出的就是胥吏操控基層行政問題。唐宋以來的士人曾經(jīng)反思討論解決之道，但終不能有所改進。這部分原因受制于論者的歷史局限性，比如，南宋葉適認為，胥吏擅權以至吏弊叢生，是由于在科舉制下官員對行政法規(guī)多有隔膜，對法規(guī)條例的熟悉卻又正是胥吏的特長。官、吏之間知識結構的差別以及官員行政能力的不足，是胥吏能夠僭越官員權力的重要原因，再加之胥吏對當?shù)仫L土人情的熟悉以及在當?shù)厝嗣}的深厚，這又放大了官吏之間知識結構和行政能力的差距。解決之道是以士人為吏，即“使新進士及任子之應仕者更迭為之”。此后直至清代，對胥吏問題的思考，基本上不出葉適所論問題之外，觀點也多有近似之處。明末清初的顧炎武提出的對策與葉適等略有不同，葉適等以士人為吏的關注點在于“吏”，而顧炎武則把重點置于“官”，他認為解決吏弊的方法是讓地方官皆由本地人來擔任，而且不設任期，終身為之，如此“上下辨而民志定矣，文法除而吏事簡矣。官之力足以御吏而有余，吏無所以把持其官而自循其法”。文獻所見清人對胥吏的專論更多，內(nèi)容仍然集中于對吏弊原因的分析及其解決策略上。
二、近現(xiàn)代以來的基層政權現(xiàn)代化
近現(xiàn)代以來的基層政權建設是國家政權建設的一部分，它具備兩個特征: 一是國家權力向基層擴張; 二是將基層社會納入國家管制體系中。它的目的是強化國家汲取資源的能力和提升社會控制及動員能力。從基層社會看，這一過程乃是官治化和去自治化的過程，即政治整合代替社會整合，社會與國家一體化。
對傳統(tǒng)基層政權進行現(xiàn)代化的改造和思考，始于近代以來的民族國家建構和現(xiàn)代化。但深入的歷史分析之后，我們發(fā)現(xiàn)，清末民初關于基層政權建設包括所謂地方自治的論爭及其實踐，其實針對的仍然是一個老問題:從帝制一直延續(xù)過來的基層吏治( 針對胥吏) 擅權和腐敗問題。以“地方自治”為名重構基層權威的各種改制主張和實踐，最終無不以加強中央集權體制為目的，亦即有關地方自治的設想并不是帶有根本性質(zhì)的改變，更不是革命，它的目標指向是“一個更具有活力、也更為強大的中央集權國家”，為此訴求的是一個中央集權體制下吏治清明的基層社會秩序。因此，我們需要追問的是: 對傳統(tǒng)基層權力結構的如此“現(xiàn)代化”思考和改制設計包含多少以建構公共性社會關系為基本任務的公共政權建設含義。
比如，晚清至民國期間的基層政權建設，是依靠“鄉(xiāng)村經(jīng)紀體制”來征收賦稅并實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治。所謂“鄉(xiāng)村經(jīng)紀體制”，就是國家利用非官僚化的機構及人員代行政府的正式職能。但這些寄生于國家與鄉(xiāng)村社會罅隙之間的類似于“中間人”的“國家經(jīng)紀”，往往借用國家的名義巧取豪奪以中飽私囊，使鄉(xiāng)村社會陷入國家和鄉(xiāng)村經(jīng)紀人的雙重盤剝之下，導致國家權威在鄉(xiāng)村社會的缺失和地方精英的退化，從而造成所謂“國家政權建設內(nèi)卷化”。
再比如，國民政府時期，縣級吏役官僚化，其行政任務已不限于收稅、收糧以及處理民間訴訟等項公務，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)了行政官僚化，這極大地加強了國家的施政能力和稅收汲取能力。但總的來說，國民政府的基層政權政治現(xiàn)代化努力并沒有取得成功，“一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的行政效率十分低下，難以真正承擔起國家進行鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟動員的責任; 另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)低層官僚及其在鄉(xiāng)村的代理人的‘經(jīng)濟人’行為越來越明顯，并逐漸形成了經(jīng)紀體制，國家又缺乏對其有效的約束，他們?yōu)榱俗约旱睦娑鴮r(nóng)民的剝奪也就越來越重，鄉(xiāng)村社會各利益主體之間的沖突也就越來越尖銳”。概言之，國民政府憑借國家權力對基層的強制介入，并沒有把鄉(xiāng)村社會整合進以國家權威為中心的統(tǒng)一的政治體系當中。
在推進基層權力官治化的同時，以“地方自治”為主張的社會改造運動也在論述和實踐中。也就是說，對傳統(tǒng)基層吏治問題的思考和討論不同以往，主要因為外來觀念和勢力的進入，有了一個外部參照體系，即西方憲政體制及附著其體制的觀念。仿效西方憲政民主的“地方自治”，引發(fā)了關于國家體制及擴大統(tǒng)治基礎( 如政治參與) 的討論并印證在現(xiàn)代國家建構的歷史實踐進程上。梁啟超認為集權體制的尾大不掉問題，出在地方官任用制，“以數(shù)千里外渺不相屬之人，而代人理其飲食訟獄之事，雖不世出之才，其所能及者幾何矣”。這是從集權體制看問題，與地方自治沒有多大關系，至于他提出要“復古意，秉西法，重鄉(xiāng)權”，以及設立地方議會，以地方之人治其他之事，實行“地方自治政體”的地方政制改革之議，與顧炎武的應對胥吏弊病之策比較，也并無新見，所不同者似援“西法”為參照，但他最終將自治的原義——自我治理、自我統(tǒng)治，轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕蚁拗啤⒆晕铱酥?，亦即將政治意義上的個人自治，本土化地解讀為倫理上的個人自治( 自制)。雖然對地方自治的界定含有限制皇權的變法意味，與“封建”( 對抗集權) 之意有相似之處( 之前唐宋以來已多有討論) ，但這個自治含義與外來觀念的“自治”一詞，本質(zhì)上不同，它不是現(xiàn)代國家建構意義上的自治含義。以西方關于“地方自治”的膚淺認知不能解決中國積千年難解的胥吏擅權基層問題，比如，有學者指出從清末民初“盡管稅收體制發(fā)生了巨大的改革，但在最下層卻無實質(zhì)性變化，那些稅收人仍然逍遙于國家控制之外”。最后的結果只能是重新回到加強中央集權體制官僚體制和再造傳統(tǒng)基層權力結構的舊路徑上。
所以，自近代以來隨著皇權體系的胥吏階層瓦解和鄉(xiāng)紳的沒落，國家政權向下滲透，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正規(guī)化等，建構沒有了皇權體系、胥吏階層和鄉(xiāng)紳階層的基層社會秩序，這成為基層政權建設的頭等大事。一系列社會改造運動的主線，為從鄉(xiāng)村社會提取盡可能多的資源和強化社會動員能力，重構基層社會秩序，借機構設置確定地方權威在官僚體系中的位置，從而促進基層政權官僚化與合理化。隨著國家權力逐步深入鄉(xiāng)村社會，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的治理結構與運作邏輯開始改變。但盡管基層政治已經(jīng)發(fā)生改變，基層社會的制度型權力依然沒有建構起來，“代表國家權力的管轄權和規(guī)則既沒有建立，也沒有通過機構的設置貫徹下去，國家并沒有改造地方權威的管制原則或取代它的管制權力，從而將地方社會納入國家規(guī)則的治理范圍中”也就是說，舊的制度和舊的秩序原則并沒有改變，不僅如此，還要通過復制舊制度和新的代理人來重構基層社會秩序。這導致兩個直接的后果: 一是國家政權建設發(fā)生“內(nèi)卷化”; 二是舊的基層社會秩序愈發(fā)陷入失序形態(tài)。
三、當代基層政權公共性含義
對當代基層政權公共性展開分析，要明確的前提是: ( 如上所述) 近代以來的基層政權現(xiàn)代化是官僚制度向基層社會擴張，傳統(tǒng)基層權力性質(zhì)并沒有得到根本性改變，只是因國家權力范圍延展而獲得制度化或“正規(guī)化”( 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的設置)的支持從而得到進一步強化。要辨明的問題是:基層政權建設和公共規(guī)則變化的本質(zhì)是什么，是新的基層社會公共性關系的現(xiàn)代建構形式，抑或是舊的基層控制方式和社會關系結構的傳統(tǒng)再造形式。這是思考和討論當代基層政權公共性建構的前提條件和必要條件。
20 世紀 50 年代發(fā)生的政治變革及其伴隨而來的一系列社會改造運動，使國家在基層社會實現(xiàn)了有史以來的徹底改革——社會結構的重組。國家通過人民公社體制重新建構了當代中國村莊，所以這一時期的村莊之所以能夠作為一個社區(qū)或單位存在，主要靠的不是傳統(tǒng)社會中村莊共同體意義上的“集體表象”，而是村莊即當時的生產(chǎn)隊所具有的由國家力量建構的一種新型權力，這種新型權力由生產(chǎn)資料的集體所有、工分制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度以及戶
籍制度等一系列制度所維系，這種制度型權力重塑了村民與村民之間的聯(lián)結方式，并且對村民具有強有力的支配能力。通過政治整合實現(xiàn)社會整合，國家權力實行了對全社會包括城鄉(xiāng)社區(qū)的全覆蓋?？梢哉f，社會結構重組的結果是城鄉(xiāng)社區(qū)成為國家政權統(tǒng)治的一個基礎單位，附屬于國家權威管制體系的現(xiàn)代再造過程當中。
改革開放以后，基層社會秩序再次進入一個圍繞( 黨政) 權威重建秩序的過程。第一，國家改變了對基層社會的控制方式，從政社合一體制到政社分離體制，體制性權力從村社收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，國家與基層社會的關系發(fā)生了變化。第二，鄉(xiāng)村社會組織形式發(fā)生了改變，即實行村民自治組織形式。村民自治是與集體土地產(chǎn)權相連的成員身份共同體，其自治更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟意義上。第三，國家權力的退出和村組制度性權力的弱化。雖然農(nóng)村的傳統(tǒng)勢力有所抬頭，但從全國看這種情況還不至于對基層社會秩序產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。與過去不同，現(xiàn)在的基層社會是一個國家直接面對個體民眾的官—民( 干群) 結構關系?；鶎由鐣M織形式重構的秩序特征: 一方面，在國家正式權力的運作過程中，引入了基層社會規(guī)則或地方性知識，展現(xiàn)了國家與農(nóng)民關系的實踐形態(tài); 另一方面，國家權力將村民自治組織作為控制和影響基層社會秩序的新的組織形式，后者成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權對基層社會控制和動員能力的組織形式。概言之，改革開放以后，國家權力改變了過去的控制和動員方式，從由國家力量構建起來的基層社會秩序結構轉(zhuǎn)變?yōu)橐試乙?guī)范性權力為主與以鄉(xiāng)村社會( 村民自治) 非規(guī)范性權力以及基層社會規(guī)范為輔的秩序形態(tài)和組織形式。
當今的基層社會秩序運行由黨政權力系統(tǒng)、派生系統(tǒng)和吏役系統(tǒng)構成: 第一，黨政系統(tǒng)，即指由兩個權力系統(tǒng)即黨的組織系統(tǒng)和國家的行政系統(tǒng)構成。前者代表政治權力，后者代表行政權力。黨政統(tǒng)合體系的治理意義在于: 執(zhí)政黨通過政黨組織系統(tǒng)將其政治意圖貫徹于各級行政治理體系中，將黨的實質(zhì)性領導這一原則嵌入政府治理模式中。黨政統(tǒng)合體系之精髓所在: 這種制度的基本特征就在于政治控制成為完整行政機器的一部分。社會整合在行政體系中達成，并且政治博弈進入行政體系當中。第二，派生系統(tǒng)，即由企事業(yè)單位組成，這些治理主體與基層政府不是上下級行政隸屬關系，它們負責某一個社會領域的事務，與基層政府構成既競爭又合作的復雜關系。這些治理主體包括黨政系統(tǒng)的“外圍組織”如工、青、婦，( 包括轄區(qū)外的) 企事業(yè)單位。掛靠行政部門的社團組織也在其中，但這類社團組織基本上不是具有獨立性、自主性和促進性的社會組織，類似于“封閉性自治組織”，亦即依附于權威授權的社會自治組織。黨政系統(tǒng)外的治理主體主要起到宣傳政策、處理諸如福利、衛(wèi)生等社會事務，發(fā)揮政府助手的作用。第三，吏役系統(tǒng)，即體制外的官治與民治相結合的組織形式，主要由三個部分構成:一是村民自治組織。村( 居) 干部群體由村支書、村主任以及村會計所謂三職干部及其他兩委干部組成。二是公安系統(tǒng)輔助力量。由輔警群體組成，因基層社會的利益分化、社會流動的擴大化、職業(yè)群體的多元化等，基層警務力量難以應對，因此雇傭人員——“輔警”成為重要的補充力量。三是雇傭群體，即完全依靠市場化機制構建起來的雇傭群體。他們居于國家與社會的交匯點上，承載著行政機構分配下來的任務。
上述治理體系具有如下政治和行政特性: 首先，黨政雙重權威體制治理邏輯、官僚群體的治理規(guī)則和依據(jù)與標準的( 韋伯) 科層制形似但質(zhì)不同，它具有政治嵌入行政的體制特性，官僚群體是一個負有“政治使命”的特殊群體。其次，黨政系統(tǒng)外圍組織及企事業(yè)單位，乃是政府治理的延伸部分，具有派生群體的特征，但實質(zhì)上是黨政權力的代理部分，由國家治理體制特性所決定，既是被納入治理體系中的對象，又是實現(xiàn)有效治理的組織形式。再次，吏役體系是在基層治理結構中起到連接政府與社會、政府與市場的中介組織形式，包括村民自治組織、官辦或半官半民的社會組織，包括市場組織，以及政府強力部門的力量補充——輔警力量。
基層秩序體系由政治動員型體制和行政壓力型體制的特性，形成比較完整的政權權威秩序整合體系。第一，政府權威。建構在自上而下的政治與行政授權關系之上，基層政府是國家政權代理人，是基層社會權威性資源與配置性資源的中心。第二，代理治理模式。典型運作形式是自上而下的行政任務下派方式，比如上下級政府之間簽訂的“行政目標管理責任書”，這使它與韋伯式的基于對正式制定的規(guī)則和法令的信賴基礎上的官僚組織區(qū)別開來，前者造成大量的“非正式”制度和“變通”實踐成為基層政府治理行為中的“均衡”常態(tài)，與此互為表里，代理治理的運作邏輯造成基于不同的控制權基礎上的多重權威中心治理結構。第三，社會原子化。集權化與行政化的后果是社會自主支配空間日益萎縮，社會自組織的缺位，政府與公民之間缺乏整合機制，彼此溝通管道不順暢?？傊?，基層社會秩序就確立在正式制度與非正式制度并存、象征性權力與實質(zhì)性權力互為轉(zhuǎn)化的結構形式上。
結論
基層政權的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型即以建構公共性社會關系為基本任務的公共政權建設含義。在王權時代，基層政權為皇權服務，代表基層政權的是縣衙及其衍生群體和雇傭群體，后者屬于直接與民眾打交道的官制授權系統(tǒng)的基層權力形式。始于近代民族國家建構 ，基層政權轉(zhuǎn)而為國家服務，并且它的治理能力因國家權力范圍延展而獲得制度化或“正規(guī)化”( 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的設置)的支持從而得到了進一步的強化。
一個主流性的看法，認為近代以來的基層政權建設改變了“皇權不下縣”的權力結構，是現(xiàn)代國家官僚體制正規(guī)化和合理化的必然趨勢。表面的意思不錯，但實質(zhì)上( 如前所述) 國家權力——傳統(tǒng)稱皇權，現(xiàn)代稱國家——從來就沒有離開過基層社會，“皇權不下縣”，并非是歷史的真實情況，而此時國家權力表現(xiàn)為大規(guī)模的下移，部分原因是傳統(tǒng)基層社會秩序的瓦解，而國家權力需要重新集中和強化; 部分原因是國家現(xiàn)代化需要從鄉(xiāng)村社會提取更多的資源和提升社會動員能力。所以，基層政權現(xiàn)代化表明的只是基層秩序的權威再造和重塑政權代理人的變化。
也就是說，基層政權建設的緊要問題并非要明確民眾權利以及與國家的權利關系( 這是“國家政權建設”完整內(nèi)涵的一個方面) ，或者說，現(xiàn)代治理原則——公共性或公共規(guī)則——既沒有歷史的基礎，也沒有現(xiàn)實的條件。在此，所謂“國家政權建設”乃是國家主義主導的現(xiàn)代化過程。在這個意思上講，不是基層政權建設未能完成政府公共性問題的邏輯論證——社會相對于國家來說才具有基礎性意義，而是傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的“歷史的慣性”的政治邏輯展開形式而已。
但現(xiàn)代政權與歷史的關聯(lián)卻不能成為對傳統(tǒng)治理與現(xiàn)代治理做出無差別比附的理由，因為現(xiàn)代治理的特征與傳統(tǒng)治理具有本質(zhì)的不同，比如現(xiàn)代政治國家的特性、利益分殊的社會結構、基于規(guī)則和契約上的市場秩序、組織化的現(xiàn)代社會聯(lián)系方式，等等。從國家政權建設上看，政權的現(xiàn)代化是一個基層政權建設和基層社會“去自治化”( 相對于傳統(tǒng)自發(fā)秩序) 的過程，與帝制時期建立在皇權、紳權、族權統(tǒng)一的基層社會秩序不同，現(xiàn)代基層社會秩序的最大變化，是黨政系統(tǒng)雙重權威幾乎嵌入基層社會的所有方面。換言之，當今中國基層社會秩序建立在自上而下的基層政權組織的權威支配關系上，并沒有建立在自下而上的，以習慣、習俗、慣例、自治權為基礎的公共性社會關系上。
也就是說，從基層政權組織的功能性權力配置和治理原則上，與舊的政治權力格局比較，還有很大的改變空間?！霸趯嵸|(zhì)性的管轄權方面，基本的權力格局還是舊的，統(tǒng)一的行動規(guī)則——法律和稅制體系并沒有確立，農(nóng)民仍然處于分割化政治單位的統(tǒng)治中?！痹谶@樣的原則和功能配置下，基層政權承擔著基層社會管理和經(jīng)濟建設的基本任務，比如，它的最重要的經(jīng)濟功能是把農(nóng)村公共資源由下向上集中，以完成國家現(xiàn)代化的目標要求，國家與社會的一體化是達成目標的必要的條件。惟其如此，基層行政權力幾乎被擴大到基層經(jīng)濟和社會的所有公共領域之中。
概括地講，當前基層政權公共性缺失所針對的是一個體制問題，集中體現(xiàn)在集權與分權的矛盾、壓力型體制、“政權經(jīng)營者”、晉升錦標賽治理模式和行政發(fā)包制、政府制度異化等結構性特征上。因此，建構基層政權的公共性，更本質(zhì)的含義是: 基層政權除了為公眾服務、為公民自身的利益而存在，沒有任何自身的目的，這是基層政權存在的合法性所在，也是基層政權完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的完整含義。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：政管學術（微信公眾號）2017-12-31
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